Le Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre Etats membres de l'UEMOA

Paragraphe 1er: Nature juridique de l'acte additionnel

Généralement, il est reconnu au droit communautaire deux catégories de sources : les sources primaires constituées des Traités et protocoles, et les sources dérivées constituées des différents actes des organes de la communauté^7(*). Au regard des dispositions du Traité constitutif de l'UEMOA, l'acte additionnel est pris par la Conférence des chefs d'Etats et de Gouvernement, un organe de la Communauté. Il s'affiche de la sorte comme un acte de droit dérivé (A) ; mais à l'analyse, l'acte additionnel présente quelques affinités avec le droit primaire (B).

A- Une norme de droit dérivé en principe

La norme de droit dérivé est une norme prise « en application et pour l'application d'un Traité »^8(*). Les actes de cette catégorie de normes sont donc pris sur la base du droit primaire^9(*). Deux éléments militent en faveur de la classification des actes additionnels dans la catégorie du droit dérivé. Le premier élément est relatif à la nature communautaire de l'organe délibérant et le second aux caractères même du droit dérivé.

S'agissant tout d'abord du premier élément, il faut savoir qu'en droit communautaire, pour qu'une norme relève du droit dérivé, il faut qu'elle émane des organes communautaires, c'est-à-dire des organes prévus par le Traité constitutif ; on parle alors de droit issu de l'activité normative des organes. En l'occurrence, il est clair que l'acte additionnel n°04/99 portant Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et solidarité a été pris par un organe de la communauté à savoir la Conférence des chefs d'Etats et de Gouvernement ; celle-ci étant citée par l'article 16 du Traité parmi les organes de l'Union ; l'article 42 le confirme en énumérant parmi les actes de la communauté, et en première place, les actes additionnels^10(*).

L'acte additionnel est donc une norme de droit dérivé en raison de ce qu'il a été pris par un organe de l'Union, sur la base d'un Traité qu'il complète. C'est du reste la classification retenue par certains auteurs^11(*).

Quant au second élément, il concerne les caractères du droit dérivé. Le droit dérivé est caractérisé par son applicabilité immédiate et directe. L'applicabilité immédiate signifie que le droit communautaire dérivé s'impose dans l'ordre juridique national sans qu'il soit besoin d'une réception^12(*) dans le droit interne des Etats membres^13(*). La seule exigence est la publication des actes communautaires afin de les porter à la connaissance des citoyens de l'Union. Les actes additionnels font, d'après l'article 45 du Traité, parties des actes communautaires soumis à cette formalité. D'où, il ressort des dispositions du Traité, que les actes additionnels sont d'application immédiate. Quid^14(*) de l'application directe ?

Dire que la norme dérivée est d'application directe, c'est affirmer qu'elle crée des droits et des obligations pour les particuliers ainsi que pour les organes étatiques des différents Etats membres. L'applicabilité directe confère au citoyen d'un Etat membre la possibilité de revendiquer devant les juridictions nationales et communautaires l'application des droits générés par l'Union. Peut-on considérer que l'acte additionnel est d'application directe ?

La question est discutée en doctrine^15(*). En l'absence d'une jurisprudence communautaire en la matière et dans le silence des dispositions du Traité, on ne saurait faire une affirmation péremptoire. Cependant, une analyse approfondie du droit matériel^16(*) créé par les actes additionnels^17(*) pourrait amener à conclure que ceux-ci sont d'application directe si et seulement si leurs dispositions sont suffisamment claires, précises et univoques^18(*). Or le droit matériel créé par l'acte additionnel contenant le Pacte de convergence, à l'examen, remplit ces critères^19(*). On peut sous cette réserve formulée tout à l'heure, soutenir que l'acte additionnel n°4/99 portant Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité bénéficie de l'applicabilité directe.

Si cette affirmation est acceptée, cela voudrait dire que le Pacte de convergence contenu dans cet acte additionnel est d'application immédiate et directe. D'une part, aucune procédure interne de réception n'ait à prévoir pour son application. Le Pacte de convergence affirme ainsi son autonomie par rapport aux instruments juridiques internes des Etats. Cette autonomie, nous semble-t-il, se justifie par la volonté des Etats de soustraire l'application du Pacte aux éventuels blocages internes. Car, on pourrait légitimement craindre que le Pacte de convergence adopté par les chefs d'Etats ne puisse recevoir l'approbation d'un parlement^20(*) surtout dans le cas où l'opposition politique y serait majoritaire. D'autre part, l'application du Pacte de convergence peut être revendiquée par les citoyens de l`UEMOA en vertu de son caractère direct. En effet, le Pacte de convergence oblige les Etats à observer un certain nombre de critères de convergence. Ce qui signifie que tout citoyen d'un Etat membre peut rappeler aux Etats l'obligation qu'ils ont contractée dans le Pacte. Il peut donc engager la responsabilité d'un Etat qui n'observera pas ou observera insuffisamment le respect des normes de convergence. Cette implication indirecte des citoyens dans la réalisation des objectifs communautaires ne peut être que salutaire. Car aujourd'hui, permettre au citoyen de pouvoir se prononcer sur la gestion économique et financière des Etats, c'est en quelque sorte soumettre les actes des gouvernants au contrôle de celui-ci. Ce droit de regard qu'a désormais le citoyen de l'Union sur les actes des gouvernants participe à n'en point douter à l'enracinement de la bonne gouvernance dans nos Etats et partant à l'édification de l'Etat de droit.

Seulement, ce pouvoir ainsi reconnu au citoyen, pour diverses raisons^21(*) n'est pas encore exploité par ce dernier. Néanmoins, son existence reste une avancée notable à consolider.

Il ressort de ces développements que, de par l'organe qui l'a pris et par ses effets, l'acte additionnel suscité, peut valablement être rattaché au droit dérivé ; mais ce rattachement ne saurait occulter les accointances de cet acte avec le droit primaire.

B- Une norme de droit primaire par affinités

Le droit primaire est celui qui est au sommet de la hiérarchie des normes de la communauté. Il est institué par les Traités constitutifs des communautés, tels qu'ils ont été modifiés, complétés et adaptés. Ils sont soumis au régime classique des actes conventionnels en droit international public général : convocation d'une conférence, signature par les délégués des Etats parties, ratification, réception dans l'ordre juridique interne .... A l'examen de la procédure d'adoption de l'acte additionnel, on se rend à l'évidence qu'il ressemble à bien des égards à celle suivie pour l'adoption du droit primaire. En effet, tout comme les Traités institutifs et les protocoles additionnels^22(*) qui sont élaborés à la suite de la convocation d'une conférence des chefs d'Etats et de Gouvernement, l'acte additionnel, on l'a vu, a été pris par la Conférence des chefs d'Etat et de Gouvernement de l'UEMOA. En outre, les actes additionnels sont pris à l'unanimité de la Conférence ; c'est ce même quorum qui est exigé pour les Traités constitutifs et leurs protocoles additionnels. Sur ces deux points (identité d'organes et identité de quorum), l'acte additionnel côtoie donc le droit primaire. On pourrait alors affirmer que le Pacte de convergence relève également du droit primaire en vertu de ce qu'il a été pris à l'unanimité des Chefs d'Etat et de Gouvernement

Cette appartenance du Pacte de convergence au droit primaire montre ici que bien qu'étant dans une organisation d'intégration^23(*), les Etats ont refusé sur ce point précis d'abandonner leur souveraineté ; abandon qui aurait conduit à ce qu'un autre organe adopte à la majorité de ses membres le Pacte de convergence. Cela témoigne de l'importance significative que les Etats ont entendu accorder au Pacte. Mais cette importance à lui accordé n'est pas sans raison.

En effet, le Pacte de convergence, on le verra, impose un certain nombre d'obligations aux Etats relativement à leur politique économique et budgétaire. Les Etats, en refusant d'abandonner leur souveraineté ont, pour ainsi dire, voulu avoir le contrôle des obligations qu'ils s'imposent à eux mêmes.

Pour notre part, nous pensons que le Pacte de convergence pour une question d'objectivité et d'efficacité aurait dû être adopté par un organe communautaire autre que la Conférence des chefs d'Etat et de Gouvernement. Cet organe aurait fait fi des questions de souveraineté et n'aurait eu que pour seul objectif l'intérêt de l'Union. Cela aurait certainement eu pour avantage de fixer dans le Pacte des obligations plus objectives et plus efficaces débarrassées de toute prise en compte des questions de souveraineté.

En définitive, l'acte additionnel se révèle être un acte de nature mixte pouvant être classé aussi bien parmi les normes du droit dérivé que parmi celles du droit primaire. Cette difficulté à catégoriser l'acte additionnel aurait certainement été résolue si le droit communautaire général l'avait prévu dans sa nomenclature classique^24(*). Seule l'UEMOA l'a prévu.

* ⁷ Cette distinction est essentielle dans la mesure où le régime juridique des deux sources n'est pas identique.

* ⁸ Isaac G, Droit Communautaire général, 3^ème éd, Masson, P115

* ⁹ V. infra p.10

* ¹⁰ Selon cet article, ces actes sont pris par la Conférence des chefs d'Etat et de Gouvernement pour l'accomplissement de leur mission.

* ¹¹ E. Cerexthe, Introduction à l'Union Economique Ouest Africaine, Bruxelles, De Boeck et Larcier, 1997, p. 100

* ¹² La réception est l'ensemble des mesures internes prises pour organiser et faciliter l'application d'une norme. V. à cet effet, Isaac G, op. cit ; p.161 et ss.

* ¹³ Dans le droit international public général, les Traités signés par les Etats n'ont d'effet au plan interne qu'après des procédures de ratification et de réception. Ce n'est qu'après cette formalité que le juge interne est appelé à en assurer le respect. Tel est le régime des Traités institutifs et des protocoles additionnels. Au contraire du droit international classique, le droit communautaire dérivé n'observe pas cette formalité.

* ¹⁴ Expression latine signifiant qu'en est-il ?

* ¹⁵ Certains auteurs pensent que l'acte additionnel est d'application directe, d'autres par contre ne lui reconnaissent pas ce caractère. V. à ce sujet Y. Batchassi et R. Yougbaré, les actes additionnels de l'UEMOA : Analyse juridique, in les cahiers du CEEI, n°1 juin 99 p9

* ¹⁶ Ibidem

* ¹⁷ Cf les actes additionnels n°4/96 de juin 96 instituant un régime tarifaire préférentiel transitoire des échanges au sein de l'UEMOA et son mode de financement et n°4/99 actuellement étudié.

* ¹⁸ La Cour des Communautés Européennes retient le principe de l'applicabilité directe « (...) dans tous les cas où les dispositions (...) apparaissent comme étant du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises » cf. CJCE, 19 janvier 1982, BECKER C/ FINANZAMT MÜNSTER-INNENSTADTS, aff. 8/81 Rec.53

* ¹⁹ Le Pacte de convergence, nous le verrons, contient des dispositions précises comme celles relatives à la définition et au respect des critères de convergence. Cf infra p32 et ss

* ²⁰ Si le Pacte n'était pas d'application immédiate, les parlements internes ratifieraient l'accord de leurs chefs d'Etat en vue de son application au niveau interne.

* ²¹ Ces raisons peuvent être l'analphabétisme des citoyens, leur manque de culture juridique, la lenteur et la lourdeur des procédures judiciaires ainsi que leur coût relativement élevé, la crainte des actions contre l'Etat , ...

* ²² Les protocoles additionnels sont des actes conventionnels de droit international public. Leur applicabilité dans l'ordre juridique interne des Etats signataires requiert des procédures de ratification et de réception.

* ²³ A contrario d'une organisation de coopération (UE/ACP), dans une organisation d'intégration, ce sont les organes de la communauté, c'est-à-dire de l'organisation, qui prennent à la majorité de leurs membres des actes nécessaires au fonctionnement de celle-ci.

* ²⁴ Dans la nomenclature des actes du droit communautaire, on retrouve les Traités institutifs et les protocoles additionnels constituant le droit primaire et les règlements, les directives, les décisions, les recommandations et avis constituant le droit dérivé. Les règlements ont une portée générale. Ils sont obligatoires dans tous leurs éléments et sont directement applicables dans tout Etat membre. Les directives lient tout Etat membre quant aux résultats à atteindre. Les décisions sont obligatoires dans leurs éléments pour les destinataires qu'elles désignent. Les recommandations et les avis n'ont pas de force exécutoire.