Limites de la protection des consommateurs par les autorités de régulation

REPUBLIQUE DU SENEGAL
********

Un peuple - Un but - Une foi

UNIVERSITE CHEIKH ANTA DIOP DE DAKAR
********

Faculté des sciences juridiques et politiques
MASTER DROIT DE LA REGULATION

LIMITES DE LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS
PAR LES
AUTORITES DE REGULATION AU SENEGAL

Mémoire de Master 2
soutenu dans le cadre du

Master en Droit de la régulation

Présenté par !

Momar NDAO

Sous la supervision de !

Professeur Abdoulaye SAKHO
Agrégé des facultés de Droit

DEDICACE

A mon père
Feu El hadji Cheikh NDAO,
Un humaniste qui était contre l'injustice_'
d'où quelle puisse venir.
Et pour qui_' la valeur de l'homme
est_' ce qu'il garde quand il est sous la douche
(valeurs_' connaissance_' éducation_' foi_' etc.).

REMERCIEMENTS

Je remercie tous ceux qui ont_'
d'une manière ou d'une autre_'
participé à la réalisation de ce travail
en commençant par mes professeurs_' notamment_'
mon directeur de mémoire le Pr. Abdoulaye SAKHO_'

Je remercie_' également_'
Les membres de la direction de l'ASCOSEN
(Association des consommateurs du Sénégal)
MM. Pablo FALL_' secrétaire exécutif de l'AdEETélS
(Association pour la défense des abonnés à l'eau_'
à l'énergie_' aux télécommunications et aux services)_'
Jean Pierre DIENG_' Président de l'UNCS
(Union nationale des consommateurs du Sénégal)
Maguette FALL_' Président de l'ADEC
(Association pour la défense de l'environnement et des consommateurs_'

LIMITES DE LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS
PAR LES
AUTORITES DE REGULATION AU SENEGAL

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION :::::::::::::::::::::::::::::. Page 8

PREMIERE PARTIE.

LIMITES DANS LA PRISE EN COMPTE DES INTÉRÊTS DES

CONSOMMATEURS Page 16

Chapitre 1. Les limites fondamentales des organes de régulation

par rapport à leur mission de protection des consommateurs:.... Page 17

Section 1. Au niveau du cadre juridique:::::::::..::::.: Page 17

§1. NATURE JURIDIQUE DE L'ORGANE:::::::::::::::::::::.. Page 17

§2. DÉFINITION DE LA MISSION::::::::::::.::::::..::::: Page 19

§3. DOMAINE D'INTERVENTION::::::::::::::.:::::::::: Page 23

Section 2. Au niveau du statut des organes::::::::::::. Page 24

§1. INDÉPENDANCE:::::::::::::::::::::::::::::. Page 24

§2. POUVOIRS:::::::::::::::::::::::::::::::.. Page 27

§3. COMPOSITION DES ORGANES::..::::::::::::::::::::.. Page 28

Section 3. Au niveau de l'organisation fonctionnelle des organes:::::::::::::::::::::::::::::..:::: Page 29

§1. INTERLOCUTEUR PRINCIPAL NON SPÉCIFIÉ:::::::::::::.:::: Page 29

§2. ABSENCE DE CELLULE « CONSOMMATEURS »: :::::::.::::::: Page 29

Chapitre 2. Les limites au niveau de l'exécution de la mission

des organes de Régulation .::::..::: Page 30

Section 1. Au niveau de la mission générale:::::::::.:: Page 30

§1. CONDUITE ET ORIENTATION DE LA MISSION::::::::::::..:.:: Page 30

A. Non prise en compte de certains aspects de la mission:::::.:: Page 30

B. Déséquilibre dans le choix des dossiers:::::::::.::::::. Page 31

C. Absence d'équipements propres ::::::..:::::::::: .:: Page 32

§2. TRANSPARENCE:::::::::::::::::::::::::::.:.. Page 33

A. Non respect du devoir d'informer et de reddition de comptes:: .:.. Page 34

B. Absence de démarche et d'approche « consommateurs » :: .:::: Page 34

Section 2. Au niveau de la collaboration avec les

consommateurs Page 35

§1. LA CONSULTATION DES ASSOCIATIONS DE CONSOMMATEURS:::::::.:: Page 35

A. Consultation sur la politique:::::::::.::::::::::::.. Page 35

B. Consultation décisionnelle:::::::::.:::::::::::::.. Page 35

§2. IMPLICATION DES CONSOMMATEURS:::::::::::::::::.::. Page 36

A. Cellule « consommateurs » ::::::::: .::::::::::::.. Page 36

B. Renforcement de capacités::::::::: :::::::::::::. Page 36

DEUXIEME PARTIE.

LIMITES DANS LE TRAITEMENT DES DIFFÉRENDS PAR LES ORGANES DE REGU LATION::::::::: .:::::::::::::::::::..... Page 38

Chapitre I. Le consommateur, acteur de la régulation::.:.::.. Page 39

Section1. Défiance des organisations de consommateurs vis-à-vis des organes de régulation:::::::::::::::::::::::...... Page 39

§1. EXPÉRIENCES MALHEUREUSES:::::::::.:::::::::::...... Page 39

§2. PLUS GRANDE EFFICACITÉ DES ACTIONS PROPRES DES ORGANISATIONS DE

CONSOMMATEURS:::::::::::::::::::::::::::..::. Page 40

Section 2. Négligence par les régulateurs du rôle de

« Watch dog » des organisations de consommateurs Page 41

§1. RECUEIL DES PLAINTES ET OBSERVATOIRE DE LA QUALITÉ::::::::.::. Page 41

§2. FILTRAGE ET INTERMÉDIATION:::::::::.:::::::::::..... Page 41

Chapitre II. Les initiatives des opérateurs::::::::.:: .:: Page 42

Section 1. Autorégulation des opérateurs::::::::...:: .:.. Page 42

§1. CODES DE CONDUITE:::::::::.::::::::::::::::... Page 42

§2. CERTIFICATION:::::::::.:::::::::::::::::::.. Page 44

Section 2. Dispositifs de prise en charge des réclamations:..:.. Page 45

§1. PRÉVENTION DES DIFFÉRENDS::::::::::::::::::::..:.. Page 45

§2. TRAITEMENT DES PLAINTES:::::::::.:::::::::::::.... Page 45

Chapitre III. Saisine et procédures de traitement des

différends Page 46

Section 1. Organisation de la saisine Page 46

§1. STRUCTURES HABILITÉES Page 46

§2. MODALITÉS DE SAISINE Page 47

Section 2. Procédures de traitement des

différends Page 48

§1. MANUEL DE PROCÉDURES Page 48

§2. TRANSPARENCE Page 48

§3. DÉLAIS DE TRAITEMENT Page 50

Chapitre IV. Inefficacité dans le règlement des

litiges Page 51

Section 1. Fonctionnement des services Page 52

§1. MAUVAISE ORGANISATION DES SERVICES Page 52

§2. INCOMPÉTENCE DES SERVICES Page 53

Section 2. Traitement du litige Page 54

§1. NON PRISE EN COMPTE DES RÉCLAMATIONS Page 54

§2. CAPTURE DE LA VOLONTÉ DÉCISIONNELLE Page 55

CONCLUSION Page 56

Bibliographie Page 58

Textes législatifs et réglementaires Page 63

Sites Web Page 65

Entretiens Page 66

INTRODUCTION

Le jeudi15 mars 1962_' le Président des Etats-Unis_' John Fitzgerald KENNEDY_' envoya_' au Congrès américain_' un message spécial¹ sur la protection des intérêts des consommateurs_' dont il lut_' un résumé_' dans la matinée_' pour les médias et la télévision. Cette déclaration consacra quatre droits fondamentaux du consommateur à savoir :

ü le droit à la sécurité²;

ü le droit d'être informé³;

ü le droit de choisir⁴ et

ü le droit d'être entendu⁵.

Plus tard_' avec le développement du consumérisme_' né aux Etats Unis et symbolisé par l'action de Ralph Nader_' en particulier_' contre les constructeurs automobiles_' l'action du mouvement consumériste a conduit à l'érection d'autres droits⁶ :

ü Le droit à la satisfaction des besoins essentiels^' ;

ü Le droit à la réparation⁸;

ü Le droit à l'éducation du consommateur⁹ ;

ü Le droit à un environnement sain¹⁰

.

(1) John F. Kennedy_' Special message to the congress on consumers interests_' 15 mars 1962

(2) « pour être protégé contre la vente de produits qui représentent des dangers pour la santé ou la vie »

(3) « pour être protégé contre linformation trompeuse ou excessivement fallacieuse_' la publicité mensongère_' ou l'étiquetage frauduleux_' et pour accéder aux éléments nécessaires pour faire un choix éclairé»

(4) « pour être assuré_' dans la mesure du possible_' d'un accès à une variété de produits ou services à des prix compétitifs_' et dans les industries où la concurrence n'est pas réalisable_' une régulation gouvernementale est substitué pour assurer une qualité satisfaisante et un service à des prix raisonnables»

(5) « pour être assuré que les intérêts des consommateurs vont recevoir une totale et sympathique considération dans la formulation des politiques du gouvernement et un traitement juste et rapide dans ses tribunaux administratifs. »

(6) Consumers international_' WCRD history and purpose_' www.consumersinternational.org

(7) « pour avoir accès : aux biens de base et aux services publics essentiels_' à une alimentation équilibrée_' à l'habillement_' à un toit_' à la santé_' à l'éducation et à l'assainissement; »

(8) « pour bénéficier d'un règlement équitable des réclamations justes_' y compris la réparation pour la déclaration des produits et les services de mauvaise qualité; »

(9) « pour acquérir la connaissance et les qualifications nécessaires pour faire des choix éclairés sur les produits et services_' tout en étant informé des droits fondamentaux des consommateurs et comment les réclamer»

(10) « pour vivre dans un environnement qui ne menace pas le bien être des générations prochaines et futures. »

Tous ces droits fondamentaux des consommateurs sont consacrés par les principes directeurs pour la protection des consommateurs adoptés par l'organisation des nations-unies en 1985 et revus en 1999.¹¹

L'organisation des nations-unies estime_' dans ces principes directeurs_' « que les gouvernements devraient élaborer ou maintenir des politiques strictes de protection du consommateur en s'inspirant des principes directeurs qui visent à répondre aux besoins légitimes ci-après : »

ü « Protection des consommateurs contre les risques pour leur santé et leur sécurité;

ü Promotion et protection des intérêts économiques des consommateurs;

ü Accès des consommateurs à l'information voulue pour faire un choix éclairé_' selon leurs désirs et leurs besoins;

ü Éducation des consommateurs_' notamment concernant l'impact socioéconomique et sur l'environnement des choix qu'ils effectuent;

ü Possibilité pour le consommateur d'obtenir une réparation effective;

ü Droit de constituer des groupes ou des organisations de consommateurs et autres groupes pertinents et possibilité_' pour ces organisations_' de faire valoir leurs vues dans le cadre des décisions les concernant;

ü Promotion des modes de consommation durables. »

Il faut cependant noter_' l'introduction nouvelle de la notion de consommation durable dans la liste des droits...

Pour l'organisation des nation-unies_' « Les gouvernements devraient fournir ou maintenir l'infrastructure nécessaire pour élaborer et appliquer des politiques de protection du consommateur et en suivre la mise en oeuvre. Il importe de veiller particulièrement à ce que les mesures de protection du consommateur soient

11 Conférence des nations unies sur le commerce et le développement_' Principes directeurs des nations unies pour la protection du consommateur (tel qu'étendus en 1999)_' New York et Genève_' 2001 UNCTAD/DITC/CLP/Misc.21_' p.3

appliquées à l'avantage de tous les secteurs de la population_' notamment à la population rurale et aux pauvres ».

La protection des consommateurs doit rester une préoccupation centrale pour les organes de régulation.

En effet_' les opérateurs régulés sont tenus d'observer une éthique professionnelle solide et orientée vers la satisfaction des besoins des consommateurs^libis.

8ls doivent assurer la meilleure qualité des produits et services mis à la disposition des consommateurs;

ü s'assurer de l'emploi de la technologie de pointe;

ü observer les règles loyales de marketing;

ü

pratiquer des prix abordables;

ü développer les services après-vente;

r mettre sur pied un service d'accueil et d'encadrement du client («Le client est roi») (Customer care_' consumer service_'...) ;

ü veiller à linformation des consommateurs;

ü concourir au règlement rapide des réclamations des clients (Privilégier le règlement interne et non contentieux).

L'organe de régulation doit veiller à ce que les impératifs cités ci-dessus soient respectés par les opérateurs.

Leur respect vise essentiellement la protection des consommateurs.

Aussi_' l'organe de régulation_' en visant la protection des consommateurs_' les protège t- il de la toute puissance des opérateurs tout en assurant par la même occasion_' les meilleures conditions de compétitivité et de transparence du marché.

L'organe de régulation devra veiller à assurer le suivi des transactions entre opérateurs. Cette intervention pourrait prévenir les conflits entre opérateurs souvent préjudiciables aux intérêts des consommateurs.

llbis MASENGO Fidèle_' Le Consommateur des Services d'Itilité Publique et son Apport dans le Processus de Régulation_' in the Regulatory Partnership Program_' National association of regulatory utility commissioners_' http://www.narucpartnerships.org/

http://www.narucpartnerships.org/Documents/ConsumerInputintoRegulatoryDecisionMakingProcessPub licHearingProcess FideleMasengo.pdf ' 29 Octobre 2004

A u Sénégal_' la loi n° 2002-23 du 4 septembre 2002, portant cadre de régulation pour les entreprises concessionnaires de services publics_' définit le cadre de création et d'organisation d'institutions de régulation des services d'infrastructures.

Elle précise_' par la même occasion_' ce qu'elle entend par mission de régulation :

«A l'instar de la pratique internationale en la matière_' la régulation_' visée ici_' renvoie aux mécanismes de correction des défaillances du marché¹² » (..).

La loi n° 2002-23 du 4 septembre 2002_' précise toujours_' dans son exposé des motifs_' quelques missions fondamentales des organes de régulation.

(..)

· la gestion de la tarification et des règles d'accès;

· l'établissement de normes de qualité;

· le suivi du respect des règles établies;

· la facilitation du règlement des conflits entre opérateurs et entre opérateurs et consommateurs;

· le conseil au gouvernement_' notamment dans l'octroi de licences ou de droits de concession ainsi que l'imposition de pénalités pour non respect des règles et normes en vigueur. Une institution de régulation de services d'infrastructures peut être spécifique à une même branche_' à un secteur ou à plusieurs secteurs. Les institutions de régulation sont compétentes également pour les questions de sécurité dans les secteurs couverts(..).

La loi 2002-23_' dans son article 5_' dispose_' de même_' que l'organe de régulation est chargé de traiter les différends entre les consommateurs et les opérateurs_' et qu'il doit :

« (..) intervenir soit_' en tant que conciliateur_' soit_' pour trancher les différends entre l'autorité concédante et les concessionnaires_' entre les entreprises des secteurs régulés_' et entre lesdites entreprises et les consommateurs »

12 Exposé des motifs loi n° 2002-23 du 4 septembre 2002_' portant cadre de régulation pour les entreprises concessionnaires de services publics

Pour le législateur sénégalais_' « La régulation des services d'infrastructures repose sur deux éléments-clés : des règles et des institutions chargées de faire respecter ces règles. Un nombre croissant de pays mettent en place des institutions spécialisées afin de compléter l'action de la justice et de tenir dûment compte des spécificités des services d'infrastructures ».

Au vu des dispositions de la loi 2002-23_' nous avons_' au Sénégal_' essentiellement_' une dizaine d'organes qui ont une mission assimilable à une mission de régulation_' qu'elle soit horizontale ou sectorielle_' et dans les divers domaines que sont : les télécommunications et la poste_' l'électricité_' l'eau_' les marchés de consommation_' l'audiovisuel_' les marchés publics_' le transport_' les hydrocarbures_' et les infrastructures.

Il s'agit principalement de :

1. la Commission de la concurrence_' créée par les articles 3 et suivants de la loi 94-63 du 22 août 1994_' sur les prix_' la concurrence et le contentieux économique ;

2. l'Agence de régulation des télécommunications et des postes (ARTP)_' créée par les articles 42 et suivants de la loi 2001-15 du 2 décembre 2001_' portant Code des télécommunications_' modifié par la loi 2006-2 du 4 janvier 2006 ;

3. La Commission de Régulation du Secteur de l'Electricité (CRSE)_' créée par les articles 4 et suivants de la loi 98-29 du 14 avril 1998_' relative au secteur de l'électricité ;

4. La Société nationale des eaux du Sénégal (SONES)_' créée par la loi 95- 10 du 7 avril 1995_' et les Comités de Suivi du Contrat de performance SONES/ETAT et SONES/SDE ;

5. l'Agence de Régulation des Marchés (ARM)_' créée par le décret n° 2002- 923 du 18 septembre 2002_' portant création et fixant les règles d'organisation et de fonctionnement de l'Agence de Régulation des Marchés ;

6. l'Autorité de Régulation des Marchés publics (ARMP)_' créée par la loi n° 2006-16 du 30 juin 2006_' modifiant la loi n°65-61 du 19 juillet 1965_' portant Code des Obligations de l'Administration ;

7. Le Conseil national de la régulation de l'audiovisuel (CNRA)_' créé par la loi n° 2006-04 du 4 janvier 2006_' portant création du conseil national de la régulation de l'audiovisuel ;

8. Le Conseil exécutif des transports urbains de Dakar (CETUD)_' créé par la loi N° 97-01 du 10 mars 1997 ;

9. Le Comité national des hydrocarbures (CNH)_' créé par le décret n°98-337 du 21 avril 1998 ;

10. Le Conseil des infrastructures_' créé par la loi 2004-14 du 1^er mars 2004_' instituant le conseil des infrastructures.

Chacun de ces organes comporte_' en son sein_' des dispositions explicites ou implicites de mission de régulation et de protection des consommateurs-usagers_' sans pour autant_' tous_' être_' de manière consacrée_' des autorités de régulation_' dans le sens traditionnel et exclusif du terme.

La loi n° 2002-23 du 4 septembre 2002_' reste très explicite_' notamment_' dans son article 3_' par rapport à la mission de protection des consommateurs et de leurs intérêts dévolue aux organes de régulation.

« Dans chaque secteur qu'elle est chargée de réguler_' l'institution de régulation a pour mission M

· de veiller à l'équilibre entre les intérêts de l'autorité concédante et ceux des investisseurs et des consommateurs; (...)

· (...) de protéger de manière équitable les choix et intérêts des consommateurs et assurer la protection de leurs droits pour ce qui concerne les prix_' la fourniture et la qualité des services.»

La loi 2002-23 précise aussi_' dans son exposé des motifs_' certaines modalités de prise en compte des intérêts des consommateurs_' notamment la consultation et la représentation.

« Des procédures de consultation_' permettent également aux institutions de régulation de recueillir l'avis du public à travers généralement M

· la représentation des parties prenantes dans les organes de décision ;

· l'organisation d'audiences publiques;

· la mise en place d'organes consultatifs et de conseil;

· la représentation des consommateurs. »

Le législateur_' dans l'article 4 de la loi 2002-23_' précise les attributions consultatives de l'autorité de régulation et son obligation d'être équitable et de consulter_' notamment_' les associations de consommateurs.

«(...) Dans les projets qu'elles soumettent aux ministères sectoriels concernés_' les institutions de régulation des services publics veillent à ce que les intérêts légitimes de l'autorité concédante_' des entreprises des secteurs régulés et ceux des consommateurs soient préservés à l'occasion de toute modification de la réglementation. »

« (...) A cette fin_' notamment_' les institutions de régulation des services publics consultent lesdites entreprises et les associations de consommateurs_' avant de faire_' aux ministères sectoriels compétents_' des propositions motivées_' pour tout projet les concernant. »

En définitive, la loi 2002-23 consacre donc, la nécessité de protection du consommateur_' comme étant une des missions fondamentales des autorités de régulation.

Cette approche est confirmée par beaucoup d'auteurs tels que Jean Marimbert_' Conseiller d'État_' ancien directeur général de l'Autorité de régulation des télécommunications de France qui estime que M

« (...) si le ressort principal de l'activité de beaucoup_' sinon la plupart des régulateurs_' est la recherche et la construction d'un état de concurrence durable_' la finalité ultime est bien l'intérêt du consommateur.

Nous_' régulateurs_' ne prenons pas la concurrence comme une fin en soi_' mais comme un moyen d'apporter des satisfactions tangibles au consommateur : des offres pluralistes là où il n'y avait qu'une seule offre de monopole_' des baisses de prix durables autantque possible_' etc, 13 »

Cette assertion_' largement admise de la mission de protection des consommateurs dévolue à l'autorité de régulation est affirmée par le législateur sénégalais dans la loi cadre et dans la quasi-totalité des textes instaurant chaque organe de régulation.

Cependant, entre la théorie et la pratique, le fossé reste encore profond et tous les organes ne jouent pas de manière efficiente, leur rôle de protection des intérêts des consommateurs.

Aussi_' chercherons-nous_' « à mettre en exergue les limites de la protection des consommateurs par les autorités de régulation.

Nous allons_' pour ce faire_' traiter_' dans une première partie_' les limites dans la prise en compte des intérêts des consommateurs en partant des limites fondamentales des organes de régulation_' par rapport à leur mission de protection des consommateurs_' pour_' ensuite_' mettre en lumière_' les limites au niveau de l'exécution de la mission des organes de régulation.

Et_' dans une deuxième partie_' nous allons traiter des limites dans le traitement des différends par les organes de régulation_' en évaluant_' le rôle du consommateur en tant qu'acteur de la régulation_' les initiatives des opérateurs dans ces limites_' enfin les limites liées à la saisine et les procédures et l'inefficacité dans le traitement des différends.

13 Jean Marimbert_' Les régulations économiques : légitimité et efficacité. -- Paris : Presses de Sciences Po/Dalloz_' 2004 -- (Collection « Thèmes et commentaires »' série « Droit et économie de la régulation »' volume 1) p. 179

PREMIERE PARTIE.
****_GGG****

LIMITES DANS LA PRISE EN COMPTE
DES INTÉRÊTS DES CONSOMMATEURS

Les organes de régulation sont elles bien formatées pour prendre en compte de manière efficace les intérêts des consommateurs ?

La réalité fait apparaître que_' la plupart des organes de régulation évoluent avec des limites « congénitales »' qui ont trait à leur nature juridique_' leur statut_' leur organisation fonctionnelle (chapitre I) et des limites quant à la manière d'exécuter la mission qui leur est dévolue (chapitre II).

Ces éléments entraînent, fondamentalement, des manquements importants dans la prise en compte des intérêts des consommateurs.

Chapitre 1.
Les limites fondamentales des organes de régulation
par rapport à leur mission de protection des consommateurs

La loi n° 2002-23 du 4 septembre 2002_' portant cadre de régulation pour les entreprises concessionnaires de services publics_' donne les bases juridiques et organisationnelles fondamentales des organes de régulation.

Mais_' la majeure partie des organes déjà créés avant la loi 2002-23_' l'on été sur une base juridique qui n'est pas forcément conforme à la loi cadre.

L'expérience a montré que la plupart de ces organes n'ont pas été mis en conformité avec les principes fondamentaux indiqués dans la loi 2002-23.

Cette non-conformité, explique, d'emblée, un certain nombre de limites congénitales qui vont affecter de manière importante la mission de protection des consommateurs qui leur est dévolue.

Section 1. Au niveau du cadre juridique

§1. NATURE JURIDIQUE DE L'ORGANE

Selon l'article 2 de la loi 2002-23_' « Linstitution de régulation est une autorité administrative indépendante dotée de l'autonomie financière et de gestion ».

A cette définition_' répond_' du moins sur le plan des textes_' un certain nombre d'organes de régulation que sont :

La Commission de régulation du secteur de l'électricité (CRSE)_' la Commission nationale de régulation de l'audiovisuel (CNRA)_' l'Autorité de régulation des marchés publics (ARMP)_' qui ont_' toutes_' des dispositions expresses les définissant comme étant des « autorités administratives indépendantes ».

Le Conseil des infrastructures_' (CDI) est_' selon la loi 2004-14_' une «instance consultative qui exerce une surveillance indépendante ». Une indépendance très affirmée dans les textes.

Pour l'Agence de régulation des télécommunications_' l'exposé des motifs de la loi 2001-15 qui la crée_' l'annonce comme devant être «(...) un organe indépendant de régulation(...) »

Cependant_' l'article 2 du décret 2001-63 du 17 février 2003_' fixant les règles d'organisation et de fonctionnement de l'agence de régulation des télécommunications_' définit l'ART_' comme un « établissement public à caractère spécial»_' placé sous l'autorité du Président de la république...

Et il n'y est question d'autonomie, que « financière ».

Pour la régulation du secteur de l'eau_' ce rôle est joué_' essentiellement_' par la SONES qui est une « Société nationale » créée par le décret 2003 -- 63 du 17 février 2003_' avec l'intervention d'un comité de suivi du contrat de performance.

Il n'est pas, du tout, question, d'autorité indépendante.

En ce qui concerne l'Agence de régulation des marchés (de consommation) (ARM)_' son organe de régulation est une « agence »' au vu de l'article 1 du décret n° 2002- 923 du 18 septembre 2002 qui la crée. Elle n'est pas une autorité indépendante.

Le Conseil exécutif des transports urbains de Dakar (CETUD)_' est « un établissement public à caractère professionnel », selon l'article 1 de la loi 97-01 du 10 mars 1997. Ce n'est pas une autorité indépendante.

Le comité national des Hydrocarbures (CNH) est un « organe consultatif» d'après le décret n°98-337 du 21 avril 1998_' et non, une autorité indépendante.

Ces natures juridiques disparates, imprécises, non-conformes aux dispositions de la loi cadre_' constituent des éléments qui influent sur la définition de la mission et l'indépendance des organes de régulation.

Cette définition de la mission et cette nécessaire indépendance du régulateur_' jouent beaucoup sur la qualité de la protection des intérêts des consommateurs.

§2. DÉFINITION DE LA MISSION

Les difficultés s'annoncent_' déjà_' dans la définition de la mission de protection des consommateurs.

Si la totalité des organes cités_' supra_' ont des missions de régulation_' la mission de prise en compte et de protection des consommateurs_' n'est pas toujours explicitement indiquée.

Elle est parfois_' contrairement aux stipulations de la loi 2002-23_' implicite, ou partiellement énoncée.

Ce qui ne milite pour une bonne prise en compte_' par les dirigeants des organes de régulation_' de cette partie de leur mission_' qui est la protection des consommateurs.

En ce qui concerne la CRSE_' la mission de veiller «à la préservation des intérêts des consommateurs et à assurer la protection de leurs droits_' pour ce qui concerne le prix_' la fourniture et la qualité de l'énergie électrique » (article 4 de la loi 98-29)_' est bien précisée.

De même_' dans les attributions consultatives de la CRSE contenues dans l'article 10 de la loi 98-29_' les intérêts des consommateurs sont aussi prises en compte_' car il est prévu que : «Dans ses propositions au Ministre chargé de l'Energie_' la Commission de Régulation du Secteur de l'Electricité veille à la préservation des intérêts légitimes des entreprises titulaires de licence et de concession_' ainsi que de ceux des consommateurs.

«A cet effet_' la Commission de Régulation du Secteur de l'+lectricité consulte les entreprises titulaires de licence et de concession et les associations de consommateurs. »

Pour l'ARTP_' l'exposé des motifs de la loi portant code des télécommunications_' la définit comme devant être un «organe indépendant de régulation susceptible de garantir l'exercice d'une concurrence saine au bénéfice des consommateurs_' des opérateurs_' et en général de l'économie nationale. »

L'article 44 du code des télécommunications ne parlait_' lui_' que de mission « d'instruire les plaintes des organisations de consommateurs et de suivre leur traitement par les exploitants de réseaux et fournisseurs de service».

Il a fallu 3 ans après_' avec le vote de la loi 2006-02 du 4 janvier 2006_' modifiant le Code des télécommunications_' pour, voir, ajouter_' à la mission de l'ARTP-à travers un article 44bis - celle d'« assurer la protection des intérêts des consommateurs en ce qui concerne les prix_' la fourniture et la qualité des services »...

L'adoption de la loi cadre est passée par là.

Aucune disposition explicite ne prévoit directement_' la protection des intérêts des consommateurs des services des médias audiovisuels_' dans la mission du Conseil national de régulation de l'audiovisuel (CNRA).

Il y a_' tout au plus_' des dispositions implicites_' notamment celle de l'article 7 de la loi 2006-4 du 4 janvier 2006_' qui parle d'une partie des consommateurs_' en précisant que le CN RA veille à « la sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence dans les contenus des programmes ».

La seconde disposition de cet article 7 qui prend en compte_' quelque part_' les consommateurs_' est relative à sa mission de veiller « au respect de l'accès équitable des partis politiques_' des syndicats et des organisations reconnues de la société civile aux médias audiovisuels dans les conditions fixées par les lois et règlements en

vigueurs »' étant entendu ici_' que les organisations de consommateurs sont donc éligibles aux dispositions de cet article.

A cela s'ajoutent les dispositions de l'article 3_' qui prévoient_' dans le conseil de régulation de l'audiovisuel_' « un membre issu des mouvements des droits de l'homme ; « un membre issu du Conseil national de la jeunesse ; « un membre issu des associations de personnes du Troisième Age »...

En estimant que ces membres représentent quelque part_' les consommateurs dans leurs principales tranches d'âge.

Le décret n° 95-1157 du 11 décembre 1995_' portant approbation des statuts de la Société nationale des Eaux du Sénégal (SONES)_' ne lui donne aucune mission directe de protection des intérêts des consommateurs.

Tout au plus_' l'article 2 du décret prévoit_' une mission induite de protection des consommateurs_' par le « contrôle de la qualité de l'exploitation du service public de la production et de la distribution d'eau potable ».

Cet objectif « consommateur », n'est pas forcément visible. La mission de préservation des intérêts de l'Etat étant prédominante.

Il faut_' cependant_' noter que_' l'article 14 du décret 95-1157_' comme le veut la loi cadre sur les sociétés nationales_' prévoit « un représentant des usagers du service de l'eau_' désigné par le Ministère chargé du Commerce sur proposition des associations existantes » (associations de consommateurs s'entend)_' au niveau du conseil d'administration de la SONES.

Notons_' quand même_' que le conseil d'administration, ne joue pas un grand rôle dans la régulation du secteur de l'eau.

Pour l'Agence de régulation des marchés (ARM)_' aucune disposition du décret n° 2002-923 du 18 septembre 2002_' ne prévoit une protection explicite et directe du consommateur.

Les seules dispositions assimilables à une protection des intérêts du consommateur sont les dispositions de l'article 2 consistant à « mettre en place un système d'information performant afin de permettre aux décideurs de déclencher des mesures de régulation idoines pour un meilleur approvisionnement du marché » et à « constituer un système d'alerte permettant en cas de menaces de pénurie_' d'alerter le Ministre chargé du Commerce pour le déclenchement des procédures d'"rgence de normalisation du marché »

Ici_' la protection du consommateur est prise en compte_' uniquement, dans la lutte contre l'indisponibilité du produit.

Pour parler de protection des consommateurs en ce qui concerne l'Autorité de régulation des marchés publics (ARMP)_' il faut consulter l'article 2 du décret 2007-546 du 25 avril 2007_' qui la charge «d'initier la rédaction et de valider, en collaboration avec l'entité centrale chargée du contrôle des marchés publics et des délégations de service public_' les ministères techniques compétents et les organisations professionnelles et la société civile_' les textes d'application relatifs à la réglementation des marchés publics et des délégations de service public_' notamment_' les documents- types et les manuels de procédures ».

Il faut envisager que cette disposition_' permette à l'ARMP de consulter les associations de consommateurs afin qu'elles puissent proposer ou donner leur avis sur les éléments permettant de veiller à ce que les attributaires de marchés publics respectent les normes et fournissent des services de qualité aux consommateurs.

Pour le conseil des infrastructures (CDI)_' l'article 2 prévoit_' dans sa composition_' « Trois personnalités nommées par le Président de la République sur une liste de six personnes proposées par les organismes constitués pour la défense des droits de l'homme et pour la préservation des intérêts des usagers de services d'infrastructure. » de même_' l'article 8 prévoit qu'« à la demande des parties

contractantes et des usagers_' le Conseil des infrastructures fournit un appui de médiateur pour prévenir les litiges et faciliter leur règlement ».

Pour le cas du Conseil exécutif des transports urbains de Dakar (CETUD)_' la seule prise en compte expresse des intérêts des consommateurs_' intervient dans le sens d'une représentation des associations de consommateurs dans l'Assemblée plénière de l'organe.

§3. DOMAINE D'INTERVENTION

Les domaines d'intervention des organes de régulation, ne sont pas, tous, bien délimités, à quelques exceptions près. De même_' des domaines importants pour la régulation sont omis ou gérés par d'autres structures.

En effet_' parmi les domaines d'intervention des organes de régulation indiqués par l'article 3 de la loi 2002-23_' on peut noter « les prix, la fourniture et la qualité des services » G

Or, rien n'est prévu dans la mission du CNRA pour veiller aux prix et à la qualité des prestations des opérateurs du secteur_' notamment ceux des bouquets payants.

Les textes du CNRA n'ont pas prévu de dispositions pour, prendre en compte les intérêts des consommateurs, prévenir, connaître et traiter des litiges entre les fournisseurs de contenus audiovisuels et les consommateurs.

La régularité et la qualité des prestations des fournisseurs ne sont pas prises en compte par les textes du CNRA.

L'audiovisuel_' pour le CNRA_' du moins_' à travers les textes_' n'est pas considéré comme un produit commercial, dont il faudra veiller à la conformité avec les besoins des consommateurs, tant au niveau de la qualité que des prix.

De même_' la qualité ne semble pas être une priorité pour le Comité national des hydrocarbures (CNH)_' car aucune disposition n'en fait état.

Le CNH ne travaille pas sur la qualité des hydrocarbures servis aux consommateurs.

Le CETUD n'a pas pour mission de veiller à la qualité des services offerts par les opérateurs de transport.

L'ARM ne connaît que l'approvisionnement. Elle ne gère pas la qualité des produits qu'elle régule_' dans une optique de protection du consommateur.

Section 2. Au niveau du statut des organes

§1. INDÉPENDANCE

Il n'est pas_' dans la plupart des organes de régulation_' mis en exergue_' leur nature indépendante.

Les natures juridiques sont disparates_' non-conformes_' le plus souvent_' à la loi cadre et l'indépendance, qui doit leur être reconnue, est souvent ignorée_' ce qui les prédispose à une capture par les autorités politiques et à une négligence de leur mission de prise en compte des intérêts des consommateurs.

Si_' sur le papier_' il est beaucoup question d'indépendance pour la Commission de régulation du secteur de l'électricité_' elle est_' en réalité très tributaire du ministère de l'énergie qui lui donne toutes les orientations_' malgré les conditions de nomination_' assez encourageantes pour une bonne indépendance_' prévues à l'article 2 de la loi 98-29 qui disposent que « Le mandat du Président et des Membres de la Commission de Régulation du Secteur de l'+lectricité est de 5 ans_' renouvelable une fois ».

Pour l'Autorité de régulation des marchés publics (ARMP)_' l'indépendance y est assez affirmée tant au niveau de la nature juridique qu'au niveau de la mission_' en ce sens qu'elle est considéré comme étant « une autorité administrative indépendante » par la loi 2007-546 du 25 avril 2007 et que sa mission de régulation a pour objet «(:) de mettre en oeuvre des procédures d'audits indépendants ».

De même « les membres du Conseil sont nommés par décret_' sur proposition des administrations_' organismes socioprofessionnels et organisations de la société civile auxquels ils appartiennent. Ils bénéficient pour les actes qu'ils prennent dans l'exercice de leurs fonctions d'une protection spéciale de l'Etat. Ils ne peuvent être_' sous réserve des dispositions de l'article 10 du présent décret_' poursuivis_' recherchés_' arrêtés ou jugés à l'occasion des actes accomplis_' des mesures prises ou des opinions ou des votes émis dans l'exercice de leurs fonctions. Ils exercent leurs fonctions en toute impartialité et en toute indépendance ».

Cependant, ce sera après une ou des années de fonctionnement que nous serons à même d'évaluer le niveau réel d'indépendance.

L'indépendance est une notion assez présente dans les dispositions du CNRA.

Aussi_' nonobstant les dispositions de l'article ^ter sur sa nature d'autorité indépendante_' les dispositions sur la nomination des membres du CNRA sont assez protectrices d'une certaine indépendance.

En effet_' selon l'article 4 : « La durée du mandat des membres du Conseil National de Régulation de l'Audiovisuel est de six ans. Ce mandat n'est ni renouvelable, ni révocable ».

« Les membres du Conseil National de Régulation de l'Audiovisuel ne peuvent être poursuivis_' recherchés_' arrêtés ou jugés à l'occasion des actes accomplis ou des opinions émises dans l'exercice de leurs fonctions ».

Mais, certains acteurs, tels que les partis politiques, restent toujours à convaincre par rapport à l'indépendance réelle des membres du CNRA.

L'indépendance est une notion qui revient sans cesse dans les dispositions de la loi 2004-14 du 1^er mars 2004_' instituant le Conseil des infrastructures_' notamment au niveau de l'exposé des motifs_' qui estime que sa mise en place a pour objectif général « d'assurer une veille indépendante et qualifiée » et de formuler « des avis qualifiés et indépendants lorsqu'il est saisi » et qu'il est habilité à « effectuer une publication directe et indépendante de ses avis »' et que ses membres «sont nommés par décret_' observent les incompatibilités légales qui garantissent leur indépendance »

Ces dispositions sont confirmées par les articles 1 et 8 de la loi 2004-14 et particulièrement_' l'article 11_' qui précise que «Dans l'exercice de leurs fonctions_' les membres du Conseil des infrastructures ne reçoivent d'instructions d'aucune autorité ».

Ce qui est une avancée notable, qui ne se retrouve, presque, dans aucune disposition d'organe de régulation.

En ce qui concerne l'Agence de régulation des télécommunications et des Postes (ARTP)_' aucune disposition d'indépendance ne vient confirmer l'affirmation contenue dans l'exposé des motifs du code des télécommunications faisant état du caractère indépendant que devrait revêtir l'ARTP.

Au contraire_' le décret 2003-63 du 17 février 2003_' portant organisation et fonctionnement de l'ART_' ne donne aucune garantie d'indépendance au Directeur général_' qui est « nommé par décret» et qui est révocable à tout moment.

D'ailleurs_' de toutes les instances de régulation du Sénégal_' l'ART(P)* est celle qui a connu la plus grande instabilité, au niveau des instances de direction avec trois directeurs généraux nommés en 7 ans.

* Depuis l'ART jusqu'à son passage à l'ARTP

Mais_' parallèlement, il n'a jamais été question d'indépendance, pour la Société nationale des eaux du Sénégal_' ni pour l'Agence de régulation des marchés_' ni pour la Commission nationale des Hydrocarbures.

Ces organismes sont complètement capturés par l'autorité politique_' au détriment, le plus souvent, de leur mission de préservation des intérêts des consommateurs.

§2. POUVOIRS

La plupart des organismes de régulation ont des pouvoirs_' de proposition et de conseil. Ce qui fait défaut, c'est beaucoup plus_' les pouvoirs de fixation tarifaires_' d'investigation, de sanction effective et de traitement des différends.

Le CNRA n'a aucun pouvoir de régulation de la qualité des services offerts, ni des prix pratiqués_' par les opérateurs des bouquets télévisuels_' au bénéfice des consommateurs_' même en termes de proposition.

Cette limite est notée au niveau du CETUD, qui n'a aucun pouvoir de sanction des opérateurs de transport ou de règlement des différends entre les opérateurs et les usagers.

Il faut noter que les pouvoirs de l'ARTP sont assez étendus, en matière d'investigation_' d'approbation des tarifs des opérateurs_' et de sanction etc.

En qui concerne la SONES_' le CNH_' la CRSE_' et le CETUD_' l'approbation tarifaire est du domaine du Ministre de tutelle. Ces organes_' n'exécutent que des calculs de la structure tarifaire_' ce qui fait_' d'eux_' juste_' des structures de proposition dans ce domaine.

Si la SONES et le CRSE ont le pouvoir de sanctionner les manquements des
opérateurs_' en ce qui concerne leurs obligations vis-à-vis des consommateurs_' ce n'est

pas le cas de l'ARM, ni du CNH, ni du CETUD_' tant au niveau du respect de la qualité_' que des prix.

En ce qui concerne l'ARM_' elle peut obtenir une fixation consensuelle des prix des produits_' après concertation entre les producteurs et les consommateurs.

Nous voyons donc_' que des dispositions cruciales de prise en compte et de protection des intérêts des consommateurs, échappent au contrôle des organes de régulation_' notamment_' en matière de surveillance tarifaire et de respect des normes et de la qualité.

§3. COMPOSITION DES ORGANES

La composition des organes de régulation est très disparate. Si certains organes sont très compacts - 3 personnes pour la CRSE_' d'autres sont pléthoriques - c'est le cas du CETUD avec 26 membres pour l'assemblée plénière.

Certains rares organes de régulation respectent le droit fondamental du consommateur à la représentation, et comptent, une représentation des usagers -consommateurs dans leurs organes.

C'est le cas du CETUD, avec une représentation des consommateurs dans l'assemblée plénière.

C'est le cas_' aussi :

des représentants des différentes tranches d'âge au niveau du CNRA_'

des représentants des usagers au sein du Conseil des infrastructures_'

des représentants des usagers au niveau du conseil d'administration de la SON ES_'

des représentants de la société civile_' au niveau du conseil de régulation et du comité de règlement des différends de l'ARMP.

Par contre_' aucune représentation des consommateurs_' n'est prévue au niveau de la CRSE_' au niveau du CNH et au niveau du conseil de régulation de l'ARTP.

Or_' la représentation des consommateurs est une des conditions fondamentales de préservation et de prise en compte des intérêts des consommateurs.

Section 3. Au niveau de l'organisation fonctionnelle des organes de régulation

§1. INTERLOCUTEUR PRINCIPAL NON SPÉCIFIÉ

Les organes de régulation ne sont pas organisés dans le sens de faciliter leur accessibilté et le contact entre eux et les consommateurs ou leurs organisations. Aussi_' il n'y a pas d'interlocuteur spécifié. Ce qui rend, parfois extrêmement compliqué le contact interactif, nécessaire, entre le consommateur et l'organe.

Tout va vers le Directeur général_' ce qui alourdit et ralentit, beaucoup, la prise en charge des réclamations des consommateurs du fait de l'indisponibilité du « patron » et qui souvent_' est le seul_' à pouvoir dispatcher_' et donc initier_' le traitement d'une saisine faite par un consommateur.

De tous les organes de régulation_' seule l'ARTP a timidement mis en place_' récemment un «Monsieur consommateur» dont l'opérationnalité souffre de l'instabilité des hommes dans l'organe_' avec les fréquents changements au niveau de l'organigramme.

§2. ABSENCE DE CELLULE « CONSOMMATEURS »

Mise à part l'ARTP_' aucun des organes de régulation n'a mis en place une cellule « consommateurs » organisée pour gérer et traiter les problèmes spécifiques aux consommateurs et à leurs organisations.

Si_' ce début d'organisation en faveur de la prise en compte des intérêts des
consommateurs_' est à saluer au niveau de l'ARTP_' beaucoup de choses restent

encore, à faire, pour un bon traitement des relations entre l'ARTP et les associations de consommateurs.

Chapitre 2.
Les limites au niveau de l'exécution de la mission des organes de Régulation

Les limites institutionnelles traitées_' supra_' occasionnent des répercussions importantes au niveau de la conduite de la mission générale de protection des consommateurs, en particulier_' au niveau de la prise en compte globale de la mission et au niveau du choix des dossiers.

Ces difficultés sont renforcées par l'absence de moyens techniques, propres aux organes de régulation_' pour leur besoins d'investigation scientifique.

A cela s'ajoutent les limites au niveau de l'interactivité indispensable qui doit exister entre le consommateur_' plaignant_' et l'organe de régulation_' qui se doit d'être a mesure d'appréhender_' de la manière la plus juste_' les désidérata des consommateurs.

Section 1. Au niveau de la mission générale

§1. CONDUITE ET ORIENTATION DE LA MISSION

A. Non prise en compte de certains aspects de la mission

Certains organes de régulation_' ne prennent en compte, qu'une partie de la mission générale_' qui est la leur_' notamment_' de la partie ayant trait à la protection des consommateurs.

Le CNRA ne traite pas des prestations offertes aux consommateurs - au niveau des prix_' de la qualité_' du respect des normes - par les fournisseurs de bouquets de télévision.

L'ARM_' ne veille pas, non plus à la qualité et au respect des normes sur les produits qu'elle régule. Seule_' la régularité de l'approvisionnement, reste sa priorité.

Le CNH n'a pas pour préoccupation, la gestion de la qualité des produits et services offerts par les distributeurs et autres opérateurs des services des hydrocarbures.

Le CETUD_' ne gère pas la qualité de l'offre de transport, et n'impose pas aux opérateurs_' un respect des normes et un standard de qualité et de confort - qu'il surveille - au bénéfice des consommateurs.

La SONES_' ne traite pas des différends entre la SDE et les consommateurs, tant au niveau de la facturation_' que de la qualité des prestations de l'opérateur.

L'ARTP n'a_' jusqu'à présent pas_' présenté une étude de la structure des prix des produits de télécommunications_' afin d'apprécier leur justesse ce qui permettrait d'ajouter dans la transparence et de permettre une gestion plus rigoureuse des offres des opérateurs aux consommateurs.

B. Déséquilibre dans le choix des dossiers

Aujourd'hui_' il y a un déséquilibre criard_' entre les missions qui sont dévolues aux organes de régulation et celles qu'elles se donnent_' en mettant la priorité sur certains thèmes au détriment d'autres_' non moins importants.

Et le déséquilibre est tel_' que_' pour les associations de Consommateurs_' que nous avons interrogées¹⁴:

i2^- l'ARM_' est l'Agence de régulation « de l'oignon et de la pomme de terre »;

14 l'AdEETélS (Association pour la défense des abonnés à l'eau_' à l'énergie aux télécommunications et aux services) ;

l'ASCOSEN (Association des consommateurs du Sénégal) ;

l'UNCS (Union nationale des consommateurs du Sénégal) ;

l'ADEC (Association pour la défense de l'environnement et des consommateurs) ;

r le CETUD_' le comité exécutif « du remplacement des cars rapides » ;

ü le CNRA_' le Conseil national de régulation « des élections et des temps d'antenne» ;

ü le CN H_' le « comité de la structure des prix du carburant »;

r l'ARTP_' l'agence de régulation de la « Sonatel » ;

ü la SONES_' la société de surveillance « des bornes fontaines et des branchements sociaux» ; et la

ü Le CRSE_' la commission « de régulation des tarifs de Senelec », et est une « division du ministère de l'énergie ».

Ces descriptions caricaturales s'expliquent par le fait que chacun des organes cités supra s'est illustré par sa focalisation principale sur, un produit, un opérateur ou une mission, en négligeant toutes leurs autres missions, produits ou structures.

En effet_' même si l'ARM est compétente sur d'autres marchés_' son action n'est visible que pour gérer, principalement, l'oignon_' notamment au moment du contingentement de son importation.

Le CNRA, ne s'illustre que lors des élections, pour la gestion des temps d'antenne et pour l'accès des partis politiques à la télévision nationale. Ce n'est que_' récemment_' que l'on a commencé à voir le CNRA s'intéresser au contenu diffusé par les privés et c'était pour protéger le Président de la république d'une caricature faite de sa personne par la chaîne WALF TV.

Les principales actions de l'ARTP sont celles retenues contre la Sonatel_' notamment_' la plus spectaculaire de toutes_' qui a consisté à une amende de plus de 3 milliards de Francs CFA.

La SONES s'illustre davantage dans la mise en oeuvre des engagements sur les branchements sociaux et l'installation de bornes fontaines.

Et le CNH s'illustre parfaitement dans la publication, toutes les 4 semaines_' de la structure actualisée des prix des hydrocarbures.

C. Absence d'équipements propres

L'absence d'équipements de contrôle appartenant à l'organisme de régulation est décriée par toutes les associations de consommateurs consultées.

En effet_' la plupart des organes de régulation_' utilisent les installations des opérateurs pour tester_' mesurer ou étalonner la qualité des équipements de ces opérateurs qu'ils sont chargés de contrôler.

C'est le cas_' par exemple_' du banc d'essai des compteurs qui se trouve au niveau des opérateurs que sont : la SDE_' pour l'eau et la SENELEC pour l'électricité_' au lieu d'être chez le régulateur.

C'est cette situation qui prospère_' pour le contrôle de la majorité des équipements spécifiques des opérateurs.

Cet état de fait_' ôte toute crédibilité au contrôle effectué par les organes de régulation sur certains équipements des opérateurs pour la préservation des intérêts des consommateurs.

Cette situation a toujours été dénoncée par l'Association des consommateurs du Sénégal (ASCOSEN) et par les autres associations de consommateurs.

§2. TRANSPARENCE

A Non respect du devoir d'informer et de reddition de comptes

En contrepartie du pouvoir réglementaire et le pouvoir de sanction_' les régulateurs doivent fonctionner selon la logique de transparence.

La transparence de l'action est la première exigence qui est apparue dans le fonctionnement des autorités de régulation.

Cette exigence se traduit dans le fonctionnement interne mais aussi dans ses relations avec les consommateurs et les milieux externes.

L'information est considérée comme un point central dans la conduite de la régulation. L'efficacité du régulateur suppose sa capacité à mobiliser et à diffuser de l'information.

Pour M. Pablo FALL Secrétaire exécutif de l'Association pour la défense des abonnés de l'eau, de l'énergie, des télécommunications et des services (AdEETélS)_' « tout tarif doit avoir une structuration_' alors qu'aucune structure des prix n'est établie par les organes de régulation »' ce qui affecte lourdement la transparence dans la facturation des services et produits régulés.

B Absence de démarche et d'approche « consommateurs »

Pour M. Jean Pierre DIENG_' Président de l'Union nationale des consommateurs du Sénégal (UNCS)_' « les régulateurs ne sont pas du tout orientés consommateurs. Ils sont uniquement dans une logique administrative et technique.»

Cette déclaration est partagée par toutes les associations de consommateurs interrogées qui estiment que les régulateurs n'ont pas une démarche orientée « consommateurs », à part quelques initiatives_' encore maladroites_' de l'ARTP.

Les régulateurs sénégalais ne maitrisent pas la problématique du consumérisme et par conséquent_' ne savent pas_' forcément_' quelle approche prendre_' pour mieux tirer profit de la collaboration avec les associations de consommateurs.

Une collaboration avec les associations de consommateurs qui renforcerait à coup sûr le pouvoir des autorités de régulation.

Section 2. Au niveau de la collaboration avec les consommateurs

§1. LA CONSULTATION DES ASSOCIATIONS DE CONSOMMATEURS

C. Consultation sur la politique

« La consultation des associations de consommateurs sur les problèmes généraux et la politique de régulation_' se fait d'une manière insatisfaisante » selon M. Maguette FALL Président de l'Association pour la défense de l'environnement et des consommateurs (ADEC).

Il estime en effet_' que « cette consultation est sporadique et qu'elle est sélective (toutes les organisations de consommateurs ne sont pas consultées) ».

Pour M. Pablo FALL Président de l'AdEETélS_' « La plupart de ces consultations sont superficielles et sont_' très souvent_' des faire-valoir pour les régulateurs » et que les objectifs réels ne peuvent être atteints « que si les consultations sont sérieusement élaborées avec un système de suivi des propositions des associations de consommateurs. »

D. Consultation décisionnelle

Les organes de régulation ne consultent pas les consommateurs pour la prise de décisions de régulation.

Cette situation explique que_' beaucoup de décisions prises par certains organes de régulation, ne rencontrent, pas souvent, l'assentiment des associations de consommateurs.

C'est le cas de la décision (*) prise par l'Agence de régulation des télécommunications et des postes relative à l'indentification obligatoire des abonnés au mobile

(*) Décision qui a inspiré le décret 2007 -- 937 du 7 août 2007 portant indentification des acheteurs et utilisateurs des services de téléphonie mobile offerts au public.

prépayé qui a été violemment rejetée par l'ASCOSEN qui « estimait que cette décision était contraire à la pratique dans la majeure partie des pays du monde_' où l'accès au prépayé était libre et sans identification_' notamment_' en Europe_' en Afrique et même en Chine. Et qu'il fallait plutôt demander aux opérateurs de trouver une parade aux abus et à la délinquance téléphonique éventuelle».

§2. IMPLICATION DES CONSOMMATEURS

C. Cellule « consommateurs »

« Les associations de consommateurs ne se sentent pas réellement impliquées dans le processus de régulation »' c'est l'avis de M. Jean pierre DIENG_' président de l'UNCS.

Ce que partagent les autres organisations de consommateurs_' même s'il y a_' de temps à autre_' quelques initiatives_' telles que_' celle de la création d'une « cellule consommateurs » au niveau de l'ARTP.

Cette cellule consommateurs est, la seule, mise en place, dans un organe de régulation au Sénégal.

Cependant_' elle n'est pas très opérationnelle et elle est très grandement pénalisée par l'instabilité au niveau de l'organigramme de l'organe de régulation_' et par la mauvaise maîtrise des dossiers et des procédures_' par les tenants de la cellule.

D. Renforcement de capacités

Pour que les organes de régulation aient un apport et un soutien de qualité de la part des associations de consommateurs, il faut, nécessairement_' une bonne maîtrise, par les organisations de consommateurs, des problèmes spécifiques au secteur régulé.

Il faut aussi_' que les organisations de consommateurs aient les moyens « de mettre en place un dispositif de veille sur_' la qualité_' les prix et les intérêts des consommateurs vis-à-vis des produits et services régulés »' comme le préconise l'ASCOSEN.

Or_' les associations de consommateurs_' n'ont pas toutes_' les moyens humains et matériels_' pour mener à bien_' tous les aspects de leur mission de défense et de protection des intérêts des consommateurs.

Aussi_' il est impératif que le régulateur participe, au renforcement des capacités techniques et institutionnelles des organisations de consommateurs, pour faire face à leur grand dénuement vis-à-vis des puissants opérateurs.

De tous les organes de régulation au Sénégal_' seule l'ARTP est entrain de mettre en place un système de renforcement des capacités des associations de consommateurs_' afin de les mettre_' à un niveau_' leur permettant de maîtriser le domaine des télécommunication et de la Poste et de pouvoir_' valablement_' jouer le rôle qui est le leur.

Ce programme de l'ARTP a le mérite d'exister_' mais il ne répond pas encore, tout à fait, aux attentes des organisations de consommateurs.

DEUXIEME PARTIE

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****_OOOO****
LIMITES DANS LE TRAITEMENT DES DIFFÉRENDS
PAR LES ORGANES DE REGULATION

Le traitement des différends entre les consommateurs et les opérateurs demeure_' encore_' un point saillant_' dans la mission des organes de régulation.

Cette mission est elle menée à bien par les régulateurs ? Assurément non 1

Au vu de la perception qu'ont les organisations de consommateurs - qui sont les principales concernées -- de la mission de règlement et de traitement des différends menée par les organes de régulation_' tant au niveau des acteurs_' que de la procédure et des résultats obtenus.

Chapitre I.
Le consommateur acteur de la régulation

En tant qu'acteur de la régulation_' le consommateur est, souvent, peu considéré par les organes de régulation.

Ce manque de considération_' visible dans les relations entre le régulateur et les consommateurs_' entraîne aussi_' un rejet, de la part des organisations de consommateurs_' des organes de régulation.

Cette situation_' affecte beaucoup_' la qualité de la collaboration entre les associations de consommateurs et les organes de régulation_' pour le règlement des différends.

Section1. Défiance des organisations de consommateurs vis-à-vis des organes de régulation

§1. EXPÉRIENCES MALHEUREUSES

Les expériences malheureuses vécues par les organisations de consommateurs_' dans leurs rapports avec les organes de régulation_' ont été à la base de la faiblesse du nombre de cas de réclamation soumis par les consommateurs.

Toutes les associations de consommateurs consultées(*) estiment n'avoir pas confiance à la qualité du traitement de leurs réclamations par les organes de régulation.

En effet_' elles considèrent_' n'avoir pas eu satisfaction dans le traitement des dossiers soumis aux organes de régulation. Et_' dans la majeure partie des cas_' aucune prise en compte réelle de la réclamation_' n'a eu lieu de la part de l'organe de régulation.

Ce qui ne les encourage plus à continuer à les saisir_' dans le futur_' pour le traitement des différends qui les opposeraient aux opérateurs des secteurs régulés.

Cette insatisfaction tient_' tant à la méthode d'approche_' qu'à l'absence de résultat probant.

§2. PLUS GRANDE EFFICACITÉ DES ACTIONS PROPRES DES ORGANISATIONS DE CONSOMMATEURS

Pour les associations de consommateurs_' l'expérience a montré que le traitement des différends_' directement avec les opérateurs_' ou par d'autres voies_' initiées et gérées par les organisations de consommateurs_' a généré beaucoup plus de résultats probants.

En effet, la soumission directe à l'opérateur, de certains problèmes, a eu beaucoup plus d'efficacité, que le passage par l'organe de régulation.

En effet_' l'ASCOSEN a obtenu un certain nombre de concessions de SONATEL :

? la non facturation de la communication mobile_' au destinataire¹⁵_'

ü la non facturation de la boite vocale_' si vous ne laissez pas de message_'

ü le non transfert à la boite vocale -- donc_' la non facturation -- dans le cas où votre interlocuteur se trouve dans une zone hors couverture réseau_' etc. ;

sans avoir à saisir l'ARTP_' pour trancher le différend_' rien qu'en saisissant directement l'opérateur et en ayant une volonté sans faille d'obtention de résultats. Aussi_' il est aisément compréhensible que les organisations de consommateurs s'orientent plus vers les opérateurs, pour obtenir gain de cause de manière plus rapide et plus efficace.

15 Au lancement du GSM_' SONATEL avait prévu de faire payer l'appelant et l'appelé_' comme il le faisait
avec son système analogique Radiocom 2000 qui précédait le GSM. SONATEL arguait que tous les deux
(appelant et appelé) devraient payer_' car utilisant une fréquence radio. L'ASCOSEN a pu s'y opposer en

proposant et obtenant que_' seul_' celui qui appelle soit facturé.

Section 2. Négligence par les régulateurs du rôle de « Watchdog^(*) »
que jouent les organisations de consommateurs

§1. RECUEIL DES PLAINTES ET OBERVATOIRE DE LA QUALITÉ

Les organisations de consommateurs jouent un rôle fondamental de « watchdog » qui peut rendre un grand service aux organismes de régulation.

En effet_' les organismes de régulation dans leur quasi-totalité_' n'ont pas de représentation à l'intérieur des régions.

Cette situation_' diminuant la capacité de surveillance de l'autorité de régulation_' est comblée par la représentation nationale des organisations de consommateurs qui sont à même de jouer le rôle de « monitoring » de la qualité des services offerts par les opérateurs des secteurs régulés.

Aussi_' en n'impliquant pas les organisations de consommateurs dans le monitoring de la qualité des services et produits offerts par les opérateurs_' les organes de régulation se privent ainsi d'un observatoire de la qualité qui renforcerait à coup sûr leur efficacité.

§2. FILTRAGE ET INTERMÉDIATION

Les Associations de consommateurs jouent un très important rôle de filtrage et d'intermédiation, entre les autorités de régulations et les consommateurs.

En effet_' la plupart des organes de régulation ne peuvent être saisis directement par les consommateurs.

Ils doivent passer par les associations de consommateurs qui sont, souvent, les seules habilitées à saisir le régulateur.

(*) Littéralement Chien de garde_' sentinelle

Les organisations de consommateurs en recueillant les réclamations des consommateurs_' vont les trier en éliminant les réclamations farfelues_' celles_' sans objet_' et en aidant les plaignants à reformuler_' certaines.

En outre_' les organisations de consommateurs_' sont en mesure d'expliquer_' les décisions des organisations de régulation et leur fonctionnement_' aux populations concernées et à les sensibiliser dans le sens souhaité par les organes de régulation.

Cependant_' si les associations de consommateurs ont une défiance vis-à-vis des organes de régulations_' les consommateurs ne verront pas le régulateur traiter leurs différends avec les opérateurs_' ce qui porte un coup dur au droit fondamental du consommateur à être défendu et à leur droit à la réparation.

Chapitre II.
Les initiatives des opérateurs

Pour garder une compétitivité et une image positive vis-à-vis des consommateurs_' les opérateurs déploient des trésors d'astuces marketing et de facilitation des rapports entre eux et les consommateurs et leurs représentants.

Ces actions_' détournent beaucoup le trafic de demande de traitement des différends par le régulateur qui perd_' de plus en plus_' la possibilité d'arbitrer_' au bénéfice du consommateur_' les relations avec les opérateurs.

Section 1. Autorégulation des opérateurs

§1. CODES DE CONDUITE

Pour plaire aux consommateurs_' les opérateurs mettent en place des codes de conduite en interne pour faire du consommateur l'objectif ultime de leur travail_' montrer qu'elles sont des « entreprises citoyennes. »

C'est ainsi que des chartes de déontologie_' de qualité et des « engagements clients »' sont élaborés pour renforcer l'attitude client du personnel.

C'est le cas pour la SONATEL et la SDE_' qui_' au-delà de l'approche client basique_' parlent de développement durable.

Le groupe SONATEL « a élaboré une charte de déontologie qui constitue pour les salariés un repère de valeurs et de bonnes pratiques »¹⁶.

Elle estime que « la Responsabilité Sociale d'Entreprise (RSE)_' placée au rang des priorités du groupe Sonatel depuis 2005_' est la capacité de Sonatel à contribuer au développement durable_' c'est-à-dire à un développement économique respectueux des équilibres sociaux et écologiques pour les générations futures ».

La SDE « est convaincue que l'harmonie est source de progrès_' et affirme son caractère d'entreprise citoyenne en menant de nombreuses actions au bénéfice des populations sénégalaises »¹⁷.

Le projet d'entreprise de SENELEC¹⁸_' « se fixe comme ambition de faire de Senelec un bien précieux pour tous_' pour le Client_' pour le Personnel_' pour l'Actionnaire. Cela signifie M

· Apporter au Client un service de qualité à un coût moindre_'

· Faire retrouver au personnel_' la fierté de travailler pour une entreprise reconnue qui l'implique_' l'utilise au mieux et l'accompagne dans son développement professionnel et personnel.

· Faire de SENELEC_' une société de référence au service du développement économique et social du Sénégal. »

16 Site web de SONATEL www.sonatel.sn

17 Site web de la SDE www.sde.sn

18 Site web de la SDE www.senelec.sn

§2. CERTIFICATION

Pour mieux rassurer les consommateurs, développer leur pénétration ou se faire une bonne image_' les opérateurs jouent aujourd'hui la carte « certification. »

C'est ainsi que la Sénégalaise Des Eaux affirme dans son site internet qu'elle« est certifiée selon la norme internationale ISO 9001 version 2000 depuis juillet 2002.»

Selon elle_' « la certification décernée par l'AFAQ_' l'un des tous premiers certificateurs mondiaux_' concerne les activités de l'entreprise dans l'exploitation_' le traitement_' la distribution d'eau potable et la gestion de la clientèle. »

La SDE ajoute que « Cette consécration fait de la SDE la première société sénégalaise assurant un service public à être certifiée dans une norme ISO et la première société d'eau du continent africain qui décroche une Certification dans la norme ISO 9001 version 2000 basée sur le management des processus et la satisfaction des clients. »

Le 1er décembre 2003_' Léon Charles CISS_' le Directeur de la Sonatel Mobiles d'alors_' a officiellement annoncé que l'Association française de l'Assurance qualité (AFAQ) avait octroyé la certification de qualité ISO 9001/2000 au système de gestion de la clientèle abonnée à la formule « Téranga »¹⁹.

Cette certification de Sonatel a_' plus tard_' « été remise en cause par l'AdEETélS » selon Pablo FALL son secrétaire exécutif_' « au vu de la mauvaise qualité du service et de la non transparence de la facturation mobile »

Ces diverses opérations de charme des opérateurs_' à l'endroit des consommateurs_' peuvent entraîner des erreurs de jugement des consommateurs, qui peuvent devenir plus tolérants vis-à-vis des manquements des opérateurs des secteurs régulés.

19

Article dans OSIRIS_' www.osiris.sn

Ce qui entraîne_' bien sûr_' une mauvaise prise en compte des intérêts et renforce ainsi les limites dans le traitement des différends qui auraient dû les opposer aux opérateurs.

Section 2. Dispositifs de prise en charge des réclamations

§1. PRÉVENTION DES DIFFÉRENDS

La formation des consommateurs par les organes de régulation et la surveillance de la qualité des prestations et des produits des opérateurs_' sont des actions préventives que peuvent mener les organes de régulation afin de prévenir les différends entre les opérateurs et les consommateurs.

Or_' dans la plupart des cas_' l'approche des organes de régulation est curative et non préventive.

Ce qui alourdit les procédures de traitement et de règlement des différends qui sont soumis aux organes de régulation par les associations de consommateurs.

§2. TRAITEMENT DES PLAINTES

Pour Pablo FALL de l'AdEETélS_' « plus d'une soixantaine de courriers de saisine et de réclamation ont été envoyés sans succès à l'ARTP» ; qui ne répond_' d'ailleurs pas_' dans la plupart des cas_' aux requêtes des associations de consommateurs.

Il précise que « la réclamation de l'AdEETélS auprès de l'ARTP contre la mauvaise qualité du service mobile de SONATEL ORANGE est restée deux années sans suite. Et sans réponse.»

L'ASCOSEN a saisi l'ARTP de la problématique de la consultation payante de la
boite vocale de TIGO et du fait qu'en absence de réseau_' le système TIGO vous

envoie systématiquement sur la boite vocale de votre correspondant (en vous facturant donc son incompétence).

L'ASCOSEN avait aussi saisi_' sans succès la CRSE contre la double taxation faite par SENELEC sur ses factures d'électricité.

Il a fallu que la SENELEC sorte de la privatisation_' pour qu'elle prenne elle même l'initiative d'enlever cette hérésie de son propre chef_' malgré l'habilitation par la CRSE.

Chapitre III.
Saisine et procédures de traitement des différends

La gestion de la saisine qui est la première étape_' dans le traitement des différends_' est cruciale.

En effet_' si le consommateur de base n'est pas habilité à saisir l'organe de régulation_' cela va sans dire qu'aucune étape supplémentaire ne saurait être franchie dans la recherche de la protection de l'intérêt du consommateur.

Il est tout aussi important que les modalités de validation de la saisine soient respectées par les requérants.

Or_' il y a dans certains organes de régulation_' un certain nombre de dispositions restrictives au droit fondamental des consommateurs à la réparation_' qui commencent par la faculté de saisir l'organe de traitement des différends_' sans aucune entrave.

Section 1. Organisation de la saisine

§1. STRUCTURES HABILITÉES

Pour l'ARTP_' seules, les organisations de consommateurs, sont habilitées à la saisir_' selon les dispositions de l'article 44 du code des télécommunications_' alors que_' l'article 44bis lui_' ne parle que d'usagers (consommateurs ou associations non précisé).

Ces dispositions portent atteinte à un développement de la prise en charge des intérêts des consommateurs dans le traitement des différends.

En dehors de l'ARTP_' les autres organes de régulation peuvent être saisis directement par les usagers-consommateurs.

§2. MODALITÉS DE SAISINE

En vertu de l'article 3 de la décision 2005-02 de l'ART_' en date du 24 janvier 2005_' fixant la procédure de traitement des plaintes des organisations de consommateurs_' « L'ART peut être saisie M

- soit par dépôt au siège de l'Agence d'une lettre de saisine adressée au Directeur Général de l'Agence_' réputée reçue aux_' jour et heure de son dépôt_' attesté par un accusé de réception délivré par le service compétent;

- soit par lettre recommandée avec accusé de réception_' adressée au Directeur Général de l'ART; »

Ces dispositions sont « estimées limitatives et anachroniques par l'ASCOSEN qui estime qu'un régulateur moderne, de surcroît, des télécoms, doit pouvoir être saisi par tout moyen électronique moderne. »

L'article 4 de la décision 2005-02 dispose que «L'ARTP ne peut être saisie d'une plainte d'une organisation de consommateurs_' qui n'aurait pas fait l'objet préalablement d'une tentative de règlement amiable avec l'exploitant ou le fournisseur de services concerné. »

Cette disposition ne milite pas en faveur du développement du traitement des litiges entre les consommateurs et les opérateurs par l'organe de régulation_' mais plutôt les pousse à se retrouver face à plus aguerris qu'eux.

Ce qui n'est pas forcément une bonne chose pour la protection des intérêts des consommateurs.

Mis à part les modalités fixées par l'ARTP_' les autres organes de régulation_' peuvent être saisis directement par des procédures ordinaires.

Section 2. Procédures de traitement des différends

§1. MANUEL DE PROCÉDURES

L'absence de manuels de procédures éprouvés_' au niveau des organismes de régulation_' joue en défaveur de la transparence et de la qualité du traitement des différends entre les consommateurs et les opérateurs.

Quand une réclamation est déposée_' la procédure d'instruction échappe totalement au consommateur qui ne peut_' en aucun cas_' évaluer, l'évolution du traitement de sa requête.

Or_' ces manuels de procédures de traitement des litiges_' devraient être rendus publics, pour que_' nul consommateur_' n'en ignore.

Il devrait_' même_' être envisageable que_' les organisations de consommateurs soient associées, dans la mise en place et l'adoption de ce manuel de procédures de traitement des litiges.

§2. TRANSPARENCE

De nombreux auteurs insistent sur la nécessaire transparence de l'action du régulateur. Il doit_' estime-t-on_' rendre compte à tout instant de son action à l'État_' aux opérateurs et aux utilisateurs²⁰

.

²⁰ Guy Canivet_' premier président de la Cour de cassation_' Propos généraux sur les régulateurs et les juges_' Les régulations économiques : légitimité et efficacité. -- Paris : Presses de Sciences Po/Dalloz_' 2004 -- (Collection « Thèmes et commentaires »' série « Droit et économie de la régulation »' volume 1)

La transparence est tellement importante pour la protection des consommateurs que la commission européenne a sorti une recommandation en date du 30 mars 1998 concernant les principes applicables aux organes responsables pour la résolution extrajudiciaire des litiges de consommation.

Cette recommandation préconise que « des moyens appropriés sont instaurés afin de garantir la transparence de la procédure »

« Ces moyens comportent M

1) la communication par écrit ou sous toute autre forme appropriée_' à toute personne qui le demande_' des informations suivantes M

ü une description précise des types de litiges qui peuvent être soumis à l'organe ainsi que les limites éventuellement existantes par rapport à la couverture territoriale et à la valeur de l'objet des litiges_'

ü les règles relatives à la saisine de l'organe_' y compris les démarches préalables éventuellement imposées au consommateur_' ainsi que d'autres règles procédurales_' notamment celles relatives au caractère écrit ou oral de la procédure_' à la comparution personnelle et aux langues de la procédure_' »

ü « le coût éventuel de la procédure pour les parties_' y compris les règles concernant le partage des frais à l'issue de la procédure;

ü le type de règles sur lesquelles se fondent les décisions de l'organe (dispositions légales_' équité_' codes de conduite_' etc.) ;

ü les modalités de prise de décision au sein de l'organe;

ü la valeur juridique de la décision_' en précisant clairement si elle est ou non de nature contraignante_' pour le professionnel ou pour les deux parties. Si la décision est d'une nature contraignante_' les sanctions applicables en cas de non-respect de

la décision doivent être précisées. Il en est de même des voies de recours éventuellement existantes pour la partie qui n'a pas obtenu satisfaction » ;

2) « la publication_' par l'organe compétent_' d'un rapport annuel relatif aux décisions rendues_' permettant d'évaluer les résultats obtenus et d'identifier la nature des litiges qui lui ont été soumis. »

Or_' nous voyons_' qu'en nous inspirant de ces dispositions_' la plupart des organes de régulation, ne sont pas encore suffisamment transparents_' pour être en bonne conformité avec les objectifs de protection des intérêts des consommateurs.

Ce qui nuit_' bien sûr à la préservation et à la protection des intérêts des consommateurs.

§3. DÉLAIS DE TRAITEMENT

Parmi les éléments importants qui jouent dans la prise en compte et la protection des intérêts des consommateurs_' dans le traitement des différends_' nous pouvons citer le délai de traitement.

En effet_' certains types de violation des droits et intérêts des consommateurs se poursuivent dans le temps, aussi_' tout retard_' de réaction de la part de l'autorité de régulation_' se fait au détriment des consommateurs.

C'est par exemple le cas_' avec la requête de l'ASCOSEN contre TIGO « pour facturation de service non consommé²¹_' défaillance et mauvaise qualité de service facturées²² et

21

En effet_' quand quelqu'un appelle un abonné TIGO et tombe sur sa boite vocale_' il est facturé dès l'établissement de la connexion_' avant même l'utilisation du service. Ce qui fait que quand l'appelant raccroche immédiatement et ne laisse pas de message_' il est facturé alors qu'il n'a aucunement bénéficié du service de dépôt de message. Ce qui est anormal.

22

Les usagers_' qui tentent de joindre un abonné TIGO_' alors que ce dernier est hors du réseau - de par la faiblesse de la couverture offerte par SENTEL - sont basculés automatiquement sur la boite vocale et immédiatement facturés_' même s'ils raccrochent !

Ce qui est abusif !

pour double facturation de service²³ »' déposée à l'ARTP depuis de 16 janvier 2007 et non traitée à ce jour_' soit plus d'un an après.

En effet_' pendant tout le temps d'attente de traitement et de règlement du différend_' le préjudice financier au détriment du consommateur_' continue à être éprouvé_' et dans le cas de la plainte de ASCOSEN_' les milliers de consommateurs qui appellent des numéros TIGO_' continuent de payer de manière indue_' des services non consommés.

Chapitre IV.
Inefficacité dans le règlement des litiges

Pour que le traitement des litiges soit réellement efficace au bénéfice de la prise en compte et de la protection des consommateurs_' il faut que les services de l'organe de régulation soient suffisamment bien organisés pour que rien ne soit laissé au hasard.

En effet_' pour une bonne efficacité du traitement des litiges_' il faut une bonne traçabilité des différentes étapes_' une fluidité dans la transmission des informations entre les différents services administratifs et techniques de l'organe de régulation_' entre ceux chargés de l'investigation et ceux chargés de l'approche administrative du traitement du dossier.

S'il y a grippage dans le circuit_' du fait de la mauvaise organisation fonctionnelle des services ou du fait de l'incompétence des agents préposés aux investigations et au traitement de l'affaire, les intérêts des consommateurs en feront les frais.

Aussi_' il faudrait que l'organisation fonctionnelle des services et l'organe de régulation

23

Quand un appelant laisse un message dans la boite vocale d'un abonné TIGO_' il est naturellement facturé. Malgré ce payement initial du service de messagerie_' TIGO facture aussi_' la consultation du même message par son destinataire_' ce qui est une double facturation inacceptable.

soit la plus adaptée possible aux besoins et exigences de sa mission_' notamment_' d'investigation et de traitement des litiges.

Mais_' cette bonne organisation, seule, ne saurait donner des résultats satisfaisants si elle n'est pas renforcée par des équipes compétentes et efficaces, d'hommes et de femmes_' rompues à la tâche.

Section 1. Fonctionnement des services

§1. MAUVAISE ORGANISATION DES SERVICES

Aujourd'hui_' dans la plupart des organes de régulation_' il n'y a pas une bonne organisation des services_' notamment pour un bon suivi et une bonne traçabilité des différentes étapes d'instruction des plaintes et réclamations des consommateurs.

Dans la plupart des organes de régulation_' il est très difficile pour les agents de retrouver la situation exacte d'un dossier_' afin d'informer le requérant de son niveau de traitement_' dès la première sollicitation.

Il est indispensable_' pour une bonne gestion des intérêts des usagers_' que les différents services chargés de traiter le différend soient organisés en conséquence.

Ceux qui sont chargés de l'instruction doivent avoir les moyens adéquats pour investiguer afin d'avoir suffisamment d'éléments fiables pour se faire une idée exacte et objective de la situation afin de prendre la bonne décision.

Nous le voyions plus haut_' les moyens d'investigation propres au régulateur font_' plus souvent cruellement défaut_' et il devra se rabattre sur les moyens de l'opérateur qu'il est chargé de contrôler_' au grand dam de l'indépendance et de l'autonomie du régulateur qui est soumis au bon vouloir du laboratoire de l'opérateur.

§2. INCOMPÉTENCE DES SERVICES

La maîtrise des dossiers_' soumis à l'organe de régulation par son personnel, est primordiale pour un traitement efficace_' objectif et inattaquable des différends_' et pour une prise en compte réelle des intérêts des consommateurs.

Aussi_' cette compétence devrait se mesurer_' non pas en qualité de diplômes obtenus par les agents_' mais aussi_' par leur faculté d'appréhender la problématique qui leur est posée_' leur capacité à pouvoir mener de manière efficiente_' les investigations techniques_' administratives ou sociales et enfin leur aptitude à formuler des solutions les meilleures aux problèmes qui leur sont soumis.

Et tout ceci_' dans une optique de résistance à toute capture par quelque acteur que ce soit, qui altérerait l'objectivité de leur investigation et de leur décision.

C'est le cas de la décision de l'ARTP concernant l'obligation d'identification des abonnés au service prépayé de téléphonie mobile.

Le problème qui était posé était le suivant : décourager le vandalisme téléphonique et sécuriser le consommateur de téléphonie mobile.

Le traitement tendancieux a été de ne rien essayer d'autre que ce qui était souhaité par l'autorité politique c'est-à-dire l'identification contrainte et forcée de tous les usagers_' pour des raisons pas forcément avouées.

Or_' il était possible_' techniquement_' de prendre des dispositions autres au niveau des opérateurs_' sans pour autant remettre en cause la confidentialité des données personnelles stockées au niveau des bases de données du ministère de l'intérieur.

Car_' avec la solution qui a été mise en place - envoi d'un SMS à l'opérateur avec les
données d'indentification - il était impossible aux opérateurs de vérifier la qualité de

l'information donnée par l'abonné sans avoir accès à la base de données des fichiers d'identification du Ministère de l'intérieur.

Ce qui d'ailleurs_' a été à la base du rejet total de la décision par l'ASCOSEN.

Aujourd'hui_' la plupart des personnels recrutés dans les agences de régulation ont le profil académique du poste qu'ils occupent au sein de leur service.

Cependant_' il y a encore des efforts à faire dans le traitement objectif et non tendancieux des différends et des problèmes qui leur sont posés.

Aussi_' des chartes de déontologie devraient aussi être signées, dans les organes de régulation_' par les agents en charge des investigations et du traitement des différends pour assurer une bonne prise en compte et une réelle protection de l'intérêt des consommateurs.

Section 1. Traitement du litige

§1. NON PRISE EN COMPTE DES RÉCLAMATIONS

Dans le traitement des litiges_' il est indispensable de prendre en compte la réclamation_' dans son objet_' mais aussi au niveau de son objectif.

En effet_' l'objet d'une réclamation peut être l'arrêt d'une pratique faite par un opérateur_' mais l'objectif en serait la protection des intérêts des consommateurs.

Aussi_' quand l'AdEETélS saisissait l'ARTP contre les manquements de SONATEL_' au niveau de la qualité de service de son réseau mobile_' notamment lors des grandes manifestations religieuses_' l'objet était de mettre un terme à une situation préjudiciable au consommateur.

L'objectif était de réparer le tort causé aux consommateurs qui subissaient des préjudices énormes qui étaient économiques_' financiers et sociaux.

Mais_' quand l'ARTP a pris la décision relative à cette situation_' deux années après la saisine de l'AdEETélS_' les pertes étaient considérables pour les consommateurs_' car la situation s'était répétée à plusieurs reprises_' sans solutions_'

La décision prise par l'ARTP de sanctionner la SONATEL_' n'a pas permis d'atteindre l'objectif de réparer le préjudice subi par les consommateurs, car les 3 Milliards de Francs CFA d'amende payés par la SONATEL n'ont pas profité au consommateur_' mais sont plutôt allés renflouer les caisses de l'autorité politique.

Alors qu'une bonne décision serait de trouver une formule adéquate pour répondre au droit fondamental des consommateurs à la réparation de préjudices qui leurs sont portés.

A côté de cette non-prise-en compte de l'objet et de l'objectif des réclamations_' la prise en compte, tout court, des réclamations des consommateurs_' par les organes de régulation_' pose problème.

En effet_' beaucoup de réclamations sont rangées dans des tiroirs et classées sans aucune autre forme de procès et sans aucune information fournie au plaignant_' ce qui est le comble de non prise en compte de la protection des intérêts des consommateurs.

§2. CAPTURE DE LA VOLONTÉ DÉCISIONNELLE

Beaucoup de comportements qui remettent en cause la prise en compte et la préservation des intérêts des consommateurs_' notamment_' la non prise en compte des réclamations_' s'expliquent par une capture de l'autorité de régulation par l'autorité politique.

En effet_' si pour la plupart des organes de régulation_' les conditions de nomination et de révocation_' sont sources d'une certaine garantie d'indépendance vis-à-vis de l'autorité politique_' cette indépendance doit se conquérir_' par les décideurs des organes de régulation.

Or_' la plupart d'entre eux_' n'ont aucune volonté de se singulariser par une volonté affichée d'autonomie ou d'indépendance dans des décisions qui seraient contraires au désidérata de l'autorité politique.

Pour les autres dirigeants_' à qui, aucune garantie d'indépendance ou d'autonomie n'a été donnée_' il serait illusoire de tenter l'aventure_' par des décisions qui iraient à l'encontre de la volonté affichée ou sentie de l'autorité politique.

Aussi_' la volonté des responsables d'organes de régulation d'assumer pleinement leur mission ne s'exprime, fortement, que quand elle est en phase avec l'autorité politique.

Par conséquent_' le principe nouveau du « devoir d'ingratitude » - qui consiste à ne pas rechigner à prendre des décisions justes et objectives qui peuvent être à l'encontre des intérêts de celui qui vous a nommé - n'est pas encore à l'ordre du jour au Sénégal.

CONCLUSION

En choisissant comme sujet de mémoire « limites de la protection des consommateurs par les autorités de régulation au Sénégal »' nous avons voulu traiter un sujet concret et utile avec le développement de la mise en place_' au Sénégal d'organes de régulation_' dans_' presque_' tous les domaines de l'activité économique.

Sujet concret_' parce que_' en ma qualité de responsable d'organisation consumériste_' je me trouve être directement concerné_' car étant un des acteurs réclamant l'évolution d'un droit des consommateurs dans notre pays_' pour la préservation et la protection des intérêts des consommateurs_' pour lesquels nous nous battons depuis près de 20 années.

Sujet utile_' car pouvant humblement participer à l'amélioration de pratique du droit de la régulation au Sénégal_' notamment_' par la prise en compte des limites et manquements soulignés par les acteurs au bénéfice desquels la régulation doit se faire_' à savoir_' les usagers - consommateurs.

Ce travail_' loin d'être exhaustif_' avait pour objectif de mettre en surbrillance_' un certain nombre d'éléments juridiques_' structurels_' politiques qui mériteraient d'être pris en compte dans l'amélioration future_' nécessaire de notre corpus juridique déjà très bien élaboré et très fécond.

Nous avons pu voir un certain nombre de limites inhérentes aux textes_' et à leur application_' et des limites découlant de la mise en oeuvre des textes et le la conduite de la mission de régulation au niveau des organes.

Nous espérons_' modestement_' que nos présentes réflexions_' pourront servir dans l'organisation et le fonctionnement des organes de régulation_' pour un renforcement de la prise en compte de la protection des intérêts consommateurs.

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d'organisation et de fonctionnement de l'Agence de Régulation des Marchés ;

ü Décret N° 2007-546 du 25 AVRIL 2007 portant organisation et fonctionnement de l'Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) ;

ü décret 2007 -- 937 du 7 août 2007 portant indentification des acheteurs et utilisateurs des services de téléphonie mobile offerts au public

SITES WEBS

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ü http://www.themis.u-3mrs.fr/liste.htm

ü http://fr.wikipedia.org/wiki/Accueil/

r http://fr.wikipedia.org/wiki/Consom'action

ü http://fr.wikipedia.org/wiki/Informationet protection du consommateur

ü http://fr.wikipedia.org/wiki/Obligationd'information

ENTRETIENS

Avec les associations de consommateurs suivantes :

ü ASCOSEN (association des consommateurs du Sénégal)

ü AdEETélS (association des usagers à l'eau_' à l'énergie_' aux télécommunications et aux services)

ü UNCS (union nationale des consommateurs du Sénégal)

ü ADEC (association pour la défense de l'environnement et des consommateurs)