Le projet de loi sur les partis politiques au Maroc

2-2 La question occulte : la reforme constitutionnelle.

Pendant longtemps, la revendication des réformes constitutionnelles a constitué la trame d'une évolution politique et historique chargée de rebondissements. Elle était menée essentiellement par les partis de gauche. Ceux dits de droite étaient, en quelque sorte, des "suivistes".

2-2-1 La réforme constitutionnelle : hier et aujourd'hui.

Dans son discours du trône, le 18 novembre 1956, Mohamed V avait annoncé son intention de réunir une « assemblée constituante pour élaborer une constitution dans le cadre d'une monarchie constitutionnelle, arabe, musulmane et démocratique », et le 3 novembre 1960, il institua par dahir, une assemblée consultative de 78 membres, appelée Conseil Constitutionnel. Cette initiative va échouer notamment du fait de la non-participation de l'UNFP et du syndicat UMT, importantes forces de gauche qui exigèrent une vraie constituante. Par contre le PI ne va à aucun moment, et ce, dès 1956, remettre en cause le principe de sa participation aux organes de substitution à la représentation élective que la monarchie s'est efforcée de promouvoir, que ce soit le Conseil consultatif présidé par Mehdi Ben Barka, ou le Conseil constitutionnel préside par Allal el-Fassi. Fort de sa position hégémonique, le PI n'accorde qu'une importance limitée à la question de la rédaction de la Constitution et de son adoption^3(*)8.

Une fois, Hassan II fut intronisé le 3 mars 1961 comme nouveau roi, il va se libérer de Conseil Constitutionnel, juge comme organe ambigu et embarrassant, et promulgua, le 2 juin 1961, un dahir constituant une loi fondamentale pour le royaume du Maroc. Et dans le secret, avec quelques conseillers, élabora lui-même une constitution relativement libérale (multipartisme ; bicaméralisme inégalitaire ; élection des membres de la chambre des représentants au suffrage universel direct ; et des libertés publiques reconnues) qui sera adoptée le 7 décembre 1962 à une très forte majorité.

Dès 1970, le Roi Hassan II fait adopter par référendum une autre Constitution jugée cette fois comme la plus autoritaire de toutes les Constitutions marocaines. La même année, un Parlement, boycotté par tous les partis politiques, est mis en place. Commence alors un bras de fer entre la monarchie d'une part et les partis issus du Mouvement national de l'autre. Au centre de ce rapport de force, la réforme constitutionnelle.

Dés1984, l'USFP va présenter au roi Hassan II l'un des premiers mémorandums. A l'époque, cette formation fustigeait l'engagement du Maroc dans un programme d'ajustement structurel dont les conséquences, sur le plan social, se manifesteront très rapidement. La volonté de réforme était plus économique que politique. Plus tard, en 1989, la tenue du Vème congrès de l'USFP était l'occasion pour cette formation de réclamer une réforme constitutionnelle. Au coeur de celle-ci, les statuts du gouvernement et du Parlement. Des prérogatives royales, il n'était guère question. Rééquilibrer le pouvoir Exécutif et Législatif était la principale demande de cette formation et ce, à travers deux objectifs constitutionnels très liés : Renforcer le statut du Premier ministre, ses pouvoirs, le champ de son action, en assurant en même temps une légitimité populaire plus avérée. Une légitimité qui passe par l'élection de la Chambre des représentants au suffrage universel direct.

La fin des années1980 et le début des années 90 sont marqués par un bouleversement international profond : chute du mur de Berlin, déclin de l'idéologie communiste, écroulement du bloc communiste. C'est le moment qui sera choisi par l'USFP et l'Istiqlal pour présenter au roi Hassan II un manifeste dans lequel ils revendiquent des réformes constitutionnelles. Ils réitèrent les mêmes revendications, mais proposèrent également la création d'un Conseil constitutionnel, en remplacement de la cour constitutionnelle, et une affirmation explicite des droits de l'Homme tels qu'universellement reconnus. Ils exigent pour le Premier ministre un statut plus autonome et des pouvoirs plus larges. L'essentiel de ces demandes a été retenu dans la constitution révisée en 1992. Le roi préparait, de ce fait, la mise en place d'un vieux rêve : l'alternance politique, mais qu'il mènerait lui-même. Voire qu'il octroierait à ses propres conditions. Mais il échoue dans un premier temps, en 1993. Il décide alors de poursuivre le bras de fer avec l'USFP et l'Istiqlal. Et pour confiner la revendication loin de la question de la séparation des pouvoirs, il annonce l'imminence d'une réforme constitutionnelle portant sur le bicaméralisme. Il invite ainsi ces partis à réfléchir sur le statut des deux Chambres, retient certaines de leurs propositions, et soumet un nouveau projet de constitution au peuple, en 1996. Cette fois, tous les partis, à l'exception de l'OADP, y adhèrent.

Pourtant, la crédibilité de ses demandes de réforme constitutionnelle contraste avec la perte de légitimité de ces mêmes demandes par la gauche gouvernementale. L'USFP s'est décrédibilisé sur le sujet en utilisant la réforme de la Constitution comme moyen de négociation avec la monarchie alors que celle-ci doit être l'Objet de la négociation. Soutirer des postes gouvernementaux en menaçant de revendiquer une réforme constitutionnelle revient à dévaloriser celle-ci^3(*)9.

Dans cette lutte engagée par les partis de gauche, pour instaurer une réforme constitutionnelle, ce n'est qu'à partir de 1996 que les partis de droite, dits de l'administration, formés essentiellement par la mouvance populaire, le RNI et l'Union constitutionnelle, ont été de simples "suivistes". Et les quelques "réformettes" qu'ils avaient proposées, particulièrement dans le courant des années 1990, ne portaient pas sur la conception du pouvoir, notamment sur la question de la séparation des pouvoirs.

En 1994, et après l'échec de la première tentative d'alternance, la publication des mémorandums est une pratique politique largement admise, le panorama politique étant déjà structuré en deux pôles : la Koutla et l'Entente (Wifak). Ce dernier regroupe justement les partis de droite, dont les revendications d'une réforme constitutionnelle étaient focalisées sur des thèmes politiquement secondaires, comme le droit de vote des émigrés marocains, la régionalisation, le statut de la deuxième Chambre, etc. L'on se souvient que, concernant cette dernière question, le mémorandum du Wifak, à un an de la révision constitutionnelle de 1996, avait tout simplement proposé que la future Chambre des conseillers marocains s'inspire du modèle français. En ce sens, l'action de ces partis avait davantage l'allure d'une stratégie d'équilibre politique assez conjoncturelle, face à la présence de la Koutla, que d'une véritable volonté de réformer la Constitution. "La raison en est simple : les partis de l'Entente n'étaient pas dans une logique de rapport de force avec la monarchie, contrairement à ceux de la Koutla", estime un politologue^4(*)0.

Aujourd'hui seules des formations de gauche non gouvernementales, qui regroupent Fidélité à la Démocratie, le PADS, Annahj Addimocrati, le CNI et la GSU continuent d'exprimer une telle revendication, et faisant de la réforme constitutionnelle le coeur des leurs revendications.

Le dernier épisode de cette série d'actions menées pour une reforme constitutionnelle est le texte publié par Mustapha Ramid, l'ex-président du groupe parlementaire du PJD. Pour Ramid, tout débat sur la réforme constitutionnelle au Maroc se doit prendre en considération un triptyque de base : islam, monarchie et démocratie.

Pour l'islam, Ramid pense que toute réforme constitutionnelle ou politique se doit d'être fondée essentiellement sur la religion de la nation. Mais cet Etat islamique doit refléter la libre volonté de la nation islamique et le consensus aussi bien des individus que des groupes. Si Ramid accepte la monarchie comme forme de gouvernement, il pense qu'il faut remettre en question les attributions royales législatives et exécutives, ainsi que le statut du Roi comme commandeur des croyants. Pour la démocratie, l'ex-président, voit que la démocratie peut être un mécanisme institutionnel, même dans un pays islamique. Mais l'usage sera différent. Cela ne veut pas dire pour autant qu'il nie les principes de la démocratie comme la liberté d'expression, la séparation des pouvoirs, la garantie de la liberté d'opinion, et autres libertés et droits conformes aux préceptes et aux finalités de l'islam^4(*)1.

2-2-2 Ce qu'on reproche à la constitution:

Au terme des différentes constitutions (1962, 1970, 1972) et des reformes constitutionnelles octroyées (1980, 1992, 1996), deux corpus se côtoient. L'un représente la tradition makhzénienne, l'autre une certaine « modernité ». Dans la première tradition, il y a ce que certains analystes appellent la « supra-constitution » ou le noyau dur de l'édifice constitutionnel. Il s'agit de l'article 19, 35 et 72, touchant au domaine du pouvoir royal. Ce noyau demeure le même, parce qu'on ne peut pas y toucher, au risque d'ébranler tout le système bâti au cours de la période post-indépendance. Conformément à cette «  supra-constitution », le roi est, à la fois, arbitre, commandeur des croyants et chef de l'Etat^4(*)2.

Le roi comme arbitre :

Le roi est un arbitre actif. Il a tous les moyens nécessaires pour exclure tout joueur ne respectant pas les règles du jeu qui sont floues et informelles relevant de la qa'ida (règle de conduite). Le roi tient cette fonction de son titre religieux d'arrière- petit-fils du Prophète. Le recours à l'arbitrage royal permet de consolider le champ traditionnel du commandeur des croyants. Ce commandeur est un père protecteur de « ses enfants faibles ». On s'adresse à lui, au besoin, pour demander réparation, pardon, etc. Il est aussi le chef, le Guide suprême, exerçant un pouvoir profane et un pouvoir sacré.

Le champ d'arbitrage permet au chef religieux d'être au-dessus de tous les groupes et donc de hisser la monarchie au sommet de la pyramide de contrôle. Ce champ est associé au champ traditionnel du commandeur des croyants

Le roi comme commandeur des croyants :

Ce champ se caractérise par l'inexistence de médiateurs entre le commandeur des croyants et la communauté des musulmans. En tant que commandeur des croyants, le monarque est le premier «  Alim » du pays (savant en sciences religieuses), ce qui signifie la centralité et l'unité du pouvoir. Cette centralité est consacrée constitutionnellement. L'article 19 donne au chef religieux un pouvoir général d'action et d'interprétation s'imposant à tous parce qu'il est de nature supérieure et sacrée. Il intervient quand sont mis en cause l'Etat, l'unité de la nation, l'islam, la constitution, les droits et libertés des « citoyens », groupes et collectivités, etc. Ainsi, le roi a les mains libres pour juger et apprécier en toute latitude ces différentes circonstances.

Le roi comme chef d'Etat :

Le commandeur des croyants est chef de l'Etat. Il est chef suprême des forces armées. Il nomme aux postes civils et militaires, accrédite les ambassadeurs, signe et ratifie les traités. Il nomme le Premier ministre et, sur proposition de ce dernier, les autres ministres ; il met fin à leurs fonctions. Il promulgue la loi. Il préside le Conseil des ministres, le Conseil supérieur de l'enseignement, le Conseil du plan, le Conseil supérieur des magistratures par dahir, il nomme les hauts fonctionnaires civils et militaires et les magistrats, exerce le droit de grâce et nomme le président de la Haute Cour. Les jugements sont rendus et exécutés en son nom. Le contenu de ses messages ne peut faire l'objet d'aucun débat. L'immunité parlementaire est levée si des opinions exprimées par des députés manifestent un manque de respect à l'égard du roi, ou une remise en cause du régime politique ou l'islam. Le chef d'Etat peut en tant que souverain, par simple dahir ou discours, dissoudre une institution, neutraliser une loi quelconque. Il contrôle et verrouille la production normative à toutes les étapes. L'institution monarchique centralise l'essentiel des pouvoirs et contrôle largement le processus décisionnel. Une distribution équitable des pouvoirs entre les différents acteurs politiques fait toujours défaut.

Face à cette hégémonie royale, et la présence quasi écrasant de l'institution royale dans le paysage politique marocaine, certains partis politiques pensent que la réhabilitation du champ politique passe par la réforme de la constitution, puisqu'il est la clé de voûte de système politique marocain. Pour eux, il ne suffit pas de promulgue une loi sur les partis politiques pour que la scène partisane trouve sa vitalité. Il faut d'abord que la constitution, source de toute loi, soit réforme.

En premier lieu cette réforme doit concerne les pouvoirs royaux, la relation entre le Roi et le Premier ministre, les relations avec le gouvernement, et enfin le Parlement.

Que propose donc ces acteurs politiques ? Il faut d'abord souligne que ces propositions ne sont pas homogènes, et que chaque parti a sa propre vision des choses, ce qui n'empêche pas que sur certains points, il y a convergences des points du vu^4(*)3.

En ce qui concerne les pouvoirs du Roi, une première tendance propose de réécrire le début de l'article 19 comme suit : "le roi, Amir al Mouminine, représentant de la nation, symbole de son unité, assure par son arbitrage la garantie de la pérennité et de la continuité de l'état", le reste de l'article peut reste sans changements.

Une deuxième tendance est encore moins conciliante à l'égard des "superpouvoirs" royaux. Selon elle, il faudraitabord ôter son caractère "sacré" à la personne royale, puis, cela fait, scinder sa fonction religieuse du reste de l'article 19. Une fois Imarat al Mouminine isolée, il faudrait la définir avec précision, de manière à la restreindre au champ religieux. Ainsi, le roi ne pourrait plus se prévaloir de son titre religieux pour faire passer des décisions politiques - ce que Hassan II a fait régulièrement, substituant une source de légitimité à une autre dès qu'il était en panne d'arguments.

Une troisième tendance va encore plus loin. Oui, l'article 19 devrait être réduit à la seule fonction religieuse du roi. Mais il devrait être réécrit ainsi : "Le roi porte seul le titre d'Amir al Mouminine et représente une autorité symbolique en matière de fatwas". Cette même tendance estime que le roi devrait être "représentant de l'état" (même raisonnement que la seconde tendance, contreseing des dahirs inclus), et que "sa fonction centrale est l'arbitrage" (même raisonnement que la première tendance). Par ailleurs, cette troisième tendance, détailler les fonctions du roi : il serait ainsi commandant suprême des forces armées royales (article 30, qu'il faudrait déplacer ici), de même qu'il aurait la possibilité de dissoudre le gouvernement et le Parlement (dont il inaugurerait les sessions) et de décréter l'état d'exception (contresigné, puisqu'il s'agirait d'un dahir, par le Premier ministre). Il accorderait aussi le droit de grâce (à ne pas confondre avec les lois d'amnistie, qui devraient être votées par le Parlement) et délivrerait, enfin, des discours à la nation (mais seulement après que leur contenu a été entendu, et pourquoi pas validé par le conseil des ministres). L'avantage de lister des fonctions aussi précises, c'est que toute interprétation abusive des pouvoirs royaux deviendrait, de jure, exclue.

Une quatrième tendance clôt le débat sur les pouvoirs du roi. Et prend à contre-pied les 3 autres puisque pour elle, non seulement Imarat al Mouminine devrait être citée dans un article qui lui soit propre, mais en plus, elle devrait passer du statut de fonction royale à celui de "structure de pouvoir globale et intégrée, et présidée par le roi". Dans cette structure, on intégrerait Majliss al Ouléma (assemblée des docteurs de la loi religieuse), Majliss al Ifta'e (assemblée - à créer - proposant les fatwas) et d'autres instances, auxquelles il faudrait réfléchir. Toutes ces instances auraient en commun d'être indépendantes des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.

Une cinquième tendance émerge, et elle est isolée de toutes les autres, car jugée bien trop radicale. Sur le fond, elle est d'accord avec les autres sur le diagnostic : telles qu'ils sont formulés aujourd'hui dans la Constitution, les concepts d'Imarat al Mouminine et de sacralité font du roi un acteur intouchable de la scène politique, ce qui est inacceptable puisqu'il en est un acteur autant que les autres. Il faudrait donc supprimer la sacralité, point final.

En ce qui concerne la relation entre le Roi et son Premier ministre, il y a une première tendance qui propose que le roi nomme comme Premier ministre celui qu'a la majorité parlementaire. Une deuxième tendance propose avec certain nuancée que le roi nomme comme Premier ministre, celui qui dispose d'une majorité parlementaire. Par contre, une troisième tendance, propose que le roi nomme le Premier ministre après consultation avec les partis politiques disposant d'une majorité au Parlement. Une quatrième tendance propose, quant à elle, que le roi nomme comme Premier ministre celui choisi parmi les personnalités appartenant aux partis représentés au Parlement.

En ce qui concerne les relations avec le gouvernement, certains proposent une répartition claire des taches entre les deux conseils (du gouvernement et des ministres) de manière à abolir la dualité qui existe, à accélérer les procédures et à renforcer les attributions du Premier ministre. Il s'agirait de préserver au roi ses attributions de chef de l'état (représentation à l'étranger, commandement de l'armée, etc.) et de transférer l'essentiel de ses prérogatives en tant que chef de l'exécutif (validation des projets de lois, questions sectorielles, etc.), au conseil du gouvernement. Ce dernier devrait également nommer les hauts représentants de l'état chargés d'appliquer les orientations gouvernementales (ambassadeurs, walis, gouverneurs, secrétaires généraux des ministères, directeur de la police, etc.). Tant que le conseil des ministres servirait essentiellement à informer le roi des principales options gouvernementales, à solliciter ses orientations (à titre indicatif) et aussi, très important, à tenir le gouvernement informé de la teneur des discours royaux à la nation - discours que le roi ne pourrait délivrer qu'après avoir obtenu l'aval du gouvernement.

Une deuxième tendance tient plus compte des rapports de force actuels. Tout en admettant la nécessité de consacrer, dans la Constitution, un article aux attributions du conseil du gouvernement, elle le voit mal se substituer à l'autre conseil, dirigé par le chef de l'état, et dont l'importance resterait décisive. Ainsi, les questions exceptionnelles ayant trait à la souveraineté (état de siège, déclaration de guerre, projet de révision de la Constitution, dissolution du Parlement) devraient rester du ressort exclusif du roi. Et même des questions dites " de politique générale " (à déterminer) ne devraient pas être délibérées hors du conseil des ministres. Cette tendance tolère que des décrets (et non des dahirs royaux) soient exclusivement soumis au conseil du gouvernement. Quant aux nominations, elle va même plus loin et concède au Premier ministre la possibilité de nommer directement (c'est-à-dire sans validation royale) les directeurs centraux des administrations publiques. Objectif de cette tendance : responsabiliser le Premier ministre tout en préservant les équilibres macro-politiques.

Reste enfin les relations avec le Parlement. Toutes les tendances sont pour que le Maroc soit doté d'un Parlement fort et efficace. Concernant la deuxième chambre, l'unique solution viable (proposée à l'unanimité) serait d'en faire "un conseil national, regroupant les représentants des régions". En étant réduite à "un rôle consultatif", cette assemblée pourrait être complémentaire à la première chambre, les fonctions exécutives des élus régionaux étant exercées dans les assemblées régionales.
Concernant sa fonction première, celle d'émettre des lois, l'article 56 serait réécrit ainsi : "L'ordre du jour de la première chambre comporte la discussion des propositions de lois qui en proviennent et des projets de lois déposés par le gouvernement". Plus question d'une autorisation préalable de l'exécutif ni d'une "priorité" qui reléguerait les propositions des parlementaires au second plan. Si cette formulation ne passe pas, on accorderait au moins "une fois par mois à la première chambre le soin d'établir un ordre du jour libre ».

Concernant la fonction de contrôle et d'enquête de la première chambre, on propose (toujours à l'unanimité) des amendements ciblés et concrets. La chambre pourrait "interroger les acteurs publics de son choix". C'est-à-dire, notamment, ceux qui dépendent du Palais (comme le Haut commissariat au Plan ou les fondations sociales). Elle pourrait aussi "nommer des commissions de contrôle ponctuelles". Quant aux traditionnelles commissions d'enquête, la première chambre aurait la latitude d'en "solliciter la création par un vote du tiers de ses membres" (au lieu de la majorité requise aujourd'hui).

Pour donner encore plus de poids au Parlement face à l'exécutif, il faudrait lui permettre d'agir plus efficacement sur les finances de l'état. Aujourd'hui, les élus valident la loi de finances, qui détaille le budget annuel prévisionnel de l'état. Mais une fois l'année budgétaire écoulée, ils sont censés, aussi, vérifier si l'argent a bien été dépensé comme prévu. Quant à l'immunité parlementaire, dont profitent de multiples élus indélicats, il est possible d'en atténuer la portée sans en toucher le principe (universel). Pour ce faire, la solution serait que l'arrestation d'un député continue à nécessiter une autorisation préalable du Parlement... mais qu'un député puisse être librement poursuivi par la justice en cas de malversations. Une peine pourrait même être prononcée contre lui, mais elle resterait en suspens jusqu'à ce que l'autorisation tombe... ou qu'il ne soit pas réélu.

Maintenant, la balle est dans le camp de l'institution monarchique. Pourtant, rien ne permettre de dire, pour l'instant, que la réforme de la constitution constitue une priorité, même s'il paraît que selon certaines sources que des conseillers du Roi sont en train de plancher sur une réforme constitutionnelle. Si le Roi hésite encore, c'est parce que cela aboutirait à une réduction de ses pouvoirs, au bénéfice de la classe politique. Vu l'état de cette dernière, le Maroc n'est pas prêt à un tel bouleversement.

Si tel est l'argument officiel, certains pensent qu'il n'est pas dénué de pertinence. Un rééquilibrage des pouvoirs bénéficierait en effet à des partis pas très portés sur la démocratie et qui n'ont que peu de compétences à proposer. Il est tout aussi vrai que le Palais est plus doué que les partis pour dénicher de bons profils, et les placer aux commandes exécutives du pays.

* ³⁸ - Bernard Cubertafond," Le système politique marocain", L'Harmattan, 1997.

* ³⁹ - Le journal Hebdomadaire, « Le défi de la gauche »,O.B, , n° 155 du 10 au 16 avril 2004.

* ⁴⁰ - Ibid.

* ⁴¹ - Ibid.

* ⁴² - Aziz Nahal,"Une transition verrouiller", Confluences Méditerranée, n°31, Automne 1999.

* ⁴³ - Telquel, « Réécrivons la constitution », Driss Ksikes et ARB, , n° 173, 15 juin 2004.