La théorie des droits permanents dans la jurisprudence du Tribunal administratif tunisien

Paragraphe II : La responsabilité résultant de l'appropriation d'un terrain privé

Les délais en matière d'appropriation par l'État d'un terrain revenant à la propriété d'une personne privée varient selon qu'on est devant une expropriation pour cause d'utilité publique (A), ou devant une expropriation irrégulière, à savoir l'emprise (B).

A- L'expropriation pour cause d'utilité publique

Il s'agit de traiter de la problématique de la récupération du terrain par les propriétaires (1), ainsi que de l'acquisition de l'indemnité (2).

1- Récupération du Terrain

Le décret du 9 mars 1939 relative à l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit dans son article 9 que «Si, dans un délai de cinq ans à partir de la date du décret d'expropriation, les immeubles expropriés n'ont pas été utilisés pour la réalisation des travaux d'utilité publique, les anciens propriétaires ou leurs ayant-droit peuvent, sauf accord contraire, en obtenir la rétrocession, à condition que demande en soit faite par écrit à l'expropriant dans les deux années qui suivront l'expiration du délai prévu par le présent article et ce, sous peine de forclusion. Sans ce cas, ils doivent restituer le montant intégral de l'indemnité qu'ils ont perçue ».

Une décision du Tribunal administratif mérite de faire un point d'orgue pour l'analyser, à savoir la décision qui date du 1^er mars 1979^316(*). Son importance vient du fait que le Tribunal administratif a consacré une interprétation qui restreint le droit de la propriété individuelle. L'expropriant, à savoir l'association de la mutuelle, a contribué avec ce terrain, sous forme d'action en nature, dans le capital d'une société qui travaille dans le domaine du développement du tourisme en Tunisie, et parmi ses projets, figure la construction de l'hôtel « Chiraton » à la ville touristique de Hammamet. Les requérants estiment que cela ne peut être considéré comme une utilisation pour la réalisation des travaux d'utilité publique, au sens de l'article 9. En outre, la totalité du terrain n'a pas été utilisée dans la construction de l'hôtel. En d'autres termes, l'utilisation du terrain ne doit être que matérielle et pas juridique^317(*).

Après avoir rappelé l'interprétation faite du terme "utilisation", employé par l'article 8 de la loi de 1939, par le Tribunal de Première Instance de Tunis comme impliquant l'utilisation juridique ainsi que matérielle^318(*), le Tribunal administratif se livre à un raisonnement didactique et discursif à trois vitesses :

Dans un premier considérant, le Tribunal a estimé que le décret d'expropriation n'a pas mentionné avec précision la nature des travaux à réaliser. Dans un deuxième considérant, il a estimé que l'utilisation du terrain exproprié sous forme d'une action dans une société qui oeuvre dans un domaine qui attirera la devise étrangère et fournira les emplois à la région est considérée comme un travail d'utilité publique. Enfin, il a estimé qu'il ne peut y avoir droit à rétrocession que si le décret a précisé la nature des travaux à réaliser ou si la partie bénéficiaire de l'expropriation n'a pas procédé d'une manière sérieuse à la réalisation d'un travail d'utilité publique. De plus, rien ne porte à admettre que les travaux doivent porter sur la totalité du terrain exproprié, seulement le terrain doit être nécessaire à la réalisation du projet et de subvenir à ses besoins.

Il en déduit que le terrain exproprié, en l'espèce, s'est avéré nécessaire au projet et que son utilisation de la manière sus-indiquée est considérée comme une utilisation juridique remplissant l'objectif à cause du quel il a été exproprié.

La loi n° 76-85 du 11 août 1976, portant refonte de la législation relative à l'expropriation pour cause d'utilité publique a modifié et complété l'article 9 qui prévoit désormais que : « Si, dans un délai de cinq ans à partir de la date du décret d'expropriation, les immeubles expropriés n'ont pas été utilisés pour la réalisation des travaux d'utilité publique mentionnés dans le décret d'expropriation, les anciens propriétaires ou leurs ayant-droit peuvent, sauf accord contraire, en obtenir la rétrocession, (...). En cas de refus ou silence de l'expropriant, il appartient aux intéressés de saisir les tribunaux compétentes ».

De plus, le dernier alinéa de l'article 1^er de cette loi prévoit que : « Le décret d'expropriation devra mentionner le projet dont la réalisation est prévue sur l'immeuble, objet de cette opération d'expropriation ». Ainsi, on voit bien que le législateur a exigé que l'expropriant doive mentionner dans le décret la destination ou l'utilisation escomptée du terrain exproprié. Du coup, il se montre plus protecteur et plus soucieux de la propriété individuelle.

Il est à noter que l'expropriant ne s'approprie du terrain qu'après avoir fixé le montant de l'indemnité comme il découle de l'article 2^319(*).

2- Acquisition de l'indemnité

Le Tribunal administratif a toujours jugé que l'expropriant qui, au bout de 5 ans, n'a pas utilisé le terrain dans l'objectif mentionné dans le décret d'expropriation doit rendre le terrain à ses propriétaires, et il ne peut alléguer de la possession du terrain.

En plus de l'article 2 de la loi de 1976, son article 16 prévoit que « la prise de possession par l'expropriant est subordonnée au paiement de l'indemnité d'expropriation aux ayants-droits ou à sa consignation ».

Dans un arrêt du 10 juillet 1998, le Tribunal estime que les requérants peuvent réclamer l'application du texte général de l'article 402 au détriment des dispositions spéciales de l'article 115 qui ont, en principe, priorité à s'appliquer au litige. Et il d'ajoute que la juridiction civile statuant en premier ressort a eu tort à appliquer les dispositions de l'article 115 en matière d'expropriation.

Ensuite, il rappelle que la règle appliquée devant la juridiction administrative est celle de l'article 402 qui prévoit un délai de 15 ans pour la prescription des recours qui portent sur une dette fixe et déterminée.

Il en conclut que le délai est à calculer dès la date de la possession effective par l'administration du terrain et non pas dès la date de l'édiction du décret d'expropriation comme il a été jugé en premier ressort.

Le Tribunal conclut après au fait que tant que rien ne prouve la possession effective, « le délai reste ouvert », et que l'indemnité ne peut être considérée en tant qu'une dette fixe et déterminée qu'après la conclusion d'un contrat ou suite à un jugement qui fixe son montant d'une manière définitive. Du coup, le Tribunal estime qu'il s'agit, en l'espèce, non pas d'une dette mais d'un droit à l'obtention d'une indemnité d'expropriation qui peut être réclamé en justice à tout moment^320(*).

Ainsi, dans un autre arrêt significatif du 18 décembre 1999 le Tribunal estime que : « Considérant qu'il est établi dans la jurisprudence de ce Tribunal de considérer que le droit de réclamer en justice l'indemnité d'expropriation s'éteint dans un délai de 15 ans dès la date lors de laquelle la partie expropriante a pris possession effective du terrain exproprié. Considérant que rien ne prouve, en l'espèce, de manière certaine la possession du terrain par l'administration à une date certaine qui permet de calculer le délai de prescription sus-indiqué, il s'en suit que le délai de réclamation de l'indemnité d'expropriation reste ouvert à l'égard de son demandeur »^321(*).

Ainsi, on voit bien que ce n'est que l'application et la transposition pure et simple de sa jurisprudence sur les dettes indéterminées. La seule différence est que ce délai de 15 ans ne commence à couler qu'à partir de la date du paiement ou de la consignation de l'indemnité, à défaut, le délai reste ouvert tout comme un droit permanent, sauf que, tel un "Secret de Polichinelle", le Tribunal ne s'exprime pas expressément sur la nature du droit.

Cet arrêt a été confirmé par un autre qui date du 28 décembre 1999^322(*). Toutefois, cet arrêt nous semble d'un apport significatif.

En effet, le juge judiciaire, en l'espèce, a appliqué les dispositions de l'article 402 du C.O.C, et il a procédé au calcul de la prescription à partir de la date de la fixation de l'indemnité.

Tout paraît justifié et compatible avec la jurisprudence du juge administratif, sauf que l'indemnité dont il s'agit est une indemnité provisoire fixée par le juge des référés.

Selon le Tribunal, il ne faut pas confondre les deux dettes. La dette dont il est parlée pour permettre la prise en possession est la dette définitive et non pas la dette provisoire.

Or, on voit bien que le juge administratif déroge ainsi, manifestement, à la règle selon laquelle : « Ubi lex non distinguit, nec nos guere debemus », car la loi n'a pas distingué entre ces deux dettes. De plus, le Tribunal a estimé dans un arrêt qui date du 27 mars 1980 que l'indemnité provisoire est à fixer et à contresigner même en cas d'urgence.

En effet, l'article 17 dans son alinéa 3 de la loi de 1976 prévoit que « en cas d'urgence dûment déclarée dans le décret d'expropriation, la prise de possession peut être obtenue dès la publication du décret d'expropriation ». Le Tribunal estime que cet alinéa ne peut être interprété d'une manière isolée des articles 2 et 16 de la même loi qui prévoient le principe fondamental de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à savoir il n'y a de possession qu'après payement ou consignation de l'indemnité d'expropriation. De plus, selon le Tribunal, on peut lire cet article à la lumière de l'article 20 qui prévoit que « le juge des référés, après examen, le cas échéant, du rapport d'expertise et audition des parties, rend une ordonnance fixant la somme à consigner par l'expropriant et autorisant celui-ci à prendre possession de l'immeuble moyennant cette consignation qui doit être effectuée à la Trésorerie Générale de Tunisie ». Il en découle que le principe en matière d'indemnité d'expropriation est toujours appliqué même en matière des référés d'urgence.

Il est à rappeler que le Tribunal dans l'arrêt du 28 décembre 1999 sus-mentionné a employé un considérant qui mérite d'être abordée : « Considérant que rien n'empêche d'appliquer les dispositions du COC ou autres au contentieux administratif dans l'absence d'un texte spécial qui règle le contentieux. Il en découle que malgré que la législation relative à l'expropriation n'a pas traité de la possibilité de la prescription du recours en réclamation de l'indemnité, cela ne peut aboutir à admettre sa pérennité ou sa permanence vu que cela contredit le principe de la sécurité juridique et de la stabilité des situations, ce qui a nécessité le recours aux règles générales de droit, et notamment au COC et son article 402 (...) »^323(*).

Ainsi, le juge administratif admet, sans équivoque et sans l'ombre d'un doute, qu'il ne peut appliquer la théorie des droits permanents à de tels contentieux.

B- L'emprise

D'emblée, l'emprise est quand l'administration s'approprie d'un terrain privé sans recourir aux procédures normales de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Il est opportun de rappeler qu'en l'occurrence, il ne s'agit pas de parler de rétrocession, car en matière d'emprise, l'immeuble reste toujours dans le patrimoine juridique du propriétaire, même s'il rentre dans le patrimoine matériel de l'administration. Ainsi, la possession ne peut avoir lieu, et du coup, il n'y aura pas lieu à se prévaloir de la prescription acquisitive^324(*). Il est à noter aussi que l'indemnité ici est de deux genres : une indemnité qui est l'équivalent du prix de l'immeuble, et une indemnité pour privation de gestion.

Le Tribunal administratif a toujours confirmé sa compétence en matière d'emprise, et a toujours traité les recours qui réclament l'indemnité en tant que « des recours qui se basent sur l'article 1^er du décret beylical du 27 novembre 1888, lequel décret a engagé la responsabilité de l'administration pour chaque activité exercée de manière illégale et qui cause des dommages aux tiers »^325(*). Donc, ces recours ne peuvent voir s'appliquer les règles spéciales du droit civil.

Dans une affaire qui date du 10 juillet 1980, le Tribunal rejette le pourvoi de l'administration selon lequel le droit à indemnité des propriétaires du terrain a été prescrit en application de l'article 115 du COC. Le juge administratif affirme que « le recours se fonde sur le décret de 1888 et non pas sur les dispositions du COC qui ne régissent que les relations entre personnes privées ». Il en va de même pour ce qui est du pourvoi selon lequel la dette est prescrite en application du délai quadriennal de déchéance prévu dans l'article 46 du CCP.

Le Tribunal y réplique en estimant que « la prétendue dette ne s'est pas encore constituée, en l'espèce, tant que l'indemnité pour privation de gestion demandée n'est pas encore déterminée et n'est pas encore revêtue du caractère d'une dette fixe ». De plus, le Commissaire du Gouvernement a estimé que « l'objet du recours ne concerne pas un quasi-délit ou la réclamation d'une dette déterminée envers l'État, mais plutôt d'une emprise sur un terrain privé et son utilisation d'une manière illégale, et cette voie de fait s'est prolongée jusqu'à la date où il a été pris un décret d'expropriation »^326(*).

Le Tribunal administratif a eu toujours l'occasion de réitérer et consolider sa jurisprudence.

Ainsi, dans l'une des affaires, il rejette l'allégation de l'administration selon laquelle le recours s'est prescrit en application de l'article 402 du COC après l'écoulement en l'occurrence de 15 ans dès la date de l'emprise^327(*). Car selon le Tribunal, on ne peut traiter l'administration ou le service public de la même manière que les tiers en matière de prescription acquisitive^328(*).

Une question mérite d'être posée : Est-ce qu'on peut assimiler ce régime de délais ouverts à la théorie des droits permanents ?

On ne peut que répondre par la négative, et ce pour, au moins, deux raisons :

D'abord, car si l'administration détermine et paye ou consigne l'indemnité, le délai de 15 ans commence à courir, alors qu'en matière des droits permanents, il n'y a pas de délai en matière des pensions, retraite et prévoyance sociale, et s'il y en a un en matière des documents administratifs et autres, il se renouvelle avec chaque recours préalable nouvellement adressé.

Ensuite, on ne peut pas le comparer aux droits permanents car il n'ya pas une décision à attaquer. En effet, le régime de cette atteinte à la légalité est plus entaché de gravité qu'il dépasse le régime des décisions inexistantes que le Tribunal administratif a admis, en leurs cas, que les délais du recours contentieux restent ouverts. Cette atteinte à la légalité est la plus grave de toutes, car c'est une voie de fait, et selon la doctrine c'est "un piétinement du droit". Elle est plus grave même que l'inexécution par l'administration des décisions de justice qui constitue selon l'article 10 de la loi de 1972 relative au Tribunal administratif une faute lourde^329(*).

On sait déjà que le Tribunal administratif admet, en application de l'article 394 du COC, que la demande de l'exécution des jugements qui sont revêtus de l'autorité de la chose jugée n'est soumise qu'au délai de prescription de l'article 402 du C.O.C et non pas à l'article 403 du même Code qui prévoit un délai de prescription d'un an pour les dettes résultants d'une décision de justice inexécutée qui constitue une faute lourde^330(*).

Il est à noter que le Tribunal administratif, pour ce qui est des voies de fait commis par l'administration, n'a compétence que pour celles de l'emprise. En effet, le législateur tunisien a donné la compétence des contentieux de l'emprise expressément au juge administratif, et ne l'a pas qualifié de "voie de fait", ce qui fait que, a priori et a contrario, c'est au juge judiciaire de reconnaître de ces contentieux qui seront sa chasse gardée. Or, selon la doctrine tunisienne, cela ne se justifie pas car on n'a pas en droit tunisien l'équivalent de l'article 66 de la Constitution française qui fait du juge judiciaire le gardien naturel des libertés publiques.

De plus, le domaine des voies de fait constitue, pour le juge administratif, le terrain d'élection pour adresser des injonctions à l'administration^331(*). De plus, cela contredit la lettre de l'article 3 de la loi n° 38 de 1996 qui dispose que « les tribunaux judiciaires ne peuvent connaître des demandes tendant à l'annulation des décisions administratives ou tendant à ordonner toutes mesures de nature à entraver l'action de l'administration ou la continuité du service public ».

On sait déjà que le juge administratif tunisien a toujours confirmé qu'il est le protecteur des droits et libertés publiques et qu'il est, en même temps, le gardien de la sécurité de l'État et de la continuité de ses services publics^332(*).

Ainsi, on est en droit d'admettre que le juge peut recourir légitimement aux dispositions de l'article 1^er de la loi de 1996 relative à la répartition de compétences qui reconnaît la compétence au juge administratif « dans les contentieux engageant la responsabilité de l'administration ».

On sait déjà que le Tribunal administratif a utilisé le critère matériel pour reconnaître sa compétence dans certains contentieux de responsabilité administrative, notamment l'emprise, et ce en optant pour une interprétation téléologique de l'article 2 de la loi de 1972, ainsi qu'en dépassant le critère organique de l'article 3 de la même loi pour reconnaître sa compétence en matière du contentieux de la CNRPS et ses affiliés en matière des pensions de retraite et de prévoyance, qui constitue aujourd'hui le terrain d'élection des droits permanents.

Or, cela n'est plus le cas depuis la loi de 2003 qui a fait du contentieux des pensions, des retraites et de la prévoyance sociale l'apanage du juge judicaire, et ce en le faisant rentrant dons son bloc de compétence.

* ³¹⁶ T.A., Déc. n° 42 du 1^er mars 1979, Mtir Ben Ibrahil Ben `Ali Echabrek c/ CCE pour le compte du Ministère du transport et c/ Président de l'association mutuelle des fonctionnaires et des ouvriers de la poste, le télégramme et la télécommunication, La Collection, p. 42.

* ³¹⁷ Voir les conclusions du Commissaire du Gouvernement Mohamed Boussofara qui vont dans ce sens, Ibid., p.p. 48-50.

* ³¹⁸ T.P.I., Déc. n° 20314 du 20 janvier 1975, Mtir Ben Ibrahil Ben `Ali Echabrek c/ CCE pour le compte du Ministère du transport et c/ Président de l'association mutuelle des fonctionnaires et des ouvriers de la poste, le télégramme et la télécommunication, Inédite.

* ³¹⁹ Cet article 2 prévoit que « par l'effet du décret d'expropriation, la propriété est transférée à l'expropriant. L'expropriant ne peut prendre possession des immeubles expropriés que moyennant paiement ou consignation d'une juste et préalable indemnité. Tous droits existants sur l'immeuble exproprié, y compris les rentes d'Enzel, toutes actions en résolution ou en revendication et toutes autres actions réelles, sont transférés sur l'indemnité d'expropriation ».

* ³²⁰ T.A., Déc. n° 21577 du 10 juillet 1998, Jma'ett Boukhobza et autres héritiers c/ Municipalité de Tunis, Inédite.

* ³²¹ T.A., Déc. n° 22222 du 18 décembre 1999, CCE pour le compte du Ministère de l'équipement et de l'habitat c/ Fredj Ben `Ali Esskhiri et autres héritiers, Inédite.

* ³²² T.A., Déc. n° 21939 du 28 décembre 1999, Mahmoud Ben Ahmed Kanoun et autres c/ L'agence foncière touristique, Inédite.

* ³²³ Dans le même sens : T.A., Déc. n° 17632 du 25 novembre 2005, Mohamed Ben El-bahloul Ben Mohamed Echarfi c/ Municipalité de Hammamet, Inédite.

* ³²⁴ T.A., Déc. n° 53 du 18 mars 1976, Inédite : « La main mise de l'administration sur un immeuble qui intervient d'une manière illégale n'encourt point le transfert de la propriété ».

* ³²⁵ T.A., Déc. n° 131 du 10 juillet 1980, Le CCE pour le compte du Ministère de l'éducation nationale c/ Charles Magnien et Nacer Ben `Ejel, La Collection, p. 282.

* ³²⁶ Conclusions du Commissaire du Gouvernement Ridha Ben Youssef sous la décision précitée, Ibid., p. 288.

* ³²⁷ T.A., Déc. n° 17612 du 06 octobre 2002, Zohra Mrad c/ Le CCE pour le compte du Ministère de l'éducation et de la formation et c/ La Municipalité de Hammamet, Inédite : Le Tribunal estime « Considérant que la jurisprudence du Tribunal s'est établie à considérer qu'il n'y a pas lieu à la prescription du recours en indemnisation pour emprise, vu que l'immeuble reste acquis à son propriétaire et la propriété ne se transfert à l'administration que si elle détermine l'indemnité ou si le transfert se fait par règlement amiable ».

* ³²⁸ T.A., Déc. n° 18061 du 30 décembre 2005, Héritiers de `Abd El-latif Meziou c/ Le CCE pour le compte du Ministère de la défense nationale, Inédite.

* ³²⁹ L'article 10 de la Loi organique n° 72-40 du 1^er juin 1972 relative au Tribunal administratif prévoit que : « L'inexécution volontaire des décisions du Tribunal administratif constitue une faute lourde qui engage la responsabilité de l'autorité administrative en cause ».

* ³³⁰ T.A., Déc. n° 19865 du 27 mai 2004, Mohamed Slimani c/ Ministre de la défense nationale et le Chef du Contentieux de l' État en son compte, Inédite ; Voir aussi : Moussa (Hichem), « L'exécution de la chose jugée et la réforme de la justice administrative », In La réforme de la justice administrative : les lois n° 38, 39 et 40 du 3 juin 1996, Actes du colloque organisé du 27 au 29 novembre 1996 à la Faculté des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales de Tunis, C.P.U., 2^ème Tirage, 1^er Semestre, 1999, p.p. 59-115. 

* ³³¹ El-`ejimi (Mohamed), « L'évolution des critères de compétence du Tribunal administratif : de l'attribution à la spécialisation », In La justice administrative, Actes du colloque tenu les 6-7 décembre 1996 à la Faculté de droit et des sciences politiques de Tunis, p. 86 et ss.

* ³³² T.A., Déc. n° 325 du 14 avril 1981, Pierre Falcon c/ Ministre de l'Agriculture, La Collection, p. 110.