Les relations entre les règles des accords multilatéraux sur l'environnement et celles de l'OMC

l'environnement.

Apparu dès la fin des années 1980 (Déclaration adoptée par une Conférence internationale sur la mer du Nord en 1987) et inséré dans plusieurs conventions internationales avant même la Conférence de Rio, ce principe a depuis été consacré au niveau communautaire (art 130 R. 2° du Traité de Maastricht^2(*)) et international (principe 15 de la Déclaration de Rio) ainsi qu'au niveau national, dans un premier temps par la loi du 2 février 1995^3(*) transposée dans le code de l'environnement sous l'article L-110, et récemment dans la charte de l'environnement présenté au conseil des ministres le mercredi 25 juin 2003^4(*) . Cette charte « apparaît comme le texte à valeur constitutionnelle le plus fort dans le monde à ce sujet »^5(*) et il a pour mérite de mettre au centre le principe de précaution montrant ainsi la volonté française de faire de ce principe une norme internationale^6(*). Ce principe consiste généralement à prendre, en l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, des mesures effectives et proportionnées ayant pour but de prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement.

Nous verrons comment ce principe est abordé dans les Accords multilatéraux sur l'environnement (I), et quelle position entend prendre l'OMC quant à l'insertion de ce principe dans l'interprétation de ses accords (II).

I. LES AME ET LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION.

A. Le contenu de ce principe.

C'est en matière environnementale que le principe de précaution est apparu pour la première fois. Divers accords internationaux de ces dernières années le mentionnent. Les textes communautaires ont également intégré ce principe mais sans le définir.

Dans le cadre des accords multilatéraux sur l'environnement, le principe de précaution concerne essentiellement la protection de l'atmosphère terrestre, domaine qui se trouve être « un terreau fertile au développement du principe de précaution »^7(*).

La Convention de Vienne de 1985 fut la première convention à faire implicitement référence au principe de précaution. En effet, même si seul le préambule évoque « les mesures de précaution déjà prises à l'échelon national et international en vue de la protection de la couche d'ozone »^8(*), l'idée de précaution se retrouve cependant dans un certain nombre de dispositions, ainsi les parties doivent prendre toutes les mesures appropriées pour protéger la santé humaine et l'environnement des effets néfastes « résultant ou susceptibles de résulter des activités humaines qui modifient ou sont susceptibles de modifier la couche d'ozone »^9(*). Le texte envisage donc l'éventualité de l'incidence des activités humaines et le lien de causalité entre cette activité et les effets nocifs sur l'environnement. Il demande aux Etats de prendre en compte cette éventualité et d'agir sans attendre la preuve scientifique absolue de la nocivité de l'activité concernée. Cependant, l'on constate et on peut le regretter que le principe de précaution ne soit pas défini dans le cadre de cette convention.

On peut évoquer également le Protocole de Montréal de 1987, dont la référence à la précaution est plus explicite que dans la Convention de Vienne. En effet, il est indiqué que les parties au Protocole se déclarent « déterminées à protéger la couche d'ozone en prenant des mesures de précaution pour réglementer équitablement le volume mondial des émissions qui l'appauvrissent »^10(*).

C'est surtout l'année 1992 qui constitue une année charnière pour la protection de l'environnement en général et pour le principe de précaution en particulier. C'est durant cette année qu'il va peu à peu se préciser et révéler l'ensemble de ses aspects. En mai 1992, la Convention-cadre sur les changements climatiques énonce parmi les principes devant guider les Parties celui qui les conduit à prendre des mesures de précaution. 1992 est aussi l'année pendant laquelle se tint, à Rio, la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, qui conduisit à l'adoption d'une déclaration le 13 juin 1992. Selon son principe 15, « pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les Etats selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement ». Ainsi les éléments caractérisant le principe de précaution sont présents : l'incertitude scientifique, le risque de dommages graves ou irréversibles à l'environnement, la nécessité d'agir sans attendre. C'est la première fois que la précaution est recommandée de façon aussi générale.

Dans le Protocole de Carthagène sur la biosécurité, adopté à Montréal le 28 janvier 2000, la Conférence des Parties à la Convention sur la diversité biologique reprend, en ce qui concerne les OGM, une idée très voisine en en élargissant le contenu au domaine de la santé humaine dans son article 10 §6 :

« L'absence de certitude scientifique due à l'insuffisance d'information et de connaissance scientifique pertinente en ce qui concerne les effets négatifs potentiels d'un organisme vivant modifié sur la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique dans la Partie importatrice, prenant également en compte les risques pour la santé humaine, n'empêche pas cette Partie de prendre une décision, si cela est approprié, concernant l'importation de l'organisme vivant modifié en question dans le but d'éviter ou de réduire de tels effets potentiellement négatifs ».

On peut enfin citer la gestion des déchets comme domaine de prédilection du principe de précaution. La convention de Bâle est certes le texte le plus important en la matière, mais cet instrument ne fait pas expressément référence au principe de précaution. Dans ce cas là, il vaut mieux se tourner vers les instruments régionaux tels que la Convention de Bamako sur l'interdiction d'importer des déchets dangereux et le contrôle de leurs mouvements transfrontières en Afrique qui marque la première consécration du principe de précaution au niveau interétatique sur le continent africain. En effet, cette convention dispose : « chaque partie s'efforce d'adopter et de mettre en oeuvre, pour faire face au problème de la pollution, des mesures de précaution qui comportent, entre autres, l'interdiction d'évacuer dans l'environnement des substances qui pourraient présenter des risques pour la santé de l'homme et pour l'environnement, sans attendre d'avoir la preuve scientifique de ces risques »^11(*). Ce principe de précaution s'est ensuite généralisé à la majorité des accords de gestion des déchets au niveau régional.

Cependant on peut remarquer que la référence à la précaution dans ces instruments n'est pas faite de manière uniforme, il est donc extrêmement difficile de définir avec précision le principe de précaution. Même si ses éléments caractéristiques se retrouvent tous dans toutes les définitions que nous avons vues du principe, certaines y mêlent un aspect économique tel celle donnée par le code rural français^12(*) ou la Convention sur les changements climatiques^13(*), d'autres pas.

De plus, la confusion autour de la notion de précaution tient également au fait que le principe de précaution est souvent confondu avec le principe de prévention qui pourtant est une chose tout à fait différente. La différence semble résider, selon L. Lucchini dans le degré plus ou moins élevé de la gravité du risque. Selon lui, la prévention a un caractère de généralité. Elle doit dicter en permanence et pour toutes circonstances, le comportement des acteurs. La précaution quant à elle, nécessite un renforcement de cette attitude face à un danger plus grave et préoccupant et dont on sait pas, compte tenu des connaissances scientifiques du moment, les conséquences qu'il pourrait entraîner s'il venait se réaliser^14(*).

Alexandre Kiss retient, à propos de la signification du concept de précaution, le même critère de gravité exceptionnelle du risque : « The difference between the principle of prevention and the precautionnary principle is the evaluation of the risk threatening the environment. Precaution comes into play when the risk is highly -so highly in fact- that full scientific certainty should not be required prior to the taking of the remedial action. »^15(*).

La singularité de la précaution réside également dans cet autre élément qu'évoque Alexandre Kiss : l'insuffisance des connaissances qui conduit parfois à l'incertitude scientifique.

Cependant quelle valeur peut-on apporter à un tel principe qui ne figure que dans quelques conventions qui ne sont pas ratifiées par tous les Etats ? Peut-on dire que ce principe est un principe de droit international et un principe coutumier ?

La question de la valeur juridique du principe présente un double intérêt. Il faut tout d'abord se demander si le principe affirmé dans les conventions est un principe juridique de droit positif conventionnel. Et ensuite s'interroger sur la question de savoir s'il a acquis, par son affirmation constante dans les textes, une valeur coutumière.

* ² Devenu l'article 174 du Traité d'Amsterdam

* ³ « L'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économique acceptable » (art L 200-1 C.rural).

* ⁴ H. Kempf, « La charte consacre et renforce le principe de précaution », in Le Monde du 26 juin 2003, p. 7.

* ⁵ ibidem

* ⁶En effet selon l'article 10 de la charte, le principe de précaution « inspire l'action européenne et internationale de la France ».

* ⁷ Selon l'expression de J. CAZALA dans sa thèse,  Le principe de précaution en droit international. Etude d'un mode conventionnel de gestion de l'incertitude scientifique, Université Paris II, 2003, p.25.

* ⁸ Convention pour la protection de la couche d'ozone, Vienne, 22 mars 1985, préambule, para 5.

* ⁹ Ibid, article 2.1, italique ajouté.

* ¹⁰ Protocole relatif aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone, Montréal, 16 septembre 1987, préambule, §6.

* ¹¹ Convention pour l'interdiction d'importer des déchets dangereux et le de leurs mouvements transfrontières en Afrique, Bamako, 30 janvier 1991, article 4.3f

* ¹² cf. note de bas de page n°2

* ¹³ Selon la Convention, les mesures de précaution requièrent « un bon rapport coût-efficacité, de manière à garantir des avantages globaux au coût le plus bas possible », article 3 § 3.

* ¹⁴ LUCCHINI (L.), « Le principe de précaution en droit international de l'environnement : ombres plus que lumières », AFDI, 1999, p. 715, §18.

* ¹⁵ KISS (A.), «The Rights and Interests of Future and the Precautionary Principle», D. Freestone, E. Hey, The Precautionary Principle and International Law, The Challenge of Implementation, Kluwer 1996, p. 27.