Le role de l'union européenne en tant qu'acteur international dans la promotion et la défense des droits de l'homme en Europe

Section II. Les incitations politiques et morales, ou la mise en oeuvre du « soft power » par le dialogue

Le Parlement Européen a résumé en une phrase l'idée principale, dans une résolution adoptée en 2002 : « Le rôle prééminent de l'Union européenne dans les domaines économique, commercial, politique, diplomatique et dans celui de l'aide au développement la met particulièrement à même d'exercer une influence morale et politique, qu'elle doit utiliser sans réserve ni hésitation pour promouvoir et renforcer la démocratie et le respect des droits de l'homme dans les pays partenaires ».

Pour les États candidats, comme nous l'avons évoqué précédemment, le processus européen d'accession fait entièrement partie de la politique extérieure de l'Union Européenne. Nous pouvons même aller plus loin, suivant M. Olli Rehn, en disant que le processus d'accession est partie intégrante du « soft power européen »^41(*), en ce qu'il tente de séduire les États tiers, par un environnement européen qui paraît, de l'extérieur, très attractif.

En effet, pour un pays tiers, adhérer à une Union démocratique, qui promeut les droits de l'homme et accorde à tous ses membres un vrai droit de parole (cf. les processus européens de décision), et qui est économiquement stable, donne le sentiment d'être protégé, de faire partie des « bons », d'une certaine manière.

Mais ce n'est pas le seul moyen à la disposition de l'Union Européenne pour inciter les États tiers, candidats ou non, à aller dans son sens.

En effet, le dialogue politique reste toujours un des moyens privilégiés par l'UE afin de faire évoluer certain pays tiers sur le chemin de la démocratie et de l'État de Droit, quel que soit le niveau de dialogue envisagé.

D'ailleurs, depuis 1992, tous les accords entre la Communauté européenne (CE) et les pays tiers contiennent une clause qui fait des droits de l'Homme un « élément essentiel » dans les relations entre les parties

Avec la Chine et l'Iran, par exemple, l'Union Européenne conduit un dialogue très structuré avec les responsables officiels des droits de l'homme en se concentrant uniquement sur l'aspect concernant les droits de l'homme. Ce type de dialogue n'est mis en oeuvre qu'avec les États qui n'ont aucun accord avec l'Union Européenne, ou aucun accord comprenant une clause « droits de l'homme ».

Pour beaucoup d'autres États, le dialogue concernant les droits de l'homme intervient au niveau local, ou suivant le cadre prévu par l'accord négocié avec l'Union Européenne.

Les Accords de Partenariat entre l'Union Européenne et les États ACP^42(*) en représentent un bon exemple.

Récemment, l'Union a renforcé l'importance du dialogue politique avec les États partenaires ACP, en abordant la négociation d'un nouvel accord de partenariat ACP-UE dans le but d'introduire davantage d'équilibre dans ses relations avec les ACP, trop marquées par le recours à la conditionnalité. Il s'agissait d'établir un dialogue « en amont de la conditionnalité » selon la Commission.

En effet (nous y reviendrons), le dispositif prévu dans l'accord de Cotonou du 23 juin 2000^43(*) entre la Communauté européenne, ses États-membres et les 77 pays de la zone Afrique - Caraïbes - Pacifique constituent un bon exemple des modalités d'action de l'UE pour la promotion des « éléments essentiels »^44(*) de l'accord : respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'État de Droit - et de la bonne gestion des affaires publiques, définis comme « élément fondamental ».

Le dialogue formalisé dans l'article 8 de l'accord de Cotonou constituait le premier instrument pour aborder les préoccupations de l'Union en matière de promotion de la démocratie, des droits de l'homme et de l'État de Droit.

Le dialogue s'est ainsi renforcé afin d'éviter que l'exercice de la conditionnalité ne se traduise automatiquement par des sanctions (comme nous le verrons dans la partie réservée à la défense des droits de l'homme, lorsque le dialogue ne produit pas l'effet escompté).

En effet, les nouvelles négociations portant sur l'accord de Cotonou, furent difficiles concernant la mise en place d'une procédure de sanction du non-respect des droits de l'homme par les États-parties ;

L'article 366 bis, introduit en 1995 dans la version révisée de la Convention Lomé IV, disposait que « la politique de développement et la coopération sont étroitement liées au respect de la jouissance des droits et libertés fondamentales de l'homme, ainsi qu' à la reconnaissance et à l'application des principes démocratiques, à la consolidation de État de droit et à la bonne gestion des affaires publiques »).

L'article 96 de l'accord de Cotonou, qui remplace l'article 366 bis, met en place une véritable procédure de sanction. Ainsi, des "mesures appropriées" peuvent être prises pour contraindre un pays signataire à respecter ses engagements en matière de droits de l'homme.

Lors des négociations sur l'écriture de cet article, les ACP insistaient pour que les éventuelles « mesures appropriées » mises en oeuvre à l'issue des consultations ne fassent plus l'objet d'une décision unilatérale de la partie ayant invoqué le manquement à un élément essentiel. De son côté, l'Union était attachée à préserver l'autonomie de sa réaction en cas de violation des droits de l'Homme, des principes démocratiques et de l'État de droit.

Le renforcement du dialogue politique a alors été mis dans la balance pour convaincre les ACP des bonnes intentions de l'Union. Il a été convenu que le maintien d'un contact permanent permettrait de faire du recours à la clause de non-exécution l'exception.

C'est ainsi que des consultations spécifiques sont encore prévues au titre de l'article 96 (ex-article 366 bis) en cas de manquement à l'un des éléments essentiels du partenariat UE-ACP ; et ce n'est qu'en dernier ressort que des « mesures appropriées » pourront être prises dans le cadre des consultations.

Ainsi, comme le reconnaît la FIACAT^45(*), « Une des innovations principales de l'Accord de Cotonou est de faire une place prépondérante à la dimension politique. Le dialogue politique est devenu un élément central nécessaire à la résolution de toutes les questions préoccupant l'une ou l'autre partie au présent accord »

Un autre bon exemple mettant en oeuvre, ne serait-ce qu'en partie, la négociation ou le « soft power », est la PEV, ou Politique Européenne de Voisinage. En effet, grâce à la PEV, l'Union Européenne promeut la démocratie et les droits de l'homme en se fondant sur le dialogue et l'échange^46(*). Née en 2002 de la volonté de développer un espace de prospérité et de stabilité aux frontières de l'Union Européenne élargie, la politique européenne de voisinage vise à renforcer la coopération politique, sécuritaire, économique et culturelle entre l'Union Européenne et ses nouveaux voisins immédiats ou proches.

Les relations entre l'Union Européenne et ses voisins s'inscrivent dans le cadre des accords précédents conclus avec chacun de ses voisins : accords de partenariat et de coopération APC pour les pays de l'Est et accords d'association AA pour ceux du Sud de la Méditerranée.

Ces accords prévoient, selon des modalités variables en fonction de l'intensité des relations entre l'Union Européenne et chacun de ses partenaires, un renforcement du dialogue politique et un approfondissement des relations économiques, commerciales, culturelles et sociales.

De plus, à travers les Lignes directrices de l'Union européenne en matière de dialogue « droits de l'homme » du Conseil Affaires économiques et financières de l'Union européenne du 13 décembre 2001^47(*), l'Union Européenne vise à intégrer davantage les droits de l'homme dans tous ses aspects de politique extérieure, en abordant les droits humains dans tous ses dialogues et discussions avec des pays tiers. L'Union pourra également décider (de sa propre initiative ou à la demande d'un pays tiers) d'entamer un dialogue spécifique sur les droits de l'homme avec un État tiers. La décision d'engager un dialogue en matière des droits humains avec un pays-tiers revient au Conseil de l'Union.

L'Union Européenne collabore aussi avec la plupart des instances multilatérales qui promeuvent les droits de l'homme. Or, ces instances sont composées de représentants des États qui décident d'actions communes dans le domaine des droits de l'homme. Il s'agit donc d'un moyen détourné, indirect pourrait-on dire pour sensibiliser les États et la société civile sur l'importance des droits de l'homme. Cette forme de débat peut être bien sûr rapprochée des discussions bilatérales que l'Union entretient avec des États ou des groupes d'États tels que vu précédemment.

Ainsi, l'Union européenne soutient avec détermination les travaux du Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme, chargé d'« engager un dialogue avec tous les gouvernements dans l'exécution de son mandat afin de garantir le respect de tous les droits de l'homme »^48(*). De même, ce haut-commissaire est chargé de susciter un dialogue interne au sein des pays concernés, grâce à des plans d'action nationaux.

L'Union Européenne dialogue aussi avec la Troisième Commission de l'Assemblée générale des Nations unies, tant par la coopération avec ses services que par le biais de contributions volontaires substantielles émanant des États membres et de la Communauté européenne. Ces travaux se reflètent dans le rapport annuel de l'Union Européenne sur les droits de l'homme^49(*) publié par le Conseil et dans la politique menée par l'Union Européenne à l'égard de l'ONU.

L'Union Européenne partage aussi des valeurs et des objectifs communs avec le Conseil de l'Europe et son Commissaire aux Droits de l'homme, ainsi qu'avec l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.

Toutefois, bien que le dialogue seul puisse être efficace, un soutien financier reste toujours grandement profitable.

* ⁴¹ Cfpra, concernant l'article « le processus d'accession européen, un outil effectif de la PESC »

* ⁴² Ensemble de 77 pays de la zone Afrique-Caraibes-Pacifique bénéficiant d'un accord privilégié de coopération avec l'UE.

* ⁴³ Entré en vigueur le 1^er avril 2003.

* ⁴⁴ Les éléments indiqués ne sont devenus des « éléments essentiels » qu'à la suite du traité de Lomé IV de 1995, étant lui-même une adaptation « à mi-parcours » de la Convention de Lomé IV de 1990. Avant cela, les accords de Lomé I à Lomé III conclus ne prenaient en compte que la coopération économique entre la CE et les États ACP.

* ⁴⁵ La FIACAT, association religieuse d'éducation aux droits de l'homme, a publié la « Fiche n°11 : l'accord de partenariat ACP-Union Européenne et la protection des droits de l'homme », accessible sur http://209.85.135.104/search?q=cache:Qsl2zGMmY7AJ:www.fiacat.org/fr/article.php3%3Fid_article%3D288+article+366+bis+accord+cotonou&hl=fr&ct=clnk&cd=1&gl=fr&lr=lang_en|lang_fr

* ⁴⁶ Cf. l'article du Parlement Européen « la PEV, un outil pour promouvoir la démocratie » du 31/01/2006, paru dans Challenge. Disponible sur http://www.libertysecurity.org/article788.html

* ⁴⁷ Non publié au Journal Officiel. Synthèse accessible sur http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/r10115.htm

* ⁴⁸ Rés. 48/141, § 4 g

* ⁴⁹ Cf. le rapport de 2006 consultable sur http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/07/st05/st05779.fr07.pdf