MINISTERE DES FINANCES ET DU BUDGET
BURKINA FASO
SECRETARIAT GENERAL
Unité - Progrès - Justice
ECOLE NATIONALE DES REGIES FINANCIERES Année
académique 2002-2003
DIRECTION DES ETUDES ET DES STAGES
MEMOIRE DE FIN D'ETUDES
Du cycle supérieur pour l'obtention
du diplôme d'Administrateur des Services
Financiers
LE PACTE DE CONVERGENCE, DE
STABILITE, DE CROISSANCE ET DE
SOLIDARITE ENTRE
ETATS MEMBRES DE L'UEMOA
THEME :
Présenté et soutenu publiquement par :
Monsieur Olé Alain KAM
Option : Finances
Mars 2003
Directeur de mémoire
Mr Abdoulaye SENGHOR
Docteur en Economie
Enseignant à l'UFR-SEG/UO
AVERTISSEMENT
« L'Ecole Nationale des Régies
Financières n'entend donner aucune approbation, ni improbation aux
opinions émises dans les mémoires qui doivent être
considérées comme propres à leurs auteurs. »
DEDICACE
A ma très chère mère INI SANOGO
A ma bien aimée Aminata SAWADOGO
Je dédie ce mémoire.
REMERCIEMENTS
La réalisation d'une telle oeuvre n'a été
rendue possible que grâce au concours de certaines personnes.
Au nombre de ces personnes, comment ne pas penser
à :
- Monsieur Abdoulaye SENGHOR, notre directeur de
mémoire,
- Monsieur Houessou Euloge, Chargé de la surveillance
multilatérale à l'UEMOA,
- Monsieur OUEDRAOGO Soungalo, Chargé de la formation
à l'UEMOA,
- Monsieur NEBIE Hervé à l'Inspection
Générale des Finances,
- Madame RAMDE Prisca au Ministère de la Fonction Publique
et de la Réforme de l'Etat ?
Notre gratitude va également à l'endroit du corps
professoral de l'ENAREF.
Nous ne saurons oublier notre soeur Jacqueline Kam, ainsi que
tous nos frères avec qui nous partageons le quotidien de notre
vie : les frères NAON, BAKYONO, QUENUM, BOUNDAONE, Illy et JOHN
SEDOGO.
A tous infiniment merci !
SOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALE
TITRE I : LE PACTE DE CONVERGENCE, DE
STABILITE, DE CROISSANCE ET DE
SOLIDARITE ENTRE ETATS MEMBRES DE L'UEMOA :
INSTRUMENT DE
RENFORCEMENT DU DISPOSITIF DE SURVEILLANCE
MULTILATERALE
Chapitre 1 : Analyse juridique du Pacte de
convergence
Section 1 : L'adoption
d'un acte spécifique : l'acte additionnel
Section 2 : L'adoption de nouveaux
critères de convergence
Chapitre 2 : Analyse économique du
Pacte de convergence
Section 1 : Le fondement économique
du Pacte de convergence
Section 2 : Des orientations
générales de politique économique aux programmes
TITRE II : LE PACTE DE CONVERGENCE, DE
STABILITE, DE CROISSANCE ET DE
SOLIDARITE ENTRE ETATS MEMBRES DE
L'UEMOA :
BILAN ET PERPECTIVE
Chapitre 1 : Au regard du
bilan
Section 1 : La situation économique
et financière des Etats de l'Union
Section 2 : L'état de convergence
des Etats de l'Union
Chapitre 2 : Au regard des
perspectives
Section 1 : Les programmes pluriannuels
2003-2005
Section 2 : Programmes Régional
d'Appui Statistique à la surveillance
multilatérale
CONCLUSION GENERALE
LISTE DES PRINCIPALES
ABREVIATIONS
Art : article
BCEAO : Banque Centrale des Etats de
l'Afrique de l'Ouest
Cf. : confère
Ed : édition
FAIR : Fonds d'Aide à
l'Intégration Régionale
INS : Institut National de
Statistique
OHADA : Organisation pour
l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires
Op. cit : opère citato
(ouvrage déjà cité)
P. : page
Parag : Paragraphe
PARSTAT : Programme Régional d'Appui
Statistique à la Surveillance Multilatérale
PAS : Programme d'Ajustement
Structurel
PPTE : Pays Pauvres Très
Endettés
UE : Union Européenne
UEMOA : Union Economique et
Monétaire Ouest Africaine
UMOA: Union Monétaire Ouest
Africaine
V. : voir
INTRODUCTION GENERALE
« Conscients de l'interdépendance, de la
solidarité et de la communauté d'intérêt qui doivent
nécessairement exister entre les Etats membres », les chefs
d'Etat et de Gouvernement de huit (8) Etats de l'Afrique de l'Ouest
(Bénin, Burkina Faso, Guinée Bissau, Mali, Niger,
Sénégal, Togo) ont signé, à Dakar, le Traité
du 10 janvier 1994 instituant l'Union Economique et Monétaire Ouest
Africaine (UEMOA). Cette Union1(*), qui complète l'union monétaire2(*) existant déjà
entre ces Etats, constitue un socle économique solide orienté
vers la création d'un marché unique.
Au nombre des objectifs de cette Union3(*), figure en bonne place la
réalisation de la convergence des performances et des politiques
économiques. Cet objectif de convergence a été rendu
nécessaire au regard du contexte particulier dans lequel
évoluaient les économies des Etats membres de l'Union.
En effet, l'effondrement du cours des matières
premières, sources d'importantes recettes d'exportation, dans les
années 80, a constitué une grave crise qui s'est ressentie sur
les finances publiques des Etats de l'Union. Dans ce contexte marqué par
ailleurs par le poids croissant du service de la dette et une dualité
institutionnelle (monnaie unique et politiques budgétaires divergentes)
dans la conduite des politiques macro-économiques, les Programmes
d'Ajustement Structurels (PAS) menés avec l'appui des institutions de
Bretton Woods avaient fini par atteindre leurs limites.
Face à cette crise économique profonde,
reflétée par une détérioration des principaux
indicateurs économiques, la volonté d'approfondir
l'intégration économique en complément de l'Union a
été manifeste. Ainsi, la nécessité d'une
harmonisation des politiques budgétaires nationales à
côté de la politique monétaire commune devenait-elle plus
qu'impérieuse. C'est cette optique de mise en cohérence des
politiques budgétaires avec la politique monétaire commune qui a
favorisé la mise en place d'un dispositif de surveillance
multilatérale.
La surveillance multilatérale est un mécanisme
communautaire de définition et de contrôle des politiques
économiques entre les Etats membres de l'UEMOA. Elle vise à
assurer la viabilité du cadre macro économique de l'ensemble de
l'Union et le rendre cohérent avec le fonctionnement du marché
commun. Cette viabilité du cadre macro-économique doit se
réaliser à travers une croissance soutenue du revenu moyen, une
répartition équitable des revenus, un solde soutenable de la
balance des paiements courants et une amélioration de la
compétitivité internationale des économies de l'Union. Il
s'agit, en d'autres termes, d'une part, de veiller à une
amélioration de la position extérieure des économies de
l'Union en vue de les rendre crédibles auprès des partenaires
internationaux et d'autre part, de s'assurer que les différentes
politiques économiques et sociales définies par les pays membres
sont compatibles entre eux et garantissent une convergence durable des
différentes économies nationales. Ce sont là les objectifs
même visés par la surveillance multilatérale.
Au niveau institutionnel, le dispositif de surveillance
multilatérale a pour composantes fonctionnelles des organes
communautaires et des structures nationales au sein de chaque Etat membre.
D'abord, au niveau communautaire, on a le Conseil des
Ministres de l'UEMOA (que nous désignerons par le Conseil) et la
Commission de l'UEMOA (que nous désignerons par la Commission).
Le Conseil est l'organe chargé de la mise en place du
dispositif et c'est lui qui garantit son bon fonctionnement, même si le
suivi des propositions pour la bonne conduite du mécanisme est du
ressort de la Commission.
Celle-ci, considérée comme la cheville
ouvrière de l'UEMOA, exerce une fonction d'exécution, mais elle
est aussi investie d'un pouvoir de décision. C'est elle qui
élabore les rapports semestriels d'exécution de la surveillance
multilatérale et fait des propositions de directives à l'endroit
des Etats pour permettre au Conseil de prendre des mesures.
Ensuite, au niveau des Etats, on a les Comités
Nationaux de Politique Economique (CNPE) qui assistent la Commission dans la
collecte, le traitement et l'analyse des informations relatives à chacun
des Etats. Ce sont donc des organes d'exécution du dispositif au niveau
de chaque Etat, une sorte d'antennes nationales de la Commission.
Enfin, des organes comme le Comité des Experts, la
BCEAO (Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest) et la BOAD (Banque
Ouest Africaine de Développement) collaborent à l'application du
dispositif. En particulier, la BCEAO et la BOAD forment avec la Commission, le
Secrétariat Conjoint chargé de préparer les travaux du
Conseil. Aussi, la BCEAO assure le secrétariat technique des CNPE en vue
de garantir la fiabilité des données relatives à la
monnaie.
L'exercice de la surveillance multilatérale repose sur
la définition de critères de convergence dont les normes
étaient jusqu'au 8 décembre 1999 fixées annuellement par
des Directives du Conseil des Ministres de l'UEMOA. Mais depuis cette date, un
Acte additionnel4(*)
n°04/99/CM/UEMOA portant Pacte de convergence, de
stabilité, de croissance et de solidarité entre Etats membres de
l'UEMOA est venu compléter le dispositif de surveillance
multilatérale des politiques économiques.
Ce Pacte5(*) est défini comme un engagement formel souscrit
par les Etats membres, en vue de renforcer la surveillance de leurs politiques
macro-économiques, en particulier les politiques budgétaires,
grâce à la définition de modalités précises
d'adoption, de mise en oeuvre et d'évaluation des programmes
pluriannuels de convergence, de croissance et de solidarité et d'un
mécanisme de sanctions. Il vise notamment à renforcer la
convergence des économies des Etats membres, à conforter la
stabilité macro-économique, à accélérer la
croissance économique et enfin, à approfondir la
solidarité entre les Etats membres.
En tout état de cause, les programmes pluriannuels de
convergence, de croissance et de solidarité doivent permettre à
moyen terme la réalisation des critères de convergence
définis dans le Pacte.
Le Pacte de convergence se présente ainsi comme un
instrument de renforcement du dispositif de surveillance multilatérale
(Titre I).
L'amélioration du dispositif de surveillance
multilatérale introduite par le Pacte vise à assurer une
meilleure réalisation des critères de convergence. Trois (3)
années après l'application des dispositions de ce Pacte, l'on est
à se demander si les objectifs attendus de lui ont été
atteints. En d'autres termes, les Etats ont-ils réussi à
réaliser de meilleures performances économiques et
budgétaires depuis l'entrée en vigueur du Pacte ? Les
économies des Etats membres convergent-elles ou tout au moins sont-elles
en voie de l'être ? Quelles sont les perspectives du Pacte de
convergence ? Ce sont là bien d'interrogations qui seront
élucidées à travers l'étude du bilan et des
perspectives du Pacte de convergence (Titre 2).
Dans le titre premier de notre étude qui s'attachera
à montrer que le Pacte de convergence constitue effectivement cet
instrument de renforcement du dispositif de surveillance multilatérale,
il sera question pour nous de relever les éléments d'analyse
juridique d'une part et économique d'autre part susceptibles de nous
conforter dans notre thèse.
Dans le second titre qui se veut de mettre en lumière
les possibilités de réalisation du Pacte de convergence, le bilan
de la convergence des économies de l'Union ainsi que les perspectives
qui se dessinent pour ces économies permettront sans doute de relever ce
défi.
TITRE
I
LE PACTE DE CONVERGENCE, DE STABILITE, DE CROISSANCE ET
DE SOLIDARITE ENTRE ETATS MEMBRES DE L'UEMOA : INSTRUMENT DE RENFORCEMENT
DU DISPOSITIF DE SURVEILLANCE MULTILATERALE
Pour faire face à l'indiscipline budgétaire des
Etats membres de l'UEMOA, indiscipline par ailleurs incompatible avec la
politique monétaire commune, les articles 63 à 75 du
Traité instituant l'UEMOA, ont organisé une surveillance
multilatérale dont le but est d'assurer la cohérence des
politiques budgétaires nationales avec la politique monétaire
commune.
Cette surveillance repose sur la définition et le
contrôle d'un certain nombre de critères de convergence. Mais
celle-ci, telle qu'organisée par le Traité, n'a pas donné
tous les résultats escomptés en raison de ce que principalement
la plupart des critères de convergence n'étaient pas satisfaits
par les Etats même si on pouvait relever quelques
améliorations.
Ces derniers vont alors se réunir le 8 décembre
1999 pour tirer les leçons de cet échec et prendre un nouvel
engagement formel à travers l'adoption de l'Acte additionnel
n°04/99/CM/UEMOA portant Pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité entre Etats membres de l'UEMOA.
La spécificité juridique du Pacte de convergence
(en raison de l'originalité de l'acte additionnel le contenant) et les
nouveaux critères de convergence qu'il définit font de lui un
instrument de renforcement du dispositif de surveillance multilatérale
(chapitre 1er). Sur un plan économique également, la
surveillance multilatérale s'est vue améliorée (chapitre
2ème) avec notamment l'élaboration des programmes
pluriannuels de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité entre les Etats membres.
CHAPITRE 1 :
ANALYSE JURIDIQUE
DU PACTE DE CONVERGENCE
Le dispositif de surveillance multilatérale des
politiques macro-économiques tel que prévu dans le Traité
de l'UEMOA a subi quelques aménagements en vue de son
renforcement6(*). Ces
aménagements ont abouti, au plan juridique, à l'adoption d'un
Pacte appelé Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et
de solidarité entre Etats membres de l'UEMOA. Ce Pacte constitue un
engagement formel pris par les Etats membres. Contenu dans un instrument
juridique spécifique, à savoir l'acte additionnel (Section
1ere), il contient de nouveaux critères de convergence
(Section 2ème).
Section 1ère : L'Adoption d'un acte
spécifique :
l'acte additionnel
La spécificité de l'acte additionnel
résulte de l'hybridité de sa nature juridique d'une part (parag
1er) et du fait que seule l'UEMOA l'a prévu dans la
nomenclature des actes qu'elle peut élaborer d'autre part (parag
2ème).
Paragraphe 1er: Nature juridique de l'acte additionnel
Généralement, il est reconnu au droit
communautaire deux catégories de sources : les sources primaires
constituées des Traités et protocoles, et les sources
dérivées constituées des différents actes des
organes de la communauté7(*). Au regard des dispositions du Traité
constitutif de l'UEMOA, l'acte additionnel est pris par la Conférence
des chefs d'Etats et de Gouvernement, un organe de la Communauté. Il
s'affiche de la sorte comme un acte de droit dérivé (A) ;
mais à l'analyse, l'acte additionnel présente quelques
affinités avec le droit primaire (B).
A- Une norme de droit dérivé en
principe
La norme de droit dérivé est une norme prise
« en application et pour l'application d'un
Traité »8(*). Les actes de cette catégorie de normes sont
donc pris sur la base du droit primaire9(*). Deux éléments militent en faveur de la
classification des actes additionnels dans la catégorie du droit
dérivé. Le premier élément est relatif à la
nature communautaire de l'organe délibérant et le second aux
caractères même du droit dérivé.
S'agissant tout d'abord du premier élément, il
faut savoir qu'en droit communautaire, pour qu'une norme relève du droit
dérivé, il faut qu'elle émane des organes communautaires,
c'est-à-dire des organes prévus par le Traité
constitutif ; on parle alors de droit issu de l'activité normative
des organes. En l'occurrence, il est clair que l'acte additionnel n°04/99
portant Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et
solidarité a été pris par un organe de la
communauté à savoir la Conférence des chefs d'Etats et de
Gouvernement ; celle-ci étant citée par l'article 16 du
Traité parmi les organes de l'Union ; l'article 42 le confirme en
énumérant parmi les actes de la communauté, et en
première place, les actes additionnels10(*).
L'acte additionnel est donc une norme de droit
dérivé en raison de ce qu'il a été pris par un
organe de l'Union, sur la base d'un Traité qu'il complète. C'est
du reste la classification retenue par certains auteurs11(*).
Quant au second élément, il concerne les
caractères du droit dérivé. Le droit dérivé
est caractérisé par son applicabilité immédiate et
directe. L'applicabilité immédiate signifie que le droit
communautaire dérivé s'impose dans l'ordre juridique national
sans qu'il soit besoin d'une réception12(*) dans le droit interne des Etats membres13(*). La seule exigence est la
publication des actes communautaires afin de les porter à la
connaissance des citoyens de l'Union. Les actes additionnels font,
d'après l'article 45 du Traité, parties des actes communautaires
soumis à cette formalité. D'où, il ressort des
dispositions du Traité, que les actes additionnels sont d'application
immédiate. Quid14(*) de l'application directe ?
Dire que la norme dérivée est d'application
directe, c'est affirmer qu'elle crée des droits et des obligations pour
les particuliers ainsi que pour les organes étatiques des
différents Etats membres. L'applicabilité directe confère
au citoyen d'un Etat membre la possibilité de revendiquer devant les
juridictions nationales et communautaires l'application des droits
générés par l'Union. Peut-on considérer que l'acte
additionnel est d'application directe ?
La question est discutée en doctrine15(*). En l'absence d'une
jurisprudence communautaire en la matière et dans le silence des
dispositions du Traité, on ne saurait faire une affirmation
péremptoire. Cependant, une analyse approfondie du droit
matériel16(*)
créé par les actes additionnels17(*) pourrait amener à conclure que ceux-ci sont
d'application directe si et seulement si leurs dispositions sont suffisamment
claires, précises et univoques18(*). Or le droit matériel créé par
l'acte additionnel contenant le Pacte de convergence, à l'examen,
remplit ces critères19(*). On peut sous cette réserve formulée
tout à l'heure, soutenir que l'acte additionnel n°4/99 portant
Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité bénéficie de l'applicabilité directe.
Si cette affirmation est acceptée, cela voudrait dire
que le Pacte de convergence contenu dans cet acte additionnel est d'application
immédiate et directe. D'une part, aucune procédure interne de
réception n'ait à prévoir pour son application. Le Pacte
de convergence affirme ainsi son autonomie par rapport aux instruments
juridiques internes des Etats. Cette autonomie, nous semble-t-il, se justifie
par la volonté des Etats de soustraire l'application du Pacte aux
éventuels blocages internes. Car, on pourrait légitimement
craindre que le Pacte de convergence adopté par les chefs d'Etats ne
puisse recevoir l'approbation d'un parlement20(*) surtout dans le cas où l'opposition politique
y serait majoritaire. D'autre part, l'application du Pacte de convergence peut
être revendiquée par les citoyens de l`UEMOA en vertu de son
caractère direct. En effet, le Pacte de convergence oblige les Etats
à observer un certain nombre de critères de convergence. Ce qui
signifie que tout citoyen d'un Etat membre peut rappeler aux Etats l'obligation
qu'ils ont contractée dans le Pacte. Il peut donc engager la
responsabilité d'un Etat qui n'observera pas ou observera insuffisamment
le respect des normes de convergence. Cette implication indirecte des citoyens
dans la réalisation des objectifs communautaires ne peut être que
salutaire. Car aujourd'hui, permettre au citoyen de pouvoir se prononcer sur la
gestion économique et financière des Etats, c'est en quelque
sorte soumettre les actes des gouvernants au contrôle de celui-ci. Ce
droit de regard qu'a désormais le citoyen de l'Union sur les actes des
gouvernants participe à n'en point douter à l'enracinement de la
bonne gouvernance dans nos Etats et partant à l'édification de
l'Etat de droit.
Seulement, ce pouvoir ainsi reconnu au citoyen, pour diverses
raisons21(*) n'est pas
encore exploité par ce dernier. Néanmoins, son existence reste
une avancée notable à consolider.
Il ressort de ces développements que, de par l'organe
qui l'a pris et par ses effets, l'acte additionnel suscité, peut
valablement être rattaché au droit dérivé ;
mais ce rattachement ne saurait occulter les accointances de cet acte avec le
droit primaire.
B- Une norme de droit primaire par
affinités
Le droit primaire est celui qui est au sommet de la
hiérarchie des normes de la communauté. Il est institué
par les Traités constitutifs des communautés, tels qu'ils ont
été modifiés, complétés et adaptés.
Ils sont soumis au régime classique des actes conventionnels en droit
international public général : convocation d'une
conférence, signature par les délégués des Etats
parties, ratification, réception dans l'ordre juridique interne .... A
l'examen de la procédure d'adoption de l'acte additionnel, on se rend
à l'évidence qu'il ressemble à bien des égards
à celle suivie pour l'adoption du droit primaire. En effet, tout comme
les Traités institutifs et les protocoles additionnels22(*) qui sont
élaborés à la suite de la convocation d'une
conférence des chefs d'Etats et de Gouvernement, l'acte additionnel, on
l'a vu, a été pris par la Conférence des chefs d'Etat et
de Gouvernement de l'UEMOA. En outre, les actes additionnels sont pris à
l'unanimité de la Conférence ; c'est ce même quorum
qui est exigé pour les Traités constitutifs et leurs protocoles
additionnels. Sur ces deux points (identité d'organes et identité
de quorum), l'acte additionnel côtoie donc le droit primaire. On pourrait
alors affirmer que le Pacte de convergence relève également du
droit primaire en vertu de ce qu'il a été pris à
l'unanimité des Chefs d'Etat et de Gouvernement
Cette appartenance du Pacte de convergence au droit primaire
montre ici que bien qu'étant dans une organisation
d'intégration23(*),
les Etats ont refusé sur ce point précis d'abandonner leur
souveraineté ; abandon qui aurait conduit à ce qu'un autre
organe adopte à la majorité de ses membres le Pacte de
convergence. Cela témoigne de l'importance significative que les Etats
ont entendu accorder au Pacte. Mais cette importance à lui
accordé n'est pas sans raison.
En effet, le Pacte de convergence, on le verra, impose un
certain nombre d'obligations aux Etats relativement à leur politique
économique et budgétaire. Les Etats, en refusant d'abandonner
leur souveraineté ont, pour ainsi dire, voulu avoir le contrôle
des obligations qu'ils s'imposent à eux mêmes.
Pour notre part, nous pensons que le Pacte de convergence pour
une question d'objectivité et d'efficacité aurait dû
être adopté par un organe communautaire autre que la
Conférence des chefs d'Etat et de Gouvernement. Cet organe aurait fait
fi des questions de souveraineté et n'aurait eu que pour seul objectif
l'intérêt de l'Union. Cela aurait certainement eu pour avantage de
fixer dans le Pacte des obligations plus objectives et plus efficaces
débarrassées de toute prise en compte des questions de
souveraineté.
En définitive, l'acte additionnel se
révèle être un acte de nature mixte pouvant être
classé aussi bien parmi les normes du droit dérivé que
parmi celles du droit primaire. Cette difficulté à
catégoriser l'acte additionnel aurait certainement été
résolue si le droit communautaire général l'avait
prévu dans sa nomenclature classique24(*). Seule l'UEMOA l'a prévu.
Paragraphe 2ème : L'acte additionnel : un acte
propre
à l'UEMOA
Dans la nomenclature des actes de droit communautaire
général, il n'est fait nulle part mention des actes additionnels.
Seul, à notre connaissance, le Traité de l'UEMOA a innové
en la matière. Qu'est - ce - qui peut alors justifier une telle
singularité de l'UEMOA ? L'étude du fondement (A) et de la
portée de l'acte additionnel (B) pourrait conduire à une
tentative de réponse.
A- Son fondement
L'article 42 du Traité dispose que :
« Pour l'accomplissement de leurs missions [...] la Conférence
prend des actes additionnels conformément aux dispositions de l'article
19 ». Cet article 19, dispose pour sa part que : « les
actes additionnels [...] complètent [le Traité] sans toutefois le
modifier ». Comment interpréter ces dispositions ?
Une première interprétation consisterait
à voir dans l'acte additionnel, une volonté pour la
Conférence de régir n'importe quel domaine du Traité
pourvu qu'elle prétende accomplir sa mission. Le recours à un tel
instrument juridique aurait pour avantage la célérité
attachée à l'application de ce type d'acte25(*). Ainsi pour contourner la
lourdeur et la lenteur attachées à l'application des protocoles
additionnels, la Conférence a imaginé l'acte additionnel pour
l'application rapide de ses décisions. Ce qui en soi n'est pas
critiquable.
La seconde interprétation qu'on pourrait faire des
dispositions suscitées, c'est précisément l'article 19
qui, en disposant que les actes additionnels complètent le
Traité, donne l'occasion à la Conférence de passer par ce
canal pour opérer des petites révisions au Traité,
nonobstant l'exclusion d'une modification du Traité par l'acte
additionnel. A ce propos, des auteurs26(*) ont révélé que l'acte
additionnel n°03/97 portant modification de la composition de la
Commission de l'UEMOA dispose que : « l'alinéa de
l'article 27 du Traité de l'UEMOA est modifié comme suit
[...] ».27(*)
Cette illustration témoigne à suffisance que
sous le couvert de compléter le Traité, la Conférence
utilise l'acte additionnel pour opérer de véritables
révisions de celui-ci.
Quid du Pacte de convergence contenu dans l'acte additionnel
n°04/99 ?
Même si aucune disposition expresse de ce Pacte n'a
entendu modifier le Traité UEMOA28(*), il reste que les obligations nouvelles qu'il impose
aux Etats à savoir l'adoption de programmes pluriannuels29(*), le respect des
critères de convergence dans un délai bien circonscrit (31
décembre 2002) ne sont pas sans incidence sur la portée du
Traité. Au demeurant, la frontière entre ce qui modifie et ce qui
complète ou ce qui renforce n'est pas nettement étanche. Et l'on
n'aurait pas tout à fait tort d'affirmer que le Pacte de convergence
« modifie » par endroits le Traité UEMOA30(*).
L'interprétation faite à propos des articles 19
et 42 pour essayer de comprendre le fondement de l'acte additionnel est
corroborée par l'analyse de sa portée qui ne se laisse
guère facilement appréhender.
B- Sa portée
L'acte additionnel n'a pas de contours bien
précis ; et son contrôle est incertain. En effet, s'agissant
de son domaine, l'article 19 en son alinéa 1er dispose
laconiquement que : « la Conférence des chefs d'Etat et
de Gouvernement prend en tant que de besoin, les actes additionnels au
Traité de l'Union [...] ». L'examen de cet article permet
d'affirmer que l'acte additionnel n'a pas de domaine propre. Seule la
Conférence apprécie souverainement de l'opportunité
d'avoir recours à ce type d'acte et cela sans égard au domaine
concerné.
La pratique des actes additionnels a, au demeurant,
déjà montré qu'aucune matière ne semble
échapper à son domaine d'investigation. Ils sont
déjà intervenus dans des domaines aussi divers tels que
nomination ou acceptation de la démission des Hauts fonctionnaires de
l'Union31(*), statuts de
la Cour de Justice de l'UEMOA, création d'un « Fonds d'aide
à l'intégration régionale des Etats membres de
l'UEMOA.32(*) »
Pour ce qui est de son contrôle, si l'on peut affirmer
qu'il existe très certainement un contrôle politique, en raison du
procédé unanimitaire qui est utilisé pour son adoption, on
ne peut être aussi affirmatif pour le contrôle juridictionnel. En
effet, aucune disposition ni du Traité, ni de ses actes
subséquents ne soumet expressément les actes additionnels au
contrôle du juge communautaire. Cependant, l'article 12 dispose
que : « La Cour de Justice statue [...] sur la
légalité et l'interprétation des actes pris par les
organes de l'Union ». Le Traité ayant énoncé la
Conférence au titre des organes de l'Union, ses actes devraient relever
de ce contrôle. On ne saurait aller aussi vite en besogne eu égard
aux dispositions de l'article 27 de l'acte additionnel n°10/96 portant
statuts de la Cour de Justice de l'UEMOA. Cet article ne soumet que les
règlements, les directives et les décisions des organes de
l'Union au contrôle du juge communautaire. L'alinéa 1er
de l'article 8 du protocole additionnel n°1 relatif aux organes de
contrôle de l'UEMOA dispose dans le même sens. Faut-il alors
conclure que le Pacte de convergence ne doit être soumis à aucun
contrôle juridictionnel ?
Répondre par l'affirmative, serait dénier au
citoyen le droit qui lui est reconnu d'exercer un contrôle sur les actes
des gouvernants à travers l'effet direct du Pacte de convergence. Ce qui
constituerait un grave recul, intolérable et inadmissible, dans nos
Etats en quête de bonne gouvernance.
Bref, cette ambiguïté des textes doit être
levée pour assurer un contrôle juridictionnel des actes
additionnels et donc du Pacte de convergence.
L'obscurité du Traité mise en relief à
propos de la portée de l'acte additionnel prouve, si besoin en est, que
celui-ci est bien particulier à l'UEMOA. Heureusement que cette
obscurité est très nettement levée pour ce qui est des
nouveaux critères de convergence contenus dans le Pacte de
convergence.
Section 2ème : L'adoption de nouveaux
critères de
convergence
La surveillance multilatérale est fondée sur la
convergence des politiques budgétaires nationales et de leur
compatibilité avec la politique monétaire commune. Cette
convergence des politiques budgétaires nationales est fonction d'un
certain nombre de critères normatifs de référence
appelés critères de convergence. L'avènement du Pacte de
convergence a entraîné l'adoption de nouveaux critères de
convergence (parag 2ème). Mais avant le Pacte, des
critères existaient déjà (parag 1er). Il ne
serait pas superflu de les passer en revue pour mieux comprendre le sens des
nouveaux critères.
Paragraphe 1er : Les critères avant le Pacte de
convergence
Le Pacte de convergence n'a pas la paternité de
l'édiction des critères de convergence. Ceux-ci avaient
été élaborés d'abord sous l'UMOA (A) et ensuite
sous l'UEMOA (B).
A- Dans l'UMOA
Il est utile de rappeler que l'UEMOA n'est que le prolongement
de l'UMOA (Union Monétaire Ouest Africaine). L'article 2 du
Traité de l'UEMOA dispose en effet que : « Par le
présent Traité, les Hautes Parties Contractantes
complètent l'Union Monétaire Ouest Africaine (UMOA)
instituée entre elles, de manière à la transformer en
Union Economique Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) ... » Le
Traité UMOA a vu le jour le 14 novembre 1973 à Paris. Avec la
crise persistante qui s'est ressentie sur les finances publiques de ses Etats
membres dans les années 80 ; crise qui a eu un impact
négatif sur la valeur de leur monnaie commune33(*), l'UMOA a institué un
conseil de convergence en 1992 afin d'harmoniser la politique monétaire
commune avec les politiques budgétaires nationales. Dans le cadre de
cette convergence, une série de cinq (5) indicateurs de convergence
assortis de valeurs critiques a été adoptée en septembre
1993 par le Conseil des Ministres de l'Union. Ce sont :
- le ratio masse salariale/recettes fiscales =50 % ;
- le ratio investissements publics financés sur
ressources internes/recettes fiscales > 20 % ;
- le ratio solde budgétaire de base/recettes fiscales
> 15 % ;
- la variation nette des arriérés de paiement
intérieurs = 0 % ;
- la variation nette des arriérés de paiement
extérieurs = 0 %.
Ces indicateurs avaient pour objectifs la maîtrise de
l'évolution des charges salariales, la constitution d'une épargne
par les administrations publiques, la réduction des déficits
publics, la réalisation d'un solde primaire de base positif et enfin
l'élimination des arriérés de paiement. A l'analyse, on se
rend compte que, d'une manière générale, ces cinq (5)
indicateurs ne sont pas sans rappeler les quatre (4) critères de
convergence fixés par le Traité de Maastricht34(*) pour l'entrée dans
l'Union Economique et Monétaire Européenne.
Ces indicateurs de l'UMOA, en raison de l'évolution de
la situation économique au sein de l'Union et surtout avec
l'entrée en vigueur de l'UEMOA, ont été quelque peu
modifiés par le Conseil des Ministres de l'Union lors de sa session de
septembre 97.
B- Dans l'UEMOA
On se rappelle que les indicateurs de convergence que nous
venons d'exposer ont été adoptés dans un contexte
où « l'Union était dans une situation de
détresse budgétaire »35(*). Avec l'entrée en vigueur de l'UEMOA, l'on va
maintenir, pour l'essentiel, les cinq (5) critères
précédemment définis. On enregistrera, néanmoins
quelques changements dans ces critères avec les différentes
Directives édictées par le Conseil des Ministres de l'Union.
Ainsi, l'article 6 de la Directive n°02/96/CM relative
à la surveillance multilatérale des politiques
macro-économiques au sein des Etats membres de l'UEMOA pour
l'année 9736(*)
fait obligation aux Etats de porter le ratio masse salariale/recettes fiscales
à un niveau <50 % en 97. Les Directives n°01/97/CM et
n°01/98/CM portant le même objet que la Directive n°02/96/CM
précédemment citée, ont ramené ce ratio à un
niveau < 40 % pour les années 98 et 99. Cette austérité
peut s'expliquer sans doute par les bonnes performances réalisées
par la plupart des Etats membres qui ont réussi à maîtriser
l'évolution de leur masse salariale. Lorsque l'on analyse le rapport
semestriel d'exécution produit par la Commission de l'UEMOA37(*) en décembre 96, on se
rend compte que, pour l'année 96, seul le Togo a atteint 56,5 % tandis
que les sept autres Etats sont passés au dessous du seuil de 50 %.
On notera à ce propos les belles performances pour des
pays comme le Mali qui a atteint 28,9 %38(*). Senghor signale que « malgré toutes
les vertus que présente ce ratio, les pays membres de la
Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC)
n'ont pas intégré ce critère, de la même
façon sur la liste des quatre (4) indicateurs retenus pour leur
dispositif de surveillance multilatérale exercée dans le cadre du
conseil de convergence »39(*). Si tel avait été le cas, on aurait pu
comme le souligne Senghor « faire une comparaison- raisonnable entre
les quinze (15) Etats membres de la zone franc ».
Au contraire de cette exigence de l'amélioration
continue du ratio masse salariale/recettes fiscales, les autres ratios
définis dans l'UMOA ainsi que leurs valeurs critiques ont
été maintenus comme tels dans l'UEMOA. La grande innovation sous
son égide est l'introduction du critère du taux d'inflation
annuel moyen comme indicateur de la surveillance multilatérale. Pour une
union monétaire ayant une monnaie et une politique monétaire
communes, comme c'est le cas de l'UEMOA, une telle prise en compte ne pouvait
plus tarder. La maîtrise de l'évolution de ce critère est
un gage pour la stabilité même de la monnaie commune. Du reste,
c'est un critère qui existait déjà au sein de l'Union
Européenne40(*).
Dans l'UEMOA, ce taux était d'abord fixé à un niveau
<5% en 97, ensuite il est passé à 3 % en 98 et 99 compte tenu
de l'amélioration observée dans sa maîtrise par les
Etats.41(*)
Ce début d'élargissement des critères de
convergence va se poursuivre et se renforcer avec l'adoption du Pacte de
convergence.
Paragraphe 2ème : Les critères dans
le Pacte de
convergence
Les nouveaux critères élaborés dans le
cadre du Pacte de convergence constituent une innovation dans la mesure
où ils ont été non seulement élargis (A) ;
mais également et surtout ils ont été
hiérarchisés (B).
A- Des critères élargis
Outre le critère du taux d'inflation introduit depuis
l'édiction de la Directive n°01/97/CM, le Pacte de convergence, qui
rappelons-le, a été adopté le 8 Décembre 99, va non
seulement à son tour maintenir les critères existants, mais en
plus il va les élargir. Ainsi, quatre (4) nouveaux critères
feront leur apparition. Ce sont :
- le ratio du solde budgétaire de base/PIB nominal =0
% en l'an 2002 ;
- le ratio de l'encours de la dette intérieure et
extérieure/PIB nominal =70 % en l'an 2002 ;
- le ratio du déficit extérieur courant hors
dons/PIB nominal =5 % en l'an 2002 ;
- le taux de pression fiscale =17 % en l'an 2002.
A l'examen de ces nombreux critères, deux principales
observations relatives à la période de convergence et au PIB,
méritent d'être faites.
D'abord, on remarque que contrairement à l'UMOA et
à l'UEMOA d'avant le Pacte de convergence, les critères contenus
dans le Pacte de convergence ont un objectif triennal. En effet, sous l'UMOA et
sous l'UEMOA d'avant le Pacte, les critères étaient
élaborés chaque année et ils devaient être
respectés uniquement pour l'année suivant celle pendant laquelle
ils avaient été fixés. Le Pacte de convergence change
d'option. Ses critères ont été élaborés en
décembre 99 et leur respect devait être observé en fin
décembre 2002. C'est là une des grandes innovations
apportées par le Pacte. Cette façon de faire n'est certainement
pas indifférente du nouvel outil de gestion budgétaire
appelé budget-programme que l'on observe dans certains pays de
l'UEMOA42(*). Faire
coïncider la période du respect des critères de convergence
à travers l'élaboration de programmes pluriannuels43(*) avec celle de la gestion
budgétaire par objectifs qui commande également que les
programmes budgétaires soient élaborés sur trois (3) ans
ne peut être que logique. Cette disposition du Pacte de convergence est
appréciable dans la mesure où elle introduit une cohérence
entre les programmes ne serait-ce qu'à travers cette identité de
période. Les risques de chevauchement sont mieux
maîtrisés.
Ensuite, on note également que le Produit
Intérieur Brut (PIB) nominal sert désormais de mesure aux
nouveaux ratios prévus. L'importance de cet agrégat n'est plus
à démontrer car il mesure la richesse même d'un pays.
Rapporter le solde budgétaire de base, l'encours de la dette
intérieure et extérieure, le déficit courant hors dons au
PIB nominal (c'est-à-dire le PIB calculé en tenant compte du
facteur prix), c'est vérifier en quelque sorte la soutenabilité
de la dette, c'est mesurer la capacité de la production, de la richesse
à faire face au problème de la dette. C'est en somme mesurer la
solvabilité des Etats.
Enfin, on relèvera que l'introduction du taux de
pression fiscale comme indicateur de convergence répond au souci de
mesurer la contrainte exercée par l'ensemble des impôts sur les
citoyens relativement à la richesse du pays.
L'introduction de ce critère, nous osons le croire,
devrait permettre aux Etats d'adopter des mesures fiscales à même
de lutter contre l'incivisme fiscal, dernière trouvaille ( ?) pour
résoudre un tant soit peu le problème de
pauvreté.44(*) Si
tel est donc l'objectif des Etats en prévoyant cet indicateur de
convergence dans le Pacte, nous pensons qu'ils ont vu juste. Si on peut se
réjouir de cette vision, il reste que l'on devrait prendre garde
à ne pas pousser le bouchon trop loin45(*) au risque de connaître l'effet contraire. Car
ne dit-on pas que « trop d'impôt tue
l'impôt ? »
Par ailleurs, on constate que la valeur du ratio masse
salariale/ recettes fiscales qui devait être d'abord <50 %, puis
à 40 %, a été cette fois réduit à 35 %. Cela
traduit, une fois de plus, l'amélioration continue de ce critère
dans les Etats de l'Union.
Tous ces changements apportés dans le Pacte de
convergence à travers notamment l'élargissement des
critères vont se poursuivre avec leur hiérarchisation.
B- Des critères
hiérarchisés
Une autre innovation apportée dans le Pacte de
convergence a consisté à hiérarchiser les critères
de convergence. En effet, au niveau terminologique, le Pacte parle
« d'indicateurs de convergence » qui donnent une image des
domaines importants de l'économie ; notamment le secteur
réel, la balance des paiements, les finances publiques et la monnaie.
Ces indicateurs de convergence sont appelés critères de
convergence lorsqu'ils sont jugés essentiels. Ainsi, distingue-t-on les
critères de convergence des autres indicateurs. Ce premier niveau
d'hiérarchisation permet de conclure que tous les indicateurs
prévus dans le Pacte n'ont pas la même importance. Les indicateurs
jugés non essentiels appelés « autres
indicateurs » sont répertoriés dans un tableau de bord
recommandé par le Conseil des Ministres. Ils ne sont donc pas
précisément définis dans le Pacte. En conséquence,
pourrait-on conclure qu'aucune sanction ne s'attache à leur
inobservation par les Etats membres. Ce qui n'est pas le cas des
critères de convergence. A l'opposé des autres indicateurs de
convergence, ceux-ci font l'objet d'une définition précise dans
le Pacte qui les a également normés avec des valeurs critiques. A
l'intérieur de ces critères, on distingue les critères de
1er rang des critères de 2nd rang. Les
critères de 1er rang sont les suivants :
- ratio du solde budgétaire de base/PIB nominal =0 %
en l'an 2002 ;
- taux d'inflation annuel moyen : 3 % par an ;
- ratio de l'encours de la dette intérieure et
extérieure/PIB nominal =70 % en l'an 2002 ;
- arriérés de paiement intérieurs et
extérieurs : non accumulation d'arriérés sur la
gestion de la période courante.
Ces critères sont d'une importance capitale, car ils
déterminent la crédibilité même de l'économie
des Etats et de l'Union vis à vis de l'extérieur. Les
déficits publics excessifs ainsi que l'insoutenabilité de
l'endettement qui sont la conséquence de leur non respect peuvent
engendrer « un cercle vicieux où tous les efforts de
redressement sont vains ; à la longue, cette situation pourrait
conduire au chaos puis à l'éclatement de
l'Union »46(*).
Au vue de cette importance, leur inobservation déclenche le
système de mesures rectificatives47(*).
Au sein même de ces critères de 1er
rang, le Pacte distingue encore un critère dit clé. C'est le
critère du solde budgétaire de base/PIB nominal. L'importance de
ce critère clé prend tout son sens quand on sait qu'il faut
nécessairement dégager un minimum d'excédents pour, non
seulement rembourser les dettes mais, aussi mener des actions de
développement. On comprend alors aisément pourquoi son non
respect est susceptible de déclencher le mécanisme de
sanction.48(*)
Quant aux critères de 2nd rang49(*), ils n'appellent pas de
commentaires particuliers en ce sens qu'aucune sanction particulière ne
leur ait réservée.
L'analyse juridique du Pacte ainsi faite a conduit à
montrer à travers les nombreuses innovations normatives, qu'il constitue
bel et bien un instrument qui améliore le dispositif de surveillance
multilatérale. Mais ce n'est pas seulement qu'au plan juridique que ces
innovations sont perceptibles, elles le sont également d'un point de vue
macro-économique.
CHAPITRE 2
ANALYSE ECONOMIQUE
DU PACTE DE CONVERGENCE
L'amélioration du dispositif de surveillance
multilatérale ne s'est pas faite uniquement au plan juridique. D'un
point de vue économique également, des changements ont
été apportés à ce dispositif. Ainsi, des
orientations générales de politique économique
données aux Etats membres dans les différentes Directives, l'on
est passé aujourd'hui au Pacte de convergence, à
l'élaboration des programmes pluriannuels de convergence, de
stabilité, de croissance et de solidarité (Section
2ème).
Une meilleure compréhension de ces programmes
pluriannuels, tant dans leur sens que dans leur finalité ultime, passe
par l'analyse du fondement économique du Pacte de Convergence (Section
1ère).
Section 1ère : Le fondement
économique du Pacte
de
convergence
Dans son préambule, l'Acte additionnel n°04/99
portant Pacte de convergence, affirme la nécessité
impérieuse d'entretenir la solidarité entre les Etats membres en
vue des objectifs communautaires. A cette fin, le Pacte a été
organisé autour de deux (2) phases (parag 1er). La
réalisation de ces deux (2) phases n'est possible que si l'objectif de
solidarité (parag 2ème) est effectivement mis en
oeuvre.
Paragraphe 1er : Les phases du Pacte
Le Pacte comporte deux (2) phases : la première
phase dite phase de convergence (A) s'étendant du 1er janvier
2000 au 31 décembre 2002 et la seconde appelée phase de
stabilité (B) débutant le 1er janvier 2003.
A- La phase de convergence
Pour comprendre cette phase de convergence, il faut avant
tout avoir une idée de l'intérêt que peut comporter une
convergence des politiques économiques.
Faire converger des éléments d'un ensemble,
c'est orienter ces éléments vers une même direction, vers
un même sens, vers un objectif commun.
Une convergence des économies est rendue
nécessaire lorsque les Etats ont le désir par exemple de
réaliser une intégration économique ou une unification
économique. Ce qui signifie que c'est d'abord la réalisation de
l'intégration économique ou de l'union économique qui
justifie la Convergence des politiques économiques.
Dans l'UEMOA (qui est une organisation d'intégration
économique, c'est connu) où l'union monétaire est une
réalité, les Etats ont été appelés à
faire converger leurs politiques et performances économiques en
complément de cette union monétaire, mais surtout pour renforcer
leur politique monétaire. En conséquence et en particulier,
fallait-il harmoniser les politiques budgétaires. Car, dans une union
économique et monétaire, l'utilisation d'une même monnaie
et d'une politique monétaire commune peut inciter à l'abus de
l'instrument budgétaire50(*). La réussite de la convergence des politiques
économiques entraînera donc ici une maîtrise de
l'inflation.
De façon générale, une convergence
réussie met fin à la disparité dans la conduite des
politiques économiques, amène à long terme les Etats
à se départir des PAS (car les buts de la convergence permettent
d'aboutir à ceux des PAS) pour ne considérer que les actions
à mettre en oeuvre dans le cadre de la convergence.
Le Pacte, dans sa phase de convergence allant du
1er janvier 2000 au 31 décembre 2002 invitait tous les Etats
membres à satisfaire aux normes de convergence. A cette fin, ils se
devaient d'élaborer des programmes pluriannuels capables d'assurer
à moyen terme la réalisation desdits critères. Ces
programmes pluriannuels font l'objet d'une évaluation semestrielle par
la Commission51(*).
Dans cette phase, il avait été prévu
que, les Etats qui ne satisferaient pas les critères à la date
cible du 31 décembre 2002, feraient l'objet de sanctions prévues
à cet effet. Mais compte tenu de certaines raisons52(*), il n'a pas été
mis en application cette disposition. Néanmoins, si les critères
avaient été satisfaits, l'Union aurait été alors en
phase de stabilité.
B- La phase de stabilité
Pour comprendre la notion de stabilité, il faut
l'assimiler à celle d'équilibre. En effet, parlant de
stabilité, l'analyse économique, surtout lorsqu'elle est
formalisée, met l'accent sur les relations d'équilibre53(*). Ainsi, un système est
dit en position d'équilibre stable, si dès qu'une sollicitation
d'amplitude limitée tend à l'en écarter, il y revient de
lui-même, par le jeu des relations entre ses composantes. Si au
contraire, il a alors tendance à s'en écarter davantage, il est
dit en équilibre instable : pour l'y maintenir, une intervention
extérieure permanente est nécessaire.
En général, l'équilibre est conçu
comme l'aboutissement d'un processus. Le problème de la stabilité
concerne ces processus. Dans l'optique d'une intégration
économique et monétaire, le processus en vue de la
stabilité commence avec la convergence des politiques et performances
économiques. Dès lors que cette convergence est atteinte,
l'étape de la stabilité peut être envisagée. Ici,
elle consistera à consolider les acquis de la convergence. Plus
précisément, avec le Pacte, si tous les Etats satisfont aux
critères de convergence, alors l'Union sera dite en phase de
stabilité. Dans cette ultime phase, l'amélioration continue des
critères n'est plus imposée mais seulement souhaitée, en
relation avec les objectifs globaux de l'Union. Mais, au regard des
résultats fournis par les Etats, on ne saurait affirmer que l'Union est
en phase de stabilité54(*).
Dans tous les cas, si la phase de stabilité venait
à être réalisée, les Etats membres continueraient
à mettre en oeuvre des programmes visant à maintenir une
situation budgétaire équilibrée ou excédentaire,
leur permettant de faire face aux fluctuations conjoncturelles.
L'évaluation des programmes se fera sur la base de l'évolution
structurelle du critère clé55(*), celle-ci étant appréciée
après la correction des fluctuations conjoncturelles. Enfin, lorsqu'une
dégradation serait enregistrée par un Etat membre sur un
critère de premier rang au point d'entraîner le non respect de la
norme fixée, le mécanisme de sanctions peut être
déclenché56(*).
Cette démarche, qui consiste à réaliser
les objectifs du Pacte en deux (2) mouvements, n'est pas spécifique
à l'UEMOA. En effet, l'Union Européenne l'a prévue dans
son Pacte de convergence. Là aussi, la phase de convergence n'ayant pas
encore été observée, l'horizon de stabilité a
été différé. Malgré tout, c'est une
démarche qui nous paraît rationnelle et méthodique en ce
sens que non seulement, elle répond à la logique de l'analyse
économique qui soutend toute forme d'intégration
économique, mais aussi elle aboutit finalement à la croissance
économique. C'est pour aider à atteindre cette croissance
souhaitée que le Pacte de convergence a mis un accent particulier sur
l'objectif de solidarité.
Paragraphe 2ème : L'objectif de
solidarité du Pacte57(*)
La convergence économique aboutissant à la
croissance économique ne saurait se réaliser entre les Etats
présentant des disparités économiques comme c'est le cas
des pays de l'UEMOA58(*).
Pour corriger cet handicap, l'UEMOA a été amenée à
instituer un mécanisme de solidarité au sein de l'Union. Ainsi,
l'article 59 du Traité dispose que : « En vue du
financement d'un aménagement équitable du territoire
communautaire, l'Union pourra instituer des fonds structurels ... ».
L'avènement du Pacte, qui a, rappelons-le, affirmé avec
insistance dans ses objectifs la nécessité d'approfondir la
solidarité entre pays membres59(*), a amené les autorités communautaires
à mettre en mouvement les fonds structurels dénommés
« Fonds d'Aide à l'Intégration
Régionale » (FAIR)60(*). Le champ d'intervention (A) ainsi que les
modalités d'intervention du FAIR ont été
précisément définis (B).
A- Le champ d'application du FAIR
C'est l'acte additionnel n°01/98 qui institue le FAIR.
L'article 1er de cet acte dispose que : « Il est
institué un Fonds Structurel dénommé « Fonds
d'Aide à l'Intégration Régionale (FAIR) »,
destiné au financement de l'aménagement équilibré
du territoire communautaire, en contribuant à la réduction des
disparités régionales ».
Ces fonds proviennent des ressources propres affectées
de l'Union comme celles issues du prélèvement communautaire de
solidarité61(*)
(PCS), des emprunts, des subventions compatibles avec les objectifs de
l'Union.
Selon le règlement n°01/99/CM/UEMOA fixant les
modalités d'intervention et de gestion du FAIR, une fois réunis,
les fonds interviendront dans les domaines des infrastructures à
caractère économique et social. Dans ces domaines, les fonds
permettront d'appuyer le désenclavement des régions et de
soutenir les actions de production et d'échanges par
l'amélioration des infrastructures économiques62(*). En outre, ils aideront
à améliorer les conditions de vie des populations par, d'une
part, un meilleur accès aux services sociaux essentiels63(*), et d'autre part la promotion
et le financement de micro-projets qui participent à la création
d'emplois, dans le cadre de la lutte contre la pauvreté.
En outre, le fonds interviendra aussi pour faciliter la
reconversion des régions affectées par les conséquences
des réformes de l'Union dans des activités productives
alternatives.
Comme on peut le constater, seuls les PME-PMI, les
micro-entreprises, les collectivités locales, les organisations de
base64(*) et l'Etat
peuvent bénéficier de l'appui du fonds.
Dans la même logique restrictive, le choix des
régions devant recevoir l'appui du fonds s'est fait en fonction d'un
certain nombre d'indicateurs65(*). Au regard de ces indicateurs, une trentaine de
régions dans l'ensemble de l'Union a été retenue66(*). Ici le problème de la
fiabilité des données des indicateurs reste posé car les
Etats pourraient être tentés de réduire la valeur de ces
indicateurs afin d'accroître le nombre de régions éligibles
aux interventions du fonds. C'est une difficulté qu'il faut vite
résoudre même si par ailleurs le fonds est alloué selon des
modalités particulières.
B- Les modalités d'intervention du
FAIR
Au regard de ces objectifs, le fonds intervient sous trois
formes :
- le prêt ou la ligne de refinancement, pour les
interventions dans les domaines des activités créatives d'emplois
et génératrices de revenus, de même que dans les domaines
du soutien à la reconversion des régions affectées par les
conséquences des réformes de l'Union dans des activités
productives alternatives ;
- la bonification d'intérêts des prêts ou
lignes de refinancement de la BOAD pour le financement des infrastructures
à caractère économique et social ;
- la subvention pour le financement des infrastructures
à caractère économique et social.
C'est dans cette dernière et principale forme
d'intervention que le FAIR a dégagé, dans le cadre de sa
première programmation67(*) 2002-2006, une enveloppe de cent dix huit milliards
(118 000 000 000) de francs CFA repartie entre les Etats membres. ? de cette
enveloppe sont affectés aux projets ou programmes d'initiative nationale
et le ? aux programmes d'initiative communautaire. L'enveloppe a
été repartie aux Etats en fonction du niveau du PIB. Ainsi, la
répartition se présente comme suit :
- Guinée-Bissau 15,5 milliards
- Niger 15 milliards
- Mali 14 milliards
- Burkina Faso 12 milliards
- Togo 5,5 milliards
- Bénin 5 milliards
- Sénégal 5 milliards
- Côte d'Ivoire 3 milliards68(*)
A l'heure actuelle, des pays comme le Sénégal et
le Burkina Faso ont monté des projets remplissant les exigences
nécessaires à l'exécution du fonds69(*).
Les programmes financés sur les ressources du Fonds
structurel font l'objet d'une évaluation. Celle-ci est effectuée
par l'agence principale d'exécution qu'est la BOAD.
Le fonctionnement du FAIR ainsi décrit illustre bel et
bien la concrétisation de l'objectif voulu dans le Pacte. Seulement, on
peut constater que le règlement n°01/99 sus-cité est
silencieux sur les mesures à mettre en oeuvre au cas où les
résultats atteints par les programmes ne sont pas conformes aux
prévisions. Ces programmes seront-ils repris ? Dans quelles
conditions ?
Nonobstant ce silence, on ne saurait dénier à
cet instrument de solidarité qu'est le FAIR, toute son utilité.
L'on ne peut que souhaiter l'avènement d'autres instruments de
solidarité ou tout au moins l'élargissement du FAIR à
d'autres domaines en vue de hâter la croissance économique qui
passe préalablement par l'élaboration de programmes pluriannuels
de convergence.
Section 2ème : Des orientations
générales de
Politiques économiques aux programmes70(*)
Le Pacte de convergence a substitué les programmes de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité aux
orientations générales de politique économique. Afin de
mieux appréhender cette substitution, il convient d'examiner les
orientations générales de politique économique et
budgétaire (parag 1er) avant de faire l'analyse des
programmes de convergence (parag 2ème).
Paragraphe 1er : Les orientations générales
de
politiques économiques et budgétaire
Ces orientations générales de politiques
économiques et budgétaires comme leur nom l'indique, sont
perceptibles à deux (2) niveaux : au niveau des politiques
économiques (A) et au niveau des politiques budgétaires (B).
A- Au niveau des politiques
économiques
L'article 65 du Traité UEMOA dispose que :
« Afin d'assurer une convergence durable de leurs performances
économiques et d'établir les bases d'une croissance soutenable,
les Etats membres mènent des politiques économiques qui
respectent les grandes orientations visées à l'article 64
[...] ». L'article 64, lui, dispose que : « Sur
proposition de la Commission, le Conseil se prononce sur les grandes
orientations des politiques économiques des Etats membres de l'Union
[...] ». Ces grandes orientations de politique économique sont
fixées par le Conseil des Ministres par directive sur proposition de la
Commission. Ainsi, dans la Directive n°02/96/CM relative à la
surveillance multilatérale des politiques macro-économiques au
sein des Etats membres de l'UEMOA pour l'année 1997, il est fait mention
en son article 1er de ce que les Etats membres devaient mettre en
oeuvre les directives générales de politique économique
pour l'année 1997 s'articulant autour d'un certain nombre d'actions.
Parmi celles-ci, on peut citer la lutte contre l'inflation accompagnée
d'une véritable politique de l'offre, combinée à une
libéralisation encore plus poussée des prix et du commerce. Ici,
un accent particulier a été mis sur la baisse des coûts des
facteurs de production. On observera que cette action à entreprendre a
été reconduite dans les Directives n°01/97/CM pour
l'année 98 et n°01/98/CM pour l'année 99, toutes relatives
au même objet que la Directive n°01/96/CM pour l'année 97.
Toujours dans les actions à mener, les Etats avaient
été invités à renforcer le processus
d'intégration des économies de l'Union par l'organisation et la
promotion des échanges intra-communautaires. Ils devaient
également poursuivre les réformes structurelles, notamment
l'amélioration du cadre juridique, réglementaire et fiscal de
l'activité économique, pour le rendre plus attractif et
concurrentiel ; supprimer les entraves administratives à la
création d'entreprises et la poursuite des programmes de privatisation
des entreprises du secteur public et parapublic. En outre, ils devaient
relancer les investissements par des mesures incitatives vers des branches
à forte valeur ajoutée et promouvoir l'initiative privée.
Une autre action envisagée était le maintien des programmes
économiques et financiers avec les institutions de Bretton Woods afin
d'assurer la mobilisation de l'assistance extérieure en appui aux
efforts internes et soutenir efficacement les efforts internes d'ajustement.
Toutes ces dernières actions n'ont pas
été reprises dans les Directives n°01/97 et 02/9871(*) . Celles-ci ont plutôt
mis l'accent sur les orientations générales au niveau des
politiques budgétaires.
B- Au niveau des politiques
budgétaires
Les actions à entreprendre au niveau des politiques
budgétaires, il faut le rappeler, ont visé à assurer la
compatibilité desdites politiques avec les objectifs de la politique
monétaire de l'Union, on particulier la stabilité des prix. A
cette fin, toutes les Directives disposaient que : « les Etats
membres doivent prioritairement respecter [...] les critères de
convergence »72(*). Cela signifiait que les actions à
entreprendre devaient assurer le respect des critères de convergence. A
la lecture des différentes Directives, quatre (4) actions communes
revenaient chaque année.
La première consistait à poursuivre les efforts
de mobilisation des ressources intérieures par une réduction des
exonérations fiscales, un élargissement des bases taxables, une
rationalisation et une simplification de la fiscalité, et un meilleur
recouvrement. Cette première action visait, on l'aura compris, à
améliorer le recouvrement des recettes fiscales ; celles-ci, comme
on l'a vu73(*) servant de
grandeur nécessaire à la détermination de certains
ratios.
La deuxième action était relative au
renforcement de la maîtrise des dépenses publiques, en particulier
de la masse salariale afin d'accroître la part des recettes publiques
affectées aux dépenses d'investissement nécessaires
à l'amélioration de la qualité des services publics et
à la réalisation des infrastructures socio-économiques de
base. Cette deuxième action ambitionnait de réduire le poids de
la masse salariale dans les dépenses publiques afin que les recettes
publiques soient affectées à la réalisation des
investissements publics. Cette action devait permettre ainsi d'améliorer
les ratios masse salariale/recettes fiscales et investissements financés
sur ressources internes/recettes fiscales.74(*)
La troisième action portait sur la recherche, dans le
cadre communautaire, en relation avec les partenaires extérieurs, de
solutions durables à la question de l'endettement en vue
d'alléger le service de la dette publique intérieure et
extérieure. La question récurrente de la dette devait trouver un
début de solutionnement dans l'obligation qui était faite aux
Etats membres de ne pas accumuler de nouveaux arriérés de
paiements intérieurs et extérieurs. Ces Etats devaient en outre,
s'engager à réduire les stocks existants.
La quatrième et dernière action a
concerné le strict respect des programmes d'ajustement structurel
conclus avec les institutions de Bretton Woods afin d'assurer la mobilisation
régulière des ressources extérieures.
Toutes ces actions, qu'elles aient été de
politique économique ou de politique budgétaire, n'étaient
que des orientations générales. Même si elles
étaient obligatoires car contenues dans des Directives, elles laissaient
la latitude aux Etats de prendre toutes les mesures nécessaires à
leur respect.
Que dire de cette liberté ainsi accordée aux
Etats ? La latitude laissée aux Etats de déterminer les
moyens de mise en oeuvre des orientations générales de politiques
économiques et budgétaires avait, à notre avis, tout son
sens. En effet, d'abord, cette liberté donnée aux Etats pouvait
trouver sa raison dans des préoccupations de souveraineté. Il
s'est agi, pensons-nous, pour l'UEMOA, qui n'était qu'à ses
débuts75(*), de ne
pas trop vite empiéter sur des domaines de souveraineté aussi
sensibles que l'économie et les finances publiques. Car on pouvait
imaginer que les Etats membres, qui traînaient derrière eux plus
de trente (30) années d'indépendance et de souveraineté,
ne seraient pas été prêts à répondre aux
injonctions de cette jeune institution. Il fallait donc ménager cette
souveraineté en leur accordant une marge de manoeuvre en ne fixant que
des orientations générales.
Ensuite, pour une question de prudence et surtout de
réalisme, de bon sens, on peut dire que l'UEMOA a été bien
inspirée. Car étant composée d'Etats présentant des
disparités économiques d'une part et étant la
première institution africaine sous régionale à vocation
économique et monétaire d'autre part, elle ne pouvait que
définir un cadre général et global dans lequel chacun des
Etats, en fonction de ses capacités économiques, se
définirait les moyens à même de réaliser les
objectifs communautaires. Mais aujourd'hui, l'institution a grandi, une
expérience a été menée. C'est donc fort de ce
capital d'expériences acquis que le Pacte de convergence a voulu
rationaliser le cadre général et global initial en demandant aux
Etats l'adoption de programmes pluriannuels de convergence, de
stabilité, de croissance et solidarité.
Paragraphe 1er : Les
programmes de convergence
Les programmes de convergence sont des programmes pluriannuels
destinés à assurer à moyen terme la réalisation des
critères de convergence. Ils font l'objet d'un suivi et d'une
évaluation minutieux (B) après leur adoption par les Etats
membres (A).
A- Adoption
Selon l'article 4 du Pacte de convergence,
« Dès l'entrée en vigueur du Pacte, chaque Etat membre
dispose d'un délai de trois (3) mois pour soumettre au Conseil un
programme pluriannuel destiné à assurer la réalisation
à moyen terme des normes de convergence ». Ce programme doit
comporter les informations suivantes :
- les réalisations de l'année
précédente, les objectifs de l'année en cours et les
principales hypothèses concernant l'évolution prévisible
de l'économie ainsi que les variables économiques importantes qui
sont susceptibles d'influer sur l'exécution du programme, telles que les
recettes fiscales, la masse salariale, le service de la dette et les
dépenses d'investissement public. S'agissant des autres secteurs, la
croissance du PIB, l'inflation et le solde des transactions extérieures
constituent les indicateurs économiques importants ;
- une description des mesures budgétaires et des
autres mesures de politique économique à mettre en oeuvre afin de
réaliser les objectifs du programme au regard des critères de
convergence ;
- l'évolution des critères de convergence et
principalement celle du critère clé ;
- la définition d'un sentier d'évolution des
critères de convergence ainsi que des mesures spécifiques
envisagées pour chaque tranche annuelle. Cette dernière
information, que doivent contenir les programmes, fait apparaître que
ceux-ci bien qu'étant pluriannuels, comportent des tranches
annuelles.76(*)
L'examen du contenu des programmes montre que, plus que des
actions à envisager, ce sont des informations statistiques pour
l'essentiel qui sont demandées aux Etats membres. Celles-ci sont en
général relatives à l'évolution des composantes des
ratios servant de critères de convergence en vue de vérifier le
respect des normes de convergence.
Après leur élaboration par les Etats, ils sont
adressés à la Commission. Celle-ci les transmet au
Secrétariat Conjoint77(*), aux fins d'analyse. L'analyse, consiste à
vérifier la conformité des programmes de chaque Etat par rapport
aux objectifs communautaires, notamment leur compatibilité d'ensemble,
au regard de l'impératif de mise en cohérence des autres volets
de politique macro-économique de l'Union avec les objectifs de la
politique monétaire commune. Suite à cette analyse, les
programmes, après avoir été vérifiés par la
Commission, sont transmis au Conseil des Ministres pour adoption par voie de
décision78(*). Si
le Conseil estime que les objectifs et le contenu d'un programme doivent
être réaménagés, il ordonne à l'Etat membre
concerné de réviser son programme par voie de décision.
Malheureusement, aucun délai n'est fixé à l'Etat pour un
réaménagement éventuel de son programme. Toujours est-il
que les programmes réaménagés suivent la même
procédure que les programmes initiaux.
Une fois adoptés par le Conseil, ces programmes sont
publiés par la Commission dans un délai d'un (1) mois au Bulletin
Officiel de l'Union et dans les organes de publication de l'Etat membre
concerné.
L'idée d'adoption de programmes n'est pas mauvaise en
soi si tant est qu'un programme est un ensemble de moyens et d'actions mis en
oeuvre en vue d'atteindre un objectif déterminé. Cette
idée est avantageuse à un triple point de vue.
Primo, son existence permet de canaliser les efforts à
entreprendre par les Etats vers un sens bien donné. Ici, il s'agit
d'assurer le respect des critères de convergence.
Secundo, de par sa périodicité triennale, elle
laisse aux Etats la possibilité de procéder à des
réaménagements sur chaque tranche annuelle de sorte à
adapter les programmes à la conjoncture économique du moment.
Tertio, la précision du contenu des programmes,
notamment les informations statistiques relatives à l'évolution
des critères de convergence, est un moyen pour l'Union d'anticiper tout
dérapage relatif à un critère de convergence. Cependant,
sur ce dernier point, on peut s'interroger sur la fiabilité des
données que transmettent les Etats à travers leurs Comités
Nationaux de Politique Economique (CNPE)79(*). Ces CNPE ne seraient-ils pas tentés de
modifier les données de base en vue d'améliorer leur situation
économique ?
Devant cette difficulté, la Directive n°01/96/CM a
prévu que le secrétariat technique des CNPE est assuré par
les directeurs nationaux de la BCEAO. Ce secrétariat technique recense
les données et vérifie leur fiabilité avant leur
transmission à la Commission. Aussi, la Directive susvisée a
conféré une autonomie de fonctionnement aux CNPE80(*). Malgré ces
précautions prises par la Directive n°01 de 96, on ne saurait
écarter toute tentative d'influence des Etats membres même si par
ailleurs la directive reconnaît aux CNPE, dans le cadre exclusif de leur
mandat, le droit de communiquer en toute autonomie entre eux avec les membres
des autres comités nationaux81(*). Cet obstacle pourrait, à notre avis,
être plus ou moins levé si, en dernière instance, les
citoyens de l'Union jouent le rôle qui est le leur avec la
possibilité qui leur est reconnue de revendiquer l'application du Pacte
de convergence par les Etats en raison de l'effet direct de celui-ci.82(*) Ainsi adoptés et
publiés, les programmes sont suivis et évalués.
B- Suivi et évaluation
Tout comme l'a prévu l'article 72 du Traité
concernant le suivi et l'évaluation des actions à mener dans le
cadre des grandes orientations de politiques économiques et
budgétaires, le Pacte de convergence en son article 7 dispose que le
programme élaboré par chaque Etat et adopté par le Conseil
fait l'objet d'une évaluation semestrielle par la Commission de
l'Union.
L'évaluation consiste ici à s'assurer que le
profil des critères de convergence est marqué par une
amélioration continue jusqu'au respect des normes communautaires
fixées83(*). En
effet, la date cible du 31 décembre 2002 avait été
fixée comme date à laquelle tous les Etats membres devaient
satisfaire aux critères de convergence. Dans l'intervalle, les Etats
devaient proposer des objectifs intermédiaires annuels qui
étaient validés dans le programme par le Conseil.
L'exécution d'un programme est jugée conforme lorsque les
réalisations respectent l'ensemble de ces objectifs
intermédiaires fixés à l'Etat membre concerné. Elle
est considérée comme non satisfaisante si l'évolution d'au
moins un des critères de convergence n'est pas conforme aux dispositions
de la décision d'adoption du programme notifiée par le Conseil
à l'Etat membre concerné84(*). Dans ce dernier cas et si c'est
précisément l'un des critères de 1er rang qui
n'est pas satisfait, l'Etat membre concerné élabore, en
concertation avec la Commission dans un délai de trente (30) jours
à compter de la notification de la décision du Conseil, un
programme de mesures rectificatives85(*).
Si la mise en oeuvre du programme de mesures rectificatives
n'aboutit pas à l'évolution souhaitée des critères
de 1er rang autres que le critère clé solde
budgétaire de base/PIB nominal, une nouvelle série de mesures
appropriées, élaborée par la Commission, toujours en
relation avec l'Etat membre concerné, doit être adoptée par
le Conseil. Lorsque, cependant, le critère clé fait partie des
critères de convergence dont l'évolution n'était pas
jugée conforme dans le cadre des mesures rectificatives, le
mécanisme de mise en oeuvre des sanctions 86(*) doit être
déclenché, sauf circonstances exceptionnelles87(*). Ces sanctions n'auraient
été mises en oeuvre que lors de l'examen des réalisations
de fin décembre 2002. Mais, et cela est d'importance, depuis le mois
d'octobre 2002, le Conseil sur proposition de la Commission a
décidé de différer l'horizon de convergence pour la
période 2003-2005. Ce qui veut dire que les sanctions ne seront mises en
oeuvre que lors de l'examen des réalisations de fin décembre
2005. Le Conseil explique cette importante décision par le fait que
compte tenu de l'impact de certains facteurs (crise ivoirienne, manque de
financement extérieur), les Etats n'étaient pas à
même de réaliser les programmes pluriannuels de convergence.
C'est avec ce système ainsi décrit que la
surveillance multilatérale prend tout son sens. En effet, elle n'aurait
pas sa raison d'être si elle n'était pas suivie et
évaluée. Et, en la matière, le Pacte de convergence a
renforcé le dispositif prévu dans le Traité en
prévoyant notamment un système d'alerte précoce permettant
d'anticiper tout dérapage dans la réalisation des programmes de
convergence. Cette alerte précoce rappelle, à bien des
égards, celle prévue dans le Traité de l'Organisation pour
l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA) relatif aux
procédures collectives d'apurement du passif88(*).
L'étude du Pacte de convergence a montré qu'il
constitue cet instrument de renforcement du dispositif de surveillance
multilatérale depuis sa mise en application en janvier 2000. Trois (3)
années après son application, quel bilan peut-on en
dresser ? Quelles sont ces perspectives ?
TITRE II
LE PACTE DE CONVERGENCE, DE STABILITE, DE CROISSANCE
ET DE SOLIDARITE ENTRE ETATS MEMBRES DE L'UEMOA : BILAN ET PERSPECTIVES
L'objectif poursuivi par l'amélioration du dispositif
de surveillance multilatérale est sans conteste la réalisation,
dans des conditions optimales, des critères de convergence.
Plus de trois (3) années après son entrée
en vigueur, le Pacte de convergence, qui a apporté des
améliorations significatives audit dispositif, a fait du chemin. En
effet, des critères de convergence ont été définis,
des programmes ont été élaborés, et n'eût
été le report de l'horizon de convergence, un bilan de
l'état de convergence sur les trois (3) années aurait sans doute
été fait par les autorités communautaires. Pour notre
part, nous ferons ce bilan mais seulement à partir des performances
réalisées par les Etats pour l'année 2002 (chapitre
1er) afin de mesurer les possibilités de réalisation
du Pacte de convergence.
Néanmoins, quels que soient les résultats qui
seraient obtenus par les Etats, il serait trop tôt de vanter les
mérites du Pacte ou de jeter le discrédit sur lui. Conclure
à l'une ou l'autre appréciation à ce stade de l'analyse,
serait faire preuve d'un manque de vision futuriste. Or, l'analyse
économique en particulier et l'analyse scientifique en
général tiennent compte des possibilités
d'évolution des phénomènes étudiés avant de
tirer toute conclusion. Dans cet esprit, les perspectives du Pacte de
convergence (chapitre 2ème) seront examinées ; ce
qui permettra en dernière analyse de mesurer les possibilités de
réalisation de ce Pacte de convergence.
CHAPITRE 1
Au regard du bilan
Le Pacte de convergence est entré en application
voilà maintenant trois (3) ans. Initialement, au 31 Décembre
2002, tous les pays devaient satisfaire aux critères de convergence.
Mais certaines motivations89(*) ont conduit les autorités communautaires
à différer l'horizon de convergence. Les Etats avaient
déjà élaboré des programmes de convergence en vue
de satisfaire ces critères. Quel peut donc être l'état de
convergence des Etats membres (section 2ème) ? Pour
connaître cet état, il convient avant tout de jeter un regard sur
la situation économique et financière des différents Etats
(section 1ère). Ce qui facilitera les explications de l'image
que donnera l'état de convergence.
Section 1ère : La situation
économique et financière
des
Etats de l'Union
L'étude de la situation économique et
financière des pays de l'Union est basée sur le Rapport
semestriel d'exécution de la surveillance multilatérale du mois
de Décembre 2002. Elaboré par la Commission avec la collaboration
des Comités Nationaux de Politique Economique de chaque pays, ce Rapport
décrit d'abord l'activité économique et les finances
publiques des Etats (parag 1er ) permettant d'avoir une
visibilité du secteur réel. Ensuite, il retrace les grands traits
de la situation monétaire et des échanges extérieurs
(parag 2ème).
Paragraphe 1er : L'activité économique et
les finances
publiques
Pour mesurer les performances du secteur réel, il
convient d'étudier les activités économiques qui ont lieu
dans les Etats (A). Par la suite, l'analyse des performances budgétaires
sera faite à travers la description de la situation des finances
publiques (B).
A- L'activité économique et
financière
En 2002, le rythme de l'activité économique de
l'Union dans son ensemble se serait maintenu au même niveau que celui de
2001, soit un taux de croissance annuel de 3,9 %. A la suite des troubles que
connaît la Côte d'Ivoire depuis le 19 Septembre 2002, la croissance
n'aurait été que de 2,7 %.
Les Etats qui auraient enregistré une croissance
relativement élevée sont le Bénin, le Burkina Faso et le
Sénégal avec respectivement un taux de 6,0 % , 5,6 % et 4,8
%.
Au Bénin, cette situation serait imputable à la
bonne tenue de l'ensemble des secteurs d'activité. Le secteur primaire
progresserait de 5,7 % en 2002 contre 3,1 % en 2001, sous l'effet d'une bonne
production cotonnière au cours de la campagne 2001-2002. La croissance
du secteur secondaire s'établirait à 7,4 %. Le secteur tertiaire,
connaîtrait une croissance de 5,7 %. En 2002, on aurait noté une
décélération de l'inflation par rapport à
l'année précédente avec un taux d'inflation annuel moyen
de 2,5 % contre 4,0 % en 2001.
Au Burkina Faso, la situation économique serait
marquée par un ralentissement des activités des secteurs primaire
et tertiaire et par une accélération de la croissance du secteur
secondaire. Du côté de la demande, la croissance serait
essentiellement portée par la consommation qui contribuerait à
2,8 points. L'investissement et les échanges extérieurs
contribueraient à cette croissance pour respectivement 1,3 point et 1,5
point.
Le taux d'inflation annuel moyen serait de 2,4 % contre 4,9 %
en 2001. Cette relative maîtrise des prix90(*) s'expliquerait par les résultats satisfaisants
des campagnes agricoles.
Au Sénégal, le taux de croissance
calculé à partir des PIB comparables, serait de 2,4 % en 2002 en
raison de l'imputation de la campagne agricole 2002/2003 à
l'année 2002, conformément au règlement n°
11/2002/CM/UEMOA du 19 Septembre 2002 portant adoption des modalités de
calcul du Produit Intérieur Brut (PIB) dans les Etats membres de
l'UEMOA91(*). Il serait
donc inférieur à celui attendu de 4,8 % en 2002 pour un objectif
initial de 6,2 %. Ce repli serait essentiellement imputable à la forte
contraction des activités du secteur primaire du fait notamment du
démarrage tardif de la campagne agricole 2002-2003. Pour les autres
secteurs, la situation serait relativement plus satisfaisante en particulier
dans les BTP (Bâtiments de Travaux Publics).
Au Togo, l'activité économique sous l'impulsion
des secteurs primaire et secondaire, enregistrerait un taux de croissance de
2,9 % en 2002 contre 0,6 % en 2001. Cette belle performance est à mettre
au compte de la hausse des cultures vivrières de 0,4 % et du regain
d'activités des industries extractives. Par contre, le secteur tertiaire
serait en repli de 1,5 % contre 2,8 % en 2001.
Tous les autres pays connaissent une baisse de leur situation
économique et financière.
Au Mali92(*), la croissance serait moins vigoureuse en raison de
la baisse de la production agricole de 7,1 % malgré une croissance des
secteurs secondaire et tertiaire. Cette récession économique se
déroulerait dans un contexte inflationniste.
La Guinée-Bissau serait à peu près
logée dans la même enseigne. Sa situation économique serait
marquée par une contraction de l'activité économique avec
un taux du PIB de -4,3 % contre 0,2 % en 2001. Là également,
cette récession se déroulerait dans un contexte de pression
inflationniste.
Au Niger, le taux de croissance serait en baisse passant de 5
,8 % en 2001 à 2,9 % en 2002. Cette décélération de
l'activité économique en 2002 serait essentiellement due à
la contre-performance du secteur primaire qui enregistrerait un taux de 1,9 %
contre 10,3 % en 2001.
Enfin, en Côte d'Ivoire où la situation est
exceptionnelle, à la faveur de la normalisation progressive du climat
socio-politique et de la signature d'un programme économique et
financier appuyé par les institutions de Bretton Woods en Mars 2002, les
perspectives économiques faisaient état d'une reprise dans le
pays. Ainsi, la croissance économique projetée à 3 % en
2002 devait être soutenue par la reprise des investissements publics
financés par l'afflux des capitaux étrangers.
Parallèlement, le retour de la confiance et des engagements des
autorités à mettre en oeuvre des réformes, notamment dans
les filières agricoles d'exploitation, devraient vaincre l'attentisme
des investisseurs privés.
Mais, la grande crise politico-militaire survenue le 19
Septembre 2002, rend aujourd'hui caduques les prévisions
économiques pour l'année 2002. Ainsi, les perspectives pour
l'année 2002 indiqueraient une détérioration de la
situation économique et financière. Cette situation mi-figue
mi-raisin de la situation d'ensemble de l'Union va avoir évidemment des
répercussions sur les finances publiques.
B- Les finances publiques
Au plan des finances publiques, la plupart des Etats
connaîtraient une aggravation de leur déficit global,
résultant d'une augmentation plus forte des dépenses par rapport
à celle des recettes totales. Par exemple, au Bénin, le solde
budgétaire global hors dons serait de -5,1 % PIB contre -4,2 % en 2001.
Au Burkina Faso, le déficit global passerait de 4,5 % en 2001 à
5,9 % du PIB en 2002. En Guinée-Bissau, il connaîtrait une
légère aggravation passant de 9,6 % du PIB en 2001 à 9,8 %
en 2002.
Au Mali, la situation se traduisait par une
détérioration du solde budgétaire global qui
s'établirait à -6,1 % du PIB contre -5,1 % 2001 en rapport avec
la baisse des dons de 22,2 %. La situation n'est guère meilleure au
Burkina Faso et Togo.
Dans le premier pays cité, l'état des finances
publiques serait marqué par la progression des dépenses non
compensée par une augmentation significative des recettes, induisant une
aggravation des déficits budgétaires.
Au Togo, on note aussi une détérioration du
solde budgétaire global qui passerait d'un excédent de 0,6 % du
PIB en 2001 à un déficit de -3 % en 2002.
En Côte d'Ivoire, la situation des finances publiques
devrait enregistrer une légère dégradation. Le
déficit serait de 0,4 % du PIB en 2002 contre un excédent de 1,0
% l'année précédente.
En revanche, des pays comme le Niger et le
Sénégal devraient enregistrer une sensible amélioration en
2002 de leurs finances publiques.
Ainsi, au Niger, les réformes entreprises dans le cadre
de la mise en oeuvre du programme économique et financier avec le FMI
ont permis d'accroître les recettes et de maîtriser les
dépenses courantes. Les recettes budgétaires progresseraient de
21,2 % pour représenter 11,4 % du PIB contre 10 % en 2001. Quant aux
dépenses totales et prêts nets portés par les
dépenses d'investissement, ils connaîtraient une augmentation de
13,9 % s'établissant à 19,4 % du PIB contre 18 % en 2001.
Au Sénégal, l'amélioration du
déficit global se contracterait pour se situer à 0,4 % du PIB en
2002 contre 2 % en 2001. De même, le déficit global hors dons se
réduirait pour s'établir à 2,4 % du PIB contre 4 % en
2001.
Si dans l'ensemble, les activités économiques et
les finances publiques ne présentent pas une situation florissante,
peut-on s'attendre à un meilleur visage du côté des
échanges et de la monnaie ?
Paragraphe 2ème : La situation monétaire
et les
échanges extérieurs des Etats de l'Union
Tout comme l'étude de la situation des
activités économiques et des finances publiques, celle des
échanges et de la monnaie a pour miroir le rapport semestriel
d'exécution de la surveillance multilatérale du mois de
Décembre 2002. Ici, l'on s'attachera à dépeindre la
situation monétaire (A) avant d'examiner les échanges
extérieurs des pays de l'Union (B).
A- La situation monétaire
La situation d'ensemble des comptes monétaires serait
caractérisée par une augmentation des avoirs extérieurs
nets93(*) induisant ainsi
une progression de la masse monétaire94(*).
Ainsi, au Bénin, la situation monétaire serait
caractérisée par une hausse de 35,0 milliards des avoirs
extérieurs nets par rapport à leur niveau de l'année
précédente pour s'établir à 502,2 milliards en fin
décembre 2002. A ladite date, l'encours du crédit
intérieur95(*)
serait prévu en accroissement de 16,0 milliards par rapport à fin
Décembre 2001, pour établir à 95,8 milliards. Au total, il
en résulterait une augmentation de la masse monétaire de 10,6 %
pour atteindre 596,0 milliards.
Au Burkina Faso, la masse monétaire augmenterait de 5,1
% pour s'établir à 446,1 milliards. En Guinée-Bissau, elle
augmenterait de 21,2 % en s'établissant à 85,3 milliards. Pour
les autres pays comme la Côte d'Ivoire, le Mali, le Togo et le
Sénégal, bien que l'on observe également une augmentation
de la masse monétaire, celle-ci n'est due seulement qu'à la
croissance des avoirs extérieurs nets96(*). Dans tous ces pays, on remarque une baisse du
crédit intérieur. Par exemple, en Côte d'Ivoire, on note un
repli de 0,3 % du crédit intérieur qui ressortirait à
1666,2 milliards. Au Mali, le crédit intérieur devrait baisser de
0,3 % pour se situer à 318,8 milliards contre 319,7 milliards en
2001.
Cette légère baisse serait liée à
une contraction des crédits à l'économie.
Au Sénégal, l'encours du crédit
intérieur serait attendu à 803,4 milliards en Décembre
2002, en contraction de 4,1 % par rapport à un an plus tôt. Cette
situation serait imputable au repli des crédits à
l'économie et de la position nette du gouvernement,97(*) respectivement à 8,3
milliards ou 1,2 % et 47,6 milliards ou 30,3 %.
Au Togo, le crédit intérieur, enregistrerait une
baisse de 1,6 % pour s'établir à 185,9 milliards pour un objectif
révisé de 192,9 milliards. En effet, la position nette du
gouvernement est attendue à 45,8 milliards à fin Décembre
2002 contre 51,2 milliards en 2001. Il s'ensuit une amélioration de la
position nette du gouvernement de 10,5 %. Quant aux crédits à
l'économie, ils sont attendus à 140,1 milliards à fin
Décembre 2002 contre 137,8 milliards en 2001.
Si la situation des comptes monétaires renseigne un peu
plus sur la situation économique et financière des Etats,
celle-ci sera plus fidèlement connue si l'on évoque la situation
des comptes extérieurs.
B- Les échanges extérieurs
L'étude des échanges extérieurs permet
entre autres de mesurer le degré d'ouverture des pays membres de
l'Union.
Au Bénin, l'évolution des échanges
extérieurs se traduirait par une augmentation du déficit courant
hors transferts98(*)
officiels qui représenterait 8,2 % du PIB contre 7,5 % en 2001. Cette
situation serait imputable à la balance commerciale99(*) qui est dans un état
défavorable. Cette contre-performance serait due à la baisse des
exportations de coton consécutive à la réduction de 26,9 %
des cours, malgré une augmentation de 38,9 % des quantités
exportées. L'excédent du compte de capital et d'opérations
financières100(*)
s'établirait à 116,5 milliards, du fait de l'évolution
défavorable des transferts au capital, notamment les dons projets, les
investissements directs et les autres investissements.
Au Burkina Faso, le déficit courant hors dons
ressortirait à 13,7 % du PIB contre 14,5 % en 2001. Cette contraction du
déficit s'expliquerait par l'augmentation des exportations, notamment
celles du coton.
En Côte d'Ivoire, les importations augmenteraient de 6,3
% en raison principalement de la progression des importations des biens
d'équipement. Quant aux exportations, elles progresseraient de 2 %. Au
total, les comptes extérieurs devraient enregistrer un excédent
de 47,0 milliards en 2002 contre 286,6 milliards en 2001. Ce recul serait
imputable à la dégradation des transactions courantes et à
la contraction du compte de capital et d'opérations financières.
Il masque l'impact positif sur le commerce extérieur de
l'amélioration des termes de l'échange estimée à
6,6 % au 3ème trimestre, et tirée notamment par la
remontée des prix du cacao en fève de 45 % et du cacao en
produits transformés de 35 %.
En Guinée-Bissau, le déficit courant hors dons
ressortirait à 21,1 % du PIB contre 12,1 % en 2001. Cette
dégradation serait due aussi bien à la balance commerciale
qu'à la balance des services. Le solde commercial passerait d'un
excédent de 0,8 milliard en 2001 à un déficit de 12,1
milliards en 2002. Quant à la balance des services, elle ressortirait
déficitaire de 20 milliards, en détérioration de 2,6
milliards par rapport à son niveau en 2001.
Au Mali, le solde global de la balance des paiements
ressortirait excédentaire de 40,7 milliards en 2002 contre 56,5
milliards un an plus tôt. Ce recul serait particulièrement le fait
de l'évolution du compte d'opérations financières.
Toutefois, le déficit des transactions courantes s'améliorerait.
Les importations s'inscriraient en retrait de 12,6 milliards, tandis que les
exportations connaîtraient une hausse d'environ 82,8 milliards par
rapport à 2001.
Au Sénégal, le déficit du solde courant,
hors dons, rapporté au PIB se réduirait en passant de 6,9 % en
2001 à 6,4 % en 2002. Cette amélioration sensible
résulterait de la contraction du déficit de la balance des biens
et services, conjuguée à la hausse de l'excédent des
transferts courants. Cet excédent proviendrait de la hausse de 8
milliards de l'aide budgétaire.
Au Togo, le solde global des paiements extérieurs
ressortirait en 2002 excédentaire de 5,4 milliards contre 9,2 milliards
en 2001. Cette contraction serait imputable, en particulier, à
l'aggravation de 7,1 % du déficit commercial et d'une réduction
de 3,2 % des transferts courants.
Malgré cette situation divergente des comptes
extérieurs des Etats membres, on peut observer que dans l'ensemble, les
échanges extérieurs se traduiraient par une légère
amélioration du solde courant hors dons, en dépit de la
détérioration des termes de l'échange résultant
essentiellement de la baisse des cours des matières premières,
à l'exception du cacao et de l'or.
Cette image donnée par la situation économique
et financière des Etats de l'union, permet à présent de
faire l'examen de l'état de la convergence.
Section 2ème : L'état de la convergence
des Etats
de
l'Union
Cet état a été élaboré
également à partir du rapport semestriel d'exécution de la
surveillance multilatérale du mois de Décembre 2002.
L'état de la convergence indique les résultats
atteints par les Etats de l'Union relativement aux normes des critères
de convergence. Dans le cadre des programmes pluriannuels, les Etats ont
élaboré des objectifs individuels101(*)de convergence en vue
d'atteindre les objectifs communautaires102(*) de convergence.
Les performances réalisées par rapport à
ces objectifs individuels (parag 1er) seront étudiées
avant l'examen de celles réalisées relativement aux objectifs
communautaires (parag 2ème).
Paragraphe 1er : Les performances
réalisées par
rapport aux objectifs individuels de
convergence
Les objectifs individuels ont concerné aussi bien les
critères de 1er rang (A) que ceux de 2nd rang
(B).
A- Les critères de 1er
rang
Les programmes pluriannuels qui font l'objet du rapport sont
ceux couverts par la période 2002-2004. Mais, l'on constate à
l'analyse du rapport que certains Etats n'ont pas élaboré de
programmes durant l'année 2002. En outre, parmi ceux qui ont fourni un
programme, il y en a qui n'ont pas prévu tous les objectifs de
convergence.
Dans la première catégorie, l'on retrouve la
Guinée-Bissau et le Togo. Le rapport ne fournit aucune explication sur
les raisons de cette défaillance. Cependant, l'on pourrait tenter
d'expliquer cette défaillance par la situation économique et
financière très difficile que vivent ces deux pays103(*). Dans la deuxième
catégorie, des pays comme le Bénin, le Mali et le Burkina Faso
n'ont fixé que deux objectifs de convergence. Quant aux autres pays, ils
n'ont prévu que trois sur les quatre. Pour tous les pays, le rapport est
muet sur le dernier objectif à savoir la non accumulation des
arriérés de paiements intérieurs et extérieurs. Les
Etats ont-ils fixé des objectifs par rapport à ce
critère ? Sur la base du rapport, on ne le saura pas. Pas plus
qu'on ne saura pourquoi le Bénin, le Mali et le Burkina Faso n'ont
fixé que deux objectifs de convergence.
Ces constats nous amènent à nous interroger sur
la portée de l'élaboration des objectifs individuels de
convergence que doivent contenir les programmes pluriannuels. Celle-ci
constitue-t-elle une obligation ou simplement une faculté laissée
aux Etats membres104(*) ?
Cela dit, pour ce qui est des critères de
1er rang, le Bénin et le Sénégal,
réaliseraient chacun de bonnes performances. Le premier atteindrait
tous les deux objectifs de convergence qu'il s'est fixé105(*). Ainsi, il établirait
à 0,8 % en 2002 le solde budgétaire de base rapporté au
PIB nominal, critère clé de convergence. L'amélioration
des recettes fiscales de 10,7 % en 2002 serait à l'origine de cette
performance. Il atteindrait également l'objectif de 2,5 % prévu
pour le taux d'inflation annuel moyen.
Quant au second, le Sénégal, il
dépasserait positivement les objectifs qu'il s'est fixé. Ainsi,
il établirait à 2,0 % en 2002 son solde budgétaire de base
rapporté au PIB alors que l'objectif n'était que de 1,4 %. Cette
belle performance s'observe également au niveau du taux d'inflation
où pour un objectif de moins de 3 % on passerait à 2,4 %
aujourd'hui.
A l'inverse de ces pays, les autres présenteraient des
fortunes bien diverses.
Par exemple, au Burkina, au Mali et au Niger les objectifs
fixés par rapport au critère clé ne seraient pas atteints.
L'explication résiderait dans l'augmentation des dépenses
courantes malgré une amélioration des recettes notamment au Mali
et au Burkina Faso106(*).
Concernant la Côte d'Ivoire, il faut souligner
d'emblée que l'analyse de l'état de la convergence fourni par le
rapport est basée sur les simulations faites par la Commission suivant
le scénario optimiste. Ainsi, bien qu'elle ne respecterait aucun de ses
objectifs individuels, la Côte d'Ivoire ne présenterait pas un
état de convergence désastreux. En effet, elle resterait tout de
même dans les limites des objectifs communautaires sauf pour ce qui
concerne l'encours de la dette intérieure et extérieure
rapporté au PIB nominal. Elle établirait ce critère
à 107,0 % alors qu'elle l'aurait prévu pour 104,3 %,
dépassant largement la norme communautaire fixée à 70
%.
D'ailleurs on remarquera que, les Etats ayant prévu un
objectif relativement à ce critère, le fixeraient au dessus de la
norme communautaire. Ainsi, la Côte d'Ivoire, comme nous venons de le
voir, le fixerait à 104,3 %, le Mali à 96,3 %, le Niger à
85,9 % et le Sénégal à 72 %. Cela signifierait-il que nos
Etats ont voulu être réalistes en fixant une norme largement
supérieure à la norme communautaire ? En d'autres termes, la
norme communautaire est-elle trop sévère, trop ambitieuse pour
nos Etats ? Nos Etats ne veulent-ils pas ou ne peuvent-ils pas effacer ou
à tout le moins réduire leur dette ?
Par ailleurs, on observe que les Etats n'arrivent pas
à respecter les objectifs qu'ils se sont eux mêmes définis.
C'est à croire que ces objectifs ont été ou bien mal
définis ou bien mal appliqués, mal exécutés. Dans
cette dernière hypothèse, les moyens nécessaires n'ont pas
été mis à contribution pour la réalisation des
objectifs.
Toujours est-il que dans l'ensemble de l'Union, on peut dire
que les performances réalisées sont bien en déça
des objectifs de convergence initialement prévus pour ce qui est des
critères de 1er rang. En sera-t-il de même pour les
critères de 2nd rang ?
B- Les critères de 2nd
rang
Ici également, il est frappant de constater que les
normes de certains ratios comme les investissements publics financés sur
ressources internes rapportés au PIB nominal, le déficit
extérieur courant hors dons rapporté au PIB nominal et le taux de
pression fiscale ne respecteraient pas celles prévues dans le cadre
communautaire. Ce constat serait surtout vrai pour le ratio du déficit
extérieur courant hors dons rapporté au PIB nominal où la
norme communautaire est fixée à 5 % alors que les Etats comme le
Burkina et le Niger le fixeraient à respectivement 15,7 % et 12 %. Les
mêmes interrogations posées dans le cas de l'encours de la dette
intérieure et extérieure sont valables ici.
Relativement aux objectifs individuels sur les
critères de 2nd rang, seul le Mali réaliserait
véritablement une bonne performance107(*) pour ce qui est du critère de la masse
salariale rapporté aux recettes fiscales. Pour un objectif de 27,1 %, le
Mali le porterait à 27 %. Cette situation se justifierait par la
maîtrise de la masse salariale. Pourtant, on avait annoncé pour ce
pays, que les dépenses courantes augmenteraient de 16,9 % `'en raison
principalement de l'accroissement de la masse salariale.''108(*)
Tous les autres pays n'ont pas pu atteindre les objectifs
fixés pour ce critère. Ainsi pour un objectif de 35,0 %, le
Burkina Faso le porterait à 41,1 %, la Côte d'Ivoire à
44,5 % et le Niger à 35,9 % pour respectivement des objectifs de 35%,
41,4 % et 30,8 %.
Les performances ne seraient pas non plus meilleures pour les
déficits extérieurs hors dons rapportés au PIB nominal et
pour le taux de pression fiscale. Les objectifs définis par rapport
à ces deux critères ne seraient respectés par aucun des
Etats à l'exception du Sénégal qui réussirait
à porter son taux de pression fiscale au dessus de l'objectif. Ainsi
pour un objectif de 17,4 %, il réaliserait 17,7 %. Le pays qui
enregistrerait le plus faible taux est le Niger avec 10,7 % pour un objectif de
12,8 %. Ensuite suivent le Burkina Faso avec 13,8 % pour un objectif de 15,7 %,
le Bénin et le Mali avec chacun 14,3 % pour un objectif de 14 ,7
% , pour le Bénin, la Côte d'Ivoire avec 15, 9% pour un
objectif de 16,7 %. Les Etats s'approcheraient donc difficilement de la norme
communautaire de 17 %. Ce qui induirait, en autres, une insuffisance dans le
recouvrement des recettes fiscales.
S'agissant du ratio des investissements publics
financés sur ressources internes rapportés aux recettes fiscales,
il faut signaler les très belles réalisations du Burkina Faso qui
atteindrait 43,6 % pour un objectif de 23,9 % dépassant largement la
norme communautaire fixée à 20 %. Le Bénin, le Mali, le
Sénégal ont atteint respectivement 22,0 %, 22,3 %, 22, 4% pour
des objectifs de 25,7 %, 21,8 % et de 20,1 %. La Côte d'Ivoire se
rachèterait en réussissant seule à respecter le
critère du déficit extérieur courant hors dons
rapporté au PIB nominal en le portant à 1,5 %.
Le Bénin le porterait à 8,2 %, le
Sénégal à 6,4 % pour des objectifs respectifs de 5,6 % et
7,2 %. Le Burkina Faso le porterait à 13,7 %, le Mali à 10,4 % et
le Niger à 12,7 % pour des objectifs de 15,7 % et 12 % pour
respectivement le Burkina et le Niger.
Ces contre-performances au niveau des objectifs individuels
induisent-elles forcément des contre-performances s'agissant des
objectifs communautaires ?
Paragraphe 2ème : Les performances
réalisées par
rapport aux objectifs
communautaires
A l'instar des développements
précédents, les performances réalisées par rapport
aux objectifs communautaires ont trait à la fois aux critères de
1er rang (A) et aux critères de 2nd rang (B).
A- Les critères de 1er
rang
S'agissant tout d'abord du critère du solde
budgétaire de base rapporté au PIB nominal, le rapport indique
que seuls trois Etats à savoir le Bénin, la Côte d'Ivoire
et le Sénégal respecteraient ce critère en 2002 avec des
réalisations respectives de 0,8 %, 0,3 % et 2,0 % pour une norme
communautaire établie à 0 % maximum.
Mais une analyse minutieuse de l'état de la convergence
de l'économie togolaise fait ressortir que ce pays réaliserait
une performance de 1 %.
Si dans l'ensemble les résultats ne sont pas
satisfaisants pour le critère clé, il en va autrement pour celui
du taux d'inflation. A ce niveau, cinq Etats satisferaient ce critère.
Il s'agit du Bénin, du Burkina Faso, de la Côte d'Ivoire, du Niger
et du Sénégal avec respectivement des taux de 2,5 %, 2,4 %, 3 %,
2,7 % et 2,4 % pour une norme communautaire de 3 % maximum. Le Mali
enregistrerait le taux le plus élevé avec 5,1 % confirmant la
situation économique et financière qui se déroulerait dans
un contexte inflationniste109(*) .
Trois (3) Etats, le Bénin, le Burkina Faso et le
Sénégal respecteraient le critère de l'encours de la dette
intérieure et extérieure rapporté au PIB nominal. La
Côte d'Ivoire, la Guinée-Bissau, le Mali et le Togo auraient des
taux d'endettement supérieurs à 100 %. Ce qui est largement au
dessus de la norme fixée de 70 %. On s'étonne que le rapport ait
cité le Mali parmi les Etats ayant un taux d'endettement
supérieur à 100 %. Car l'évolution économique
récente de ce pays indique que l'encours de la dette totale
évalué à 2041,6 milliards représenterait 88,3 % du
PIB en 2002110(*).
Ce ratio qui indique, à travers les performances de nos
Etats, que la dette de ceux-ci est insoutenable, a pour conséquence une
accumulation des arriérés de paiements intérieurs et
extérieurs.
Parlant de ces arriérés, l'on sait qu `ils
devaient être tous apurés en 2002. Mais le rapport indique
précisément que la Côte d'Ivoire, la Guinée-Bissau
et le Togo ne respecteraient pas ce critère. Pourtant, l'état de
la convergence de la Côte d'Ivoire montre que ce pays n'accumulerait pas
d'arriérés de paiements en 2002111(*). Si on suppose comme nous venons de le dire que
l'insoutenabilité de la dette a pour conséquence l'accumulation
des arriérés de paiements, on ne peut qu'être surpris par
les indicateurs de l'état de convergence en Côte d'Ivoire car cet
Etat fait partie de ceux dont le taux d'endettement est supérieur
à 100 %112(*).
Ce tableau, quelque peu sombre dressé relativement aux
critères de 1er rang, ne semble guère meilleur
concernant les critères de 2nd rang.
B- Les critères de 2nd
rang
Trois (3) Etats respecteraient le critère de la masse
salariale rapporté aux recettes fiscales. Ce sont le Bénin, le
Mali et le Sénégal qui réaliseraient respectivement 32,7
%, 27 % et 30 % pour une norme communautaire de 35 % maximum. Pour le reste, le
ratio se situerait au dessus de 40 %. En particulier, il serait de 94,6 % en
Guinée-Bissau. Cette contre-performance témoigne, de toute
évidence, que la maîtrise de la masse salariale est loin
d'être acquise au sein de l'Union. Cette contre-performance est
également observable dans les réalisations des investissements
publics financés sur les ressources internes rapportés aux
recettes fiscales. A ce niveau, quatre (4) Etats, le Bénin, le Burkina,
le Mali et le Sénégal respecteraient ce critère. La
Guinée-Bissau détiendrait le mauvais résultat avec un taux
de 5,6 % pour une norme communautaire de 20 % minimum. Faut-il
s'étonner de ces résultats ? Non logiquement, car le
financement des investissements publics sur ressources internes ne peut se
faire que grâce aux excédents budgétaires
dégagés. Or, il nous a été donné de
constater que le solde budgétaire de base qui permet de dégager
ces excédents ne serait satisfait que par trois (3) Etats113(*).
Concernant les critères du déficit
extérieur courant hors dons rapporté au PIB nominal et du taux de
pression fiscale, ils ne seraient satisfaits respectivement que par la
Côte d'Ivoire et le Sénégal114(*).
Au total, on peut affirmer que la convergence n'a pas
été réalisée en 2002 car aucun des huit Etats ne
respecterait l'ensemble des huit (8) critères.
Finalement, ne peut-on pas conclure que les critères de
convergence sont bien sévères pour nos Etats dont
l'économie est encore extravertie ? Peut-on demander à des
Etats dont l'essentiel des ressources proviennent de la bonne humeur des
partenaires financiers de satisfaire à des critères de
convergence économique ? Ou alors doit-on considérer que nos
Etats n'ont pas suffisamment mis en oeuvre les réformes
nécessaires à la réalisation des objectifs de
convergence ? Voilà autant de questions qui méritent
d'être soulevées si l'on ne veut pas continuer à
différer l'horizon de convergence. Certainement que les perspectives du
Pacte de convergence constitueront un début de réponse à
ces interrogations au regard des chantiers importants de la surveillance
multilatérale et de la volonté des Etats à faire converger
leurs économies.
CHAPITRE 2
Au regard des perspectives
Malgré le tableau quelque peu sombre
présenté à propos de l'état de la convergence des
Etats de l'Union115(*),
il convient de se convaincre que la convergence des politiques et performances
économiques voulue n'est pas définitivement un leurre. Bien au
contraire, les principaux éléments économiques et
financiers des programmes pluriannuels 2003-2005 (section
1ère), ainsi que l'ambitieux Programme Régional
d'Appui Statistique à la surveillance multilatérale (section
2ème), incitent à l'optimisme.
Section 1ère : Les programmes pluriannuels
2003-2005
Comme on le sait, ce sont ces programmes qui permettront
à moyen terme d'atteindre les objectifs de la convergence des
économies.
Pour cette nouvelle période 2003-2005, six (6) pays ont
fourni leur programme (Bénin, Mali, Niger, Togo, Sénégal
et Burkina Faso)116(*),
mais celui du Sénégal et celui du Burkina Faso n'ont pas encore
été examinés par le Conseil des Ministres de l'UEMOA.
Les autres pays se font encore attendre alors que selon l'article 3 de la
Directive n°01/2000/CM/UEMOA portant définition d'un calendrier
opérationnel pour la mise en oeuvre du Pacte de convergence, de
stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats membres
de l'UEMOA, chaque Etat doit transmettre à la Commission, au plus tard,
à la fin du mois d'octobre de chaque année, son programme. On ne
pourra donc pas se prononcer sur l'ensemble des programmes. Ce qui est bien
dommage pour l'analyse. Cela dit, une évaluation des quatre (4)
programmes déjà adoptés par le Conseil sera faite (parag
2ème) après avoir présenté leurs
principaux éléments (parag 1er).
Paragraphe 1er : Principaux éléments
des programmes
L'examen de ces principaux éléments consistera
à décrire d'une part, les objectifs des programmes pluriannuels
2003-2005 (A) et d'autre part, les actions qui sous tendent leur
réalisation.
A- Les objectifs
Dans l'ensemble, les options de politique économique
prévues dans le cadre de ces nouveaux programmes visent à
consolider les acquis en matière de convergence117(*) et à relever les
défis des critères dont les normes n'ont pu être
respectées.
Ainsi le Bénin, le Mali, le Niger et le Togo visent
respectivement à porter leur taux de croissance du PIB réel
à 7 %, 4,5 % et 4,2 % en moyenne par an jusqu'en 2005.
S'agissant à proprement parler des critères de
convergence, les critères retenus varient d'un pays à un autre en
fonction certainement des performances réalisées par chacun lors
du bilan du dernier programme. C'est ainsi que le critère du taux
d'inflation annuel moyen a été retenu par des Etats comme le
Bénin, le Mali et le Niger. Le premier vise une maîtrise de
l'inflation dans les limites de 3 % par an, le deuxième veut de
même le contenir au même taux, le troisième reste
également dans les mêmes limites de 3 %.
Un autre critère a été cette fois retenu
par tous les pays.
C'est le critère du déficit extérieur
courant hors dons rapporté au PIB nominal. On se souvient que seule la
Côte d'Ivoire avait pu respecter ce critère en atteignant un taux
de 1,5 % pour une norme fixée à 5 % maximum. Pour ce
critère, le Bénin se fixe comme objectif de le limiter à 5
% d'ici à l'an 2005. C'est le même objectif qui a
été retenu au Mali. Par contre le Togo prévoit de le faire
passer de 13,3 % en 2003 à 12,4 % en 2005. Au Niger, il sera
réduit à un taux de 8,8 % en 2005.
Le critère du solde budgétaire de base
rapporté au PIB nominal, appelé critère clé, sera
ramené au Mali à 2 % tandis qu'au Togo, des efforts seront
entrepris pour qu'il passe de 0,0 % en 2003 à 1,5 % en 2005.
Le taux de pression fiscale, au Niger, passera de 11 % en 2003
à 11,5 % en 2005. Au Togo, il sera de 13 % en 2005 après avoir
passé la barre de 12,6 % en 2003.
D'autres objectifs de convergence ont été
prévus au Niger. Ainsi, le ratio masse salariale rapporté aux
recettes fiscales passera de 33,4 % en 2003 à 28 % en 2005. En outre, ce
pays veut satisfaire le ratio de l'encours de la dette publique totale
rapporté au PIB nominal en la faisant passer de 82,5 % en 2003 à
63 % en 2005. Il affirme enfin sa volonté de ne pas accumuler des
arriérés de paiements sur toute la période 2003-2005.
A côté de ces défis du respect des
critères de convergence que les Etats prévoient de relever, il y
a ceux de la réduction de pauvreté qui n'ont pas
été occultés par certains d'entre eux.
En effet, le Bénin s'est fixé pour objectif
d'atteindre un minimum social commun en assurant la sécurité
alimentaire, l'accès à l'éducation de base, l'accès
aux services de santé primaire, l'accès à l'eau potable
pour tous, la réfection des pistes rurales et l'ouverture de nouvelles
pistes. Cet objectif béninois n'est pas différent de celui du
Niger quand ce pays dit que son programme vise par ailleurs la mise en oeuvre
de la stratégie de la réduction de la pauvreté et la bonne
gouvernance politique, judiciaire et financière.
Quant au Togo, il s'est donné comme autres objectifs
dans son programme :
- la poursuite de l'assainissement des finances publiques,
à travers une maîtrise des dépenses courantes ;
- l'accélération des réformes
structurelles, notamment la restructuration et la privatisation des entreprises
publiques ;
- la poursuite des efforts de restructuration et de
privatisation du système bancaire ;
- la diversification des exportations et la maîtrise de
l'accroissement des importations.
Tout ce chapelet de bonnes intentions ne peut devenir
réalité que si elles sont sous tendues par des actions
réfléchies et sainement conduites par les différents
pays.
B- Les actions
Pour conduire à bien les objectifs qu'ils se sont
défini, les Etats ont élaboré dans chaque domaine de
l'économie des actions et activités qu'ils se donneront les
moyens de réaliser.
Dans cette logique, le Bénin, peut atteindre l'objectif
de croissance accélérée de 7 % du PIB réel en 2005,
par des actions qui consisteront à relancer durablement le
système de production. Celle-ci se fera à travers notamment la
diversification des filières de production, la promotion des
activités de transformation agro-industrielle et le soutien à la
compétitivité interne des produits locaux. Dans le domaine
agricole en particulier, en plus du coton, de nouvelles filières
agricoles (noix de cajou, manioc ...) ont été identifiées
et la promotion de ces cultures, destinées pour l'essentiel à
l'exportation, est en cours.
Pendant ce temps, au Mali, on compte sur une
amélioration des conditions pluviométriques dans la
période 2003-2005, pour permettre une reprise de la production
cotonnière, qui serait renforcée par la hausse attendue dans la
production de riz et le dynamisme des autres branches du secteur primaire.
Les autorités du Niger, quant à elles,
prévoient de favoriser d'une part la production et l'exportation des
produits agro-pastoraux et d'autre part la compétitivité et la
reconstitution du stock alimentaire de sécurité.
Au Togo, les stratégies de convergence de
l'économie sur la période étudiée reposent sur la
diversification des exportations et la maîtrise de l'accroissement des
importations. Elles consistent à promouvoir la production locale et
à maîtriser les importations exceptionnelles de certaines
catégories de biens d'équipement, dans le but de réduire
le déficit chronique de la balance commerciale, d'améliorer le
solde extérieur courant et de soutenir la croissance.
Au plan des finances publiques, tous les pays prévoient
une amélioration des recettes grâce à un meilleur
renforcement des capacités des régies financières, un
meilleur respect des principes budgétaires notamment au Bénin. Ce
pays prévoit aussi de maîtriser ses dépenses publiques en
assurant une meilleure élaboration du budget unifié, la mise en
place des budgets-programmes, la maîtrise du Système
Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP) et la mise en
oeuvre judicieuse du code des marchés publics. Cette maîtrise des
dépenses publiques n'est pas la seule affaire du Bénin, loin s'en
faut. Au Mali notamment, il a été élaboré un Cadre
de Dépenses à Moyen Terme qui devrait permettre d'assurer une
bonne orientation des dépenses publiques. Toujours au Mali, au niveau
des recettes, une attention particulière sera accordée à
la mise en oeuvre efficace des mesures relatives à la nouvelle
fiscalité applicable aux produits pétroliers et à la
modification du Code Général des Impôts sur la TVA et
l'Impôt Spécial sur Certains Produits (ISCP).
Au Niger, l'Etat poursuivra l'assainissement des finances
publiques avec des mesures telles que la fiscalisation du secteur informel, la
relance automatique de tous les contribuables retardataires, le renforcement de
l'administration fiscale.
Les mesures au Togo ne sont guère différentes.
Cependant, on précise que l'on élargira l'assiette tout en
limitant les exonérations et en luttant contre la fraude, la
contrebande, la corruption.
Seul le Bénin, selon le rapport d'exécution de
la surveillance multilatérale, a prévu une politique en
matière monétaire pour cette période 2003-2005. Il
appliquera une politique prudente en veillant à la
régularité du contrôle des établissements de
crédit par la commission bancaire et en facilitant le
développement de nouveaux instruments financiers de mobilisation de
l'épargne.
Toutes ces actions décrites permettront-elles
effectivement de réaliser les objectifs fixés dans les
programmes ? C'est la question de l'évaluation des programmes qui
se trouve ainsi posée.
Paragraphe 2ème : Evaluation des programmes
L'appréciation du
« réalisme » des programmes arrêtés par
les Etats nécessite qu'ils soient évalués d'abord par
rapport à leur pertinence (A) et ensuite par rapport à leur
conformité aux objectifs de convergence du Pacte (B).
A- Leur pertinence
Mesurer la pertinence des programmes pluriannuels, c'est
s'assurer qu'au regard de l'évolution de leurs économies et des
différentes mesures à mettre en oeuvre, les Etats sont à
même d'atteindre les objectifs préalablement définis.
Dans l'ensemble, l'objectif de croissance retenu dans les
différents programmes semble optimiste et réalisable compte tenu
des potentialités économiques détenues par chacun des
Etats.
Par exemple, au Bénin, la réalisation du taux de
croissance soutenue d'environ 7 % est possible en raison de l'évolution
tendancielle de l'économie dont le taux de croissance moyen
enregistré sur la période 2000-2002 est de 5,4 %. Cependant,
cette performance risque d'être sérieusement compromise si le
taux d'investissement global n'est pas porté à au moins 25 %
alors qu'il se situerait autour de 23 % sur la période 2003-2005.
Au Mali, le dynamisme du secteur aurifère durant ces
dernières années et les performances attendues des autres
secteurs de l'économie notamment la branche énergie avec la
connexion au réseau de Manantali indiquent que l'hypothèse d'une
reprise de l'économie est réaliste. Néanmoins selon le
rapport de la surveillance multilatérale, « la base de
prudence constatée dans les prévisions des niveaux de croissance
du programme n'a pas été suffisamment bien explicitée. Les
hypothèses avancées seraient encore plus pertinentes si elles
s'appuyaient sur une analyse des conséquences éventuelles de la
crise qui prévaut en Côte d'Ivoire »118(*).
S'agissant du Niger et du Togo, leur objectif de croissance
est également réaliste si l'on tient compte des gros
investissements qui y ont cours119(*).
Malheureusement, exception faite du Bénin, le taux de
croissance attendu par tous les pays est en déça du taux de 7 %
requis pour lutter contre la pauvreté.
Pour soutenir leur croissance, les Etats projettent de rendre
excédentaire le solde budgétaire de base. Mais au Niger, on
remarquera que les recettes projetées semblent faibles et ne traduisent
pas les efforts enregistrés en 2002120(*). Il en découle une faible amélioration
du solde budgétaire de base. Malgré tout, le Niger annonce que le
taux de pression fiscale sera porté à un niveau plus
élevé (il passerait de 11 % en 2003 à 11,5 % en 2005 alors
que la norme minimale exigée est de 17 %) si les mesures contenues dans
son programme, tels que la fiscalisation du secteur informel ou encore le
renforcement de l'administration fiscale, venaient à être
appliquées. Restons encore au Niger, pour dire que l'encours de la dette
indiqué (il passerait de 82,5 % du PIB en 2003 à 63,1 % en 2005)
ne prend pas en compte les nouveaux décaissements et les effets de
l'initiative PPTE (Pays Pauvres Très Endettés) attendus pour
mi-2003. Selon le rapport de la surveillance multilatérale,
« en l'absence de ces effets, il ne serait pas possible, de passer
d'un encours de 82,5 % du PIB à 63,1 %, soit une réduction de
plus de 25 points de PIB sur une période de trois (3)
ans »121(*).
Concernant ce problème d'endettement, le Bénin
et le Mali n'ont pas fourni de données sur la dette intérieure.
Ce qui ne permet pas de cerner l'encours total de la dette et, de faire les
comparaisons entre les Etats membres afin de bien apprécier la
soutenabilité de la dette.
La finalité de tous ces programmes pluriannuels dont la
pertinence vient d'être étudiée est d'assurer le respect
à moyen terme des objectifs de convergence. Sont-ils alors conformes
à ces objectifs de convergence ?
B- Leur conformité aux objectifs de
convergence
S'agissant à présent de la conformité des
sentiers de convergence des Etats par rapport aux objectifs de convergence, on
observe qu'au Bénin, c'est le critère du taux de pression fiscale
qui ne sera pas conforme tout comme dans le précédent programme.
Cependant, on peut noter qu'il arrivera à satisfaire le critère
du déficit extérieur courant hors dons rapporté au PIB
nominal autour de 4,9 % en moyenne sur la période 2003-2005. Ce qui
constituerait une très belle performance car seuls ces deux
critères (taux de pression fiscale et déficit extérieur
courant hors dons/PIB nominal) n'avaient pas été respectés
en 2002. Aussi, il réussira à porter le critère du
déficit courant extérieur hors dons/PIB nominal de 0,9 % pour
cette année à 2,3 % pour 2005122(*). Le critère des investissements publics
financés sur ressources internes connaîtrait une
légère amélioration par rapport à 2002 en passant
à 22,3 %.
Tout comme au Bénin, le taux de pression fiscale ne
serait pas satisfait au Niger où il ne sera qu'à 11 % en 2003
puis 11,5 % en 2005 en dessous de la norme de 17 % minimum exigée. Par
contre, il améliorera le critère de la masse salariale
rapportée aux recettes fiscales en le portant à 33,4 % en 2003 et
28 % en 2005 ; alors qu'il n'a été que de 35,9 % en 2002,
respectant par là même la norme communautaire de 35 % maximum. Si
ses nombreuses mesures annoncées pour apurer la dette publique sont
véritablement mises en oeuvre, le Niger réussira à
établir l'encours de cette dette à 82,5% du PIB en 2003, puis
à 63,1 % en 2005 dépassant assez largement la contre-performance
de 91,4 % réalisée en 2002 pour une norme de 70 % maximum
exigée. Mais le programme indique que les critères du
déficit extérieur courant hors dons rapporté au PIB
nominal et des investissements publics financés sur ressources internes
rapportés aux recettes fiscales ne seront pas respectés.
Le déficit extérieur courant ne sera pas non
plus respecté chez son voisin malien. Au Mali, il faut dans cet ordre
inclure également le taux d'endettement. Ce taux n'a pas
été respecté en 2002 où il se situait à 88,3
% du PIB.
Néanmoins, les autres critères seront
respectés. Ainsi le critère clé sera porté à
2,3 % si les mesures fiscales en chantier connaissent un début de
réalisation. Ce qui rejaillirait sur le taux de pression fiscale qui
s'améliorera de 15,1 % en 2003 avant d'atteindre 17,6 % en 2005 au
dessus du mauvais résultat de 14,3 % obtenu en 2002. Les investissements
publics financés sur ressources internes rapportés aux recettes
fiscales suivront le même exemple en passant de 24,8 % en 2003 à
29,3 % en 2005.
Le Togo ne sera pas en reste. Ici, tous les critères de
1er rang seront respectés sauf celui du taux d'endettement.
Au chapitre des belles réalisations, il faut mentionner le taux de
pression fiscale qui passera successivement de 12,6 % à 12,8 % puis
à 13 % respectivement en 2003, 2004 et 2005. Cette progression est
à encourager même si la norme exigée de 17 % minimum ne
sera pas respectée. Il en est de même pour les investissements
publics financés sur ressources internes qui passeront de 9,6 % en 2003
à 9,8 % en 2005 pour une norme exigée de 20 % minimum et du
déficit extérieur courant hors dons rapporté au PIB
nominal qui passera de 13,3 % en 2003 à 12,4 % en 2005 pour une norme
exigée de 5 % maximum. Par contre, le critère clé passera
de 0,0 % en 2003 à 0,6 % en 2004 pour s'établir à 1,2 % en
2005. Ce critère a pourtant été établi à 1,1
% en 2002. Comment expliquer la mauvaise performance que connaîtra
l'évolution de ce critère au Togo ? La réponse est
sans doute à rechercher dans la faible mobilisation des ressources
budgétaires.
Au total, on aboutit à la conclusion que tout comme en
2002, aucun pays pour le moment123(*) ne respectera tous les critères de
convergence. On note tout de même, pour les quatre (4) Etats
étudiés, une amélioration sensible, pour certains d'entre
eux124(*), des
critères de convergence. Encore une fois, toutes ces prévisions
prometteuses ne deviendront une réalité que si et seulement si
les différentes actions connaissent un début de
réalisation comme c'est le cas avec le Programme Régional d'Appui
Statistique à la surveillance multilatérale.
Section 2ème : Le Programme Régional
d'Appui
Statistique à la surveillance
multilatérale
La surveillance multilatérale dont le renforcement est
assuré par le Pacte de convergence, ne peut être efficacement mise
en oeuvre que si les Etats membres de l'UEMOA observent une discipline
collective qui peut être évaluée de façon objective
sur la base d'indicateurs macro-économiques fiables. Or, l'on constate
qu'elle se heurte à des difficultés majeures provenant notamment
du manque de comparabilité de nombreux agrégats
macro-économiques par suite de
l'hétérogénéité des méthodologies et
des concepts retenus dans les Etats membres. La nécessité de la
mise en place de statistiques harmonisées et fiables s'imposait. Cette
nécessité a amené les autorités communautaires
à lancer un Programme Régional d'Appui Statistique
dénommé `'PARSTAT''. Certaines activités à mener
dans le cadre du PARSTAT ont démarré ou connaissent un
début de démarrage (parag 2ème)
conformément aux objectifs que ledit programme s'est défini
(parag 1er).
Paragraphe 1er : Les Objectifs du PARSTAT
Les objectifs du PARSTAT s'inscrivent dans le cadre plus large
de l'appui de la Commission Européenne au renforcement du processus
d'intégration économique régionale des pays de l'UEMOA.
Trois objectifs spécifiques ont été retenus. Mais seuls
les objectifs répondant aux besoins statistiques prioritaires de la
surveillance multilatérale (A) et au renforcement sur le plan
institutionnel de la Commission de l'UEMOA et des systèmes statistiques
nationaux (B) seront évoqués125(*).
A- Les besoins statistiques prioritaires de la
surveillance
multilatérale
On se rappelle que nous avions émis des
inquiétudes sur la fiabilité des données statistiques que
doivent produire les Etats pour les nécessités de la surveillance
multilatérale126(*). Ces inquiétudes connaissent un début
d'apaisement avec cet objectif du PARSTAT, qui du reste, demeure le plus
important. A cet effet, la Commission et les Comités Nationaux de
Politique Economique, ont défini un périmètre restreint de
la surveillance portant sur les comptes économiques, les prix, les
finances publiques, la balance des paiements, la situation monétaire et
la dette publique. Sur la base de ce périmètre, des domaines
statistiques prioritaires ont été retenus.
Il s'agit tout d'abord des comptes nationaux : dans ce
domaine très vaste, la priorité devra être accordée
dans le programme régional à l'harmonisation des PIB (tant au
niveau des estimations du PIB que du calcul des données
définitives) ainsi que des principaux agrégats (PNB,
RNDB...)127(*).
Ensuite, il s'agit également du secteur informel urbain
et l'emploi. Une meilleure connaissance statistique de ce secteur
(activités, revenus, emploi) est indispensable dans le cadre de la
surveillance multilatérale pour deux raisons. D'une part, elle permettra
une meilleure appréciation du PIB. En effet, la mesure de la valeur
ajoutée au secteur informel repose souvent sur des hypothèses
fragiles, par manque de données statistiques fiables et récentes
couvrant l'ensemble des activités informelles.
D'autre part, des informations sur l'emploi informel seraient
ainsi disponibles ; ce qui permettra d'initier un mécanisme de
suivi statistique de l'emploi en milieu urbain.
Enfin, le domaine statistique a concerné l'indice de la
production industrielle. Il s'agit d'un indicateur représentatif de
l'activité économique du secteur moderne. Bien entendu, il ne
couvre pas l'ensemble du secteur moderne puisque les Bâtiments des
Travaux Publics (BTP), les services et les commerces en sont exclus. Cet indice
est déjà élaboré dans les pays de l'UEMOA et sa
mesure pose souvent problème en particulier en raison de l'insuffisance
de la représentativité de l'échantillon des entreprises
modernes.
Par ailleurs, les statistiques du commerce extérieur de
même que l'indice des prix à la consommation ont fait
déjà l'objet d'harmonisation. En particulier, il a
été mis à la disposition de tous les INS (Institut
National de Statistique) un logiciel commun de traitement du commerce
extérieur. Cependant, il reste encore au niveau national, à
raccourcir les délais de production des statistiques et à
développer le calcul d'indices de volume et de prix du commerce
extérieur. D'où le besoin de renforcement sur le plan
institutionnel de la Commission et principalement des systèmes
statistiques nationaux.
B- Le renforcement de la Commission de l'UEMOA et des
systèmes statistiques nationaux
Le PARSTAT restera inefficace s'il ne renforce pas sur le plan
institutionnel la Commission ainsi que les systèmes statistiques
nationaux (SSN).
S'agissant de la Commission, elle a besoin d'un appui pour
l'aider à consolider une capacité statistique interne de suivi,
de mise en cohérence, d'analyse et de diffusion au niveau
régional. Sa traduction institutionnelle pourrait prendre la forme d'un
appui à la direction chargée des études statistiques de la
surveillance multilatérale128(*).
Concernant les INS129(*), leur renforcement est une nécessité.
Car on ne peut s'intéresser seulement aux questions de production,
d'harmonisation et de diffusion statistique à une échelle
communautaire sans tenir compte du contexte national dans lequel ses travaux
sont effectués.
Dans l'ensemble, ce contexte est caractérisé
par :
- le non fonctionnement des mécanismes de coordination
des travaux statistiques au niveau national ;
- une forte rotation du personnel d'encadrement et dans
certains INS, un manque de ressources humaines qui se heurtent à de
grandes difficultés de recrutement en raison des contraintes
budgétaires ;
- des moyens de fonctionnement très limités qui
expliquent des blocages dans les tâches de production et de diffusion des
données (matériel informatique en panne, absence de papier,
impossibilité de financer les charges récurrentes
d'enquêtes menées régulièrement...).
Ce bilan justifie la prise en compte d'une dimension
institutionnelle importante dans ce projet et en faveur des SSN.
Ce renforcement institutionnel des SSN passe par :
- l'intégration des besoins statistiques prioritaires
de la surveillance dans les programmes statistiques annuels nationaux. Les
activités prévues dans ce cadre doivent assurer le renforcement
des capacités d'organisation et de gestion des SSN ;
- la consolidation des capacités nationales de
production, d'analyse et de diffusion des statistiques prioritaires de la
surveillance multilatérale. Les besoins à ce niveau peuvent
être différents d'un INS à l'autre. Dans l'ensemble, ils
concernent le renforcement des ressources humaines nationales, la formation
pratique, la maintenance du parc informatique, la gestion de la documentation
et la prise en charge partielle des coûts récurrents de collecte
des informations.
Dans ce programme, l'objectif sera de mettre à la
disposition des INS, un budget global destiné à renforcer leurs
capacités de production, d'analyse et de diffusion. L'utilisation de ce
financement pourra être modulée en fonction des besoins
spécifiques de chaque INS.
Si dans l'ensemble, on peut se réjouir de tous ces
chantiers, on ne saurait occulter les difficultés certaines qui
pourraient se poser à leur réalisation effective. En effet, selon
les responsables chargés des études statistiques à
l'UEMOA, les partenaires financiers (l'U.E notamment) devant aider à
financer ces projets sont encore tatillons quant aux décaissements
effectifs des fonds à allouer. Les procédures à leur
niveau et celles de l'UEMOA mettent du temps à être
harmonisées. De plus, dans les INS, on est réticent ( ?)
à accueillir l'assistance technique étrangère sans oublier
que la très grande mobilité du personnel observée dans
ceux-ci n'est pas de nature à assurer un suivi continu des
réformes.
Toutes ces difficultés sont bien réelles, mais
n'ont tout de même pas empêché le démarrage de
certaines activités.
Paragraphe 2ème : Les activités en cours
Malgré les obstacles que connaît le PARSTAT, il a
pu démarrer l'harmonisation des PIB comparables (A) et il
s'apprête à mettre à la disposition des opérateurs
économiques une note de conjoncture régionale (B).
A- L'harmonisation des PIB plus comparables
En rappel, le PIB correspond à l'ensemble des biens et
services produits sur le territoire national quelle que soit la
nationalité des producteurs. Il mesure l'ensemble de la richesse d'un
pays. Dans le Pacte de convergence, cet agrégat est utilisé pour
servir de variable au calcul de certains critères de convergence. Dans
le cadre du PARSTAT, le calcul du PIB a été rendu plus
comparable.
En effet, `'Considérant que les besoins urgents en
matière de convergence exigent que soit recherchée une plus
grande comparabilité des variables retenues dans le calcul des
critères de convergence'', le Conseil des Ministres, a adopté
depuis le mois d'Octobre 2002, le règlement n° 11/2002/CM/UEMOA
portant adoption des modalités de calcul du Produit Intérieur
Brut (PIB) dans les Etats membres de l'UEMOA. Ce règlement, selon son
article 1er, a pour objet de fixer les règles relatives aux
modalités de calcul du PIB130(*) dans les pays membres. A cet effet, il est
demandé aux Etats l'adoption de la nomenclature de présentation
des comptes jointe au règlement sus-cité, et qui en fait partie
intégrante, en vue de faciliter la comparaison de leur PIB.
Dans le cadre de l'élaboration de leur PIB, les Etats
prennent en compte les éléments ci-après :
- les loyers imputés ;
- la consommation pour compte propre des
ménages ;
- la Consommation de capital fixe (CCF) des administrations
dans le calcul de la production de ces administrations ;
- les opérations liées à l'aide
extérieure (et notamment les salaires versés aux assistants
techniques résidents). En outre, les productions de la campagne n/n + 1
sont affectées à l'année civile n pour la prise en compte
des campagnes de production agricole.
Bien que n'ayant fait son entrée en vigueur que
seulement le 01 Janvier 2003, des pays comme le Sénégal et Mali
ont utilisé ce nouveau mode communautaire de calcul du PIB pour le
calcul de leurs performances en matière de convergence. On se souvient
qu'au Sénégal, en particulier, le taux de croissance
calculé à partir des PIB comparables, serait de 2,4 % en 2002, du
fait de l'imputation de la campagne agricole 2002/2003 à l'année
2002.
On ne le répètera pas assez, l'avantage de ce
nouveau mode de calcul du PIB est qu'il contribue à une meilleure
comparabilité des indicateurs nationaux des pays les uns avec les
autres. Ce qui permet d'analyser avec beaucoup plus d'objectivité les
performances de convergence réalisées par chaque Etat.
Si l'adoption de cette nouvelle modalité de calcul du
PIB est déjà en vigueur, il n'en est pas de même pour ce
qui concerne la note de conjoncture régionale.
B- La note de conjoncture régionale
L'un des trois objectifs spécifiques du PARSTAT est la
mise à la disposition des opérateurs économiques des
informations statistiques relatives à la situation économique et
financière de l'Union. Car ceux-ci, en tant que décideurs ou en
tant qu'entrepreneurs, sont impliqués dans le processus
d'intégration régionale.
Il est évident qu'à ce niveau, les besoins sont
multiples et très variés. L'UEMOA a donné la
priorité à l'information conjoncturelle et celle qui touche
à la mesure de la compétitivité des Etats membres de
l'Union.
Pour ce qui est de la compétitivité, celle-ci
oblige la Commission de l'UEMOA à mettre à la disposition des
opérateurs économiques, une base de données sur la
compétitivité au sein de l'Union. Cette base de donnée
inclura une partie documentaire (recensement des filières existantes) et
une partie chiffrée (sur le coût des facteurs, les prix à
la production et sur les marchés des principaux produits
fabriqués localement).
Relativement à l'information conjoncturelle, l'UEMOA
essayera de rassembler et de diffuser la masse d'informations existante. A ce
sujet, l'on peut noter que dans chaque pays, des travaux de conjoncture sont
menés. Les indicateurs de conjoncture les plus classiques sur
l'activité économique, les prix, le commerce extérieur, la
monnaie et les finances publiques sont en général disponibles.
L'objectif sera de parvenir dès que possible à
la production d'une note de conjoncture régionale trimestrielle incluant
le calcul d'indicateurs régionaux et diffusée rapidement aux
opérateurs économiques. Au fur et à mesure de
l'exécution des différentes activités nationales de ce
programme statistique, la qualité et la comparabilité des
données devront s'améliorer et enrichir ainsi progressivement la
note de conjoncture de l'UEMOA.
L'intérêt d'une telle note de conjoncture est
clair. Dans un espace économique qui se veut concurrentiel et
compétitif, mettre à la disposition des opérateurs
économiques et des investisseurs des informations statistiques relatives
à l'évolution de l'économie dans son ensemble est une
exigence. En effet, il n'est pas rare d'entendre des investisseurs se plaindre
de l'absence d'informations relatives à l'évolution des
activités économiques, des prix afin de pouvoir investir dans tel
ou tel Etat ou dans tel ou tel domaine d'activités en toute confiance et
en toute sécurité.
Voilà donc un nouvel instrument qui viendra
répondre à ce besoin d'informations des investisseurs qui
n'investissent que dans des espaces présentant des gages de
sécurité, de rentabilité et de profit. Sa
réalisation nécessite, on le devine, l'assistance technique
permanente de haut niveau pendant la première année du projet au
moins.
Par ailleurs, signalons que d'autres activités toujours
dans le cadre du PARSTAT sont en chantier à côté de
l'élaboration des PIB comparables et de la note de conjoncture
régionale. Ce sont la finalisation de la construction des outils
d'analyse et de précision économique, l'harmonisation du contenu
(et non du niveau) des indicateurs (cas de la masse salariale et des
investissements sur ressources internes).
CONCLUSION GENERALE
La convergence des performances et des politiques
économiques voulue par les Etats signataires du Traité du 10
Janvier 1994 instituant l'UEMOA, a nécessité la mise en place
d'une procédure de surveillance multilatérale.
Présentée comme un mécanisme communautaire de
définition et de contrôle des politiques et performances
économiques des Etats membres, elle se veut en même temps une
réponse à l'exigence de mise en cohérence des politiques
budgétaires nationales avec la politique monétaire commune.
L'exercice de cette surveillance multilatérale repose
précisément sur la définition de critères normatifs
de convergence. Cinq (5) années après son application, les
résultats escomptés se sont révélés
insuffisants. Devant cette situation et prenant conscience de la
nécessité de poursuivre les efforts déjà entrepris
en vue de la réalisation des objectifs de convergence, les Etats membres
vont signer le 8 Décembre 1999 un engagement formel donnant naissance
à un Pacte de convergence, de stabilité de croissance et de
solidarité.
L'analyse juridique de ce Pacte a permis d'une part de
révéler son originalité en raison notamment de la
spécificité de l'acte additionnel qui le contient. En effet, de
par son caractère d'applicabilité directe et immédiate, le
Pacte de convergence s'applique de façon autonome dans l'ordre juridique
interne de chaque Etat membre sans avoir à recourir à un
instrument interne de réception. En outre, tout citoyen membre de
l'Union peut revendiquer son application devant les juridictions
communautaires. Par ailleurs, le Pacte a adopté de nouveaux
critères de convergence élargissant ainsi les critères en
vigueur avant son adoption. Cet élargissement des critères a
conduit les signataires du Pacte à établir par la même
occasion une hiérarchisation entre ces critères en vue de mieux
conduire le processus de convergence et atteindre les performances
économiques attendues.
Tous ces changements opérés par le Pacte en ont
fait un instrument de renforcement du dispositif de surveillance
multilatérale ; l'objectif de ce renforcement étant
d'aboutir à la réalisation des objectifs de convergence. Pour
vérifier la réalisation de cet objectif, la
nécessité s'imposait de faire le bilan du Pacte de convergence et
d'envisager ses perspectives.
S'agissant du bilan, on peut retenir que globalement les
objectifs de convergence n'ont pas été atteints. Seuls deux (2)
Etats, le Sénégal et le Bénin, se détachent du lot
avec des réalisations acceptables. Deux (2) autres Etats, le Togo et la
Guinée-Bissau ferment la marche avec des performances nettement en
dessous des espérances. Les autres présentent un tableau moyen.
L'explication de cette contre-performance d'ensemble
réside pour partie dans l'insuffisance des réformes
nécessaires à la réalisation des objectifs de convergence
même si par ailleurs les perspectives d'avenir incitent à
l'optimisme.
Concernant ces perspectives, elles trouvent leur raison
d'être d'abord dans les options de politiques économiques
adoptées par les Etats dans leurs programmes pluriannuels 2003-2005 qui
prévoient une amélioration des performances économiques.
Ensuite, elles s'appuient sur le vaste Programme Régional d'Appui
Statistique à la surveillance multilatérale. Ce projet vise
à une meilleure comparabilité des données statistiques
indispensables à la surveillance multilatérale.
Cependant tous ces trains de mesures annoncées ne
pourront aboutir aux objectifs souhaités que si les autorités
étatiques font siennes les règles de gouvernance politique et
économique.
En effet, nous pensons qu'il y a en priorité un mal de
gouvernance politique et économique à la base des
résultats peu glorieux offerts par les Etats. Car, on avait pensé
que l'échec connu avec les PAS était dû au fait que ceux-ci
avaient été imposés de l'extérieur et qu'ils
comportaient des mesures trop sévères et impopulaires pour nos
Etats. Mais on se rend compte aujourd'hui que, même avec des
critères que nos Etats ont eux même élaboré, aucun
d'entre eux n'est parvenu à réaliser les objectifs de
convergence. Il y a donc là un mal de gouvernance politique et
économique. Il ne serait alors pas ridicule qu'à
côté des critères macro-économiques de convergence
que soient édictés des critères de gouvernance politique
et économique.
Par ailleurs, il est regrettable de constater que l'esprit
étatique qui devrait faire place à l'esprit communautaire, dans
un espace d'intégration économique sous-régionale, est
loin d'être une réalité dans l'UEMOA. Les Etats ne se sont
pas encore totalement dépouillés de leurs vieilles habitudes,
attachés qu'ils sont à leur souveraineté.
A l'heure où beaucoup de pays européens frappent
à la porte de l'Union Européenne pour son intégration
réussie, à l'heure où les partisans d'une Constitution
européenne se font de plus en plus entendre, à l'UEMOA, on est
à se demander si les Etats membres étaient réellement
prêts à constituer un espace économique
intégré. Car non seulement la crise survenue en Côte
d'Ivoire laisse perplexe quant aux chances de réussite de cette
intégration131(*), mais également le rôle joué par
les institutions financières internationales, dans la réalisation
des objectifs de l'Union en général et dans celui de la
convergence de ses économies en particulier, met en relief la
très grande dépendance des Etats de l'Union vis à vis de
l'extérieur132(*).
Tout le problème de l'aide extérieure se trouve
encore posé. La réflexion à ce sujet a amené les
dirigeants africains à inventer le Nouveau Partenariat pour le
Développement de l'Afrique (NEPAD). Cette dernière trouvaille
est-elle la panacée, la clé de voûte qui permettra à
l'Afrique de prendre définitivement son envol ?
TABLE DES MATIERES
AVERTISSEMENTS
DEDICACE
REMERCIEMENTS
SOMMAIRE
LISTE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS
INTRODUCTION GENERALE
1
TITRE I : LE PACTE DE CONVERGENCE, DE
STABILITE, DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITE ENTRE ETATS MEMBRES DE L'UEMOA :
INSTRUMENT DE RENFORCEMENT DU DISPOSITIF DE SURVEILLANCE MULTILATERALE
5
CHAPITRE 1 : ANALYSE JURIDIQUE DU PACTE DE
CONVERGENCE
7
Section 1ère : L'Adoption
d'un acte spécifique :
7
Paragraphe 1er: Nature juridique de
l'acte additionnel
7
A- Une norme de droit dérivé en
principe
8
B- Une norme de droit primaire par
affinités
10
Paragraphe 2ème : L'acte
additionnel : un acte propre à l'UEMOA
12
A- Son fondement
12
B- Sa portée
13
Section 2ème : L'adoption de
nouveaux critères de convergence
15
Paragraphe 1er : Les critères
avant le Pacte de convergence
15
A- Dans l'UMOA
15
B- Dans l'UEMOA
16
Paragraphe 2ème : Les
critères dans le Pacte de convergence
18
A- Des critères élargis
18
B- Des critères
hiérarchisés
20
CHAPITRE 2 : ANALYSE ECONOMIQUE DU PACTE DE
CONVERGENCE
22
Section 1ère : Le fondement
économique du Pacte de convergence
22
Paragraphe 1er : Les phases du
Pacte
22
A- La phase de convergence
23
B- La phase de stabilité
24
Paragraphe 2ème : L'objectif
de solidarité du Pacte
25
A- Le champ d'application du FAIR
25
B- Les modalités d'intervention du FAIR
27
Section 2ème : Des
orientations générales de politique économique aux
programmes
28
Paragraphe 1er : Les orientations
générales de politique économique et budgétaire
28
A- Au niveau des politiques économiques
29
B- Au niveau des politiques budgétaires
30
Paragraphe 1er : Les programmes de
convergence
32
A- Adoption
32
B- Suivi et évaluation
34
TITRE II : LE PACTE DE CONVERGENCE, DE
STABILITE, DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITE ENTRE ETATS MEMBRES DE L'UEMOA :
BILAN ET PERSPECTIVES
37
CHAPITRE 1 :Au regard du bilan
39
Section 1ère : La situation
économique et financière des Etats de l'Union
39
Paragraphe 1er : L'activité
économique et les finances publiques
39
A- L'activité économique et
financière
40
B- Les finances publiques
42
Paragraphe 2ème : La situation
monétaire et les échanges extérieurs des Etats de
l'Union
43
A- La situation monétaire
43
B- Les échanges extérieurs
44
Section 2ème : L'état de la
convergence des Etats de l'Union
46
Paragraphe 1er : Les performances
réalisées par rapport aux objectifs individuels de
convergence
47
A- Les critères de 1er rang
47
B- Les critères de 2nd rang
49
Paragraphe 2ème : Les performances
réalisées par rapport aix objectifs communautaires
50
A- Les critères de 1er rang
51
B- Les critères de 2nd rang
52
CHAPITRE 2Au regard des perspectives
54
Section 1ère : Les programmes
pluriannuels 2003-2005
54
Paragraphe 1er : Principaux
éléments des programmes
55
A- Les objectifs
55
B- Les actions
57
Paragraphe 2ème : Evaluation
des programmes
58
A- Leur pertinence
58
B- Leur conformité aux objectifs de
convergence
60
Section 2ème : Le Programme
Régional d'Appui statistique à la surveillance
multilatérale
62
Paragraphe 1er : Les Objectifs du
PARSTAT
62
A-Les besoins statistiques prioritaires de la
surveillance multilatérale
62
B-Le renforcement de la Commission de l'UEMOA et des
systèmes statistiques nationaux
64
Paragraphe 2ème : Les
activités en cours
65
A- L'harmonisation des PIB plus comparables
66
B- La note de conjoncture régionale
67
CONCLUSION GENERALE
69
ANNEXES
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES MATIERES
BIBLIOGRAPHIE
I - DOCUMENTS OFFICIELS
- Traité de l'UEMOA du 14 novembre 1973 à
Paris
- Traité de l'UEMOA du 10 janvire 1994 à
Dakar
- Directive n°01/96/CM/UEMOA relative à la mise
en oeuvre de la surveillance multilatérale des politiques
macro-économiques au sein des Etats membres de l'UEMOA
- Directive n°02/96/CM/UEMOA relative à la
surveillance multilatérale des politiques macro-économiques au
sein des Etats membres de l'UEMOA pour l'année 1997
- Directive n°01/97/CM/UEMOA relative à la
surveillance multilatérale des politiques macro-économiques au
sein des Etats membres de l'UEMOA pour l'année 1998
- Directive n°01/98/CM/UEMOA relative à la
surveillance multilatérale des politiques macro-économiques au
sein des Etats membres de l'UEMOA pour l'année 1999
- Acte additionnel n°01/98/CM/UEMOA instituant un fonds
structurel dénommé « Fonds d'Aide à
l'Intégration Régionale (FAIR) » des Etats membres de
l'UEMOA
- Règlement n°01/99/CM/UEMOA fixant les
modalités d'intervention et de gestion du Fonds d'Aide à
l'Intégration Régionale
- Acte additionnel n°04/99/CM/UEMOA portant Pacte de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre
Etats membres de l'UEMOA
- Règlement n°01/99/CM/UEMOA portant
définition d'un calendrier opérationnel pour la mise en oeuvre du
Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité entre Etats membres de l'UEMOA
- Règlement n°11/2002/CM/UEMOA portant adoption
des modalités de calcul du Produit Intérieur Brut (PIB) dans les
Etats membres de l'UEMOA
II- ECRITS DE DOCTRINE
a- Ouvrages généraux
- Cerexthe E,
Introduction à l'Union Economique Ouest Africaine, Bruxelles ;
De Boeck, 1997, 157p.
- Diouf M, Intégration
économique, perspectives africaines, Paris ; Publisud, 1984,
281p.
- Isaac, G, Droit communautaire
général, 2ème éd, Paris, Masson, 1989,
312p.
- Robson, P, Intégratio,
développement et équité : l'intégration
économique en Afrique, Paris, Economica, 1987, 220p.
b- Articles
- Senghor A, Le système
institutionnel de la surveillance multilatérale des politiques
macro-économiques au sein de l'UEMOA, in cahiers du CEEI, FDSP,
Déc 99, n°02, 42p.
- Ibriga.M.L,
« Problématique institutionnelle de l'intégration
économique de l'Afrique de l'Ouest : essai de définition
d'un cadre juridique efficient », in RBD, Déc 1993, p 207 et
ss.
- Monaco.R, « Du
caractère institutionnel des actes institutifs d'organisations
Internationales, in Mélanges Rousseau, Paris, Pédon, 1974 p153 et
ss
- Yougbaré R. & Batchassi Y,
Les actes additionnels de l'UEMOA : Analyse juridique, in cahiers du
CEEI, FDSP, juin 99, n°01, 33p.
III- Mémoires
- Bazié S.I, Les critères
de convergence dans un cadre dr l'UEMOA :
« Implications sur la gestion économique et budgétatire
(cas du Burkina Faso) », Mémoire ENAREF,
Ouagadougou, 2001.
- Yougbaré R, UEMOA, perspectives
supranationales, Mémoire FDSP, Ouagadougou, 1998 110P
III- Autres
- Programme Régional d'Appui statistique à la
surveillance multilatérale des pays membres de l'UEMOA. (Documents de
base), UEMOA, Département des Politiques Economiques
- Rapport semestriel d'exécution de la surveillance
multilatérale de décembre 96, UEMOA, Département des
Politiques Economiques.
- Rapport semestriel d'exécution de la surveillance
multilatérale juillet 1998, UEMOA, Département des Politiques
Economiques.
- Rapport semestriel d'exécution de la surveillance
multilatérale décembre 1998, UEMOA, Département des
Politiques Economiques.
- Rapport semestriel d'exécution de la surveillance
multilatérale de décembre 2002, UEMOA, Département des
Politiques Economiques.
* 1 On désignera l'UEMOA
par « l'Union ».
* 2 Concernant l'UMOA, V. infra
p.15
* 3 Les autres objectifs
sont :
- le renforcement de la compétitivité des
activités économiques et financières des Etats membres
dans le cadre d'un marché ouvert et concurrentiel et d'un environnement
juridique rationalisé et harmonisé ;
- la création entre les Etats membres d'un marché
commun basé sur la libre circulation des personnes, des biens, des
services, des capitaux et le droit d'établissement des personnes
exerçant une activité indépendante ou salariale, ainsi que
sur un tarif extérieur commun et une politique commerciale
commune ;
- l'institution d'une coordination des politiques sectorielles
nationales, par la mise en oeuvre d'actions communes et éventuellement
de politiques communes notamment dans les domaines suivants : ressources
humaines, aménagement du territoire, transports et
télécommunications, environnement, agriculture, énergie,
industrie et mines ;
- l'harmonisation, dans la mesure nécessaire au bon
fonctionnement, des législations des Etats membres et
particulièrement le régime de la fiscalité.
* 4 V.infra p.7
* 5 Le Pacte de convergence, de
stabilité, de croissance et de solidarité entre Etats membres de
l'UEMOA sera désigné par nous «le Pacte » ou
« le Pacte de convergence ».
* 6 Cependant, au niveau
institutionnel, aucun changement n'a été apporté.
* 7 Cette distinction est
essentielle dans la mesure où le régime juridique des deux
sources n'est pas identique.
* 8 Isaac G, Droit
Communautaire général, 3ème éd, Masson,
P115
* 9 V. infra p.10
* 10 Selon cet article, ces
actes sont pris par la Conférence des chefs d'Etat et de Gouvernement
pour l'accomplissement de leur mission.
* 11 E. Cerexthe, Introduction
à l'Union Economique Ouest Africaine, Bruxelles, De Boeck et Larcier,
1997, p. 100
* 12 La réception est
l'ensemble des mesures internes prises pour organiser et faciliter
l'application d'une norme. V. à cet effet, Isaac G, op. cit ; p.161
et ss.
* 13 Dans le droit
international public général, les Traités signés
par les Etats n'ont d'effet au plan interne qu'après des
procédures de ratification et de réception. Ce n'est
qu'après cette formalité que le juge interne est appelé
à en assurer le respect. Tel est le régime des Traités
institutifs et des protocoles additionnels. Au contraire du droit international
classique, le droit communautaire dérivé n'observe pas cette
formalité.
* 14 Expression latine
signifiant qu'en est-il ?
* 15 Certains auteurs pensent
que l'acte additionnel est d'application directe, d'autres par contre ne lui
reconnaissent pas ce caractère. V. à ce sujet Y. Batchassi et R.
Yougbaré, les actes additionnels de l'UEMOA : Analyse juridique, in
les cahiers du CEEI, n°1 juin 99 p9
* 16 Ibidem
* 17 Cf les actes additionnels
n°4/96 de juin 96 instituant un régime tarifaire
préférentiel transitoire des échanges au sein de l'UEMOA
et son mode de financement et n°4/99 actuellement étudié.
* 18 La Cour des
Communautés Européennes retient le principe de
l'applicabilité directe « (...) dans tous les cas où
les dispositions (...) apparaissent comme étant du point de vue de leur
contenu, inconditionnelles et suffisamment précises » cf.
CJCE, 19 janvier 1982, BECKER C/ FINANZAMT MÜNSTER-INNENSTADTS, aff. 8/81
Rec.53
* 19 Le Pacte de convergence,
nous le verrons, contient des dispositions précises comme celles
relatives à la définition et au respect des critères de
convergence. Cf infra p32 et ss
* 20 Si le Pacte n'était
pas d'application immédiate, les parlements internes ratifieraient
l'accord de leurs chefs d'Etat en vue de son application au niveau interne.
* 21 Ces raisons peuvent
être l'analphabétisme des citoyens, leur manque de culture
juridique, la lenteur et la lourdeur des procédures judiciaires ainsi
que leur coût relativement élevé, la crainte des actions
contre l'Etat , ...
* 22 Les protocoles
additionnels sont des actes conventionnels de droit international public. Leur
applicabilité dans l'ordre juridique interne des Etats signataires
requiert des procédures de ratification et de réception.
* 23 A contrario d'une
organisation de coopération (UE/ACP), dans une organisation
d'intégration, ce sont les organes de la communauté,
c'est-à-dire de l'organisation, qui prennent à la majorité
de leurs membres des actes nécessaires au fonctionnement de celle-ci.
* 24 Dans la nomenclature des
actes du droit communautaire, on retrouve les Traités institutifs et les
protocoles additionnels constituant le droit primaire et les règlements,
les directives, les décisions, les recommandations et avis constituant
le droit dérivé. Les règlements ont une portée
générale. Ils sont obligatoires dans tous leurs
éléments et sont directement applicables dans tout Etat membre.
Les directives lient tout Etat membre quant aux résultats à
atteindre. Les décisions sont obligatoires dans leurs
éléments pour les destinataires qu'elles désignent. Les
recommandations et les avis n'ont pas de force exécutoire.
* 25 V. supra p.8
* 26 Batchassi Y. et
Yougbaré R. op. cit., p 20 et 51
* 27 V. également l'acte
additionnel n°04/97 portant modification de la Cour de Justice de
l'UEMOA ;
* 28 Le préambule du
Pacte dispose qu'il vise à compléter et à renforcer la
procédure de surveillance multilatérale.
* 29 V. infra p.32
* 30 Pour éviter ce
genre d'interprétation qui décrédibilise l'UEMOA, nous
pensons qu'il aurait fallu utiliser un protocole additionnel ou initier une
révision du Traité au lieu de violer ainsi
délibérément ces dispositions.
* 31 Par exemple, l'acte
additionnel n°08/97 est relatif à la Nomination de Monsieur Kaledji
AFANGBEJI en qualité de membre de la Cour de Justice de l'UEMOA.
* 32 Par exemple, l'acte
additionnel n°01/98 est relatif à l'institution d'un fonds
structurel dénommé « Fonds d'aide à
l'intégration régionale des Etats membres de
l'UEMOA ».
* 33 A. Senghor, le
système institutionnel de la surveillance multilatérale des
politiques macro-économiques au sein de l'UEMOA, in cahiers du CEEI,
FDSP, n°002 déc 99 p2
* 34 Dans le Traité de
Maastricht, les indicateurs sont les suivants :
- réduction de la variabilité des taux de change
(10 %),
- réduction du taux d'inflation (1 à 9 %),
- réduction du ratio déficit budgétaire/PIB
(5 %) ,
- plafonnement du financement du déficit
budgétaire par la Banque Centrale (10 %).
Le Traité du 16 mai 1994 instituant la Communauté
Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC) édicte
également un certain nombre de critères de convergence. Ce
sont :
- présenter un taux de couverture extérieure de la
monnaie = 20 % ;
- dégager un solde budgétaire primaire >
0 ;
- ne pas accumuler d'arriérés de paiements tant
intérieurs qu'extérieurs ;
- ne pas augmenter la masse salariale de la fonction publique
à un rythme plus rapide que celui des recettes
budgétaires.
* 35 A. Senghor, op. cit.,
p26
* 36 Cette Directive fixe pour
la 1ère fois les critères de convergence de l'UEMOA
* 37.Rapport semestriel
d'exécution de Déc 96.
* 38 A. Senghor explique
également que cette performance est due au fait que la plupart de ces
Etats avaient déjà appliqué un programme d`ajustement
structurel qui organisait la réduction de ce ratio.
* 39 Dans la CEMAC, le
critère consiste à rapprocher les variations (en %) de la masse
salariale de la fonction publique et des recettes budgétaires.
* 40 V. supra p.16
* 41 V. Rapport semestriel
d'exécution de juillet et décembre 98 et également de
décembre 99.
* 42 Le budget-programme est
un document explicatif joint au projet de loi de finance et qui décrit,
pour chaque Ministère les objectifs, les programmes qui concourent
à leur réalisation et les moyens qui leur sont affectés.
C'est le document final qui l'on obtient avec la mise en oeuvre de la
technique du budget par objectifs économiques. Des pays comme le
Sénégal et le Burkina Faso ont adopté le budget-programme
comme outil de gestion budgétaire. Le budget-programme contient un
programme triennal.
* 43 Cf infra p.32
* 44 Il est courant
aujourd'hui, dans nos pays en développement, d'entendre dire que payer
l'impôt contribue à appauvrir davantage le citoyen qui n'est que
déjà trop pauvre.
* 45 Si l'on constate une
amélioration de cet indicateur, le risque existerait de porter son taux
à un niveau supérieur comme on l'a vu avec les autres
indicateurs. Cf. supra p.17 et ss
* 46 S.I. BAZIE, Les
critères de convergence dans le cadre de l'UEMOA :
« Implication sur la gestion économique et budgétaire
(cas du Burkina Faso) ». p33
* 47 Cf Pacte de convergence
art 11parag. 2
* 48 Cf. art 15 al.
1er du Pacte de convergence.
* 49 Les critères de
2nd rang sont :
- Ratio de la masse salariale/recettes fiscales =35 % en l'an
2002 ;
- Ratio des investissements publics financés sur
ressources internes/recettes fiscales =20 % en l'an 2002 ;
- Ratio du déficit extérieur hors dons/PIB nominal
=5 % en l'an 2002 ;
- Taux de pression fiscale =17 % en l'an 2002 .
Nous avons déjà analysé ces critères
cf supra p.16 et ss
* 50 V. S.I. Bazié, Les
critères de convergence dans l'UEMOA. op. cit., p11 et ss.
* 51 V. infra p.34 et ss.
* 52 V. infra p.35.
* 53 Bernard Guerrien,
Dictionnaire d'analyse économique, éd. La Découverte,
Paris, 1996, p.465
* 54 V. infra p.50 et ss
* 55 Le critère
clé est le critère du solde budgétaire de base
rapporté au PIB nominal qui doit être =0. V. supra p.21
* 56 V. infra p.35
* 57 L'UEMOA étant une
organisation d'intégration, ses Etats membres ont donc fait abandon
partiel de leur souveraineté dans les domaines économique et
financier. Chacun des Etats mettant en quelque sorte ses intérêts
individuels de côté au profit de l'intérêt
communautaire. C'est dans cet esprit que, pour faire face au problème de
la disparité économique que présente l'Union, les Etats
ont entrepris d'organiser des actions de solidarité en faveur des plus
pauvres d'entre eux.
* 58 Dans l'UEMOA, la
Côte d'Ivoire représente à elle seule 40 % du PIB de
l'Union, le Sénégal 20 % et les autres 40 % sont
représentés par les autres Etats.
* 59 V. préambule du
Pacte et son article 2.
* 60 L'UEMOA en la
matière n'innove pas car la pratique des fonds structurels a
commencé avec l'Union Européenne.
* 61 Le PCS assure un
financement de façon autonome des activités de l'Union. Il est
assis sur la valeur des produits importés de pays tiers par les Etats de
l'Union à un taux de 1 %.
* 62 En particulier dans les
domaines des transports, des communications, des aménagements
agro-pastoraux et de l'électricité.
* 63 L'eau potable, la
santé, l'éducation de base, l'assainissement du cadre de vie, la
protection de l'environnement ....
* 64 Ce sont les groupements
de base regroupant des personnes mettant en commun leurs moyens et poursuivant
l'un des objectifs visés par le fonds.
* 65 Ce sont :
- la densité du réseau routier bitumé
- la densité du réseau routier en terre
- la densité du réseau de pistes rurales
- le taux de scolarisation
- l'indice de développement humain
* 66 V. annexe 2 du
règlement n°01/99 sus-cité
* 67 La programmation est
quinquennale
* 68 Source : UEMOA,
Direction des Fonds Structurels
* 69 Sont éligibles au
concours financier du fonds, les projets ou programmes remplissant les
critères ci-après :
- répondre à au moins un des trois objectifs
spécifiques ;
- s'insérer dans les priorités fixées dans
le document cadre de programmation ;
- être situés dans une zone d'intervention
éligible ;
- être accompagnés d'un dossier permettant de se
prononcer sur la pertinence et la crédibilité de
l'opération ;
- émaner des différents
bénéficiaires cibles.
* 70 Ici également, on
utilisera les expressions « programmes » et
« programmes de convergence » pour désigner
« les programmes de convergence, de stabilité, de croissance
et de solidarité entre Etats membres de l'UEMOA».
* 71 Seule l'action consistant
à lutter contre l'inflation est restée commune aux trois
Directives concernant les orientations générales de politique
économique.
* 72 Cf art 4 et 1
respectivement des Directives n°02/96/CM et n°01/97/CM et
n°01/98/CM. Ces critères ont été déjà
étudiés. V supra p.18
* 73 Cf supra, p.16 et ss
* 74 Cf supra p.16 et ss
* 75 La première
Directive fixant les orientations générales de politiques
économiques et budgétaires date de septembre 96, cf. Directive
n°02/96/CM déjà évoquée.
* 76 L'art. 3 du
règlement n°11/99/CM/UEMOA portant modalité de mise en
oeuvre du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité entre Etats membres de l'UEMOA dispose que les programmes
sont actualisés chaque année.
* 77 Le secrétariat
Conjoint est un organe composé de la Commission de l'UEMOA, de la BCEAO
et de la BOAD. Il prépare les travaux du Conseil des Ministres.
* 78Rappelons que les
décisions sont obligatoires dans tous leurs éléments pour
les destinataires qu'elles désignent.
* 79 Les CNPE sont des organes
d'exécution du dispositif de surveillance multilatérale au niveau
de chaque Etat. Leur principale mission est d'assister la Commission dans la
collecte et l'analyse des informations statistiques relatives à chacun
des pays membres.
* 80 L'art. 8 de ladite
Directive dispose que « [...] les Etats s'obligent d'une part
à prendre toutes les dispositions permettant à ces comités
d'accéder aux statistiques de leur pays, et d'autre part, à
garantir la bonne exécution de leur mission en les mettant sous la
supervision d'une autorité de tutelle appropriée
[...] »
* 81 Si on peut saluer cette
liberté de communication, encore faut-il que la communication soit
transparente et débarrassée de toute asymétrie.
* 82 V. supra p.10
* 83 cf. art. 8 du Pacte de
convergence
* 84 On remarquera que dans le
Traité, l'exécution des actions est jugée non conforme si
un Etat ne satisfait pas aux exigences de convergence des politiques et des
performances économiques. L'évaluation n'est pas aussi
précise que dans le Pacte où l'on se fonde sur l'évolution
d'un des critères de convergence pour apprécier la
conformité du programme.
* 85 Des Etats comme la
Côte d'Ivoire, la Guinée Bissau et le Togo ont déjà
élaboré des programmes de mesures rectificatives. Pour le dernier
cité, V. la Directive n°05/2001/CM/UEMOA du 06 juillet 2001.
* 86 V. art 74 et suivants du
Traité pour les sanctions.
* 87 L'art. 10 du Pacte
évoque la force majeure ayant des effets sensibles sur la situation
financière de l'Etat membre concerné, l'évolution
défavorable de l'activité économique, la
dégradation de l'activité économique. Lorsque ces
circonstances exceptionnelles surviennent, le mécanisme de mise en
oeuvre des sanctions est suspendu.
* 88 Les procédures
collectives sont des procédures prévues pour le sauvetage des
entreprises en difficulté. Ces procédures prévoient par
exemple que lorsque le commissaire aux comptes constate tout fait de nature
à compromettre la continuité de l'entreprise, il devra alerter
les dirigeants sociaux afin d'éviter une probable liquidation de
celle-ci.
* 89 V. supra p.35
* 90 Malgré la hausse
des prix des produits pétroliers liée au nouveau système
de tarification à la pompe.
* 91 V infra p.65 et ss
* 92 Tout comme le
Sénégal, le Mali a utilisé dans le cadre du présent
programme pluriannuel le PIB comparable tel que voulu par le règlement
n°11/2002/CM/UEMOA portant modalités de calcul du PIB dans les
Etats membres de l'UEMOA. Cette innovation a eu des effets sur le niveau du PIB
et par conséquent sur certains critères de convergence. Elle
contribue à une meilleure comparabilité des indicateurs nationaux
avec ceux des autres pays de l'Union.
* 93 Les avoirs
extérieurs nets correspondent à la valeur en monnaie nationale
des réserves internationales officielles nettes (or, devise,...). Le net
induit une exclusion des engagements extérieurs (dépôts des
banques centrales étrangères).
* 94 La masse
monétaire désigne la quantité de monnaie disponible dans
un Etat. Au sens large, elle inclut les dépôts à terme et
les dépôts d'épargne auprès du système
bancaire. Au sens strict, elle comprend seulement la monnaie fiduciaire et les
dépôts à vue. Nous utiliserons ici la masse
monétaire au sens large. Elle correspond à la somme des avoir
extérieurs nets + le crédit intérieur.
* 95 Le crédit
intérieur est composé du crédit à l'Etat et du
crédit à l'économie.
* 96 Dans les premiers
pays, elle est due à la fois à l'augmentation des avoirs
extérieurs nets et du crédit intérieur.
* 97 La position nette du
gouvernement représente les créances nettes sur l'Etat.
* 98 Le compte des
transactions courantes recouvre les transactions des biens, des services, des
revenus et des transferts courants. C'est le compte le plus utilisé.
* 99 La balance commerciale
comprend les transactions de biens (marchandises) uniquement.
* 100 Ce compte regroupe
le compte de capital (transfert de capital, acquisitions /cessions d'actifs non
financier) et les opérations financières (investissements directs
et les investissements de portefeuille, les réserves).
* 101 On entend par
objectifs individuels de convergence, les normes de convergence fixées
par chaque Etat relativement aux critères de convergence.
* 102 Les objectifs
communautaires de convergence sont les normes des critères de
convergence telles que fixées dans le Pacte de convergence.
* 103 La
Guinée-Bissau ne s'est pas encore remise de la longue civile qu'elle a
connue et le Togo ne reçoit plus de financement de l'U.E.
* 104 Le contenu des
programmes pluriannuels tel que défini par l'art. 5 du Pacte de
convergence et la nature juridique de ce Pacte cf supra p.8 et ss font de
l'élaboration des objectifs individuels de convergence une obligation.
Mais le rapport reste étonnement muet sur les cas de non
élaboration des programmes pluriannuels par des Etats.
* 105 V.Tableau 1 annexes.
* 106 V. Supra p.42
* 107 Le
Sénégal aussi atteindrait un bon résultat mais seulement
par rapport à la norme communautaire et non à l'objectif
fixé car celui-ci ne serait pas observé.
* 108 V. Rapport semestriel
d'exécution de la surveillance multilatérale de Décembre
2002 P.35
* 109 V.Supra p.41
* 110 V. Rapport , op. cit.,
P35
* 111 4 V.
Rapport. op cit., P.27
* 112 Son taux d'endettement
serait de 107,0 % en 2002.
* 113 V. supra p.50
* 114 V. annexes
* 115 On peut cependant
relever que le bilan fourni par le Sénégal et le Bénin est
globalement satisfaisant car le 1er respecte tous les
critères de convergence à l'exception du critère du
déficit extérieur hors dons/PIB nominal ; le
2ème n'a pas pu satisfaire aux critères du
déficit extérieur hors dons/PIB nominal et du taux de
pression fiscale.
* 116 Le Bénin et
le Togo ont transmis leur programme le 19 novembre 2002, le Mali le 25 novembre
et le Niger le 26 novembre. Les programmes transmis par ces quatre (4) Etats
ont tous été adoptés par le Conseil des Ministres.
* 117 Cette affirmation est
surtout vraie pour le Bénin et le Mali
* 118 Rapport, op. cit., p
39.
* 119 Ibidem p. 55 et ss.
* 120 Le présent
programme nigérien prévoit une croissance modérée
des recettes budgétaires de 10,1 % du PIB sur la période
2003-2005 alors qu'en 2002, elles étaient à 11,4 % du PIB.
* 121 V. Rapport, op. cit.,
p.46
* 122 Il était de 0,8 %
en 2002.
* 123 Les programmes des
autres Etats n'ayant pas encore été examinés par le
Conseil des Ministres.
* 124 Le Mali et le Niger.
* 125 Le
3ème objectif spécifique est de fournir une
réponse aux besoins d'information statistique des opérateurs
économiques au niveau régional. Il est traité au
2ème parag de cette section parce qu'il fait partie des activités
en cours de démarrage. V.infra p. 66 et ss.
* 126 V. supra p.33 et ss.
* 127 PNB : Produit
National Brut
RNDB : Revenu National Disponible Brut
* 128 Cet appui
connaît aujourd'hui un début de réalisation dans la mesure
où la direction des études statistiques de l'UEMOA, grâce
à l'U.E, a pu recruter du personnel et acquérir de nouveaux
ordinateurs.
* 129 Ce sont les INS qui
fournissent les données statistiques aux CNPE.
* 130 L e PIB est
calculé selon 3 optiques :
- L'otique de la production : PIB = Valeurs ajoutées
+ Droits de douane + TVA
- L'optique de la dépense : PIB = Consommation +
Investissement + (Exportations - Importations)
- L'optique du revenu : PIB = Salaires + Impôts
Indirects Nets de Subvention + Excédent Brut d'Exploitation
* 131 la libre circulation des
biens, des personnes et des capitaux voulue par l'art. 4-c du Traité est
foulée aux pieds dans cet Etat. La crise qui y est survenue a
entraîné une sorte de blocage économique dans certains
Etats de l'Union (notamment le Mali, le Niger et le Burkina Faso).
* 132 Le manque de financement
extérieur a justifié en partie les contre-performances
réalisées par des pays comme le Togo.
