Le rôle et la place des états dans le fonctionnement de la cour pénale internationale

Paragraphe 3 : La Cour face à la souveraineté des Etats

Le principe de souveraineté est un concept très présent en droit international. Il convient donc d'en exposer brièvement les contours (A) avant d'évoquer les implications de ce concept dans le Statut de la CPI (B).

A- La notion de souveraineté

Définie comme le caractère suprême du pouvoir étatique^62(*), la notion de souveraineté est aussi vieille que l'Etat lui-même^63(*). La souveraineté s'entend du pouvoir de l'Etat de définir et d'exécuter sa politique intérieure et extérieure, sans en référer à aucune autre entité supérieure. C'est la qualité d'un État, qui n'est soumis à aucune puissance extérieure ou intérieure. Elle est la source de pouvoirs absolus, mais non pas illimités, de l'Etat. En somme, la souveraineté est l'attribut fondamental de l'Etat, sans laquelle il n'en est pas un. C'est l'expression de son indépendance vis-à-vis des autres Etats^64(*).

La notion de souveraineté a certes connu des restrictions avec le développement du droit international et des organisations internationales, mais elle jouit malgré tout « d'une très bonne santé »^65(*) et les Etats y sont encore particulièrement attachés. Par conséquent, le processus de formation des règles internationales ne peut ignorer cet état de fait. Il est donc tout à fait compréhensible que les prérogatives des Etats du fait de leur souveraineté aient, tout au long des négociations de Rome, gouverné les propositions et les décisions prises. Elles ont également constitué le premier obstacle dans les négociations menées bien avant et durant les débats^66(*) et même du rejet de certaines propositions, notamment sur la compétence de la Cour^67(*). Cette situation trouve en outre son explication dans le fait que la souveraineté est une notion très fortement ancrée en droit pénal, aussi bien interne qu'international, où elle gouverne toute la matière de la compétence des tribunaux.^68(*)

En conséquence de cette souveraineté des Etats, le Statut contient quelques spécificités.

B- Les implications du principe de souveraineté dans le Statut de Rome

De la situation exposée ci-dessus, naissent deux constats qui méritent d'être discutés. Le premier est l'adoption dans le Statut du principe de la complémentarité de la Cour par rapport aux juridictions nationales des Etats (1). Le second est constitué par les entorses à la souveraineté qui sont contenues dans les dispositions du Statut (2).

1- Le principe de la complémentarité de la Cour par rapport aux juridictions nationales ^69(*)

L'adoption du principe de la complémentarité est une innovation dans le domaine des juridictions pénales internationales^70(*). Ce principe est né de la volonté des Etats de garder un large pouvoir dans la poursuite des crimes dans lesquels ils sont impliqués directement ou non. Affirmé dès les premières lignes du Statut^71(*), le principe permet aux Etats de rester les premiers gardiens des règles nationales et internationales. En effet, ceux-ci conservent leurs prérogatives normales en matière pénale interne, en vertu du principe de territorialité par lequel chaque Etat est compétent pour les crimes commis à l'intérieur de ses frontières. Mais, ils peuvent aussi connaître de crimes internationaux perpétrés en dehors de leurs frontières^72(*). En vertu des principes de compétence extraterritoriale, tels que la personnalité active ou passive et la compétence universelle, les Etats peuvent être compétents respectivement pour les crimes commis à l'étranger dont leurs ressortissants sont auteurs ou victimes ou dont l'auteur ne présente aucun de tels liens avec eux^73(*).

Ainsi, en vertu du principe de la complémentarité, les affaires qui ont été déjà jugées, qui ont fait ou qui font l'objet d'une procédure devant une instance judiciaire nationale, ne pourront plus être déférées devant la Cour. Si cela arrive, celle-ci doit les déclarer irrecevables. C'est en substance ce qui est affirmé à l'article 17 (1) du Statut. L'existence d'un système judiciaire solide et compétent, constitue le garant de l'absence d'impunité pour les auteurs de crimes décrits dans le Statut de Rome au niveau national. Le Statut respecte cet état de fait.

Malheureusement, les Etats ont du mal à remplir leurs obligations en matière de répression des crimes internationaux, et l'adage aut dedere, aut judicare^74(*) n'est pas toujours efficacement mis en oeuvre. Si une telle situation était observée,  la Cour n'aurait plus beaucoup de raison d'exister, mais ce n'est malheureusement pas encore le cas ^75(*). Par conséquent, la Cour intervient dans les cas où pour une raison particulière - manque de volonté ou incapacité de l'Etat d'enquêter ou de poursuivre^76(*) ou encore dans le cas où un jugement est intervenu, que celui-ci soit intervenu dans les conditions mentionnées à l'article 20 (3.a et b) - les Etats ne seraient pas en mesure de mettre en oeuvre la primauté de juridiction qui leur est reconnue. Un pouvoir de contrôle est, à cet effet, reconnu à la Cour pour apprécier les conditions et la régularité des actions judiciaires menées par les Etats parties, afin d'éviter toute tentative de faire échapper un suspect à la justice^77(*). La Cour est donc seule juge de sa compétence. Ce pouvoir de la Cour vient mettre un bémol à la marge de manoeuvre des Etats, et entame un temps soit peu leur souveraineté.

Cependant, un des grands avantages du principe de complémentarité est que, à long terme, il devrait permettre de renforcer le principe de la compétence universelle, qui impose aux Etats, de poursuivre les auteurs des crimes internationaux, quels que soient leur nationalité, celle des victimes ou le lieu où ces crimes ont été commis. Du fait que le Statut reconnaît aux Etats la primauté de juridiction sur les crimes internationaux, ceux-ci ont le devoir de prévoir ou de renforcer leur législation interne en vue de se doter de la compétence universelle. Ils seraient en mesure de poursuivre de façon plus élargie et plus efficace des crimes qui ont eu lieu en dehors de leurs frontières^78(*).

La CPI apparaît comme un recours contre l'Etat qui faillirait en s'abstenant d'agir pénalement à l'encontre des auteurs de crimes d'une particulière gravité. Il est donc souhaitable pour les Etats de remplir leur obligation de poursuivre ces crimes.

2 - Les limites à la souveraineté des Etats

Le Statut recèle des limitations ponctuelles à la souveraineté étatique. On peut en distinguer deux d'inégale ampleur.

Une première limitation découle des règles de compétence de la Cour. Celle-ci peut en effet s'estimer compétente, si un crime international a été commis sur le territoire d'un Etat partie. Il se peut donc que, le ressortissant d'un Etat non partie au Statut qui a commis un crime de guerre sur le territoire d'un Etat partie soit attrait devant la Cour Pénale Internationale. De sorte qu'un Etat peut - à travers les poursuites contre son ressortissant devant la Cour Pénale Internationale - être quand même lié par un texte sans qu'il n'ait, à aucun moment, accepté d'être lié par le Statut. Cette forme d'atteinte à la souveraineté peut être constatée également lorsque la Cour est saisie par le Conseil de sécurité de l'ONU, comme c'est le cas avec la situation au Darfour^79(*). Dans ce cas en effet, la compétence de la Cour s'étend à tous les Etats parties ou non au Statut.

Une seconde limitation concerne l'exercice de l'activité judiciaire interne. En dépit de la priorité reconnue aux juridictions nationales, un Etat a-t-il toute latitude pour exonérer éventuellement les coupables de crimes internationaux ? Vraisemblablement non. Le Statut permet à la Cour d'empêcher que pareille situation se produise par le contrôle qu'elle peut exercer sur l'activité interne des tribunaux nationaux, et même le cas échéant des organes législatifs. Il peut donc en résulter une forme d'atteinte à certains principes de souveraineté nationale.
Ce peut être par exemple le cas avec les lois d'amnisties nationales^80(*). Ces lois qui sont des actes de souveraineté des Etats, ont pour effet d'effacer toute procédure judiciaire, passée ou en cours, concernant les crimes auxquels elles s'appliquent. Dans certaines circonstances, elles posent un problème pour la recevabilité d'une affaire devant la Cour, lorsqu'elles concernent des faits qui relèvent de sa compétence. Sont-elles opposables à la Cour ?

La limitation à la souveraineté des Etats est matérialisée dans ce cas, par le fait que la Cour va devoir apprécier une loi d'amnistie, acte souverain d'un Etat, dans l'examen de la recevabilité d'une affaire qui en a fait l'objet. Cet examen se fait en application du principe de la complémentarité et de la règle non bis in idem^81(*) (art. 20), qui posent les principes applicables en cas de concurrence entre la Cour et les systèmes nationaux, et en vertu de l'article 17 du Statut.

Deux situations se présentent. La loi d'amnistie peut intervenir pendant le déroulement d'une procédure judiciaire sur l'affaire en cause, et donc avant qu'une décision définitive ne soit prise, ou après. Dans le premier cas, la procédure est interrompue, alors que dans le second, c'est la condamnation qui est annulée. Lorsque la Cour doit apprécier la recevabilité d'une affaire, elle s'assure bien que les procédures dont cette affaire a déjà fait l'objet n'ont pas été menées « dans le dessein de soustraire la personne concernée à sa responsabilité pénale »^82(*). Une loi d'amnistie peut malheureusement être adoptée dans un tel but. Et la Cour a le devoir d'en examiner le contexte et les conséquences, afin d'éviter qu'elle ne favorise l'impunité des auteurs des crimes qui sont couverts.

Bien que le Statut ne parle que de procédures, et ne fasse aucunement mention de lois d'amnistie, celles-ci doivent être prises en compte, eu égard à l'incidence majeure qu'elles ont sur lesdites procédures. La loi d'amnistie nationale est donc soumise au contrôle de la Cour. Celle-ci peut considérer que, une amnistie est de nature à rendre frauduleuse toute la procédure nationale qui l'a précédée et justifier dès lors que la juridiction internationale intervienne pour mettre fin à l'impunité ainsi organisée par un Etat.

Ces différentes limites à la souveraineté des Etats n'entament en rien le rôle important de ces derniers. Ceux-ci interviennent à de multiples occasions dans le travail de la Cour, et constituent pour elle un interlocuteur de premier choix.

* ⁶² GUILLIEN R. et VINCENT J., Termes juridiques, 10è éd., Paris, Dalloz, 1997, p. 518.

* ⁶³ N'GUYEN Q. D., DAILLIER P. et PELLET A., Droit international public, 7^è éd., Paris, LGDJ, 2002, p. 423.

* ⁶⁴ Cf. la sentence arbitrale du 04 avril 1928 dans affaire de l'île de Palmas, USA vs Espagne. RSA, 1928, Vol. II, pp. 829 et ss.

* ⁶⁵ LATTANZI F., « La compétence de la Cour pénale internationale et le consentement des Etats », in Revue Générale de Droit International Public, Paris, Pedone, 1999, n°2, p. 425.

* ⁶⁶ Cf. Les observations de BENNOUNA M., « La création d'une juridiction pénale internationale et la souveraineté des États », in Annuaire français de droit international, Paris, CNRS éditions, 1990, pp. 299-306 ; également HENZELIN M. « La Cour pénale internationale : organe supranational ou otage des Etats ? », précité note 11, p. 222. 

* ⁶⁷ V. à ce sujet, KIRSCH Ph., « La Cour pénale internationale face à la souveraineté des Etats », in DELMAS-MARTY M. et CASSESE A. (dir.), Juridictions internationales et crimes internationaux, Paris, PUF, 2002, p. 31 ; Des mêmes auteurs à propos de la position de la Chine (non signataire) face au Statut de la Cour, Juridictions nationales et crimes internationaux, Paris, PUF, 2002, p. 353.

* ⁶⁸ C'est en substance ce qui est réaffirmé en ces termes : « ...un des bastions de la souveraineté étatique : l'exercice de la compétence pénale. », Cf. ROMANO C. et BOUTRUCHE Th., « Tribunaux pénaux internationalisés : état des lieux d'une justice hybride ». in Revue Générale de Droit International Public, janvier-mars 2003, n°1, Paris, Pedone, 2003, p. 124.

* ⁶⁹ V. SOLERA O., « Complementary jurisdiction and international criminal justice », précité note 34, pp. 145-171 ; également BENBENUTI P., « Complentarity of the International Criminal Court to national criminal jurisdictions », in LATTANZI F. et SHABAS W., Essays on the Rome Statute of the international criminal court, Ripa Fagnano Alto (AQ), il Sirente, 2000, pp. 21-50.

* ⁷⁰ Aucun des tribunaux pénaux internationaux précédents n'a en effet connu un tel système. C'est l'exemple du TPIY et du TPIR, qui ont la primauté sur les juridictions nationales. Cf. article 9 (2) du statut du TPIY et article 8 (2) du statut du TPIR.

* ⁷¹Cf. le préambule, alinéa 10 et l'article 1 du Statut.

* ⁷² V. à ce sujet DELLAMORTE G., « Les frontières de la compétence de la Cour pénale Internationale : observations critiques », in Revue Internationale de Droit Pénal, Toulouse, Erès, vol. 73, 2002, pp. 23 - 57.

* ⁷³ Pour ce qui est de la compétence universelle, les Etats qui la prévoient dans leur législation, l'assortissent généralement de la condition de la présence physique de l'auteur du crime sur leur territoire, avant de pouvoir s'estimer compétents. V. sur cette question HENZELIN M., Le principe de l'universalité en droit pénal international, Bâle Genève Zurich Helbing et Lichtenhann, Genève Faculté de Droit, Bruxelles Bruylant, 2000, pp. 29 et ss ; du même auteur, «La compétence pénale universelle : une question non résolue par l'arrêt Yerodia », in Revue générale de droit international public, Paris, Pedone, 2002, pp. 819-854 ; aussi DE LA PRADELLE G., « La compétence universelle », in ASCENCIO H., DECAUX E. et PELLET A. (dir.), Droit international pénal, Paris, Pedone, 2000, pp. 905-917.

Seule la Belgique, dans sa loi du 16 juin 1993, relative à la répression des infractions graves aux conventions de Genève de 1949 et aux protocoles additionnels I et II de 1977 (loi introduisant le crime de guerre dans le droit belge), avait écarté ce lien de rattachement et rendait ses tribunaux compétents, quel que soit le lieu de séjour de l'accusé. En outre, tout bénéfice d'immunité en vertu d'une quelconque position officielle dans l'appareil étatique a été également exclu par une loi du 10 février 1999 en son article 5(3) (loi qui a modifié celle de 1993 en y ajoutant le crime contre l'humanité et le génocide.) Une telle loi constituait le summum de la compétence universelle. Il n'est pas surprenant qu'elle ait été à la base de nombreuses plaintes notamment contre des chefs d'Etat en exercice comme Ariel Sharon, chef du gouvernement israélien, et Laurent Gbagbo de Côte d'Ivoire. Malheureusement aucune de ces plaintes n'ont donné lieu à des procès, même si quelques affaires concernant « de moins gros gibiers » ont pu aboutir (V. à ce propos, le document sur le site http://hrw.org/french/press/2003/justice02.htm, visité le 30 décembre 2005). Par la suite, le gouvernement belge a dû faire face à de nombreuses pressions de part et d'autre, qui l'ont conduit à revoir considérablement les dispositions de cette loi dite de compétence universelle. Il ne reste aujourd'hui de cette loi que des dispositions très restrictives de la compétence universelle des tribunaux belges, contenues dans la loi du 5 août 2003 sur les violations graves du DIH (Cf. pour les dispositions de ces différentes lois, DAVID E., TULKENS F., VANDERMEERSCH D., Code de droit international humanitaire, Bruxelles, Bruylant, 2004, pp.796 et ss.).

* ⁷⁴ Ce principe recommande aux Etats de juger (tout au moins d'engager des poursuites sérieuses) ou, à défaut, d'extrader vers un Etat en mesure de le faire, les responsables des crimes internationaux se trouvant sur leur territoire. Cf. LA ROSA A.-M., Dictionnaire de droit pénal international, Termes choisis, Paris, P.U.F., 1998, pp. 1-5.

* ⁷⁵ Ce serait une situation à saluer. A notre avis la meilleure situation est celle où les juridictions étatiques auront les moyens de prendre elles mêmes en charge les criminels qui se trouvent sur leur territoire, et de les juger comme il se doit. L'existence de la Cour est salutaire, mais c'est bien parce que les Etats sont jusqu'ici incapables d'assurer au plan interne la répression des crimes internationaux, ce qui est par contre dommage.

* ⁷⁶ Ces raisons se retrouvent à l'article 17 du Statut.

* ⁷⁷ Cf. l'article 17 (2).

* ⁷⁸ Cet avantage de la présence de la CPI a été rappelé par la Commission d'enquête des Nations Unies sur le Darfour. Dans son rapport au SG de l'ONU transmis au Conseil de sécurité le 31 mars 2005 (S/2005/60), cette commission a ainsi rappelé aux Etats de la communauté internationale autres que le Soudan leur devoir et la possibilité qu'ils ont de poursuivre les auteurs des crimes perpétrés au Soudan.

* ⁷⁹ Le Conseil de sécurité a en effet déféré la situation au Darfour devant la CPI, sur la base du chapitre VII de la Charte, en vertu du pouvoir qui lui est reconnu par l'article 13(b) du Statut par la résolution 1593 du 31 mars 2005. Dans cette situation, la position (partie ou non au Statut de Rome) de l'Etat concerné importe peu puisque celui-ci est obligé de coopérer avec la Cour.

* ⁸⁰ L'amnistie est une «mesure qui ôte rétroactivement à certains faits commis à une période déterminée leur caractère délictueux (ces faits étant réputés avoir été licites, mais non pas ne pas avoir eu lieu) », Cf. CORNU G., Vocabulaire juridique, Association Henry CAPITANT, 7^è Edition, Paris, PUF, 2005, p. 54.

Les lois d'amnistie ne sont pas du ressort du pouvoir judiciaire mais plutôt du pouvoir législatif, mais elles ont une incidence directe sur l'activité et les décisions des tribunaux. C'est l'exemple de la loi algérienne dite de "concorde civile" (Loi n° 99-08 du 29 Rabie El Aouel 1420) adoptée par le parlement et promulguée en 2000, après le référendum de septembre 1999. Présentée comme une solution unique et inédite pour une issue de la crise, elle propose d'alléger les peines pénales, et de surseoir sous certaines conditions aux sanctions infligées aux personnes reconnues coupables d'exaction sur les populations civiles durant les années de crise. V. la loi en ligne, http://www.el-mouradia.dz/francais/algerie/histoire/loi_sur_la_concorde_civile.htm.

* ⁸¹ Cf., LA ROSA A.-M., Dictionnaire de droit pénal international, Termes choisis, précité note 77, pp. 65-67.

* ⁸² Article 17(2.a) du Statut.