Le role de l'union européenne en tant qu'acteur international dans la promotion et la défense des droits de l'homme en Europe

Section II : Les sanctions internationales à l'encontre des États tiers partenaires

Depuis 1995, tous les accords d'association (AA) ainsi que les accords de partenariat et de coopération (APC) avec les États tiers partenaires contiennent des clauses stipulant que les droits de l'homme sont un élément essentiel dans les relations entre les parties.

Même s'il n'est pas utile de s'intéresser plus en détail à la distinction entre les AA et les APC, retenons juste qu'ils ne s'adressent pas aux mêmes groupes d'États (AA pour les 10 États du sud et de l'est de la Méditerranée, participant au partenariat Euromed de 1995, et APC pour les pays de la CEI et de la Russie) mais visent tous à renforcer le dialogue politique et économique (et culturel et social pour l'AA).

Il existe actuellement plus de 120 accords de ces deux types, qui prévoient que si les principes de droits de l'homme prévus sont violés, l'Union Européenne sera en droit de prendre certaines mesures de pression, ou mesures restrictives.

Ces diverses mesures, qui peuvent aller du refus de visas pour les membres du Gouvernement, au gel des avoirs détenus dans les pays européens, peuvent être temporaires ou définitives, selon la gravité et la durée de la violation en cause. Elles ne sont appliquées qu'en dernier ressort, l'Union Européenne donnant toujours la préférence au dialogue constructif et à la persuasion (le soft power). Mais en cas d'échec avéré du soft power, des sanctions sont disponibles.

Concernant l'accord de Cotonou, l'article 96 prévoit la possibilité de mesures restrictives, en cas d'échec des négociations :

« Si les consultations (visant à faire cesser la violation d'une des dispositions essentielles du traités, notamment les droits de l'homme) ne conduisent pas à une solution acceptable par les parties, en cas de refus de consultation, ou en cas d'urgence particulière, des mesures appropriées peuvent être prises. Ces mesures sont levées dès que les raisons qui les ont motivées disparaissent. (...)  Les "mesures appropriées" sont des mesures arrêtées en conformité avec le droit international et proportionnelles à la violation. (...) Il est entendu que la suspension serait un dernier recours. »

Concrètement, ces mesures appropriées consistent en la suspension de tout ou partie de l'aide versée au titre du Fonds européen de Développement.

Cet article 96, appliqué de manière provisoire depuis le 2 août 2000, a été mis en oeuvre à cinq reprises, dans les cas d'Haïti, de Fidji, de la Côte d'Ivoire, du Libéria et du Zimbabwe. L'article 366 bis avait, quant à lui, été utilisé cinq fois (Togo, Niger, Comores, Guinée-Bissau, Côte d'Ivoire).

De même, les préférences tarifaires qui ont été accordées au titre du Système de préférence généralisée (SPG)^72(*), peuvent être refusées en cas de violation des droits de l'homme. Les procédures et les raisons de leur retrait sont régies par le règlement (CE) n°980/2005 du Conseil.

Le SPG est un système d'accords commerciaux préférentiels dans le cadre desquels l'Union Européenne accorde aux États en développement et aux économies en transition un accès préférentiel à ses marchés^73(*).

En 1968, la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) avait recommandé la mise en place d'un « système généralisé de préférence tarifaire » où les pays industrialisés accorderaient des préférences commerciales à tous les pays en développement. Les pays développés pouvaient ainsi mettre en place des SPG individuels.

Mais ce fut la Communauté européenne qui, la première, a mis en place un SPG en 1971 : elle accorde ainsi aux produits importés des pays bénéficiaires un accès en franchise de droits ou une réduction des droits de douane.

De nouvelles orientations pour la période 2006-2015 avaient été adoptées par le Conseil en 2004, et en 2005 un nouveau régime a été adopté par le règlement (CE) n° 980/2005 du Conseil^74(*) pour la période 2006-2008^75(*).

Selon ce règlement, trois régimes distincts sont prévus  :

- Tous les pays bénéficiaires bénéficient des préférences du régime général

- Un régime spécial d'encouragement au développement durable et à la bonne gouvernance, ou « SPG+ », octroi des bénéfices supplémentaires aux États qui appliquent certaines normes internationales : droits des travailleurs et de l'homme, protection de l'environnement, lutte contre les drogues et bonne gouvernance (la Décision de la Commission 2005/924/EC fournit la liste des bénéficiaires)

- Un régime spécial en faveur des pays les moins avancés (PMA), appelé aussi Initiative « Tout sauf les armes' , accorde le traitement le plus favorable des systèmes : il offre aux PMA un accès sans quota ni taxes à destination du marché de l'UE.

Ce système très généreux peut être suspendu en cas de violation des droits de l'homme, par une décision du Conseil des ministres de l'Union Européenne, prise à la suite d'un rapport de la Commission Européenne. Cela avait été le cas en Birmanie, à qui l'Union Européenne avait retiré ses préférences tarifaires le 24 mars 1997^76(*) pour avoir contraint les populations locales à travailler à la construction d'infrastructures touristiques, militaires et civiles. C'est d'ailleurs le seul cas d'application de cette procédure. En effet, dans un cas similaire au Pakistan, cette même procédure a été engagée suite à une dénonciation du travail des enfants mais n'a pas aboutie^77(*). À la demande du Pakistan, la Commission Européenne a décidé, au lieu de mesures de rétorsion, de soutenir un programme d'éradication du travail des enfants mis en place par l'OIT en collaboration avec l'UNICEF.

Pourquoi cette différence de traitements ? D'après certains auteurs, cette décision pourrait se justifier par le constat de l'inadéquation d'une mesure d'embargo sur les produits en provenance du Pakistan pour résoudre ce problème interne. Mais alors, pourquoi en Birmanie ? cet exemple illustre l'évolution de la politique suivie par la Commission Européenne en la matière, passant de mesures coercitives (les sanctions) à des mesures incitatives (la promotion) visant à assurer le respect des standards sociaux internationaux.

En l'espèce, comme nous l'avons dit, les mesures restrictives disparaissent avec leur raison d'être, ie lorsque la violation des droits de l'homme a cessé. La levée des sanctions est intervenue pour l'Afrique du Sud qui s'est engagée dans un processus de transition démocratique, pour Haïti et surtout pour l'ex-Yougoslavie même si la situation reste délicate du fait de la répression au Kosovo. En effet, l'Union européenne s'est prononcée pour une levée prudente des restrictions et des mesures d'embargo depuis les accords de paix, tout en rappelant la clause de conditionnalité et les conséquences d'un éventuel non-respect des engagements par l'une ou l'autre des parties. Malgré l'avancée des droits de l'homme et du processus démocratique, l'Union se montre très vigilante.

* ⁷² Cf. le communiqué de presse du 23 juin 2005 : « Feu vert des États membres pour le nouveau système des préférences généralisées (SPG) », Bruxelles.

* ⁷³ Ce système dérogeant au droit du commerce international, qui consacre la clause de la Nation la plus favorisée, une habilitation spéciale doit être demandée à l'OMC. Le SPG est accordé pour une période de 10 ans, et mis en oeuvre par des règlements communautaires renouvelés tous les 3 ou 4 ans.

* ⁷⁴ Règlement adopté le 27 juin 2005.

* ⁷⁵ Du 1^er janvier 2006 au 31 décembre 2008.

* ⁷⁶ Règlement du Conseil n°552/97 du 24 mars 1997 retirant temporairement le bénéfice des préférences tarifaires généralisées à l'Union du Myanmar. JO L 85 du 27/03/1997, pp. 8-9.

* ⁷⁷ Malgré le dépôt d'une plainte par les mêmes confédérations syndicales concernées en Birmanie, la procédure n'a jamais dépassée la première étape, consistant en une appréciation de la Commission Européenne, faisant suite à une consultation du comité du SPG, sur l'opportunité de mener une enquête sur le terrain.