Le rôle et la place des états dans le fonctionnement de la cour pénale internationale

UNIVERSITE DE GENEVE

FACULTE DE DROIT

Département de Droit International Public

et d'Organisations Internationales

LE RÔLE ET LA PLACE DES ETATS DANS LE FONCTIONNEMENT DE LA COUR PÉNALE INTERNATIONALE

MEMOIRE

Présenté et soutenu publiquement pour l'obtention du

Diplôme d'Etudes Approfondies (D.E.A.)

En Droit International Public

Par M. Désiré Yirsob DABIRE

(Burkina Faso)

Sous la direction du Professeur

Marco SASSÒLI

Mars 2006

INTRODUCTION

La promptitude avec laquelle le Statut de la Cour Pénale Internationale (CPI)^1(*) est entré en vigueur, a agréablement surpris plus d'un. Quatre années seulement ont suffit pour atteindre les soixante instruments de ratification nécessaires^2(*). Encore mieux, des enquêtes sont déjà en cours, menées par le bureau du procureur^3(*), suite aux affaires à lui portées par trois Etats d'Afrique^4(*). Le « pas de géant »^5(*) a été accompli.

Mais déjà se dressent les obstacles. Le scepticisme observé quant à l'entrée en vigueur de la Cour^6(*) fait aujourd'hui place aux inquiétudes au sujet de son fonctionnement. Un des plus importants obstacles (mais qui pourrait être un atout majeur), sinon le principal, est bien la conduite des Etats envers la Cour. En témoigne le fait que l'un des pays ayant saisi la Cour, envisagerait de retirer sa plainte pour dit-il, favoriser les négociations de paix^7(*). Ce pouvoir lui est-il reconnu ? Qu'adviendrait-il si tel était le cas ?

Le constat d'une certaine réticence des Etats à coopérer avec les juridictions internationales pénales est décevant^8(*). L'on espère cependant que la situation change positivement avec la CPI, pour la création de laquelle le rôle des Etats a été plus déterminant.

La Cour est née en effet d'un traité interétatique^9(*). L'application de tout traité international dépendant des parties, le bon fonctionnement de la CPI sera tributaire du comportement des Etats membres.

Le Statut requiert des Etats qu'ils « Coopèrent pleinement avec la Cour ^10(*)». C'est l'obligation mise à leur charge pour la bonne marche de l'activité de la Cour. La question de la coopération et/ou de l'assistance judiciaire, avec les juridictions internationales, a toujours été au centre des préoccupations en droit international pénal. Prévue dans de nombreux textes, aussi bien bilatéraux que multilatéraux, la coopération - particulièrement avec les juridictions internationales - est la pierre angulaire du système de la justice pénale internationale.

Le compromis^11(*) obtenu à Rome sur les dispositions du Statut plus particulièrement celles relatives aux critères de compétence de la Cour^12(*), n'a pas annihilé tous les obstacles existants. Beaucoup de résistances demeurent en effet, et des Etats ne sont pas encore acquis à la cause de la nouvelle juridiction ou s'y opposent ouvertement ^13(*). Or, il va sans dire qu'au delà de la création de la Cour, le déroulement effectif de ses activités est nécessaire. L'éternelle et épineuse question de la souveraineté des Etats et ses multiples implications jettent encore une ombre sur les activités de cette instance internationale^14(*). Ces dernières ne peuvent pourtant pas se dérouler efficacement sans le concours des Etats concernés dans les affaires dont elle est saisi; que ce concours soit obligatoire comme c'est le cas pour les Etats ayant ratifié le Statut, ou non pour les Etats non parties. Tant les Etats parties que ceux non parties pourront être sollicités par la Cour dans différentes affaires. En effet, des Etats non parties pourront être impliqués dans des affaires qui relèvent de la
Cour, parce que les faits incriminés, commis par des nationaux d'Etats parties ont eu lieu sur leur territoire, ou parce que au contraire, ce sont leurs nationaux qui les ont commis sur le territoire d'un Etat parties. Ce peut encore être en raison de la saisine de la Cour par le Conseil de sécurité des Nations Unies ou de leur acceptation de la compétence de la Cour pour une affaire précise survenue sur leur territoire et n'impliquant que leurs nationaux^15(*). C'est le cas pour cette dernière hypothèse par exemple de la Côte d'Ivoire - Etat signataire mais non encore partie au Statut - qui a accepté la compétence de la Cour pour les crimes commis sur son sol depuis les évènements du 19 septembre 2002^16(*).

Aux diverses étapes de son activité, la Cour devra inéluctablement agir sur le territoire d'Etats (souverains) qui sont d'une manière ou d'une autre impliqués dans une affaire donnée. Les Etats ont en effet doté la Cour de certains pouvoirs, qui ne peuvent cependant s'exercer sur leurs territoires respectifs sans leur volonté et leur approbation. Cela est surtout vrai pour les Etats non parties qui n'ont aucune obligation envers la Cour. Quant aux Etats parties, cette qualité de partie implique l'approbation qui devra surtout se ressentir dans la pratique. Ainsi, « la route ne s'arrête pas à Rome »^17(*), le concours des Etats est loin d'être terminé avec la signature ou la ratification du traité. Bien au contraire.

Certes, il existe pour les Etats parties l'obligation conventionnelle de coopérer avec la Cour, mais dans la pratique, de nombreuses raisons peuvent justifier le refus d'un Etat de coopérer^18(*).

Ce raisonnement nous amène à examiner le rôle et la place des Etats dans le fonctionnement de la Cour pénale internationale. Cet examen sera mené suivant une démarche en trois étapes, axées sur la question centrale de la coopération des Etats avec la Cour

Le Statut de Rome, fort de ses 128 articles, mentionne notamment au chapitre IX, les éléments de l'obligation pour les Etats de coopérer et d'assister la Cour. A plusieurs phases de son activité la Cour va requérir l'intervention des Etats. Le terme de coopération, bien que très fréquent dans les rapports Etats/CPI, n'apparaît pas suffisamment explicite au regard du Statut, quant à ce qui est attendu des Etats. Ceux-ci sont ils tout puissants devant la Cour du fait de leur souveraineté, ou les impératifs de justice pour l'humanité toute entière leur imposent-ils des limites, au-delà même du Statut ?

Le rôle des Etats sera donc examiné aussi bien par rapport aux dispositions du Statut qu'aux règles du droit international général. Il fera essentiellement l'objet du chapitre 2. Le chapitre 1 pour sa part sera consacré à une présentation générale de la Cour, de sa place au sein du système international, et aussi des principes de base de ses rapports avec les Etats.

La Cour est une juridiction pénale, avec une compétence limitée aux individus^19(*). Les Etats sont donc hors de son champ d'action. Le Statut ne prévoit donc aucune sanction pour les Etats qui viendraient à manquer à leur « obligation générale de coopérer »^20(*). Cela bien qu'il soit fait allusion à l'éventualité d'un manque de coopération par les Etats dans ses dispositions ^21(*). Pourtant, certains Etats sont encore hésitants quant à une pleine coopération avec la cour. Plusieurs raisons sont avancées pour justifier une telle attitude. En effet, pour des motifs aussi bien politiques que juridiques, nombre d'Etats ne veulent pas coopérer avec la CPI. Il est donc opportun de se pencher sur la question. Des sanctions existent-elles en cas de non coopération ou de tout autre manquement par un Etat à ses devoirs et obligations ? Comment sont-elles, le cas échéant, mises en oeuvre? En tout état de cause, l'importance reconnue aux Etats engendre pour eux une responsabilité lorsqu'ils n'assumeront pas leurs tâches, et alors peut être même des sanctions.

Il conviendra d'évoquer aussi dans ce contexte de responsabilité des Etats, le rôle que peut jouer l'ONU pour appuyer la Cour dans son action de répression des crimes internationaux, lorsqu'une réticence des Etats à coopérer est constatée (Chapitre 3).

* ¹ Le Statut de Rome instituant la Cour Pénale Internationale (Doc. NU.A/CONF.183/9) a été adopté le 17 Juillet 1998 à Rome et est entré en vigueur le 1^er juillet 2002.

* ² Cela en vertu de l'article 126 du Statut, après le dépôt de leurs instruments de ratification par un groupe de dix Etats. Au 14 novembre 2005, le nombre de pays qui ont ratifié le Statut de Rome était de 100. Parmi eux, 27 sont des États d'Afrique, 25 sont des États d'Europe occidentale et autres États, 15 sont des États d'Europe orientale, 21 sont des États d'Amérique latine et des Caraïbes et 12 sont des États d'Asie. La Suisse (Europe) et le Burkina Faso (Afrique de l'ouest) sont membres de la CPI respectivement depuis le 12 octobre 2001 et le 16 avril 2004. cf. www.icc-cpi.int, (visité le 20 février 2006).

* ³ Le 21 avril 2003 l'avocat argentin Luis Moreno-Ocampo a été élu procureur de la Cour à l'unanimité par l'Assemblée des Etats parties.

* ⁴ L'Ouganda a saisi la Cour en 2003, la RDC en 2004, et plus récemment en Janvier 2005, la République centrafricaine. De plus la Côte d'Ivoire a accepté la compétence de la Cour pour les crimes commis sur son territoire depuis les troubles du 19 septembre 2002. Cf. le site de la CPI : www.icc-cpi.int (Visité le 30 décembre 2005). Enfin il faut aussi mentionner la situation au Darfour(Soudan) qui est a été portée devant la Cour par le Conseil de sécurité.

* ⁵ Cf. CONDORELLI L., « La Cour pénale internationale : un pas de géant (pourvu qu'il soit accompli) », in Revue Générale de Droit International Public, Paris, Pedone, 1999, vol.108, p. 7.

* ⁶ Il ya eu en effet un certain scepticisme voire même pessimisme avant l'entrée en vigueur du Statut. M. Condorelli affirmait : « Il n'est pas insensé de se demander si l'on arrivera vraiment à réunir les 60 instruments de ratification...voire combien de lustres faudra t-il attendre. ». Cf. CONDORELLI L., « La Cour pénale internationale : un pas de géant (pourvu qu'il soit accompli) », précité note 5, p. 8.

Quelque optimisme s'est aussi manifesté. Ainsi BOURDON W., alors secrétaire général de la FIDH, affirmait déjà en 1998 : « La convention...n'entrera en vigueur qu'après le dépôt du 60^ème instrument de ratification, vraisemblablement dans trois ou quatre ans. », in  La Cour pénale internationale : La route ne s'arrête pas à Rome, rapport de position n°3 : analyse du statut de la CPI, Hors série de la lettre bimensuelle de la FIDH, Novembre 1998, n°266. Il semble donc que les faits ont donné raison au second auteur.

* ⁷ Amnesty International dénonçait déjà les velléités d'abandon de procédure devant la CPI dans les propos du chef de l'Etat ougandais. V. le communiqué de presse du 16 novembre 2004, « OUGANDA Le gouvernement ne peut empêcher la Cour pénale internationale d'enquêter » AFR/59/008/2004, sur le site http://web.amnesty.org/library/fra-uga/index (Visité le 30 décembre 2005).

* ⁸ Nombre d'inculpés devant des tribunaux pénaux internationaux ou mixtes tels que, Radovan Karadzic et Charles Taylor, pour ne citer que ceux là, sont encore libres et vraisemblablement protégés par des Etats.

En juillet 2004 la procureur du TPIY, Carla Del Ponte exprimait ses inquiétudes et ses regrets, dans un entretien accordé au Centre de nouvelles ONU en affirmant : « Le TPIY déplore l'absence de coopération de la Serbie et Monténégro dans l'arrestation de Goran Hadzic ». V. sur le site : http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=8482&Cr=TPIY&Cr1 (Visité le 30 décembre 2005).

* ⁹ Contrairement aux autres juridictions (TPIY, TPIR) et tribunaux spéciaux (TSSL), qui ont été créées par des résolutions du conseil de sécurité ou des accords entre l'Onu et les pays concernés.

* ¹⁰ Article 86 du Statut.

* ¹¹ Selon HENZELIN M., les dispositions sur la compétence de la Cour sont le fruit d' « un compromis politique plutôt qu'un aboutissement juridique ». Cf. HENZELIN M., « La Cour pénale internationale : organe supranational ou otage des Etats ? », in Revue Pénale suisse, T. 119, 2001 Bern, Stämpfli Verlag, 2001, p. 222 ; v. aussi les travaux du colloque de l'Association Droit et Démocratie du 20 octobre 1998, La Cour Pénale Internationale, Paris, La documentation française, 1999, p. 15.

* ¹² Cette question a été déterminante pour rendre possible l'adoption du Statut et a fait l'objet d'importantes négociations lors de la conférence de Rome. Cf. BOURDON W., La Cour Pénale Internationale: le Statut de Rome, Paris, Seuil, 2000, pp. 77-81; V. aussi WILMSHURST E., « Jurisdiction of the Court », in LEE S. R., The ICC, the making of the Rome Statute. Issues, negociations, results, Kluwer Law International, The Hague, London, Boston, 1999, Chapter three, p. 133.

* ¹³ Des Etats comme les Etats-Unis ou la Chine, membres permanents du Conseil de sécurité de l'ONU, n'ont pas encore ratifié le traité de Rome, et pire encore envisagent des mesures pour ne pas lui apporter leur soutien. Les Etats-Unis ont par exemple déjà signé avec plusieurs pays dont certains Etats parties au Statut de Rome, des accords en vue d'empêcher tout transfert de citoyens américain vers la Cour. V. LESNES C., « Les Etats-Unis durcissent leur campagne contre la Cour Pénale Internationale », in Le Monde, 2 juillet 2003. V. aussi une étude de l'ONG Human Right Watch sur la campagne américaine contre la Cour, sur le site http://www.hrw.org/campaigns/icc/docs/bilateralagreements-fr.pdf (Visité le 30 décembre 2005).

* ¹⁴ Robert Badinter affirmait déjà en 2000, qu' «à étudier la pratique des Etats, il apparaît que l'un des principaux obstacles pour que justice soit rendue contre les responsables des crimes contre l'humanité [et autres] est le principe de la souveraineté nationale ». V. la préface de BOURDON W., La Cour Pénale Internationale : le Statut de Rome, précité note 12, p. 7.

* ¹⁵ Cf. l'article 12 du Statut et les commentaires sur cette question, notamment, FRULLI M., « Jurisdiction rationae personae », in CASSESE A., GAETA P. et JONES J., International Criminal Law, A Commentary of the Rome Statute for an International Criminal Court (vol. I), Oxford, Oxford University Press, 2001, p. 535; BOURGON S., «Jurisdiction rationae temporis », ibid., p. 552 ; «Jurisdiction rationae loci », ibid., p. 562.

* ¹⁶ Cette acceptation a été faite par la Côte d'Ivoire en vertu de l'article 12-3 du Statut. Cf. pour la déclaration de la Cote d'Ivoire, www.icc-cpi.int.

* ¹⁷ Cf. BOURDON W., La Cour pénale internationale : La route ne s'arrête pas à Rome, précité note 6.

* ¹⁸ V. les développements ultérieurs sur les conséquences de la non coopération des Etats (cf. chapitre 3).

* ¹⁹ La Cour n'est en effet compétente que pour juger les personnes physiques. Cf. les articles 1 et 25 du Statut de Rome.

* ²⁰ Intitulé de l'article 86 du Statut.

* ²¹ Cf. l'article 112 du Statut relatif à l'Assemblée des Etats Parties qui prévoit parmi les compétences de celles-ci l'examen des situations de «non coopération des Etats».