Memoire Online - Formation et promotiobn des agents de l'etat

La formation permanente à pour but d'accroître la technicité, l'efficacité dans l'accomplissement des tâches qui sont confiées aux fonctionnaires, tout en favorisant la promotion des plus compétents, voire des élites. Elle peut être organisée soit sous forme de stages de perfectionnement ou de recyclage, soit sous forme de stage de qualification. Cette formation a lieu au niveau local ou à l'étranger.

Cette formation a lieu sur le territoire national. Elle se déroule dans des écoles nationales de formation et dans les instituts privés reconnus par l'Etat, ceci dans le cadre de la libéralisation du système éducatif. Elle est considérée comme la formation qui présente le plus d'équité, parce que l'accès dans ces écoles se fait par voie de concours ou tests professionnels organisés par les différents ministères de tutelle, sous le contrôle du ministre chargé de la fonction publique comme le prévoit l'article 102 de la loi.

Mais la pratique actuelle fait que tous les concours professionnels qui donnent accès dans les écoles nationales d'administration sont organisés par le ministère chargé de l'enseignement technique et professionnel, conjointement par le ministère de l'économie des finances et du budget et le ministère des enseignements à l'exception du concours d'entrée à l'école nationale d'administration et de magistrature qui est organisé par l'Université Marien NGOUABI. Cette pratique est en violation flagrante de la loi.

A- Les stages de perfectionnement et de recyclage

L'article 254 de la loi n° 21-89 du 14 novembre 1989, portant refonte du statut général de la fonction publique stipule que : les stages de perfectionnement et de recyclage ont pour but d'améliorer l'aptitude des agents à remplir les tâches indiquées par leur emploi.

Ces stages se déroulent sous forme de séminaires. Pour ce qui est des agents de la catégorie A, actuellement I, ces stages sont organisés par les centres ou organismes agrées par l'Etat, Tel est le cas du centre de recyclage et de perfectionnement administratif (C.E.R.P.A.D.), qui est un service spécialisé de l'Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature (E.N.A.M.) du Congo ou l'Institut International d'Administration Publique (I.I.A.P.) en France.

La durée de ces stages ne peut excéder neuf (9) mois. Le contenu de ces cours porte exclusivement sur les techniques dont la maîtrise par les fonctionnaires et les contractuels de l'Etat est nécessaire pour les emplois qu'ils occupent. Ces cours sont composés de deux (2) parties dont l'une est pratique et l'autre théorique.

Les mises en stage de perfectionnement et de recyclage sont décidées soit en accord avec l'agent, soit d'office par le chef d'établissement, sur avis motivé du supérieur hiérarchique de l'agent concerné. Logiquement ces stages ne donnent pas droit au reclassement à la catégorie supérieure.

En plus des stages de perfectionnement et de recyclage, il y'a aussi des stages de qualification qui sont aussi organisés au niveau des administrations.

L'article 254 alinéa 2, de la loi n° 21-89 du 14 novembre 1989, portant refonte du statut général de la fonction publique, dispose que : les stages de qualification ont pour but de faire acquérir aux agents des compétences supplémentaires et de permettre aussi leur accession à des emplois plus élevés.

C'est ainsi qu'un ou plusieurs ministères peuvent s'organiser au niveau de leur structures pour préparer les stagiaires aux épreuves de concours internes, aux corps et aux écoles spécialisées de l'administration. La durée de ces stages varie entre neuf (9) mois et deux (2) ans (article 259 de la loi de 1989).

Cet enseignement est dispensé dans des écoles spécialisées de l'administration ou dans des institutions agréées par l'Etat. Il s'agit de :

- l'Institut de formation des cadres du développement, et d'autres qui offrent des formations en cours de carrière de neuf (9) mois aux agents publics. Ces formations donnent droit à un reclassement.

Pendant cette durée, les stagiaires sont soumis à la fois à la formation pratique et à un enseignement théorique. Il y'a quelques années à l'Ecole Nationale Moyenne d'Administration (E.N.M.A.), l'entrée se faisait sur titre pour les quelques protégés de l'administration publique congolaise. Cette pratique a fait qu'au début de chaque année scolaire, l'on se retrouvait avec un effectif inattendu.

Ces méthodes ont pris des proportions exceptionnelles, à tel point qu' ailleurs au début de chaque année scolaire, dans certaines filières et surtout dans les carrières financières, on retrouvait plus d'élèves admis sur titre que ceux qui ont satisfait au concours.

Afin d'arrêter ces pratiques, la direction générale de la fonction publique par l'intermédiaire de ses services spécialisés, a refusé de reclasser ces agents. Le service des stages a refusé de délivrer les arrêtés de mise en stage à ces agents dont certains évoluent même à la direction générale de la fonction publique. Du coup, ils n'ont pu être reclassés. Cette manière a découragé tous ceux qui étaient tentés par l'aventure.

En attendant la publication du texte d'application prévu par la loi de 1989, l'organisation des stages de formation à l'étranger dans l'administration publique est toujours régie par le décret n° 86-263 du 11 février 1986, réglementant les stages à l'étranger ⁽²⁾

^{(2) décret n° 86-263 du 11 février
1986, portant organisation des stages effectués par les fonctionnaires
et agents contractuels}

L'agent qui souhaite présenter un concours professionnel, est tenu d'obtenir au préalable l'autorisation de concourir signée du directeur général de la fonction publique. L'exception a été faite pour le cas du concours d'entrée à l'Ecole Nationale Supérieur (E.N.S.), dont l'autorisation de concourir était délivrée par les autorités du ministre de l'éducation nationale. Désormais cette autorisation sera délivrée par le directeur général de la fonction publique.

La loi n°21-89 du 14 novembre 1989, portant refonte du statut général de la fonction publique, prévoit des conditions suivantes qui donnent accès au stage de qualification :

- avoir moins de cinquante (50) ans au jour de la clôture de l'inscription au concours ou au test ;

- avoir au moins trois (3) années d'ancienneté dans le corps dont l'agent relève ;

- appartenir à la catégorie ou l'échelle immédiatement inférieure au niveau du stage auquel le concours donne accès.

Actuellement, certains agents évoluant dans l'administration publique, préfèrent se former à l'étranger plutôt que de le faire sur le plan local.

Dans notre pays, le constat qui est fait actuellement est que, l'administration est à la remorque des agents. Il existe une anarchie dans les départs en stage à l'étranger. Cette anarchie est aggravée par le manque de suivi des stagiaires en formation. C'est l'opinion de la majorité des nos compatriotes ayant répondu à la question de savoir si la gestion de la formation à l'étranger est- elle- rationnelle.

Présentement au niveau de la Direction Générale de la Fonction Publique (D.G.F.P.), Direction Générale du Budget (D.G.B.) et de la Direction de la Formation Permanente (D.F.P.), qui dépend du ministère chargé de l'enseignement technique et professionnel, il est difficile de dire avec précision combien de fonctionnaires ou d'agents contractuels sont en stage à l'étranger.

Il manque de coordination entre les administrations qui utilisent les agents publics d'une part et la direction générale de la fonction publique qui les gère d'autre part, en ce qui concerne le suivi des stagiaires.

Et portant, la politique du gouvernement en matière de formation professionnelle à l'étranger est définie par le décret n° 86-263 du 11 février 1986. Ce texte stipule que : « tout département ministériel désireux de former un ou plusieurs de ses agents, doit saisir la commission nationale des ressources humaines ».

Le dossier de candidature doit contenir au préalable une pré inscription auprès de l'établissement de formation ainsi qu'une bourse accordée soit par l'Etat, soit par un organisme international ou une ambassade accréditée en République du Congo. L'agent est tenu de solliciter une attestation de condition délivrée par la direction générale de la fonction publique par l'intermédiaire de son service compétent : le service de stage ⁽³⁾.

Avant 1997, il fallait se faire établir un certificat administratif (C.A.) pour prétendre obtenir un arrêté de mise en stage. Celui-ci était délivré par le premier ministre.

^{(3) crée par décret n° 98-80 du 25
février 1988, portant attributions et organisation de la direction
générale de la formation professionnelle}

Avec la disparition de la primature, le certificat administratif a été aboli par les autorités administratives congolaises. C'est pour cette raison que les arrêtés de mise en stage sont établis actuellement sans exiger le certificat administratif (C.A), au niveau du service des stages.

A la fin du stage, l'agent adresse une demande à la direction de la formation permanente pour se faire établir une attestation de fin de stage.

Le décret n° 98-163 du 12 mai 1998⁽³⁾ qui définit les attributions de la direction générale de la formation permanente, ne lui donne pas la compétence de contrôler les fonctionnaires et les agents contractuels de l'Etat en formation en cours de carrière. Conformément à l'article 1^er du décret suscité, la compétence de la direction générale de la formation professionnelle se limite au niveau du ministère de l'éducation nationale. C'est plutôt à la direction générale de la fonction publique, que cette compétence est attribuée par le décret n° 99-209 du 31 octobre 1999.⁽⁴⁾

Ainsi, lorsque la direction générale de la formation professionnelle continue à délivrer les attestations de fins de stage aux agents publics en fin de formation, elle le fait en toute illégalité.

La politique congolaise de formation en cours de carrière n'obéit à aucun planning rigoureux. Il existe un désordre dans l'administration publique tel que, la formation dépend actuellement de l'agent qui souvent décide seul de son avenir professionnel. Cette formation se fait pour la plupart du temps en dehors des besoins réellement identifiés, en l'absence de toute programmation préétablie.⁽⁵⁾

Les stages hors territoire national sont disparates. Parce que dans toutes les écoles spécialisées à l'étranger, l'entrée se fait sur titre. Donc il manque de contrôle rigoureux, car on ne sait pas avec exactitude qui se forme et avec quel niveau de base. Parce que l'on assiste à des pratiques telles qu'un agent qui est à la catégorie II, échelle 2 (ancienne catégorie C, hiérarchie I) après une formation de longue durée, se retrouve à la catégorie I, échelle 1 (ancienne catégorie A, hiérarchie I), enjambe l'échelle 1 de la catégorie II ainsi que les échelles 3 et 2 de la catégorie I.

La pratique de la formation à l'étranger a pris corps dans les régies financières où chaque année, les agents évoluant au trésor public, aux impôts et à la douane vont en formation. Ils prétendent aller se former à leur frais.

Alors que le monopôle de la formation continue d'appartenir exclusivement à l'administration et par conséquent aucun agent ne devrait en prendre seul initiative.

Le constat est que, lors de leur départ en stage de formation, dans les arrêtés de mise en stage établis en leur faveur, la direction générale de la fonction publique demande à la directiongénérale du budget de prendre en charge les frais de leur formation (frais scolaires et frais de séjour sans oublier les frais de transport).

^{(4) Décret n° 98-13 du 12 mai 1998, portant
attributions et organisation de la direction générale de la
formation professionnelle.}

^{(5) LOUFOUA (M.S.), la problématique de la
formation professionnelle à la Direction Générale du
Budget.}

Ces pratiques se font avec les largesses de leurs autorités administratives. A titre d'exemple, les agents du trésor public, lorsqu'ils vont en stage de qualification à l'étranger, les autorités du trésor public leur paient des billets aller et retour, ainsi les frais exigés par l'école nationale d'administration et de magistrature (pour le cas du Sénégal). Elles leur donnent aussi des moyens pour survivre. A la fin de la première année d'études, ces stagiaires reviennent tous à Brazzaville au Congo pour y passer leur stage pratique. Cette même opération se répétera à leur retour pour Dakar au Sénégal pour la suite de la formation.

Années Pays	2004	2005	2006	2007	2008
Belgique	0	6	8	0	7
France	0	4	3	4	6
Total	0	10	11	04	13

Années Pays	2004	2005	2006	2007	2008
Bénin	0	0	3	1	6
Burkina-Faso	9	3	2	5	9
Cameroun	11	09	14	17	16
Côte-d'Ivoire	12	11	09	13	14
Togo	08	14	15	17	22
Sénégal	15	20	19	21	25
Total

Prenons l'exemple des stagiaires congolais au Burkina-Faso où par personne, les frais s'élèvent à sept cent (700.000) francs CFA par année académique. Le billet du transport Brazzaville Ouagadougou Brazzaville coûte quatre cent (400.000) francs CFA. Le stagiaire est appelé à venir passer son stage pratique à Brazzaville.

Pour un stagiaire congolais formé au Burkina-Faso, sans compter les frais de survie, la direction générale des impôts dépense aux moins 1.100.000 à Brazzaville.

Il est important de signaler qu'à la fin de la formation, une fois rentré au pays, ces stagiaires montent des états des sommes dues qu'ils déposent à la direction générale du budget, pour se faire rembourser. Ces états ont pour support juridique l'arrêté de mise en stage.

L'aide de la direction générale des impôts à ses agents dans le domaine de la formation à l'étranger est difficile à prouver parce que, officiellement aucun texte juridique ne l'autorise.

C'est pour cette raison qu'à la direction générale des impôts, à la douane ou au trésor, il est difficile que ces administrations mettent ces informations à la disposition de tous ceux qui font des recherches.

Il est certain que malgré les sommes d'argent mises à leur disposition plus leur frais scolaires, à la fin de leurs études, ils rentrent au pays sans diplôme, parce que les autorités académiques du pays concerné refusent de délivrer le diplôme de fin d'études.

Dans le cas d'espèce la direction générale des impôts est contrainte de régler la facture pour délivrer le diplôme retenu en stage par les responsables de l'école.

Par contre, les agents des régies financières qui sont en stage à l'intérieur du pays sont abandonnés à eux-mêmes et n'obtiennent aucune subvention des chefs hiérarchiques.

Quant aux agents des autres branches d'activités, ils ne peuvent pas avoir les moyens de prétendre aller se former à l'étranger, quand même ils ont pu obtenir une pré inscription, parce qu'officiellement l'Etat congolais n'a plus les moyens nécessaires de soutenir les études de ses stagiaires.

A la fin du stage, chaque agent public évoluant dans les régies financières, après la constitution du dossier de remboursement, se retrouve avec une même formation financée deux (2) fois. D'abord par les crédits propres de l'administration où l'agent évolue puis par le budget de l'Etat congolais.

Nous avons constaté surtout au niveau de la D.G.I, que certains agents ont été mis en stage dans les instituts et des écoles professionnelles privées pour y suivre une formation, sans arrêté de mise en stage.

Il serait souhaitable que la direction générale de la fonction publique refuse de les reclasser pour ne pas créer un précédent.

Le constat est que la plupart des formations des agents de la fonction publique à l'étranger, sont essentiellement centrées autour des cadres des catégories I et II (anciennes catégories A et B). La conséquence est qu'on assiste aujourd'hui au renversement de la pyramide. L'administration publique congolaise a en son sein plus de cadres supérieurs que d'agents d'exécution. Ce qui à notre humble avis est normal pour une administration.

La promotion est la conséquence logique de la formation. Elle intervient selon les cas, à la fin de la formation.

Formation et promotiobn des agents de l'etat

Section 2 : l'organisation de la formation permanente

A- Les stages de perfectionnement et de recyclage