La Réforme du système bancaire en Bulgarie

L'environnement juridique en Bulgarie était caractérisé par les réformes du système bancaire engagée dés 1987, date à laquelle la banque d'Etat a perdu son monopole avec la création de huit banques commerciales spécialisées par secteurs d'activité, ce qui constitue un pas vers la rénovation du système bancaire. Avec le passage à l'économie de marché, toute une série de réformes touchant la banque centrale, le système de paiement, la politique monétaire ainsi que le système financier dans son ensemble, prennent une importance considérable pour la stabilité macroéconomique. Grâce à ces changements, il s'agit de donner une plus grande autonomie à la banque centrale, d'accroître la concurrence au sein du système bancaire, de promouvoir l'essor du marché monétaire, de rationaliser le système de paiement, de restructurer le système financier pour résoudre la question des créances et des entreprises à problèmes, et d'instituer un système efficace de surveillance des banques.

Selon les experts du FMI, tous les pays qui cherchent à réformer leur secteur financier poursuivent ces objectifs, mais les caractéristiques structurelles des économies à planification centrale posent des problèmes particuliers pour l'élaboration des réformes et l'ordre de leur mise en oeuvre en coordination avec d'autres mesures structurelles de stabilisation.17(*) Pour réussir le processus de transformation du système bancaire en Bulgarie, des changements fondamentaux sont à prévoir dans toute la sphère de la vie économique. Dans ce cadre, le pays doit se doter d'un nouveau cadre réglementaire.

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1- LA MISE EN PLACE DU CADRE JURIDIQUE DE L'ACTIVITE BANCAIRE :

Le passage de la monobanque à un système dual a bouleversé les anciennes dispositions financières du pays. La nouvelle base juridique consiste à éliminer les contraintes du système bancaire classique de type soviétique reposant sur le monopole d'Etat et faire des banques un agent économique stratégique permettant le drainage de l'épargne et sa distribution à l'entreprise sous forme de crédit.

Nous passons sur l'ensemble de la littérature sur le rôle des banques dans le financement de l'activité économique intérieure. La double structure du système bancaire, après l'abandon de celui de la mono-banque, est rendu possible par l'adoption de deux lois fondamentales en 1992 ; l'une faisant de la banque nationale de Bulgarie (BNB), une véritable banque centrale, l'autre réglementant l'activité des banques commerciales qui doivent se constituer en société par action.

De 1991 à 1993, la Bulgarie a adopté une législation et une réglementation prudentielle dans le domaine bancaire qui reposent sur les recommandations et conventions occidentales. Parmi les textes législatifs et réglementaires fondamentaux adoptés durant cette période, on retiendra la loi sur la Banque nationale bulgare (BNB) de juin 1991, la loi sur les banques et les opérations de crédit de mars 1992, ainsi que la réglementation prudentielle sur les établissements agréés de février 1993, les opérations de prêts importantes et internes des banques (janvier 1993), la solvabilité des banques (mars 1993), le contrôle interne des banques (juin 1993).

Un certain nombre de ces règlements ont été amendés en 1993-1995. Outre la réglementation bancaire, il existe une législation distincte s'appliquant à l'immatriculation et aux opérations des « sociétés financières », des « courtiers » et « des bureaux de change » qui peuvent assurer différentes activités délimitées sur les marchés de capitaux en dehors des opérations de dépôt et de crédit. En mai 1996, la loi sur les banques et les opérations de crédit a été modifiée et amendée dans des proportions sensibles.^18(*) L'ensemble de ce dispositif juridique s'applique aux trois institutions suivantes : des dispositions sont prises pour plafonner la monétisation des déficits publics. La banque centrale cumule désormais les deux fonctions traditionnelles des autorités monétaires : la régulation de la masse monétaire et le contrôle prudentiel sur les banques primaires. Toute banque doit revêtir la forme d'une société par actions. Elle doit comporter au moins deux directeurs avec résidence permanente en Bulgarie.

i) La BNB est devenue un organisme indépendant, chargé de mettre en oeuvre le programme de stabilisation macroéconomique et la réglementation des banques commerciales. Son statut est ambigu et se trouve au centre d'un certain nombre de controverses. Même si la loi lui confère la pleine autorité sur l'expansion du crédit, y compris les crédits à l'Etat, le parlement a contraint à plusieurs reprises la BNB à accorder des crédits au ministère des finances. Un nouvel amendement à la loi sur la BNB de 1996 accroît l'influence du gouvernement sur la BNB en habilitant le parlement à révoquer, à la majorité qualifiée, le gouverneur et le conseil de la BNB. De 1993 à 1995, les crédits directs à l'Etat ont été réduits sensiblement, cela n'a pas empêché la crise bancaire de 1996 .

La loi sur la BNB fixe un capital minimum de 500 millions de leva si la licence est complète (opérations domestiques et internationales) et de 200 millions de lava si la licence est locale, soit respectivement 21,7 millions et 8,7 millions de dollars. Elle instaure un ration prudentiel, équivalent du ratio cooke (8% des engagements de la banque). Elle prévoit un taux de réserves obligatoires de 1,25% du total du bilan et la constitution de provisions en face des crédits douteux, selon des modalités à déterminer par la banque centrale.

ii) La loi sur les banques et les opérations de crédit s'inscrit dans le cadre du developpement de la banque universelle. Outre leurs fonctions habituelles, les banques se voient octroyer le droit de gérer des fonds d'investissement de capitaux, d'acquérir directement jusqu'à 10% du capital d'une entreprise non financière et même de prendre des participations supplémentaire avec l'autorisation de la BNB. Aux termes de cette loi, le ratio de fonds propres des banques doit être conforme au critère de Bâle, soit plus de 8% des engagements de la banque . Les fonds propres de base doivent représenter au moins 1/8 du total des grosses opérations de prêt. Un prêt ne peut à lui seul dépasser 25% du capital, la loi prévoit des restrictions supplémentaires sur le volume de crédit aux « parties liées » .

Les banques commerciales ont obtenu en 1992 un délai d'un an pour s'adapter aux normes de solvabilité . Cette période a été prolongée jusqu'à mars 1995 ( désormais jusqu'en 2001).^19(*)

La réglementation prudentielle de 1993 sur la solvabilité a fixé des normes de fonds propres de 200 millions de leva (7 millions de dollars à l'époque) pour obtenir un agrément bancaire national et de 500 millions de leva (16 millions de leva) pour effectuer des opérations à l'étranger . Ces normes ont été revues à la hausse jusqu'à atteindre 800 millions de leva (12 millions de dollars). Enfin elle réglemente, comme la loi allemande et les directives de la Communauté économique européenne (CEE), la part des grands risques dans les bilans bancaires. Un risque assumé par un établissement de crédit à l'égard d'un client ou d'un groupe de clients est considéré comme un grand risque lorsque sa valeur atteint ou dépasse 15% de ses fonds propres ; il ne doit pas dépasser 25% des fonds propres de l'établissement de crédit. Quant à ce dernier, il ne peut assumer de grands risques dont le montant cumulé dépasse huit fois ses fonds propres.^20(*)

La réglementation sur la classification des prêts a institué quatre catégories de prêts : Les créances normales - Les créances douteuses de type A - Les créances douteuses de type B - Les créances irrécouvrables. Cette division repose sur l'évaluation de la solvabilité du débiteur, le principal facteur en la matière est constitué par les arriérés de paiement. Si le retard dépasse les 90 jours, les créances sont considérées comme irrécouvrables.

La loi sur les banques et les opérations de crédit, ainsi que divers règlements prudentiels, comportent aussi des obligations d'information, correspondant aux activités générales. Les banques sont tenues de communiquer à la BNB des compte rendu mensuels et annuels. Il n'existait pas de mécanisme proprement dit d'assurance des dépôts jusqu'en décembre 1995 .

iii) Une Compagnie de consolidation des banques est créée en 1992, elle ne bénéficie d'aucun statut bancaire ni commercial mais a pour objectif la restructuration, par fusion, des banques commerciales dans lesquelles l'Etat détient plus de 50% du capital. Cette société holding est dotée d'un capital de 2,5 milliards de leva, représentant en grande partie les parts de la BNB et de la banque du commerce extérieur, dans 75 banques commerciales.

Ses statuts stipulent qu'elle exercera ses activités pendant une durée de trois ans. A sa disparition en 1995-1996, la compagnie devrait avoir réussi à fusionner l'ensemble en une dizaine d'établissements viables et prêts à être privatisés. Jusqu'en septembre 1995, seules 49 banques ont fusionné en cinq établissements : Banque bulgare unifiée qui regroupe 22 établissements locaux de dimensions modestes,- Balkan Bank, fusion de 4 banques,- Express Bank (Varna), fusion de 11 banques, Hebros Bank (Plovdiv), fusion de 8 banques,-Sofia Bank, regroupement de cinq banques.

Le nombre des banques est ramené à une dizaine grâce à des opérations de fusion de manière à éliminer les maillons faibles de la chaîne financière. D'autres projets ont été réalisé dans ce sens et les banques dont la majorité des actions sont détenues par la compagnie de consolidation des banques ont été privatisées. La consolidation a tracé comme objectif l'émergence progressive d'un système bancaire moderne. On peut s'attendre à un impact positif dans les domaines suivants :

- la supervision bancaire par la BNB ;

- la sous-capitalisation ; la fusion des banques sous-capitalisées avec des établissements dotés en fonds propres ;

- la concurrence et l'élargissement de la gamme de produits bancaires ;

- les ressources venant de la collecte de dépôts auprès de la clientèle privée ;

- la diversification des risques ;

- l'amélioration du management - la concentration des cadres compétents dans un nombre restreint d'établissements.^21(*)

L'amélioration du cadre réglementaire du secteur bancaire s'est déroulée en parallèle avec la restructuration des entreprises, de manière à ne pas gaspiller les ressources limitées du pays et les fonds rares que le gouvernement a pu mobiliser et mettre à la disposition des entreprises. Avec la loi sur les sociétés, la loi sur les privatisations, la loi foncière (concernant la restitution des biens confisqués) et la loi bancaire adoptées en 1992, le cadre juridique fut mis en place, à l'exception de la réglementation sur les faillites. Ce qui n'empêchera pas le phénomène des crédits douteux à l'origine de la crise bancaire de 1996.

Il va sans dire qu'en plus du cadre théorique « consensus de Washington » et l'appui financier et en expertise des institutions financières internationales, le dispositif juridique doit évoluer dans un environnement bancaire sain pour que le système bancaire n'assimile pas seul les défaillances de gestion des autres secteurs économiques. On n'omet pas le contexte d'action au début de la première phase de transformation de l'économie bulgare avec une base microéconomique très faible, et ou l'environnement bancaire souffre d'un lourd fardeau qu'est l'héritage de la gestion communiste des banques, les relations tissées entre les responsables d'entreprises d'Etat et banquiers et tous les aléas de l'économie souterraine qui touche les cercles mafieux et la criminalité.

* ¹⁷ ibid., p. 2

* ¹⁸ Sources cité in « Etudes économiques de l'OCDE sur la Bulgarie » année 1997

* ¹⁹ ibid.

* ²⁰ ibid.

* ²¹ P. Tailbot, « l'émergence d'un système bancaire moderne en Bulgarie », in le courrier des pays de l'est n°378, avril 1993