Memoire Online - La préparation de la loi de finances au Sénégal

Mes sincèresremerciements àMoussa ZAKI, pour la volonté manifestée d'encadrer ce travail et pour la disponibilité montrée tout au long de son élaboration ainsi que pourtous les efforts d'orientation consentis pour la réussite de ce mémoire.

DAGE : Direction en chargede l'administration générale et de l'équipement

INTRODUCTION..............................................................................................................................5

PREMIERE PARTIE : ELABORATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES..................................13

Chapitre I : Les Auteurs du projet de loi de finances.................................................................14

Section 1 : Les Acteurs primaires.................................................................................................14

Section 2 : Les Acteurs secondaires.............................................................................................20

ChapitreII : La Procédure d'Elaboration du Projet de Loi de Finances...................................26

Section 1 : Le Cadrage Budgétaire et Macroéconomique...........................................................26

Section 2 : La Programmation Budgétaire pluriannuelle.................................................................32

DEUXIEME PARTIE : ADOPTION DU PROJET DE LOI DE FINANCES.......................................41

Chapitre I : La Présentation du Projet de loi de finances............................................................43

Section 1 : La Forme du projet de loi de finances.......................................................................43

Section 2 : L'Examen du projet de loi de finances......................................................................49

Chapitre II : L'Approbation du Projet de loi de finances............................................................57

Section 1 : La Procédure Normale d'Approbation......................................................................57

Section 2 : Les Procédures d'urgence ou dérogatoires..............................................................64

CONCLUSION GENERALE.......................................................................................................................69

INTRODUCTION

Les finances publiques occupent une place de choix et jouent un rôle important dans la vie des institutions voire, tout simplement, dans la société.^1(*) Elles sont souvent à l'origine de transformations essentielles des institutions administratives et politiques^2(*) et ont à plusieurs reprises dans l'histoire joué un rôle majeur dans le processus de formation et de transformation de l'Etat, se situant à l'origine de la démocratie.^3(*)

Au Sénégal sa pratique est soumise à un corpus de textes qui génèrent un catalogue de principes et règles et à un ordre institutionnel qui gouvernent l'organisation et le fonctionnement des finances publiques. Ces instruments revêtent une nature constitutionnelle, conventionnelle, légale et règlementaire et sont d'origine nationale^4(*), sous régionale^5(*), régionale^6(*) et internationale^7(*). Les plus importants parmi eux étant naturellement les lois organiques relatives aux lois de finances car, elles constituent l'ossature globale de la procédure budgétaire et elles définissent et orientent le cadre juridique, administratif, politique et économique de la gestion des finances publiques.

De son indépendance à aujourd'hui le Sénégal aura connu plusieurs lois organiques portant lois de finances dont la quasi-totalité reprend, pour les internaliser,des dispositions d'origine communautaire.^8(*)Il y a eu d'abord la loi organique n°75-64 du 28 juin 1975, qui a remplacé l'ordonnance de 1963 qui caractérise les budgets de moyen, c'est-à-dire le mode de gestion consistant en de simples répartitions de ressources à consommer entre les services de l'Etat. Elle régira les finances publiques sénégalaises jusqu'à la findu vingtième siècle.

Ensuite, au milieu de la décennie 1990, l'Etat s'est engagé dans une union économique^9(*), en élargissement de l'union monétaire qui existait déjà^10(*) et est soumis à la surveillance imposée par la nécessaire coordination des politiques budgétaires. Cela s'est traduit par une certaine harmonisation des législations et, notamment, de la législation budgétaire et financière. Par la suite, la loi organique n°2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances^11(*) est apparue et à portée l'empreint de cette harmonisation. A travers cette loi organique, le Gouvernement du Sénégal s'est engagé dans le chantier des réformes du cadre harmonisé de gestion des finances publiques de l'UEMOA en vue de la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats, la promotion de l'efficacité, l'efficience et la transparence dans la planification et l'exécution de la dépense publique à travers l'approche cadre de dépense sectorielle à moyen terme^12(*).

Dans cette dynamique d'impulsion de l'efficacité et de la soutenabilité des finances, et en conformité avec les politiques financières de l'UEMOA, le Sénégal s'est doté en 2011 d'une nouvelle loi organique portant lois de finances qui a transposé la directive n°6-2009 du cadre harmonisé des finances publiques de l'UEMOA^13(*) enclenchant par la même occasion le processus de réforme consistant à abandonner les budgets de moyen pour épouser la budgétisation basée sur la performance. Une logique qui prendra effectivementforme en 2020 avec la Loi Organique n°2020-07 du 2 février 2020 relative aux lois de finances.

Ces directives de l'UEMOA prennent en compte les normes et les bonnes pratiques internationales pour une gestion rigoureuse et transparente des finances publiques et assurent la cohérence avec les objectifs du pacte de convergence, de stabilité de croissance et de solidarité de l'institution communautaire.A cet égard, la gestion adoptée par le Sénégal présente des innovations importantes dans l'exécution de la politique budgétaire depuis le cadrage du budget en passant par la préparation, l'exécution, le suivi du budget jusqu'à la reddition des comptes. Ces innovations majeures sont liées à « la présentation du budget en programme, à la programmation pluriannuelle du budget, à la déconcentration du pouvoir d'ordonnancement de dépenses, à l'émergence d'un nouvel acteur budgétaire, à l'institution d'un responsable de programme, à la fongibilité des crédits^14(*), àl'instauration du principe de sincérité des prévisions budgétaires, àla rénovation de la méthode de budgétisation des investissements, aux plafonds d'emplois, au renforcement des contrôleset aux innovations comptables. »^15(*)

De l'autre côté, les réformesont introduit d'autres innovations pour accompagner les politiques budgétaires. Il s'agit précisément de l'élaboration d'un document de programmation budgétaire économique et pluriannuel qui couvre une période de trois (3) années ainsi que la publication de document relatif à la situation budgétaire mettant ainsi fin à une tradition de secret sur le rythme d'exécution et de consommation des crédits du budget et de la traduction du budget en programme nécessaire à la réalisation d'une action ou d'un ensemble d'action dans le cadre d'une politique défini dans le court, moyen et long terme, ainsi que l'introduction de la fonction de responsable de programme dans le cadre des budgets programmes.

Cette réforme, selon le Professeur Moussa ZAKI, induit, au-delà des finances publiques, une véritable réforme de l'Etat car elle porte à la fois sur la structure du budget, les méthodes comptables et les outils de gestion des finances publiques, avec un changement de paradigme dans l'élaboration et la conduite des politiques publiques. Elle consacre, affirme-t-il, une nouvelle architecture de présentation des crédits budgétaires, tous orientés vers la performance. Une telle architecture, poursuit-il, exige un mode de préparation et de présentation des projets de lois de finances rigoureux et une procédure de vote rationalisée.^16(*)

A la lumière de tels propos, on est tenté de dire que cette réforme vise essentiellement deux objectifs à savoir la recherche de la transparence dans les finances et le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats.^17(*)La clé de voûte de tout le dispositif de cette réforme est la directive communautaire n°6-2009/CM/UEMOAqui a organisé le basculement vers la budgétisation par programme. D'ailleurs elle indique à travers son article premier que « la présente directive fixe les règles relatives au contenu, à la présentation, àl'élaboration, à l'adoption, à l'exécution et au contrôle des lois de finances. Elle détermine les conditions dans lesquelles est arrêtée la politique budgétaire à moyen terme pour l'ensemble des finances publiques. » Cette démarche met en place un nouveau cadre et de nouveaux outils d'élaboration, de présentation et d'exécution du budget pour répondre à l'introduction des Programmes, Actions, Objectifs et Indicateurs de résultats dans le Budget de l'Etat.^18(*)

Partant de ces considérations, il est révélateur qu'une telle réforme ambitionne de moderniser pour rendre plus efficace la procédure de préparation, d'adoption, d'exécution et de contrôle d'exécution de la loi de finances ; ce qu'on appelle couramment « règle des quatre temps alternés » en procédure budgétaire. Ainsi, dans la conception du budget, le parlement joue un rôle déterminant. En effet, de ces quatre étapes que compte le processus budgétaire, le parlement se charge de l'adoption et du contrôle ; faudrait-il préciser que la fonction de contrôle ne lui est pas exclusive. Les deux autres phases que sont la préparation et l'exécution, relèvent de la responsabilité du Gouvernement.^19(*)A préciserque la notion de « budget » diffère de la notion de « loi de finances ».Le budget est conçu comme un assemble de comptes prévisionnels à caractère politique et administratif, alors que la loi de finances est un acte d'autorisation et est revêtue d'un caractère juridique ; d'où sonappellation « loi de finances ».

Par définition, la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 et la loi organique 2020-07 du 2 février 2020 s'accordent sur le fait que« les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte, compte tenu de la situation et des objectifs macro-économiques des Etats membres et des obligations du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité. »^20(*) Cette définition communautaire met l'accent sur le caractère prévisionnel de la loi de finances. Du point de vue doctrinal sa définition s'oriente plus sur son caractère législatif. En effet d'après Éric OLIVA, « la loi de finances est une loi retraçant les ressources et les charges de l'Etat, soit de façon prévisionnelle avant le début de l'exercice, soit par des modifications des prévisions en cours d'exercice, soit par la constatation des résultats après la clôture de l'exercice. »^21(*)De cette définition se dégagent trois types de lois de finances à savoir, la loi de finances de l'année ou loi de finances initiale qui est une loi prévisionnelle, la loi de finances rectificative qui se présente pour modifier les prévisions initiales et la loi de règlement qui constate les résultats après la clôture de l'exécution.

Les articles 5 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 et de la LOLF 2020-07 confirment en précisant qu'« ont le caractère de lois de finances : la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement. » Aux termes de ces articles, la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Celle-ci est politiquement la loi la plus importante car elle comporte les principales modifications apportées chaque année à la législation fiscale et les autorisations budgétaires accordées aux différents ministères et institutions constitutionnelles.^22(*)Pour ce qui est des lois de finances rectificativesappelées auparavant « collectifs budgétaires », elles sont votées en cours d'année pour modifier les dispositions de la loi de finances de l'année. Au plan du régime juridique, les lois de finances rectificatives sont adoptées quasiment selon les mêmes règles que pour les lois de finances initiales. Il en résulte que comme la loi de finances initiale, la loi de finances rectificative doit comporter deux parties.^23(*) Elles doivent aussi comporter des dispositions concernant les plafonds des dépenses du budget général, ainsi que le plafond d'autorisation d'emplois rémunérés par l'Etat, et arrêter les données de l'équilibre budgétaire.Différents documents budgétaires doivent les accompagner lors de leur présentation aux assemblées. En effet, puisqu'il s'agit ici de modifier la loi de finances initiale, il faut informer le Parlement sur les modifications envisagées et les raisons des modifications. Les documents doivent donc présenter les justifications économiques et budgétaires des modifications envisagées, ainsi que la liste des changements d'affectation de crédits. Ces lois sont relativement fréquentes de nos jours, étant donné que la mondialisation de l'économie rend l'évolution de la conjoncture économique difficilement prévisible.Quant à la loi de règlement, elle constate les résultats financiers de chaque année civile et rend compte de l'exécution du budget ainsi que de l'utilisation des crédits. Elle approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale complétée le cas échéant par ses lois rectificatives. A la différence de ces deux premières lois, l'objet de la loi de règlement n'est ni de prévoir ni d'autoriser mais de constater et de contrôler.^24(*) Elle joue par ailleurs office d'ajustement car elle opère également des ajustements par rapport aux prévisions de la loi de finances de l'année.^25(*)

L'orientation de cette étude mènera à s'intéresser plus à la loi de finances initiale ou loi de finances de l'année, en rapport principalement avec la méthode sénégalaise de gestion financière. On apprendra dès lors que ladite loi de finances se trouve être circonscrite à la gouverne d'un ensemble de principes dans le processus de son élaboration et de son exécution. Ce faisant, le gouvernement est tenu, en la matière, au respect desprincipesde l'annualité, de l'unité, de l'équilibre, de l'universalité, de la spécialité et de la sincérité budgétaire.

Le principe de l'annualité vise à obliger le gouvernement à se présenter devant le Parlement de façon périodique afin de confirmer les autorisations qui lui sont accordées pour lever des fonds publics et rendre compte de l'usage qui en a été fait. Selon ce principe, le budget est voté et exécuté annuellement. Le Gouvernement présente, chaque année pour adoption, un projet de budget au parlement. Avec la reforme nouvelle ce principe à évoluer pour épouser un cadre pluriannuel. Le principe d'équilibre prône que le budget soit présenté en équilibre entre recettes et dépenses en valeur absolue. Les recettes sont égales aux dépenses. L'Universalité budgétaire, quant à elle, veut que l'ensemble des recettes s'applique à l'ensemble des dépenses. Elle est fondée sur la règle de la non-affectation des recettes qui exige qu'aucune recette particulière soit affectée à une dépense particulière.La Spécialité indique que l'autorisation budgétaire des dépenses n'est pas donnée en bloc, elle est détaillée pour chaque catégorie de crédits. Ainsi, le crédit autorisé pour une dépense donnée ne peut être utilisé que pour cette dépense. Par rapport au principe d'Unité, il est considéré que toutes les recettes et toutes les dépenses sont présentées dans un document unique appelé budget général. Ainsi, le budget est présenté dans un document unique. Enfin, relativement à la Sincérité budgétaire, elle est une innovation de la LOLF et fait obligation au Gouvernement de présenter des comptes ou un budget reflétant une image sincère et fidèle de la situation et des perspectives économiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont il disposeau moment de leur élaboration.^26(*)Ce principe interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources présentées dans la loi de finances et fait obligation de ne pas dissimuler des éléments financiers ou patrimoniaux. Deux corollaires s'attachent à ce principe : l'inclusion effective de l'ensemble des ressources et des charges (en ce sens, le principe de sincérité rejoint les obligations découlant du principe d'universalité) au sein du budget ou des comptes de l'Etat ainsi que la cohérence des informations fournies.^27(*) Selon l'article 30 de la LOLF 2020 : « Les prévisions de ressources et de charges de l'Etat doivent être sincères. Elles doivent être effectuées avec réalisme et prudence, compte tenu des informations disponibles au moment où le projet de loi de finances est établi. » La sincérité suppose donc ou implique l'exhaustivité, la cohérence et l'exactitude des informations budgétaires et financière fournies par l'État. Son application est toutefois limitée par la nature prévisionnelle de la loi de finances, c'est la raison pour laquelle son appréciation tient compte des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

A partir de ces éclaircissements il est sans difficulté d'apercevoir à quel point l'étude d'une telle thématique pourrait être intéressante, ceci sous divers aspects. D'abord d'un point de vue théorique, elle permettrait d'éclairer la lanterne sur la procédure budgétaire et sur sa structuration mais aussi et surtout sur la position de la doctrine par rapport à la pratique des finances publiques. Ensuite dans la pratique elle peut être révélatrice des moyens à la fois juridiques, humains et institutionnels qui sont déployés pour assurer une bonne mise au point de la loi de finances. Ne se résumant pas à ces deux aspects, une telle analyse renfermerait, à notre niveau, une utilité juridique, politique, économique et même financière. En fait elle renseigne, du point de vue juridique, sur les sources du droit public financier qui sont d'ordre national et transnational et sur l'environnement juridique en général qui encadre le droit des finances publiques et les règles et principes qui régissent la préparation, la présentation, l'examen, le vote, la promulgation, l'exécution et le contrôle de l'exécution de la loi de finances. En revanche elle permettra d'entrevoir que même si le budget est au coeur de la juridicité des finances publiques, il joue un rôle politique et économique de premier plan. Ainsi, dans l'introduction de son Cours de science des finances et de législation financière française, Gaston Jèze écrivait en 1922 que « le budget est essentiellement un acte politique. [...] Le budget est, avant tout, la mise en oeuvre d'un programme d'action politique ». C'est évidemment l'instrument par lequel l'État ou les collectivités territoriales vont hiérarchiser leurs priorités politiques et les traduire en moyens d'action. En plus, c'est par la loi de finances que l'Etat assure le financement de ces politiques publiques qui ne sont rien d'autre que des réponses aux demandes de la société. De surcroit, il est remarqué que sur le plan économique le solde prévisionnel de l'exercice comptable à venir y est déterminé. C'est-à-dire, c'est à travers la confrontation des recettes et des dépenses qu'apparaît un besoin de financement couvert par l'emprunt. C'est donc un instrument de pilotage et de maîtrise des finances publiques. De façon opérationnelle, c'est leur budget qui ouvre juridiquement la possibilité à l'État et aux collectivités territoriales de s'endetter.^28(*)On ajoutera que la loi de finances permet à l'Etat d'intervenir sur l'économie nationale à travers les politiques d'ajustement structurel et conjoncturel.

Ces importances énumérées qui s'attachent à la loi de finances seront plus aisées à saisir après qu'on aura répondu àl'interrogation essentielle suivante : Par qui et comment est entreprise la préparation de la loi de finances au Sénégal ? Cette question traverse, de par sa consistance, l'essence de la préparation de la loi de finances et laou les réponses à y apporter aboutiront à l'élucidation de la quintessence sur le processus de sa préparation. Elles permettront tout d'abord de disséquer le tout sur les organes qui ont en charge la préparation de la loi de finances et de pouvoir faire ensuite l'exposé de la procédure suivie durant cette étape. En gros, elles diront et décriront le périmètre de temps et d'espace de sa préparation et éventuellement de son adoption.

Intrinsèquement à son importance et à son rôle dans la réalisation des politiques publiques de l'Etatet au fait que l'exécutif soit, au mieux, dans la position d'assurer sa fabrique en raison surtout de ses ressources humaines, la préparation de la loi de finances est soumise à l'autorité du Gouvernement dans le respect d'une procédure allant de l'évaluation de l'économie nationale, passant par la formulation des demandes budgétaires initiales avant d'aboutir au regroupement des prévisions dans un document unique à présenter au conseil des ministres pour adoption. Dès lors, la préparation de la loi de finances suit un processus se déroulant en deux phases principalement :une phase d'élaboration du projet qui est une oeuvre appart entière du gouvernement (Premièrepartie) et une phase d'adoption qui est du ressort du Parlement (Deuxième partie).

C'estl'étape dite administrative de la préparation de la loi de finances.Elle estmarquée par une prépondérance du pouvoir exécutif qui détient presque le monopole de l'élaboration du projet de loi de finances. Deux raisons essentielles peuvent expliquer cette prédominance : d'abord le fait que le budget constitue un moyen qui permet la traduction de la politique du gouvernement en action ; ensuite parce que le gouvernement est le seul à disposer des ressources techniques et humaines nécessaires^29(*) à la mise au point du budget. En conséquence, il paraît tout à fait « légitime que celui-ci soit chargé de la préparation de ce texte »^30(*).Cette prérogative a été même soulignée dans une décision du Conseil constitutionnel français qui prévoit que les lois de finances sont « nécessairement d'initiative gouvernementale »^31(*).

Ces considérations révèlent doncà suffisancele caractère raisonnable de la soumission de l'élaboration du projet de la loi de finances à la responsabilité des autorités exécutives.Cesdernières jouent les premiers et plus importants rôles dans cette phase budgétaire. Cependant il faut reconnaitre le rôle non moins important du pouvoir législatif et des institutions constitutionnelles dans cette étape. Surtout avec les reformes nouvellement observées dans la pratique des finances publiques au sein de l'espace UEMOA ; réformes qui renforcent de façon plus ou moins importante les pouvoirs parlementaires en matière budgétaire.Il est de ce fait convenu que l'analyse de l'action gouvernementale dans la préparation du projet de loi de finances porte son sens plus dans le fait de s'intéresser à la détermination première des acteurs habilités et de leurs fonctions respectives dans son élaboration (Chapitre I) avant de procéder à l'étude de la procédure usuellede mise en forme de la loi de finances (Chapitre II).

CHAPITRE I:LES AUTEURS DU PROJET DE LOI DE FINANCES

Par auteurs on désigne, dans leur totalité, les acteurs intervenant dans la procédure. La préparation du projet de loi de financesdont la collégialité a été renforcée par la LOLF, estun processus aussi long, qui commence un an avant l'exercice budgétaire concerné, quecomplexe dans la mesure où il se fonde sur des prévisions économiques qui présentent, par nature, unfort degré d'incertitude. Au coeur de ce processus, l'on trouve principalement le pouvoir exécutif, lerôle du Parlement étant résiduel depuis 1958, même si la LOLF a tenté de le rehausser.

La préparation du projet de loi de finances met en scène plusieurs acteurs, chacun ayant un rôle déterminé et bien encadré à jouer. On trouve parmi eux, les autorités de la chaine politique et celles de la chaine managériale qui sont soumises,dans leurs missions, sous l'autorité et la responsabilité des autorités politiques.Dans la procédure on constate l'existence d'acteurs qui jouent toujours les premiers rôles ; on les qualifie d'acteurs primaires (Section 1) et d'autres qui exercent une fonction secondaire ; considérés comme des acteurs secondaires (Section 2).

Section 1 : Les acteurs principales

Ce sont les acteurs qui interviennent en premier dans le processus d'élaboration de la loi de finances. Il s'agit principalement des chefs de l'exécutif (Paragraphe 1) avec leurs rôles un peu superficiels et du ministre des finances et du budget qui exerce un rôle primordial (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Le chef de l'Etat et du Gouvernement

Le Président de la République, chef de l'Etat et le Premier ministre, chef du gouvernement sont les autorités supérieures de l'exécutif. Etantchefs, ils ont chacun un pouvoir budgétaire et participent tous les deux à la formulation du projet de la loi de finances.

En tant que chef de l'Etatet en vertu de ses responsabilités de garant du fonctionnement régulier des institutions, de l'indépendancenationale et de l'intégrité du territoire^32(*), le Président de la République du Sénégal est détenteur du pouvoir suprême de décision dans presque tous les domaines de l'action gouvernementale.De ce fait, il intervient dans plusieurs procédures à la fois politiques, constitutionnelles, législative et même judiciaire.En effet, relativement à la procédure financière, c'est lui qui détermine les grandes orientations politiques, économiques, sociales et financières de l'Etat. L'interprétation de l'article 42 de la Constitution Sénégalaiseen donne une compréhension suffisante. En fait, selon cette disposition, « Il détermine la politique de la nation »^33(*) ; laquelle politique inclue nécessairement la politique financière et budgétaire de l'Etat. Cela serait d'ailleurs la raison pour laquelleOrsoni disait qu'une étude qui ignorerait l'influence du Président de la République en l'espèce serait « lacunaire »^34(*).

Par ailleurs, spécifiquement pour le cas actuel du Sénégal qui se distingue d'autres Etats du fait qu'il n'est pas, au moment où l'on parle, dans un régime de bicéphalisme exécutif^35(*), le Président de la République contrôle l'action du gouvernement et, par conséquent, le ministre sénégalais des finances et du budget est, durant cette étape, soumis à son commandement. En clair, selonl'article premier du décret n°2020-2193 relatif aux attributions du ministre des finances et du budget : « Sous l'autorité du Président de la République, le Ministre des Finances et du Budget est chargé de la préparation et de l'exécution des lois de finances, de la gestion de la trésorerie de l'Etat, de la préparation et de l'application de la législation et de la réglementation fiscale et douanière et de la représentation de l'Etat devant la Cour Suprême, les Cours et Tribunaux. ».En outre, le chef de l'Etat exerce le pouvoir d'arbitrage final dans ce processus budgétaire. Selon l'article 42 de la Constitution précité, il « préside le conseil des ministres »^36(*) ; conseil durant lequel le projet de loi de finances, après sa confection par le gouvernement,doit être validé avant sa transmission à l'assemblée Nationale. De ce point de vue, il est incontestablement établi que le Président de la République est un acteur incontournable dans la réalisation du projet de loi de finances. Il en oriente la trajectoire, en assure l'arbitrage final et en délibère définitivement pendant le conseil des ministres. Son rôle reste donc conséquent en la matière.

A sa suite, le Premier ministre se voit, lui aussi, associé à cette procédure et joue une fonction importante dans cette étape. En tant que chef du gouvernement, institution en charge réellement de la conception du projet de budget. Le premier ministre est au-dessus detous les autres ministres du gouvernement et coordonne leurs actions.Plus précisément, l'article 53 de la Constitution Sénégalaise dispose que le Gouvernement conduit et coordonne la politique de la Nation sous la direction du Premier Ministre^37(*). Il conduit donc la politique budgétaire et financière de l'Etat et contrôle l'action du ministre des finances et du budget.Le Premier ministre n'intervient pas dans leprocessus technique et administratif de préparation du budget, mais c'est lui qui fixe lastratégie budgétaire, à partir des grands choix qui lui sont proposés par le ministre desFinances.^38(*)Toutefois il faut préciser qu'au Sénégal depuis la révision constitutionnelle de 2019, il n'existe plus, du moins pour le moment, de poste de premier ministre et donc de premier ministre car ayant été supprimé. Au Sénégal, le ministre chargé des finances a été pendant longtemps sous l'autorité du Premier ministre^39(*) dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances avant que n'intervienne récemment cette suppression constitutionnelle du poste de premier ministre^40(*). Le Sénégal a ainsi basculé vers un exécutif monocéphale avec un seul chef qui exerce à la fois la fonction de chef de l'Etat et de celle de chef du gouvernement.

Dans les systèmes d'organisation bicéphale de l'exécutif, le Premier ministre exerce un rôle déterminant dans la préparation du projet de loi de finances. Il préside, à cet effet, le séminaire budgétaire au sortir duquel il dresse et adresse, au plus tard le 31 mai, aux ministres et aux présidents d'institution constitutionnelle, une lettre de cadrage dans laquelle il précise, pour les trois prochains exercices budgétaires, les grandes orientations de l'Etat annoncées dans le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle, aussi bien en matière de politique économique et sociale qu'en termes de stratégie de gestion des finances publiques.Cette lettre précise les plafonds de l'évolution des dépenses de fonctionnement, de l'évolution des effectifs, de l'estimation des mesures salariales et de l'évolution des dépenses d'équipement. Elle contient aussi les délais dans lesquels les propositions des ministères doivent être communiquées à la direction chargée de la préparation du Budget. Ces indications servent de base aux travaux de préparation des projets de budget des ministères et institutions. Il peut annexer à cette lettre le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle.Enfin, il se charge de la résolutiondes problèmes budgétaires qui surgissent durant le passage des ministres sectoriels au ministre des finances et du budget dans le cadre de la négociation de leurs allocations budgétaires. Cette résolution se fait au cours des arbitrages budgétaires sur les points de désaccords pouvant opposer les ministresdépensiers au ministre des finances et du budget.

Paragraphe 2 : Le ministre des finances et du budget

Il domine la phase d'élaboration du projet la loi de finances. Cette phase dite administrative place même le ministre des finances au coeur du dispositif budgétaire et consacre sa suprématie par rapport aux autres ministres. L'article 55 de la LOLF indique que « le Ministre chargé des Finances prépareles projets de lois de finances qui sont adoptés enConseil des Ministres. »Il jouit en conséquence de privilèges comme celui de contresigner tous les actes des autres ministres lorsque ceux-ci ont une incidence budgétaire, de se faire représenter dans tous les départements ministériels par un contrôleur budgétaire ministériel qui doit donner son aval sur toutes les dépenses et un avis sur les demandes de crédits et il est associé au processus d'élaboration des programmes du ministère auprès duquel il est rattaché. Il vérifie et analyse l'exacte influence des projets de loi préparés par les autres ministères sur le budget et leur harmonisation avec la politique budgétaire du gouvernement avant qu'ils ne soient soumis en conseil des ministres.

Dans cette mission, le ministre des finances et du budget dispose de moyens règlementaires à l'instar de la circulaire budgétairequi lui permet de rappeler le cadre légal et réglementaire, techniques et stratégique de la politique financière de l'Etat. Celle-ci trace ainsi les conditions sur lesquelles est soumise la préparation du budget de l'Etat ou de la loi de finances en générale. Elle fixe les grandes orientations et les modalités techniques qui guident la procédure conformément aux dispositions de l'article 11 du décret n°2019-120 du 16 janvier 2019 relatif à la préparation du budget de l'Etat^41(*). La circulaire budgétaire contient les lignes directrices de nature politique (exemple : stratégie budgétaire et objectifs) et de nature technique (exemple : hypothèses macro-économiques, plafonds de taux de croissance par catégorie de dépenses publiques, prix maxima à mettre en compte pour certaines catégories de dépenses) qui doivent être observées par les ministères lors de l'élaboration des prévisions budgétaires. La circulaire permet, entre autres, de prescrire les plafonds retenus, fixer les normes et méthodes suivant lesquelles seront présentées les demandes concernant les dépenses ordinaires et les dépenses en capital, définir la forme des documents justificatifs à l'appui des différentes requêtes. Elle a également pour objet d'inviter les ministres à établir, en ce qui concerne leurs demandes, une note synthétique faisant ressortir à la fois l'état de réalisation du budget précédent et du budget en cours ainsi que les difficultés rencontrées ; l'orientation future envisagée par chaque ministre pour son département dans le cadre de la politique générale du Gouvernement et, par voie de conséquence, les actions auxquelles il convient d'accorder un caractère prioritaire et celles dont la réduction est envisagée, les incidences, évaluées de façon aussi précise que possible, que les augmentations proposées de dépenses en capital auront sur le budget de fonctionnement^42(*).

Par ailleurs, le Ministre des Finances et du Budget possède une puissante administration,constituée de services à l'image de la direction générale du budget (DGB),sur laquelle il s'appuie pour réaliser cettetâche. La DGB prépare et exécute le budget de l'Etat. Sous l'autorité du directeur général du budget, la DGB^43(*)se charge de l'élaboration des projets de lois de finances, du pilotage des réformes budgétaires ainsi que de l'élaboration de la stratégie pluriannuelle des finances publiques (en collaboration avec les services compétents de l'Etat), de la centralisation de la programmation budgétaire, des projets et programmes d'investissements publics élaborés par les ministères et organismes intéressés ainsi que de la recherche de financements nécessaires à leur réalisation, de la répartition (sous l'autorité du ministre chargé des Finances) des enveloppes indicatives de crédits budgétaires entre les départements ministériels et les institutions constitutionnelles, de la gestion des relations de coopération financière avec les collectivités et organismes publics ou privés étrangers ou internationaux, de l'étude préalable de tous projets d'actes législatifs ou réglementaires ayant une incidence sur le budget de l'Etat. Elle prépare en outre les projets de loi de finances de l'année, les lois de de finances rectificatives et les lois de règlement. En plus de cela, il lui revient de préparer les projets de décret d'avances^44(*), les projets de répartition des crédits, étudie tous les projets de textes à incidence financière, contrôle les aides et subventions accordées par l'Etat. Elle approuve, avant l'adoption du budget, les comptes des personnes morales soumises à la tutelle de l'Etat. Elle liquide aussi les dépenses communes des personnels. Cette direction est dirigée par un Directeur général du Budget qui est assisté dans ses fonctions par un Coordonnateur nommé par décret. Il peutégalement disposer de conseillers techniques nommés par arrêté du Ministre chargé des Finances.

La direction générale du budget comprend des organes^45(*) (pour ceux qui interviennent dans la formulation de la loi de finances) comme la Direction des Systèmes d'Information, la Direction de la Programmation budgétaire (DPB) qui harmonise la préparation des lois de finances dans leur double volet fonctionnement et investissement, la Direction de la Coopération et des Financements extérieurs (DCFE) en charge des ressources externes du budget de l'Etat depuis la phase initiale de recherche de financement jusqu'à celle de mise en oeuvre des conventions de financement.Il faut cependant souligner la difficile mission de la direction du budget qui consiste à sauvegarder la cohérence de l'ensemble de l'action gouvernementale et, en particulier, de veiller à la réalisation d'économies, et au financement des priorités tout en respectant les limites en crédits qui lui ont été fixées. Cette phase s'achève par une liste de points d'accord et de désaccord retracé dans le dossier d'arbitrage transmis au ministre en charge des Finances qui, à son tour, recevra chaque ministre pour faire les pré-arbitrages budgétaires et essayer de résoudre le maximum de sujets de désaccord. Cependant les plus stratégiques ont vocation à être portés à l'arbitrage du Premier ministre.

A travers toutes ces considérations, il se manifestede façon claire et netteque le Président de République est un acteur clé dans la préparation de la loi de finances en ce qu'il définit la politique budgétaire et économique de l'Etat. Politique qui sera, par la suite conduite et coordonné par un premier ministre chef du gouvernement sous l'autorité de qui le ministre chargé des finances est légalementsoumis dans ses fonctions de préparation et d'exécution de la loi de finances. Ces autorités jouent les premiers et plus importants rôles dans cette étape. Toutefois, ils ne sont pas les seules à avoir de pouvoirs dans l'élaboration du projet de loi de finances.

Section 2 : Les acteurs secondaires

Ils ne sont pas aussi importants que les acteurs primaires mais ne sont pas non moins utiles dans la procédure. Ils sont qualifiés d'acteurs secondaires du fait que leurs fonctions dans ce processus ne sont pas générales mais sectorielles. Ils n'interviennent que dans le cadre de l'élaboration des budgets de leurs propres secteurs ministériels ou institutionnels.Il s'agitdes ministères et instituions constitutionnelles(Paragraphe 1) qui se chargent, avec leurs services financières et budgétaires, de la définition de leurs budgets sectoriels et des autorités parlementaires (Paragraphe 2) quiévaluentle projet de loi de finances avant sa mise en forme définitive.

Paragraphe 1 : Les ministres et présidents d'institution constitutionnelle

En leur qualité de chefs de leurs départements ministériels, les ministres dépensiers participent, « en tant que demandeurs de crédits budgétaires »^46(*), à la formation du projet de loi de finances. Par le biais de ses services financiers, chaque ministre réalise ses prévisions budgétaires pour le prochain exercice. Regroupées dans un document prévisionnel, celles-ci seront transmises à la direction générale du budget, avec laquelle ils seront en négociations durant plusieurs mois.A l'entame de leur session budgétaire les ministres, en collaboration avec les services compétents de ladirection générale du budget, dressent un bilan de l'exercice N-1 et font une revue de la performance. Les supports utilisés sont le Rapport annuel deperformance (RAP) et le Système d'information et de gestion des Finances publiques(SIGFIP). Les opérations conduites tournent autour dela collecte des données, leur analyse durant les conférences de performance, la vérification de la pertinence de la structuration des programmes et dotations et les perspectives.

Dès la fin de la gestion budgétaire, le ministère sectoriel diffuse un canevas decollecte de données aux différents services du ministère (dont la Direction en chargede l'administration générale et de l'équipement et les Responsables deprogramme). Ces derniers centralisent les données, en vérifient la cohérence,effectuent le travail d'analyse nécessaire à travers les conférences de performance.Lesdites conférences regroupent le ministère concerné, la cellule de contrôle interneet les services de la DGB chargés de la programmation et du contrôle budgétaires.

Les ministres désignent des responsablespour chaque programme qui, au cours de ces séances, effectuent les mêmesopérations concernant les Rapports annuels de performance (RAP), à savoir lavérification de la pertinence de la structuration des programmes et dotations.Enfin, à l'issue de ce processus, les projections et objectifs fixés pour les années àvenir sont déterminés et les conclusions sont transmises au Ministèredes Finances et du Budget.Ces responsables de programme^47(*)se voient attribuer toutes les prérogatives qui leurpermettront de piloter sans difficultés le programme.Il convient de préciser que lebudget de programme introduit une approche horizontale de gestion qui appelle à uneconcertation entre les acteurs. Cette nouvelle approche ne coïncide pas toujours avecl'organisation administrative et territoriale de l'Etat, même s'il est souhaitable derapprocher les deux chaînes (managériale et administrative). En attendant ce« probable » rapprochement, il est nécessaire que le responsable de programme dispose« d'une autorité hiérarchique sur l'ensemble des services qui contribuent auprogramme ».

Les responsables de programme sont nommés par ou sur proposition du ministre sectoriel dont ilsrelèvent.Tous les programmes ont à leur tête un responsable clairement identifié. La réforme de la gestion des financespubliques repose sur une approche budgétaire managériale reposant sur le responsable de programme. Dans la préparation de la loi de finances, le responsable de programme a la mission d'élaborer la stratégie et le budget du programme. De ce fait, il élabore la stratégie de son programme,fixe, en accord avec son ministre de tutelle, les objectifs et les résultats « cibles » etprocède à la répartition des crédits et des emplois et prépare le projet annuel de performance (PAP) du programme.^48(*)

Des questions se posent concernant leprogramme d'administration générale et de pilotage qui regroupe le cabinet duministre et les services qui sont rattachés directement à ce dernier d'une part, et lesecrétariat général du ministère et ses services rattachés d'autre part. Il revient auministre de choisir lequel entre ces deux hauts fonctionnaires (Secrétaire Général et leDirecteur de Cabinet) est le responsable de programme. Il peut choisir un autre agent àqui il attribue une autorité suffisante pour piloter ce programme. Cependant, dans laplupart des cas, c'est le Secrétaire Général qui est le responsable de programme. Cechoix n'ôte en rien le pouvoir du directeur de cabinet dont la mission vis-à-vis del'administration ministérielle ne doit souffrir d'aucune ambiguïté. Peut-être ce choixest guidé par une volonté de « dépolitiser » la fonction budgétaire.Le responsable de programme reste la personne clé dans la mise en oeuvre duprogramme. C'est lui qui prépare le budget de son programme avec les relaisopérationnels. Il est également le principal responsable de sa mise en oeuvreopérationnelle. Les fonctions de supports (direction des affaires administratives etfinancières, direction des ressources humaines, direction des études et de laprogrammation, unité de gestion des marchés publics) doivent « évoluer vers un rôled'expertise, d'évaluation et de conseil » pour appuyer les responsables de programmede leur ministère dans l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes. Cesfonctions coordonneront les demandes des responsables des programmes et lesajusteront si nécessaire pour assurer une cohérence avec l'enveloppe sectorielleet les priorités arrêtées par le ministre.

Paragraphe 2 : Les autorités parlementaires

L'association du parlement à l'élaboration du projet de loi de financesdate des années 90. Elle s'inscrit dans une logique de recherche de transparence dans la gestion des finances publiques. Un objectif politique qui signifie qu'il n'y a pas de vraie démocratie si les citoyens necomprennent pas comment est utilisé l'argent public. C'est dire qu'il y a un lien fondamentalentre la démocratie et le droit budgétaire.L'objectif de transparence suppose que la présentation,l'élaboration et l'exécution soit lisibles pour les citoyens. Le parlement doit être informé desgrandes priorités de la politique budgétaire.^49(*)Le débat d'orientation budgétaire constitue un premier rendez-vous entre le gouvernement et le parlement dans le cadre de la préparation de la loi de finances et donne l'occasion aux parlementaires de faire entendre leur point de vue sur les orientations de la politique gouvernementale.^50(*)Il leur permet donc d'être informé assez tôtde la stratégie gouvernementale d'une part et d'autre part d'en discuter afin de formuler dessuggestions à l'exécutif. Ainsi, le gouvernement doit désormais présenter un rapport sur l'évolution del'économie nationale.

Il faut dire que la première expérience a été faite en France avec les budgets des collectivités territoriales avant d'être élargie au budget de l'Etat avec le gouvernement Jospin en 1998. Sous la forme d'undébat d'orientation des finances publiques (DOFP), cette initiativepermet au gouvernement d'informer le parlement de l'évolution de l'économie nationale et des orientations majeurs des finances publiques. Ce débat est prévu à l'article 48 de la loi organique portant loi de finances du 1^eraoût 2001.Le Professeur Reymond MUZELLECparlede «correction parlementaire au monopole gouvernemental »^51(*) sur l'élaboration du projet de loi de finances.

En France, le débat d'orientation budgétaire est préparé en amont avec la remise de deux rapports au Parlement.Le premier rapport émane de la Cour des comptes et porte sur la situation et les perspectives des finances publiques. Quant au second, il provientdu Gouvernement qui le remet au Parlement, en principe avant le 30 juin, pour lui informer de l'évolution de l'économie nationale et des orientations des finances publiques. Ce rapport inclut la liste des programmes et des indicateurs de performances qui leur sont associés, envisagés pour le projet de loi de finances de l'année suivante ; et depuis 2013, ce rapport comporte, en outre, un tiré à part présentant le montant des crédits par ministère. Dans ce rapport on trouve « une description des grandes orientations de la politique économique et budgétaire du gouvernement, une évaluation à moins terme des ressources de l'Etat ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions et la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l'année suivante. »Copiée et formellement instauréedurant la transposition des directives de l'Uemoa^52(*), cette pratique reste une initiative des finances publiques françaises^53(*).Elle témoigned'un revirement des exigences des finances publiques :une substitution d'exigences de moyens à une gestion axée sur les résultats ; ce qui correspond vraiment aux objectifs des finances post-modernes.

Au Sénégal, la tenue du DOB est prévue par le règlement intérieur de l'assemblée nationale. Aux termes de son article 3, « au cours de la première session ordinaire de l'année, il est organisé un débat d'orientation budgétaire selon la procédure prévue à l'article 19. Celui-ci doit avoir lieu dans les 3 mois suivants l'ouverture de la session. Une instruction générale du bureau en détermine les modalités. »Ce débat est réalisésur la base du document de programmation budgétaireet économique pluriannuelle^54(*), accompagné éventuellementdesdocuments de programmation pluriannuelle des dépenses^55(*), du rapport définissant l'équilibre financier et économique ainsi qu'un plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l'exécution du budget de l'Etat. Ilest une occasion offerte aux parlementaires sénégalais de s'informer sur les choix budgétaires du gouvernement et de porter des observations sur les orientations établies. Sur ce point, Moustapha Niasse^56(*), dans un discours sur le débat d'orientation budgétaire qui s'apprêtait à se tenir le 20 juin 2014, disait quela session d'orientation budgétaire « devrait permettre aux députés d'exercer cette double prérogative liée au contrôle de l'action du gouvernement mais également au dialogue entre l'exécutif et le législatif planification stratégique. »Pour se préparer à accueillir ce débat, la commission des finances de l'Assemblée nationale procède à l'audition du Premier président de la Cour des comptes, qui vient présenter le rapport de celle-cisur la situation et les perspectives des finances publiques. Elle publie également un rapport d'information préparatoire au débat d'orientation, sous la signature de son rapporteur général.

Cependant, il faut reconnaitre que le débat d'orientation reste uninstrument sous-exploité tant sur la forme que sur le fond.D'abord sur la forme, la durée de ce débat reste très courte, généralementquelques heures. Les temps de parole sont strictement encadrés (en dehors deceux des ministres), courts, et généralement monopolisés par lamajorité. Le débat souffre également d'un calendrierparlementaire très chargé en fin de session.Il n'est donc pas rare que le débat ait lieu en session extraordinaire et devant unnombre de parlementaires parfois assez réduit.En plus, sur le fond, le débat peine à s'imposer comme un momentfort du cycle budgétaire. Loin de devenir un outil permettant d'associer leParlement à la préparation du budget, le DOB reste un débat politique, voirepoliticien, durant lequel majorité et opposition se « disputent » pour savoirqui gère le plus mal les finances publiques, qui a causé cette situationfinancière dégradée ou encore pour se donner des leçons en matièrebudgétaire.

Généralement, le débat ne fait pratiquement aucunement référence à laconstruction des programmes ou des objectifs que se fixe legouvernement ;la LOLF est elle-même rarement évoquée.Ainsi, le débat d'orientation budgétaire n'a toujours pas le rôle voulu par le législateur et ne permet pasau Parlement d'imposer ni même de proposer ces choix en matièrebudgétaire, et ce, alors même qu'il apparaît comme le moment privilégié pourdiscuter des politiques et programmes ; donc des grandes orientationsbudgétaires. De surcroit, la tenue de ce débat n'est pas une obligation et ne donne pas non plus lieu à un vote. On pourrait même être tenté de dire que c'est la raison pour laquelle le débat d'orientation budgétaire n'est pas chose fréquente au Sénégal car depuis son avènement on n'en décompte qu'un nombre infime.

L'ensemble de ces acteurs, politiques etadministratifs s'occupent de la préparation du projet de loi de finances ; chacun d'entre eux étant circonscrit dans un cadre déterminé dans lequel il exerce les fonctions qui lui sont assigné dans ce processus. Ils entretiennent ainsi des rapports de subordination et d'interaction tout au long de la procédure.

CHAPITRE II : PROCEDURE D'ELABORATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES

La préparation de la loi de finances est soumise à un maillage juridique d'une grande densitéainsi qu'à un calendrierrigoureux dont le non-respect est de nature à provoquer desperturbations dans le fonctionnement normal de l'Administration^57(*).Au Sénégal,c'est ledécret 2019-120 du 16 janvier 2019qui fixe désormais les étapes de la procédure et indique la conduite à tenir et les actions ou activités à mener durant chacune de ces étapes. A travers son article premier, on apprend que « Le présent décret a pour objet de fixer les étapes de la procédure annuelle d'élaboration du budget de l'Etat ». Cedécret a été pris en remplacement du décret n°2009-85 du 30 janvier 2009 qui organisait le cadre d'élaboration du budget étatique jusque-là.^58(*)Il faut souligner que des modificationsimportantes sont notées dans la procédure avec le passage du budgetdit de moyens au budget axé sur les résultats issus de la reforme communautaire^59(*)quia introduitla budgétisation par programme dans la pratique des finances publiquesau sein des Etats membres de l'UEMOA.Désormais le gouvernement établit chaque année un cadre budgétaire à moyen terme définissant, en fonction d'hypothèses économiques réalistes, l'évolution sur une période minimum de trois ans.

La procédure budgétaire se déroule ainsi suivant principalement deux grandes périodes. Une première qui laisse entrevoir des manoeuvresde pré-budgétisation qui sont relatives à l'élaboration du cadrage budgétaire(section 1) etqui permettent de jauger l'économie nationale avant que ne vienne,à sa suite,la phase de budgétisation proprement dite (Section 2).

Section 1 : Le Cadrage budgétaire et macroéconomique

C'est la période précédant la budgétisation proprement dite. Elle est marquée par la tenue de réunions techniques et de conférence de performance (Paragraphe 1) au sortir desquelles l'administration des finances aurait la latitude de monter ledocument de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (Paragraphe2)qui permet de dégager les bases sur lesquelles devra se fonder l'élaboration du budget.

Paragraphe 1 : Les réunions techniques et de performance

La procédure budgétaire commence par des réunions techniques entre le mois de février et celui de mars. Celles-ci sont suivies des conférences de performance et mettentà contributionla directiongénérale du budget, les directions financières des départements ministérielset instituions constitutionnelles et les responsables de programme.

Au cours des mois de février et mars se déroule une phase d'examen conjoint des perspectives budgétaires, des projets de réforme et des économies qui leur sont associées.Le ministre des Finances organise avec chaque ministre des réunions d'économiesstructurelles, visant à examiner les projets de réforme des différentes politiques publiques et en tirer les conséquences en termes de crédits, d'effectifs et de recrutements.^60(*)Les réunions techniques ont pour objet de faire un premier point sur l'exécution du budget de l'année précédente,d'analyser les premières prévisions d'exécution pour l'année en cours et de réaliser lespremiers travaux de préparation du budget de l'année suivante, notamment d'estimer lacroissance tendancielle des dépenses et d'identifier les économies envisageables. Ce premiercycle de réunions se termine par des réunions entre le ministre chargé du budget et les autresministres.^61(*)

Ensuite, les conférences de performance entre les mêmes acteurs permettent depréparer, pour chaque programme, les « rapports annuels de performance », qui serontannexés au projet de loi de règlement des comptes de l'année passée, ainsi que les « projetsannuels de performance », qui seront annexés au projet de loi de finances pour l'annéesuivante. Elles sont une étape particulièrement importante dans le processus d'élaboration du projet de loi de finances.Elles portent sur l'analyse de l'atteinte des objectifs et du respect des indicateurs du budget n-1 et sur la préparation des projets annuels de performances qui sont annexés au projet de loi de finances en cours de préparation. Aux termes du décret 2019-120 du 16 janvier 2019 relatif à la préparation du budget de l'Etat, des conférences de performance se tiennent en début de chaque année pour permettre des échanges directs entre la Direction chargée de la Programmation budgétaire et les services compétents des ministères sectoriels ainsi que des institutions constitutionnelles. Ainsi, en fonction du ministère ou de l'institution concernée, les services chargés du contrôle budgétaire, de la solde, les services de la planification ou toute autre structure publique dont la présence est jugée utile, peuvent être invités à participer à la conférence de performance. Ces réunions de performance ont lieu entre le 15 février etle 15 mars^62(*), suivant un calendrier arrêté par circulaire du Ministre chargé des Finances.Elles réunissent la direction chargée de la programmation budgétaire et les ministères sectoriels ainsi que les institutions constitutionnelles.

Les conférences de performance permettent de débattre, pour chaque programme, des grandes lignes du projet de présentation stratégique du projet annuel de performances et de passer en revue les objectifs et indicateurs de performance associés, ces derniers devant découler de la stratégie du programme.^63(*) Les conférences se déroulant en année paire portent particulièrement sur la discussion des cibles des indicateurs qui doivent être calées sur la dernière année du « budget triennal ». C'est ici que la procédure va varier selon l'année concernée. Les années paires nécessitant la mise en place de nouveaux arbitrages sur les prévisions triennales, la procédure sera sensiblement plus complexe et détaillée.Elles ont pour but :

- d'organiser un dialogue entre les différents acteurs, tout en mutualisant leur compréhension des principaux enjeux, défis et contraintes des politiques publiques qui font l'objet des programmes budgétaires ;

- d'évaluer les résultats de l'exercice précédent, d'analyser les écarts constatés par rapport aux prévisions ainsi que les évènements survenus en cours d'exercice et qui ont eu une incidence significative sur la gestion budgétaire ;

- de faire ressortir les performances attendues sur les exercices N+1, N+2 et N+3, en reprécisant les objectifs et projections concernant ces années ;

- de vérifier la pertinence de la structuration des programmes et des dotations devant faire l'objet de budgétisation pour les années à venir ; de valider le cadre de performance de chaque programme.^64(*)

Cependant, lorsque la structuration des programmes est jugée peu pertinente, elle est révisée dans le cadre d'une instance interministérielle. Les conférences de performance permettent aussi d'identifier, pour chaque ministère ou institution, les réformes susceptibles de générer des économies structurelles et d'améliorer l'efficience des programmes et dotations.En définitive, les informations issues des conférences de performance sont utilisées par :

- le Ministère chargé des Finances, dans le cadre de l'élaboration de la projection des dépenses budgétaires visées à l'article 4 du présent décret ;

- les ministères sectoriels, pour élaborer les premières versions de leur Document de Programmation pluriannuelle des Dépenses (DPPD) ;

- les responsables de programme pour élaborer la première version de leur programme et de leur Projet annuel de Performance (PAP).

Au termede ces rencontres de performance, la direction chargée de la programmation budgétaire élabore le document de cadrage budgétaire sur les 3 prochaines années et le transmet au plus tard le 25 mars à la direction chargée des prévisions économiques en vue du cadrage macroéconomique qui permet d'évaluer les perspectives de recettes et de dépenses ainsi que le niveau d'équilibre budgétaire pour l'ensemble des années considérées. Selon l'article 5 du décret 2019-120 du 16 janvier 2019 relatif à la préparation du budget de l'Etat, la Direction de la Programmation budgétaire de la Direction générale du Budget, élabore le cadrage budgétaire, étape intégrée depuis 2017 dans le processus d'élaboration de la loi de finances initiale.

Le cadrage budgétaire a pour objectif d'établir, sur un horizon de trois (3) ans, une projection des dépenses budgétaires en identifiant les dépenses obligatoires, les mesures ponctuelles, les reports de charges, les économies éventuelles à réaliser et les décisions qui auront un impact budgétaire certain.^65(*)Le rapport consolidé du cadrage budgétaire global est fait sur la base de l'analyse dela dernière année close (faits marquants et explications des écarts). Il permetd'ajuster les prévisions de la Loi de Finances (LF) et de faire une tendancielle desdépenses sur les deux années à venir, par grandes catégories de dépenses.Celui-ci est réalisé au plus tard le 25 mars.Par la suite, les résultats du cadrage budgétaire sont transmis à la Direction chargée des Prévisions économiques en vue de l'établissement du cadrage macroéconomique.

Le cadrage macroéconomiquecomporte les grands agrégats économiques etfinanciers (PIB, Balance des paiements, TOFE, monnaie) avec les hypothèses concernant lesressources de l'Etat, soutenabilité de la dette et toutes autres hypothèses concernant lesgrands équilibres macroéconomiques et financiers.Celui-citient compte des données du cadrage budgétaire et établit une projection pluriannuelle des principaux agrégats macroéconomiques.Il fait ressortir, notamment, les perspectives de recettes et de dépenses et détermine le niveau d'équilibre budgétaire pour les années considérées.Au plus tard le 15 avril, le Ministre chargé des Finances établit la première version du cadrage macro-économique^66(*).Ce dernier peut être révisé au plus tard le 10 septembre, avant la tenue du Conseil des Ministres adoptant le projet de loi de finances de l'année.La notification des enveloppes triennales indicatives et la diffusion de la circulaireportant préparation du budget par le ministre des finances et du budget clôturent la phase de cadrage et ouvre celle de la confection des documents budgétaires.

Paragraphe 2 :L'élaboration du DPBEP

Le Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelleest un instrument de programmation pluriannuelle glissant pourl'ensemble des recettes et des dépenses.Il couvre unepériode minimale de trois ans ; la première annéecorrespondant à l'exercice visé par le projet de loi de financesque le DPBEP accompagne.Il se compose de deux parties :une partie décrivant les perspectives de recettesdécomposées par grande catégories d'impôts et de taxes etune autre partie consacrée aux dépenses budgétairesdécomposées par grande catégories de dépenses.^67(*) Le DPBEP « constitue un document de cadrage global, permettant d'établir une relation étroite entre les crédits budgétaires et l'ensemble des politiques publiques sur une période minimale de trois ans à compter de la loi de finances de l'année considérée.Il est annexé au projet de loi de finances et est nécessairement flexible »^68(*)L'avant-projet du Document de programmation budgétaire et économiquepluriannuelle des dépenses est élaboré sur la base de celuiprécédent. Il regroupe les projections sectorielles triennales des ministères etInstitutions. Il est préparé entre le 15 mai et le 15 juin par le Ministre des Finances et du Budget et constitue ledocument de base du Débat d'orientation budgétaire. En conformité avec la Directive portant code de transparence, suite à son internalisation par les Etats membres de l'UEMOA, le Document de Programmation budgétaire et économique pluriannuelle,est devenu une exigencecommunautaire^69(*).

Pour le Sénégal, il est consacré par la Loi organique relative aux lois de Finances n° 2011-15 du 8 juillet 2011, modifiée par la LOLF n°2016-34 du 23 décembre2016 en son article 51 et par l'exposé des motifs de la loi n°2012-22 du 27 décembre2012 portant code de transparence. Selon l'article 51 de la LOLF 2020, « le projet de loi de finances de l'année est élaboré par référence au document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle couvrant une période minimale de trois ans.Sur la base d'hypothèses économiques précises et justifiées, le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue le niveau global des recettes attendues de l'Etat, décomposées par grande catégorie d'impôts et de taxes et les dépenses budgétaires décomposées par grande catégorie de dépenses.^70(*)Ce document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle présente également l'évolution de l'ensemble des ressources, des charges et de la dette des catégories d'organismes publics visées à l'article 54 de la présente loi organique, ainsi que la situation financière des entreprises publiques sur la période considérée et, éventuellement, les concours que l'Etat peut accorder à ces dernières.II fixe enfin les objectifs d'équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité des Etats membres de l'UEMOA. »^71(*)Le DPBEP sert de référence à l'élaboration de la Loi de finances de l'année à venir dontil définit les orientations, le niveau global des recettes attendues et des dépensesprojetées sur la base de l'évolution de la conjoncture économique nationale etinternationale. Portant sur une période minimale de trois (3) années, il fixe les prioritésen matière de politique publique et présente ainsi l'évolution des ressources et descharges.Il constitue, conformément aux dispositions de l'article 56 de la LOLF, le documentde base du Débat d'Orientation budgétaire entre le Gouvernement etl'Assemblée nationale qui dispose ainsi de toutes les informations nécessaires à uneparfaite appréciation des options stratégiques et orientations budgétaires retenuespour l'atteinte des objectifs de développement économique et social du pays^72(*).

Le DPBEP revêt un intérêt particulier dans le cadre de la réforme de lagestion des finances publiques. Il présente le lien entre lesstratégies de développement et le budget de l'Etat, et permet au Parlement, à traversun dialogue avec le Gouvernement, d'apprécier les options stratégiques et lesorientations budgétaires déclinées par celui-ci.En outre, ce document répond à l'obligation de transparence, d'information et depublication liée à la politique budgétaire en vigueur.^73(*)Il fixe les objectifs d'équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de l'UEMOA. Il permet aussi le calcul de l'allocation des ressources aux différents ministères sectoriels en fonction des priorités du gouvernement. Le DPBEP est très similaire au cadre global de dépenses à moyen terme élaboré antérieurement (CMDT global).Ainsi, plusieurs supports de communication sontmis à la disposition du public après le dépôt du projet de Loi de Finances initiale afind'en faciliter la bonne compréhension et une appropriation adéquate.A l'issue de ce cadrage budgétaire dirigé par la DGB, le ministre des finances adresse une lettre circulaire aux Ministères et Institutions, laquelle lettre fixe les modalitésde préparation des budgets et le calendrier des conférences budgétaires.

Section 2 : La programmation budgétaire pluriannuelle

L'introduction du Budget programme apporte des innovations relativement importantes parrapport aux modalités nouvelles de préparation du Budget. En effet, la procédure relative au budget de moyen était construite sur la base de la centralisation des besoins des servicesrespectivement en fonctionnement et investissement.Dans le cadre du Budget programme, la collecte des besoins des services est faite sur la basede leurs contributions à l'atteinte des objectifs, des Programmes et Actions. Il s'agit plusexplicitement d'apprécier la pertinence des activités proposées et d'y allouer des ressourcesbudgétaires au regard des priorités établies.Les travaux d'élaboration des Budget programmes consistent à synthétiserles données des stratégies (Stratégie et Plan d'actions), d'évaluer de façon précise le coût desActions en vue de leurs déclinaisons en nature de la dépense selon la nomenclaturebudgétaire.

L'introduction récente de la pluri annualité constitue une innovation significative dans la pratique budgétaire des Etats à travers surtout la prise en compte à moins terme de l'impact de décision publique. Si l'annualité reste le cadre d'exécution des recettes et des dépenses de l'État, la programmation budgétaire pluriannuelle permet au budget d'être plus en phase avec les stratégies nationales de développement, elles-mêmes pluriannuelles et d'améliorer leurs prises en compte dans la loi de finances et dans leur mise en oeuvre effective.La programmation des budgets s'ouvre avec la diffusion de la lettre circulairebudgétaire. Cette lettre dressée etadressée aux Ministères et Institutions constitutionnelles par le ministre chargé des finances et du budgetfixe les modalitésde préparation des budgetssectoriels (Paragraphe 1) à la suite desquels le processus definalisation du projet de loi de finances pourra être entreprise(Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : La conception des budgets sectoriels

Les budgets de moyens ont laissé place aux budgets de programmes. Sur ce, le budget de l'Etat s'établit désormais sous formed'un ensemble de programmes et de dotations. Le périmètre de ces programmes et dotationsétantministériel et institutionnel. Leur formulation suit ainsi plusieurs paramètres et permet de cerner leurs contours durant les conférencesbudgétaires.Le Programme s'entendd'un ensemble d'actions à mettre en oeuvre au sein d'une administrationpour la réalisation d'un objectif déterminé de politique publique dans le cadre d'une fonction. Il se base sur un objectif précis et s'appuie sur une stratégie explicite de mise en oeuvre.Le Régime financier ne délimite pas le nombre de programmes qu'un ministère peut mettreen place mais pour des raisons pratiques, le nombre de programme au sein d'un ministèredoit être limité à quatre. Les programmes sont en principe identifiés dans le document destratégie du ministère.^74(*)C'est ce qui ressort des alinéas 3 et 4 de l'article 12 de la directive n°6-2009 de l'Uemoa qui disposent que « le programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou unensemble cohérent d'actions représentatif d'une politique publique clairement définiedans une perspective de moyen terme. » L'article poursuit en indiquant « qu'à ces programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalitésd'intérêt général et des résultats attendus. » Ces objectifs sont ainsi assortis d'indicateurs qui mesurent leurs degrés d'atteintes.

Le programme constitue ainsi désormais l'unité de spécialisation des crédits budgétaires, à en croire l'alinéa 1 de l'article 12 de la directiven°6-2009 de L'UEMOA qui fait savoir qu'à l'intérieur des ministères, ces crédits sont décomposés en programmes. Cependant, les crédits budgétaires non répartis en programmes sont répartis en dotations.Chaque dotation regroupe un ensemble de crédits globalisés destinés à couvrir desdépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être directement associés des objectifsde politiques publiques ou des critères de performance.^75(*)Dans cet ensemble de crédits budgétaires qui font l'objet de dotations, on retrouved'abord les crédits destinés aux pouvoirs publics pour chacune des institutions constitutionnelles ; ces crédits couvrent les dépenses de personnel, de biens et services, de transfert et d'investissement directement nécessaires à l'exercice de ses fonctions constitutionnelles. On y trouve aussiles crédits globaux pour des dépenses accidentelles et imprévisibles. Il y a en outre les crédits destinés à couvrir les défauts de remboursement ou appels en garantie intervenus sur les comptes d'avances, de prêts, d'avals et de garanties. Enfin, il y a les charges financières de la dette de l'Etat.^76(*)Pour faciliter la préparation du Budget programme au sein d'un ministère, le processusd'élaboration est décliné en étape et chaque étape débouche sur un produit. Au terme de ce processus, un rapportest produit constituant un Projet de performance et déposé pour lesarbitrages budgétaires et la consolidation des données du projet de Loi de finances.^77(*)

C'est à la réceptiondes enveloppes triennales et de la lettre circulaire budgétaire du Ministre des financeset du budget au début du mois de juillet^78(*) que les services des ministères et institutions constitutionnelles élaborent les programmes budgétaires composant leurs projets de budgets sectoriels et reflétant les objectifs de politiques publiques que leurs départements ministériels et institutions constitutionnelles entendent mettre en oeuvre. Chaque programme comporteun objectif à moyen terme, des indicateurs de résultats,un ensemble d'actions cohérentes et une stratégie de mise en oeuvre.^79(*)Il est placé sous la responsabilité d'une seule structure encharge de sa coordination et sa mise en oeuvre intégrale doit aboutir à des produits finis ayant un impact décisifsur l'atteinte des objectifs de la stratégie du Ministère ou de l'Institution.En termes de catégorie, il y a lesprogrammes opérationnels quivisent laproduction de biens ou services et les programmes supports qui assurent le pilotage etl'administration du ministère ou de l'institution.

La formulationdes programmes commence par une fixation préliminaire desobjectifs stratégiques duMinistèreen se basantsur la stratégie ministérielle qui doit être encohérence avec le document de stratégie pour la croissance et l'emploi (DSCE).En cas de non-disponibilité de la stratégie ministérielle, ledépartement fixe ses objectifs sur la base du DSCE. Lesobjectifs ministériels doivent être peu nombreux,mesurables et assortis d'indicateur de performance.^80(*)Ensuite, on passe en revueles programmes,actions et activités encourspour collecter des informations exhaustives sur le bilan de leur exécution physique etfinancières, en vue de l'analyse de l'atteinte desobjectifs fixés.Cet exercicepermet de faire le point sur l'exécution des programmeset des actions des années précédentes et de l'année encours et aide à préparer le rapport annuel de performance del'année précédente puis, à élaborer le budget de l'annéesuivante.Il est à la suite conçu une fiche préliminaire desprogrammes et actions retenues.

Après cette conception, ces programmes composent le document de programmation pluriannuelle de dépenses du ministère sectoriel concerné. Aux termes de l'article 52 de la LOLF : « Les programmes s'inscrivent dans les documents de programmation pluriannuelle des dépenses par ministères,budgets annexes et comptes spéciaux cohérents avec le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle. Les documents de programmation pluriannuelle des dépenses prévoient, pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif, l'évolution des crédits et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis ». LesDPPD présentent l'évolution budgétaire des programmes. D'ailleurs, dans le guide didactique de la LOLF, il est précisé que tous les ministères, budgets annexes et comptes spéciaux présentent chacun un DPPD qui regroupe les programmes qui leurs sont associés. Les DPPD sont les bases de présentation des crédits des programmes pour chaque secteur concerné. Le DPPD est ainsi le vecteur principal de la performance : à travers les programmes qui le composent, il précise les objectifs et les indicateurs retenus pour chacune des politiques publiques. Ces objectifs^81(*) et indicateurs^82(*) s'inscrivent dans le moyen terme.

Ainsi, sur la base de la présentation retenue pour les DPPD, sont élaborés les rapports annuels de performance.Chaque programme est ainsi accompagné d'un projetannuel de performances, comportant notamment la présentation des actions, des coûts associés,desobjectifs poursuivis, des résultats attendus pour les années à venir, mesurés au moyen d'indicateurs précis. Doit également y être justifiée l'évolution des crédits par rapport aux dépenseseffectives de l'année antérieure et aux crédits de l'année en cours.Chaque programme au sein du DPPD décline sur trois années au minimum l'évolution des crédits et les perspectives de résultats. Dans cette périodicité du programme, il y'a obligation de respecter la cohérence entre le DPPD et le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle.Dans cette recherche d'intelligibilité, les crédits de chaque programme sont décomposés selon leur nature en crédits de personnel, de biens et services, d'investissement et de transferts. Cette simplicité dans la présentation permet de faciliter la compréhension des choix budgétaires par les parlementaires. Frank Mordacq retient à ce propos que les « fusions et regroupements ont permis de simplifier l'autorisation budgétaire ».^83(*)

La programmation pluriannuelle est faite dans le cadre de l'élaboration des budgets ministériels car comme rappelé, le programme est ministériel. Cela contribue à l'amélioration des programmes élaborés selon des priorités stratégiques définies en parfaite harmonie avec une bonne utilisation des ressources mobilisées. Cette nouvelle méthode de budgétisation créée donc une limpidité aussi bien dans sa présentation que dans son autorisation périodique et elle permet donc une réelle virtuosité dans l'utilisation des crédits.^84(*)A la suite de cette formulation, au début du mois d'Août, les projets de budgets sectoriels,accompagnés des DPPD et des PAP, sont transmises au MFBen vue des conférencesbudgétaires.Ces conférences se déroulent au mois d'aout (début Aout)^85(*)entre le ministère des finances et du budget et les ministères sectoriels et instituions constitutionnelles. Elles réunissent en prélude la Direction générale du budget et les services des ministres sectoriels et des institutions pour traiter d'abord des questions fiscales visant, notamment, à examiner des réductions dedépenses fiscales. Après ses réunions entre les services des ministères et la Direction du budget, le ministredes Finances et du Budget organise avec les ministresdes conférences budgétaires qui ont pour objet de finaliser la liste des objectifs etindicateurs du projet de loi de finances et de fixer les cibles de résultats àatteindre.^86(*)

Paragraphe 2 : La finalisation du projet de loi de finances

Le processus de validation gouvernementale du projet de loi de financesse déroule suivant plusieurs étapes. D'abord, il est engagé des séances de pré arbitrage par le MFB au début du mois de septembre et d'arbitrage du Premier Ministre.^87(*)Ensuite après ces arbitrages le projet fait un passage en conseil des ministres pour adoption avant que les modifications éventuelles ne soient apportées en vue de sa consolidation et de son dépôt éventuel au Parlement.La tenue de ces rencontres de négociation budgétaire est en effet l'un des grands moments de la vie de l'administration des finances dans l'Etat. Marquant le début du processus de finalisation du projet, ces rencontres réunissent le ministre des finances et les autres acteurs budgétaires ministériels et institutionnels.Pratiques traditionnelles,elless'opèrent avant ou à l'approche de l'envoi des lettres-plafonds qui fixent définitivement l'évolution des crédits ministériels.

Cette étape dans la mise au point progressive du budget est l'occasion de discussions serrées entre les responsables budgétaires des ministères (les directeurs techniques et centraux, les directeurs des finances et du matériel) et la direction du budget. Ces réunions d'arbitrage se tiennent au niveau du ministre du Budget, puis, en tant que de besoin, au niveau dela Primature. Elles permettent de trancher les points de désaccord qui subsistent entre la direction du Budget et les ministères à l'issue des conférences budgétaires, et par conséquent d'arrêter officiellement le niveau des emplois et des crédits pour chaque ministère pour les trois prochaines années. Elles se concluent par l'envoi par le Premier ministre des lettres-plafonds, qui fixent le niveau des enveloppes de crédits des trois prochaines années et les plafonds d'emplois pour l'année suivante. Les plafonds par programme des crédits arbitrés, dans ce cadre, constituent le nouveau budget triennal de l'État.Il s'agit surtout, à travers ces séances d'arbitrages, de développer un véritable dialogue de gestion avec les ministères sectoriels dans le souci d'affiner la qualité de la programmation budgétaire et d'accroître l'efficacité de la dépense publique de l'Etat. Ces rencontres entre le patron des finances et ses collègues sectoriels permettront d'obtenir un consensus sur les allocations budgétaires. Il s'agit de confirmer les allocations retenues lors de l'arbitrage technique et éventuellement de partager des préoccupations qui n'auront pas été retenues lors de l'arbitrage technique afin d'apporter les solutions.

Les ministères devront déterminer, par la suite, dans le respect des plafonds fixés dans les lettres-plafonds, la meilleure répartition de leurs enveloppes de crédits et d'emplois entre les différents programmes et actions pour atteindre les objectifs de performance assignés aux différents responsables de programme. Cette répartition est discutée au cours des conférences de répartition. Celles-ci réunissant chaque ministère et la direction du Budget, qui s'assure notamment de la « soutenabilité » de la répartition proposée par les ministères, c'est-à-dire que les dépenses obligatoires et inéluctables sont bien couvertes. Dans la mesure où les plafonds par programme sont d'ores et déjà fixés dans le cadre du budget triennal, la procédure budgétaire menée pendant l'année impaire est sensiblement allégée. Ainsi, après les réunions techniques, on passe directement aux conférences de répartitionqui permettent, notamment d'effectuer la répartition des crédits par programme dans le respect des plafonds de dépenses fixés dans le budget triennal ; de procéder à la répartition des emplois par programme ; de fixer les plafonds d'emplois des opérateurs de l'État ; et en cas de circonstances exceptionnelles, de réajuster le montant des plafonds accordés aux ministères. Si ces réunions de répartition ne permettent pas d'aboutir à une répartition consensuelle, les points de divergence sont soumis à l'arbitrage du Premier ministre (arbitrage de répartition).

C'est au cours de cette période donc que le projet de budget est finalisé tant dans sa partiedépenses que dans sa partie recettes.Pour les dépenses, c'est au cours des réunions de répartition que la Direction dubudget et les ministres répartissent, dans le respect des plafonds arrêtés par le Premier ministre, lescrédits et les emplois entre les différents programmes et actions d'une mission en tenant compte dudébat d'orientation budgétaire. Parallèlement, les responsables de programme travaillent sur leurstratégie et les objectifs à atteindre, de manière à pouvoir finaliser les projets annuels de performancede chaque programme.Après ces arbitrages, le projet de loi de finances est soumisau Conseil des Ministres présidé par le Président de la République. Ce Conseil est marqué par un exposédu Ministre des Finances sur les grandes lignes du budget proposé, suivi par des demandesd'éclaircissements du Chef de l'Etat sur certains aspects du projet et par la formulation, par le Président de ses hautes instructions à propos de l'action gouvernementale dans le cadre dubudget en question. En ce qui concerne les recettes, leur montant est décidé le plus tard possible par leGouvernement (entre Juillet et Septembre) en fonction des prélèvements et des allègements fiscauxenvisagés et de leur incidence budgétaire. Ce chiffrage des recettes fiscales est surtout l'oeuvrebilatérale du Premier ministre et du ministre des finances. Quant à la Direction du budget, elle jouesurtout un rôle pour les recettes non fiscales et les taxes affectées à des personnes morales autres quel'Etat.A ce moment, l'ensemble des dépenses et des recettes sont définitivement arrêtées. Peuvent,alors, avoir lieu la finalisation de la rédaction du projet de budget, ainsi que la dernière étape de natureprocédurale.^88(*)

Au terme des arbitrages budgétaires et après la mise à jour des documents budgétaires issus du cadrage, notamment le Document de Programmation pluriannuelle des Dépenses (DPPD) et le Projet annuel de Performance (PAP), le Ministre chargé des Finances finalise l'avant-projet de loi de finances de l'année à venir et le transmet au Secrétaire général du Gouvernement.L'avant-projet de loi de finances est adopté en Conseil des Ministres au plus tard le 20 septembre.Après cette adoption chaque ministre ou président d'institution actualise son projet de budget sur la base des arbitrages rendus et en transmet la version finale au Ministre chargé des Finances.Ces projets de budget et les autres documents annexés au projet de loi de finances sont ainsi transmis à la Direction chargée de la Programmation budgétaire au plus tard le 30 septembre, pour consolidation.^89(*)Les modifications effectuées lors de l'adoption du projet de loi de finances, serontprises en charge par le MFB et les institutions et ministères sectoriels par uneharmonisation des données saisies sur le système informatique et dans la versionfinale des documents (PLF, DPBEP, DPPD/PAP...).

Le travail de mise à jour et de saisie des budgets sur le systèmed'information (SIGFIP) est effectué par la DGB en tenant compte du dernier arbitrageet des engagements arrêtés par le gouvernement. A l'issue de cette étape, la première monture dela Loi de finances de l'année est élaborée.^90(*)Les Ministères sectoriels et les Institutions Constitutionnelles procèdent à la mise à jour et à lafinalisation de leurs projets de budget, rédigent leurs rapports de présentation avantleur transmission au MFB.Ensuite la DGB finalise le projet de loi de finances par la préparation de l'exposé général desmotifs du projet de loi de finances. Elle prend en compte le dernier arbitrage décidé par le Conseil des ministres avecdes plafonds de dépenses pour chaque ministère ou Institution. Ensuite, elle valideles modifications des projets de budget réajustés avant de réaliser le tirage etl'assemblage du PLF et des fascicules budgétaires.Enfinle projet est transmis à l'Assemblée nationale avantle 15 octobre en vue de son adoption.Cette transmission ouvre ainsi la phase parlementaire de la procédure de préparation de la loi de finances.

Si l'élaboration à part entière du projet de Loi de Finances incombe au Gouvernement, sonadoption relève toutefois de la compétence du Parlement.Stéphanie DAMAREY considèreCette phase parlementaire de la procédure comme « longue et monotone »^91(*). Elleconstitue un moment décisif dans le processusbudgétaire dans la mesure où elle détermine la position définitive du Parlement vis-à-vis duprojet. En cas d'approbation, la voie est ouverte pour la promulgation de laloi et en cas de rejet, il appartient au gouvernement de prendre un décret devant sesubstituer provisoirement à la loi de finances pour permettre la poursuite de la marchenormale des rouages de l'Etat.^92(*) Cette étape obéit aux dispositions de la Constitution, de la loi organique portant loi de finances et du règlement intérieur de l'Assemblée Nationale.

Le projet de loi de finances estdéposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, après validation en conseil des ministres, au plus tard le 15 octobre^93(*). Ainsi commence ce que l'on appelle le « marathonbudgétaire »^94(*), qui va durer un peu près de trois mois et qui conduira à l'approbation définitive du budget à la findu mois de décembre pour une application dès le1^er janvier de l'année d'exercice budgétaire. La procédure d'examen et de vote des lois de finances se déroule dans le respect des principes de sincérité, de transparence et de loyauté dans les rapports entre l'Exécutif et le Parlement. Ainsi, l'article 145 de la LOLF fait obligation au gouvernement d'accompagner son projet de plusieurs documents pour en faciliter la compréhension et améliorer la transparence des rapports institutionnels entre le gouvernement et l'assemblée nationale. Il s'agit principalement du rapport définissant l'équilibre économique et financier, des résultats connus des gestions antérieures et perspectives,du plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l'exécution du budget,du document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle, des documents de programmation pluriannuelle de dépenses ayant servis à la préparation des budgets des ministères et de plusieurs annexes explicatives qui développent le montant des crédits présentés par nature de dépenses, par programme ou par dotations.

Elles sont également accompagnées du projet de performance de chaque programme qui doit préciser la présentation de chacune des actions et de chacun des projets prévus par le programme, les coûts associés, les objectifs poursuivis, les résultats attendus pour les années à venir mesurés par les indicateurs de performance ainsi que les résultats obtenus des années antérieures.Ce projet doit aussi préciserla justification de l'évolution éventuelle des crédits par rapports aux dépenses effectuées l'année antérieure, l'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement et, par catégorie d'emploi la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'Etat et la justification des variations par rapport à la situation antérieure (chaque année il faut que le ministère justifie le paiement du personnel mais aussi s'il y a du nouveau personnel, il faut justifier ses postes).

Les annexes explicatives informent également les parlementaires, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial du trésor, du montant des recettes et des dépenses par nature spécifiquement concernant les comptes de prêts et avances de l'encourt et des échéances des prêts et avances consentis par l'Etat. Elles comprennent également un état développé des restes à payer par l'Etat (ce que l'Etat doit aux autres) au moment du dépôt du projet de loi de finances et un état des restes à recouvrer (au titre des prêts, au titre des avances ou au titre des impôts, c'est-à-dire ce que les autres doivent à l'Etat) ainsi que l'état de l'encourt et des échéanciers du service de la dette. Le gouvernement doit également exposer aux parlementaires la stratégie d'endettement public.

La dernière étape de cette phase est la promulgation et la publication de la Loi des Finances par le Président de la République si toutefois la loi a été validée par le parlement ; sinon des modes alternatives de mise en application de celle-ci sont prévues dans le but de permettre la continuité de l'action administrative. Il sera analysé d'abord la Présentation du projet de loi de finances au parlement (Chapitre Premier) avant de voir sa procédure d'approbation (Chapitre Deuxième).

CHAPITRE I : LA PRESENTATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES

Conformément à l'article 68 de la constitution, le projet de loi de finances de l'année, qui comprend notamment le budget, est déposé sur lebureau de l'Assemblée nationale, au plus tard le jour de l'ouverture de la session ordinaireunique. Cette exigence a pour but de permettre aux parlementaires de se prononcer en temps utile. Cette disposition a été reprise et confirmée par l'article 57 de la LOLF qui indique que le projet de loi de finances de l'année y compris le rapport et les annexes explicatives prévus à l'article 45 de la présente loi organique, est déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale au plus tard le jour de l'ouverture de la session ordinaire unique.

On peut noter par ailleurs que la soumission du projet de loi de finances auparlement est considérée comme une volonté de respecter le principe du consentement a l'impôt, posé par l'article 14 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. De ce fait, en tant que représentation nationale, le Parlement détient le pouvoir légitime d'approbation des lois ordinaires comme organiques et des lois de finances. Sur ce, l'article 67 de la Constitution du Sénégal dispose que c'est l'Assemblée Nationale qui vote la loi et fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, le régime d'émission de la monnaie.

Le dépôt du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale montre la reconnaissance par le Gouvernement de l'importance de l'autorisation parlementaire sans laquelle le budget ne saurait être légale et donc ne saurait être en principe exécutoire. Il se présente sous la forme d'un document unique (principe d'unité), constitué généralement de plusieurs comptes et scindé en principe en deux grandes parties. On s'attellera ainsi, d'abord à la détermination de la forme de la loi de finances (Section 1) avant d'étudier ensuite les modalités de son examen (Section 2).

Section 1 : La forme du projet de loi de finances

La loi de finances qui est adoptée selon une procédure particulière,prévoit et autorise pour chaque année civile l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Selon l'article 44 de laDirective n°6/2009/CM/UE/UEMOA, portant loi de finances au sein de l'Uemoa, la loi de finances de l'année comprend le texte de loi proprement dit et les annexes qui l'accompagnent et qui en font partie intégrante. Ellecomprend obligatoirement deux parties (Paragraphe 1) et regroupe un ensemble de comptes budgétaires (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : La structure bipartite du projet de loi de finances

La loi de finances détermine l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat.Le budget de l'Etat est l'aspect comptable de la loi de finances. Il donne le détail desautorisations données globalement dans la Loi de Finances. Dans sa formulation on peut retrouver deux parties distinctes. Cette division de la loi de finances initiale en deux parties s'est faite progressivement. En France, la loides maximas de 1948 prévoyait qu'un plafond de dépenses pour chaque ministère était d'abord fixé,avant que des lois de développement distinctes déterminent les crédits de façon spécialisée. Ensuite, l'ordonnance du 2 Janvier 1959 a repris le principe de la séparation en deux parties posées par le décretde 1956. Ainsi, la première partie autorisait la perception des recettes publiques, contenaitl'article d'équilibre et autorisait le recours à l'emprunt. Quant à la seconde, elle correspondait auxdépenses ; les crédits étant divisés entre services votés et mesures nouvelles.

Cette structure bipartite est reprise par la LOLF en son article 34^95(*) qui fixe précisément lecontenu de la loi de finances de l'année. Cette division de la loi de finances n'est pas sans incidence. En effet, l'article 42 de la Loi Organique portant Lois de Finances^96(*)prévoit que la discussion sur la seconde partie du texte ne peut avoir lieu devant une assemblée avantl'adoption de la première partie, le but étant d'éviter que les questions relatives aux dépenses soientdébattues avant que ne soient établies les grandes lignes de l'équilibre budgétaire.La première partie vise essentiellement à autoriser la perception desressources de l'État, à évaluer le montant, à fixer le plafond des dépensesdu budget général, des budgets annexes, le plafond de charges de chaquecatégorie de comptes spéciaux et à arrêter les données générales de l'équilibrebudgétaire.^97(*) Elle comporte deuxtitres intitulés : « les dispositions relatives aux ressources » et « les dispositions relatives à l'équilibredes ressources et des charges », ce second titre comprenant le crucial article d'équilibre.

Concrètement, la première partie autorise la perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute natures affectés à des personnes morales autres que l'Etat ; comporte l'évaluation de chacune des recettes budgétaires ;fixe les plafonds des dépenses du budget généralet de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ainsi que le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat ;arrête les données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d'équilibre ;comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'Etat ;fixe le plafond de variation nette de la dette négociable.Quant à la deuxième partie, elle fixe « les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales »et comporte quatre titres intitulés : « autorisations budgétaires, crédits et découverts »,« autorisations budgétaires, plafonds des autorisations d'emplois », « reports de crédits de l'année N-1 sur l'année N », « dispositions permanentes » qui comprend les mesures fiscales et budgétaires. Plusprécisément, cette seconde partie fixe, pour le budget général et par mission, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ;fixe, par ministère et par budget annexe, le plafond des autorisations d'emplois ;fixe, par budget annexe et par compte spécial, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ouverts ou des découverts autorisés.

S'agissant du cadre harmonisé des finances publiques de l'espace UEMOA, on ne constate presque pas de différences sur cette division de la loi de finances par rapport à la législation organique financière de la France. En effet, tout comme en France, au Sénégal et dans le droit financier de l'UEMOA, il est prévu que la première partie de la loi de finances prévoit et autorise les recettes budgétaires et les ressources de trésorerie de l'Etat. Elle donne aussi l'autorisationde percevoirles impôts affectés aux collectivités locales et aux établissements publics et fixe les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux du Trésor ainsi que le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat. En outre, elle arrête les dispositions nécessaires à la réalisation, conformément aux lois en vigueur, des opérations d'emprunt destinées à couvrir les charges de trésorerie. Elle arrête de plus les données générales de l'équilibre budgétaire et financier présentées dans un tableau d'équilibre faisant apparaitre :le solde budgétaire global résultant de la différence entre les recettes et les dépenses budgétaires ;le solde budgétaire de base tel que défini par le Pacte de convergence de stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats membres de l'UEMOA ;approuve le tableau de financement récapitulant, pour la durée de l'exercice, les prévisions de ressources et de charges de trésorerie.^98(*)

Dans la seconde partie, la loi de finances de l'année fixe, pour le budget général, par programme et par dotation, le montant des crédits de paiement et, le cas échéant, des autorisations d'engagement et détermine, par ministère et par budget annexe, le plafond des autorisations d'emplois rémunérés par l'Etat. Elle fixe aussi, par budget annexe et par compte spécial du Trésor, le montant des crédits de paiement et, le cas échéant, des autorisations d'engagement. Elle définit en outre les modalités de répartition des concours financiers de l'Etat aux autres administrations publiques. Parallèlement, dans cette partie, la loi de finances autorise l'octroi des garanties et avals accordés par l'Etat et approuve les conventions financières conclues par l'Etat. Il est inscrit, dans cette partie, le cas échéant, toutes règles fondamentales relatives à l'exécution des budgets publics, à la comptabilité publique et aux responsabilités des agents intervenant dans la gestion des finances publiques.^99(*) Outre cette division binaire, le projet de loi de finances comporte troiscomptes.

Paragraphe 2 : Les comptes de la loi de finances

La loi de finances regroupe, outre le budgetgénéral, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor. Cette division enplusieurs comptes emporte des conséquences quant aux modalités d'application de l'un des principesbudgétaires les plus importants, celui d'unité. Concrètement le budget général décrit, pour uneannée, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat.Quant aux budgets annexes etaux comptes spéciaux, ils ne constituent pas, contrairement à ce que l'on pourrait penser, desexceptions apportées au principe d'unité, mais de simples tempéraments. En effet, le principe d'unités'applique en réalité non pas au budget, mais à la loi de finances. Or, cette dernière comporte, outrele budget de l'Etat, les différents budgets annexes et comptes spéciaux. Dès lors, si ces derniers sontextérieurs au budget de l'Etat, ils ne le sont pas par rapport à la loi de finances. Ils ne constituent, alors,que de simples aménagements dudit principe et n'empêchent nullement au Parlement d'exercer soncontrôle.

Dans le schéma français, les budgets annexes sont apparus en 1923. Ils constituent des budgets spéciaux dont sont dotéscertains services publics auxquels on veut appliquer une gestion commerciale. La LOLF a ainsi réduit leurchamp d'application : ils concernent désormais les "seules opérations des services de l'Etat non dotésde la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de servicedonnant lieu au paiement de redevances". Il n'en reste plus que deux aujourd'hui : « Contrôle etexploitation aériens » et « Publications officielles et informations administratives ». Au plan de leurrégime, la création et la suppression de ces budgets doivent être décidées par les lois de finances.Comptablement, ils se composent d'une section des opérations courantes et d'une section desopérations en capital. Par ailleurs, leurs comptes doivent être en équilibre, et les éventuels surplus derecettes doivent être affectés à la réduction de leur propre surendettement. Surtout, les services encause assurent leur propre financement par le biais de redevances, à l'exclusion de tout recours àl'impôt.

Pour ce qui est des comptes spéciaux, ils sont apparus à la fin du XIX° siècle. Leur création répond à certainespréoccupations : isoler des opérations n'ayant pas un caractère définitif, ou déroger aux règles de lacomptabilité publique du fait du caractère commercial de l'activité en cause, ou encore assurer unfinancement de l'activité par des ressources qui lui sont spécialement affectées. Mais, au milieu du XX°siècle, notamment dans la phase de reconstruction qui succéda à la Seconde Guerre mondiale, ceprocédé fut utilisé comme un moyen commode de ne pas faire figurer dans le budget de l'Etat certainesdépenses.^100(*) C'est pour cela que l'ordonnance de 1959 est venue encadrer cette pratique en créant sixcatégories de comptes spéciaux. La LOLF va plus loin et ne reconnait que quatre types de comptesspéciaux classés en deux catégories. Pour autant, il ne s'agit là encore que d'aménagements apportésau principe d'unité, les comptes spéciaux figurant dans la loi de finances et ne pouvant être créés quepar le législateur.

Il y a d'abord les comptes à crédits : ces comptes réalisent une affectation de recettes à des dépenses et sont dotés d'évaluation de recettes et de crédits. Chacun de ces comptes constitue une mission ; en conséquence, les crédits sont spécialisés par programme, ce qui suppose l'établissement d'un projet annuel de performance pour chacun d'entre eux. L'on trouve ici d'abord les comptes d'affectation spéciale qui retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ; ces comptes sont dotés de crédits limitatifs. L'on peut citer, à titre d'exemple, le compte « participations financières de l'Etat » ou celui qui gère les pensions de retraite des fonctionnaires de l'Etat. La seconde catégorie de comptes à crédits concerne les comptes de concours financiers qui retracent les prêts et avances consentis par l'Etat : le plus important est le compte d'avances aux collectivités territoriales. La plupart de ces comptes sont dotés de crédits limitatifs.

Il y a ensuite les comptes spéciaux non dotés de crédits, pour lesquels sont votés des autorisations de découvert, qui présentent un caractère limitatif, et non des crédits. L'on trouve d'abord les comptes de commerce qui concernent des opérations industrielles ou commerciales effectuées à titre accessoire par les services de l'Etat. Le plus important est celui relatif à la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat. Enfin, existent les comptes d'opérations monétaires, comme par exemple celui retraçant les opérations avec le Fond Monétaire International (FMI).

On retrouve pratiquement le même schéma dans la loi de finances au Sénégal. Ici comme un peu partout ailleurs dans l'espace UEMOA, le budget général est le compte le plus important de la loi de finances. Selon l'article 31 de la LOLF, « Sous réserve des dispositions concernantles budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor,toutes les recettes et toutes les dépenses budgétairesde l'Etat sont retracées dans le budget général. » Il comprend des dépenses permanentes effectuées par l'Etat pendant une année financière et contient des recettes d'origines diverses servant à financer les dépenses en question. Il faut aussi rappeler qu'avant l'effectivité de la reforme les dépenses du budget général étaient réparties en services votés et mesures nouvelles par ministères et par titres. Aujourd'hui avec la reforme celles-ci se voient désormais classées par programmes qui sont en retour repartis en actions et en activités.

Pour le compte des budget annexes, ce sont des opérations financières des services de l'Etat que la loi n'a pas doté de la personnalité morale et dont l'activité tend principalement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au payement de prix ou de redevance pouvant faire l'objet de budgets annexes.^101(*) Les budgets annexes sont créés et supprimés par une loi de finances.

On trouve aussi, à côté du budget général, les comptes spéciaux du Trésor. Ces comptes retracent des opérations à caractère temporaire ou exceptionnel. Il s'agit des opérations de dépenses et de recettes effectuées à titre accessoire et non à titre principal. Les CST concernent les opérations de dépenses et de recettes provisoires. Parmi ces comptes nous avons les comptes d'affectations spéciales, les comptes d'avance, les comptes de garantie et d'aval, les comptes de prêts consentis par l'Etat, les comptes de commerce.^102(*)Les comptes spéciaux sont ouverts par une loi de finances pour retracer des opérations effectuées par les services de l'Etat. Ces comptes spéciaux du Trésor peuvent être traités comme des programmes. A l'exception des comptes de commerce et de règlement avec les gouvernements ou autres organismes étrangers, les comptes spéciaux du Trésor ne peuvent être à découvert.Une fois que l'ensemble de ces critères sont respectés par la loi de finances, on considère qu'elle est en conformitéavec les exigences communautaires et avec la législation financière. Dès lors, le processus de son examen pourra être enclenché.

Section 2 : L'examen du projet de loi de finances

L'examen du projet constitue l'étape parlementaire qui précède son vote. Après son dépôt au bureau de l'assemblée nationale par le gouvernement, le projet de loi de finances est examinésuccessivement en commissions techniques, en commission des finances ainsiqu'en séanceplénière en présence des Ministres sectoriels et du Ministre desFinances et du budget.Lors de ces séances plénières, les députés procèdent au vote duProjet.Il se tiennent donc durant cette période des discussions sur le fond du projet de loi de finances (Paragraphe 1) entre les autorités parlementaires et celles Gouvernementales ; discussions durant lesquelles les députés se voient reconnaitre la possibilité d'émettre des modifications sur le projet de loi de finances. Toutefois l'exercice de ce pouvoir d'amendement (Paragraphe 2) reste très limité.

Paragraphe 1 : La discussion du projet de loi de finances

L'évaluation du projet de loi de finances se déroule en deux temps ; tout d'abord en commissions et ensuite en séance plénière. A la réception du projet de loi de finances,l'Assemblée Nationale, l'examine en statuant sur sa recevabilité et le communique ensuite à la conférence des présidents qui élabore le calendrier de travail, c'est-à-dire le passage des ministres devant les commissions.^103(*)Cette examen en commission des finances commence traditionnellement par l'audition du ou des ministres chargés des finances et du budget.Il est à souligner qu'au Sénégal, l'Assemblée Nationale compte désormais quatorze commissions permanentes^104(*) au lieu de onze à la faveur de la proposition de loi modifiant et complétant la loi organique n°2002-20 du 15 mai 2002, modifiée, portant Règlement Intérieur de l'Assemblée Nationale.^105(*) Cependant, en ce qui concerneleslois de finances, la commission de l'économie générale, des finances et de la coopération économique (appelée communément commission des finances) reste compétente quant au fond, mais les autres commissions permanentes, appelées « commissions techniques », sont saisies pour avis.^106(*)Chacune des commissions techniques examine la partie du budget qui correspond à son domaine de compétence. Les séances se tiennent en la présence du représentant du Président de la République, à savoir le ministre intéressé par la partie du budget à examiner, accompagné de ses conseillers. La commission de l'économie générale, des finances et de la coopération économique est chargée d'élaborer un rapport général sur le projet de loi de finances, au regard des travaux des commissions techniques chargées de l'examen des projets de budget des différents départements ministériels.La commission des finances joue un rôle déterminant dansl'information budgétaire donnée aux parlementaires. En effet, celle-ci auditionne le ministre desfinances. Surtout, elles élaborent un rapport général très exhaustif qui précise pour chaque article letexte du projet, l'exposé des motifs du Gouvernement, les observations et la décision de lacommission par rapport aux amendements discutés en commission.

Dans le même sens, desrapporteurs spéciaux établissent des annexes au rapport général concernant chaque programme ; celles-ci sont complétées par les avis des rapporteurs des autres commissions permanentes saisies pouravis sur les projets de budget relevant de leur compétence. Le rôle du rapporteur général descommissions des finances est primordial dans la mesure où c'est lui qui exprime, en séancepublique, la position de la commission sur les amendements proposés.Pour la suite de cet examen, l'implication de la commission s'exerce d'abord par l'intermédiaire du rapporteur général puis des rapporteurs spéciaux.Le rapporteur général est élu chaque année en même temps que le président de la commission et les membres de son bureau, mais il est traditionnellement reconduit pour l'ensemble de la législature. Le rapport général sur le projet de loi de finances de l'année lui est automatiquement confié ; de même que le rapport sur les projets de loi de finances rectificatives, de règlement ou de programmation des finances publiques.Le rapporteur général examine l'ensemble des dispositions de la première partie ainsi que les articles non rattachés de la seconde. Dans ce cadre, il propose à la commission des amendements les concernant et est chargé de défendre les positions de la commission en séance publique sur l'ensemble des amendements déposés.Pour la première lecture du projet de loi de finances, le rapport général établi par le rapporteur général est composé de trois tomes. Le premier est consacré à une analyse globale du budget replacé dans son contexte économique et financier. Le tome II comprend les commentaires des dispositions de la première partie du projet de loi de finances. Enfin, le troisième tome comprend les commentaires des articles non rattachés de la seconde partie.Quant aux rapporteurs spéciaux, ils assurent l'examen détaillé des crédits. Ils ont un pouvoir d'investigation sur pièces et sur place et un droit de communication des renseignements et documents d'ordre financier et administratif (sous réserve des sujets couverts par le secret en matière de défense nationale, de sécurité intérieure ou extérieure de l'État et par le secret de l'instruction judiciaire).

Désignés par la commission des finances au cours du premier trimestre de l'année, les rapporteurs spéciaux, chargés de façon permanente du contrôle de l'exécution budgétaire dans leur domaine d'attribution, adressent des questionnaires aux ministres avant le 10 juillet de chaque année en vue de la préparation de leurs rapports sur le projet de loi de finances. Le Gouvernement a l'obligation d'y répondre par écrit au plus tard le 10 octobre (LOLF, article 49).Chaque rapporteur spécial est chargé de l'examen des crédits d'une mission, ou dans certains cas, d'un ou plusieurs programmes d'une même mission. Le cas échéant, son rapport spécial présente également le ou les articles du projet de loi de finances qui sont rattachés à la mission dont il est chargé.Les rapporteurs spéciaux appartiennent à l'ensemble des groupes représentés à l'Assemblée nationale.La commission des finances et du contrôle budgétaire a des compétences se rapportant au budget de l'Etat, à la monnaie et crédits, aux activités financières internes et externes, au contrôle financier des organismes publiques et au domaine de l'Etat. La commission n'adopte que des amendements et n'établit donc pas un texte qui servirait de base à la discussion en séance publique.

Le débat en séance publique intervient dès la semaine qui suit l'examen en commission. Il est organisé par la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale. Cet examen en plénière s'ouvre avec la présentation du projet par le rapporteur général suivi du président de la commission des finances, du ministre des finances ou du ministre chargé du budget et du Premier Ministre. La parole est ensuite donnée aux différents groupes parlementaires.La discussion sefait en deux étapes distinctes qui correspondent aux deux parties des lois de finances. Sur ce point l'article 59 de la LOLF de 2020 exige que la seconde partie de la loi de financesde l'année ne puisse être mise en discussion devant l'Assemblée nationale avant l'adoption de la premièrepartie.

Pour comprendre le sens decette règle, il faut se rappeler que la première partie de la loi de finances de l'année déterminel'équilibre général du budget, au travers de l'autorisation de percevoir les recettes et de leurévaluation, d'un plafond global de dépenses et de l'article d'équilibre qui définit le niveau du soldebudgétaire annuel, et que la seconde partie décrit de façon plus détaillée les grandes masses dedépenses par mission. Le but de l'article 59 précité est,alors, d'éviter que les questions relatives auxdépenses soient débattues avant que ne soient établies les grandes lignes de l'équilibre budgétaire.En d'autres termes, il s'agit de faire en sorte que les dépenses s'ajustent aux recettes et nonl'inverse.

La spécificité du projet de loi de finances tient à l'existence d'un « article d'équilibre » et à la disposition de l'article 42 de la LOLF qui fait du vote de la première partie un préalable à la mise en discussion de la seconde partie du projet de loi : en effet, c'est cet article qui évalue l'ensemble des ressources du budget de l'État et qui fixe les plafonds des charges, arrêtant ainsi l'équilibre financier. La décision du Conseil constitutionnel, en date du 24 décembre 1979, a censuré la loi de finances pour 1980, pour non-respect de cette obligation.Le débat en séance publique occupe en général cinq à six jours de séance, soit une cinquantaine d'heures environ. A l'issue de la discussion des programmes, l'Assemblée nationale examine les articles non rattachés de la deuxième partie du projet de loi de finances, les articles dits de récapitulation (articles renvoyant à des états annexés et retraçant la répartition des crédits par missions) et procède au vote solennel sur l'ensemble du projet de loi.Au total l'Assemblée nationale consacre chaque année à la première lecture en séance publique de la seconde partie du projet de loi de finances environ 70 à 80 heures.

Paragraphe 2 : Le pouvoir d'amendement parlementaire

Ce pouvoir s'assimile au droit de soumettre au vote des assemblées parlementaires des modifications aux textes soumis à leur appréciation, qu'il s'agisse de projet de loi ou de proposition de loi. Avec le temps, il est même devenu dans de nombreux parlements et notamment en France la forme d'expression principale du droit d'initiative des parlementaires.^107(*) En matière financière ce droit connait des restrictions importantes et reste juridiquement bien encadré. La constitution, les textes communautaires^108(*) tout comme la LOLF 2020 limitent considérablement les prérogatives parlementaires enmatière budgétaire. Qu'elles soient liées au contenu même de la loi de finances,qu'elles tiennent aux règles spécifiques de la procédure budgétaire ou qu'elles résultentdes multiples prérogatives détenues par le gouvernement dans le cadre de la procédurelégislative, ces restrictions visent la préservation de l'équilibre financier que lesparlementaires pourraient être tentés de malmener.^109(*)Ce droit est doublement limité : de manière absolue par l'interdiction des cavaliersbudgétaires, et de manière relative pour les amendements à incidencefinancière.

On appelle « cavalier », en droit parlementaire, une dispositionabusivement incorporée dans une loi où elle n'a pas sa place. Ainsi, une disposition sansrapport avec le budget mais figurant dans la loi de finances est dénommée « cavalierbudgétaire ». François CHOUVEL les considère comme des dispositions ne représentant pas un caractère financier.^110(*) Celles-ci sont, en principe, censurées par le Conseil Constitutionnel.L'idée est que les lois de finances ont un contenu très précis : elles doivent, ainsi, déterminerla nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, de même que l'équilibrebudgétaire et financier qui en résulte. Il s'ensuit que tout ce qui ne concerne pas cet objet ne peutfigurer dans la loi de finances. Cependant, dans les faits, les parlementaires, et même parfois certainsministres, tentent d'y introduire des dispositions qui n'ont aucun caractèrefinancier : ce sont les cavaliers budgétaires. L'intérêt de cette « pratique » est de faciliter etd'accélérer l'adoption de la disposition litigieuse. De tels cavaliers sont, interdits et leConseil constitutionnel veille scrupuleusement au respect de cette règle.

Relativement au pouvoir d'amendementqui leur est reconnu, la Constitution et la loi organique imposent deux contraintes au parlement.D'un point de vue procédural, tout amendement doit être déposé en commission ce qui exclut les amendements de séance (plénière). Ensuite, aux termes de l'article 82 de la constitution : « les propositions et amendements formulés par les députés ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l'aggravation d'une charge publique à moins que ces propositions ou amendements ne soient assortis de propositions de recettes compensatrices ». Autrement dit, les parlementaires peuvent majorer les crédits d'un ou plusieurs programmes. Aussi, la création ou l'augmentation d'une ressource est recevable si elle sous-tend la suppression ou la diminution d'une autre ressource.Cependant les amendements ne doivent pas avoir pour effet de diminuer les ressources publiques (emprunt, cotisations sociales et recettes fiscales), ni de créer ou aggraver une charge publique (charges de l'Etat, des collectivités et de la Sécurité sociale). Cette disposition est complétée par l'article 58 de la LOLF2020 qui prévoit qu'« aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être proposépar un député, sauf s'il tend à supprimer ou à réduireeffectivement une dépense, à créer ou à accroitre unerecette.^111(*)Les propositions de modifications financières ne peuvent non plus aller dans le sens d'éjecter du projet de loi de finances un programme budgétaire, un budget annexe ou un compte spécial du trésor. C'est une prohibition stricte faite par l'alinéa 2 de l'article 58 précité de la LOLF 2020. Celui-ci poursuit en disposant : « De même, l'Assemblée nationale ne peut proposer ni la création, ni la suppression d'un programme, d'un budget annexe ou d'un compte spécial du Trésor. »En outre, tout article additionnel et tout amendement doit êtremotivé et accompagné des développements des moyensqui le justifient. Au final, la disjonction d'articles additionnels ou d'amendements qui contreviennent aux dispositions du présentarticle ou à l'objet des lois de finances défini à l'article3 de la loi organique est de droit.

De manière comparative, l'article 40 de la Constitution française^112(*)rend irrecevables les amendements des parlementaires quiconduiraient à une diminution des ressources ou à l'augmentation des charges publiques. Mais, lejuge constitutionnel a retenu une conception de cet article qui varie selon que sont en cause lescharges ou les ressources. Ainsi, s'agissant des premières, la règle est stricte : si les parlementairespeuvent supprimer ou réduire une charge, ils ne peuvent, en revanche, en proposer l'augmentation,même si celle-ci est compensée par une ressource nouvelle ou une diminution d'autres charges. Lajurisprudence du Conseil constitutionnel est plus souple en matière de ressources publiques. Eneffet, si les parlementaires ne peuvent proposer de diminuer le niveau d'ensemble des ressourcespubliques, ils peuvent, en revanche, proposer une diminution d'une ressource à condition de majorerune autre ressource d'un montant équivalent. Le Parlement peut même proposer une augmentationdes ressources moindres que celle voulue par le Gouvernement.Si ces règles restent toujours valables, la LOLF a, cependant, introduit une innovationmajeure. Concrètement, son article 47 autorise les parlementaires à majorer les crédits d'unprogramme à condition de minorer les crédits d'un autre programme de la même mission.Autrement dit, la répartition des crédits entre programmes au sein d'une même mission est possible,à condition, toutefois, de respecter le plafond de crédits attribués à la mission en question. Lesparlementaires peuvent même proposer de diminuer les crédits d'une mission, ou créerdesprogrammes au sein de la même mission sans pouvoir, toutefois, augmenter les crédits de celle-ci.Cette avancée connait, cependant, des limites. Ainsi, les membres des assemblées ne peuventproposer le transfert de crédits entre missions ou entre programmes de missions différentes même sices programmes relèvent du même ministère.De même, un parlementaire ne peut proposer lacréation d'un programme non doté de crédits, ramener à zéro les crédits d'un programme, ou proposerla création d'une nouvelle mission. En ce qui concerne les dépenses de personnel, si lesparlementaires peuvent diminuer le plafond des autorisations d'emplois d'un ministère pouraugmenter d'autres dépenses du ministère concerné, ils ne peuvent, en revanche, proposerd'augmenter ce plafond pour un ministère en le compensant par un abaissement corrélatif desemplois d'un autre ministère. Enfin, les élus ne peuvent proposer de nouveaux objectifs ouindicateurs en ce qui concerne les projets annuels de performance, ces derniers n'étant pasmodifiables.Pour autant, les parlementaires restent mécontents de ces dispositions. En effet, si l'on veutassocier le Parlement à la réforme des politiques publiques pour obtenir plus d'efficacité, il faudraitleurs permettre, même de façon limitée, de pouvoir augmenter plus librement les crédits alloués. Eneffet, la dépense publique peut être utile d'un point de vue économique, et les parlementairespeuvent proposer des amendements pertinents de ce point de vue.

L'utilisation du pluriel en matière de ressource autorise les parlementaires à présenter les amendements compensés pourvu que le volume des ressources ne soit pas modifié de manière significative. Par exemple un parlementaire peut proposer la suppression d'un impôt compensé par la proposition d'un autre impôt ou d'une taxe qui rapporterait le même produit.En revanche, toute compensation entre ressources et charges ou entre charges est interdite ; de même que toute réduction indicative de crédit (initiative juridique irrecevable mais très fréquente dans la pratique). Par ailleurs, le gouvernement peut faire échec à tout amendement en recourant au vote bloqué sur tout ou partie de la loi de finances conformément à l'article 82. Ces différentes contraintes permettent d'affirmer qu'en matière budgétaire, le parlement dispose plus d'un droit de veto que d'un véritable pouvoir de décision.

Grosso modo, le projet de loi de finances se présente sous une forme déterminée. Selon l'article 44 de la LOLF, il comporte deux parties distinctes dont la première fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses et arrête les données générales de l'équilibre économique et financier. Elle autorise la perception de l'ensemble des ressources publiques y compris les impôts affectés aux collectivités territoriales et aux établissements publics ainsi que l'évaluation du montant des emprunts destinés à couvrir les charges de trésorerie. C'est donc cette partie qui comprend l'article dit d'équilibre. La seconde partiefixe pour le budget général, le montant global des crédits affectés aux ministères et aux institutions constitutionnelles respectivement par programme et par dotation. Elle autorise aussi les garanties et avals apportés par l'Etat ainsi que toutes les opérations des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor qui composent, avec le budget général, les principaux comptes de loi de finances.Son examen respect ainsi un double degré de vérification ; d'abord au sein des commissions techniques et par la commission des finances de l'Assemblée Nationale avant de se transporter pour être discuter en plénière.

CHAPITRE II : L'APPROBATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES

L'approbation est entendue, ici, dans le sens du vote par les députés et de la mise en vigueur éventuelle de la loi de finances par le Président de la République, autorité en charge de la promulgation des lois. D'après l'article 71 de la Constitution, « après son adoption par l'assemblée nationale, à la majorité absolue des suffrages exprimés, la loi est transmise sans délais au Président de la République pour promulgation. » La procédure d'approbationet de promulgation du projet de loi de finances obéit tant aux règles du droit parlementaire qu'aux dispositions strictes de la procédure budgétaires.La structuration du projet de loi de financesa des implications juridiques strictes sur la procédure de vote. En effet, reprenant les dispositions constitutionnelles, l'article 59 de la LOLF dispose que la seconde partie de la loi de finances ne peut être mise en discussion devant le parlement avant l'adoption de la première partie. Pour le conseil constitutionnel Français, « en subordonnant la discussion de la 2^ème partie de la loi de finances au vote de la 1^ère partie, `la constitution ne fait que tirer des conséquences au plan de la procédure législative du principe fondamental qui tend à garantir qu'il ne sera pas porté atteinte lors de l'examen de dépenses aux grandes lignes de l'équilibre préalablement définies, tel qu'il a été arrêté par le parlement^113(*) ».

Pour prendre définitivement la forme de loi, le projet de loi de finances doit être validé par le Parlement suivant une procédure normale tracée par les règles financières (Section 1). Ce vote est circonscrit dans des délais bien définis, prescrits par les textes pour permettre au gouvernement de pouvoir dérouler son plan d'action à temps ; dès le mois de janvier de l'année budgétaire. Il est toutefois prévu des alternatives de mise en vigueur de la loi de finances par l'exécutif en cas de retard dans la procédure ou d'absence d'approbation (Section 2).

Section 1 : La procédure normale d'approbation

Voter la loi de finances est une prérogative exclusive de l'Assemblée Nationale.Ce vote est public et concomitant à sa discussion en séance plénière. Durant la procédure, une première délibération est engagée sur la première partie du projet et donne suite à la validation de la seconde. Il est ainsi interdit aux parlementaires de mettre en discussion la seconde partie du projet de loi de finances tant que la première n'est finie d'être discutée et validée. Ainsi, après le vote définitif sur la totalité de la loi de finances (Paragraphe 1), celle-cipeut être soumise à un contrôle de constitutionnalité avant que le Chef de l'Etat ne procède à sa mise en vigueur ; c'est-à-dire sa promulgation et sa publication éventuelle (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Le vote du projet de loi de finances

Au Sénégal comme un peu partout ailleurs le pouvoir de légiférer appartient à l'Assemblée parlementaire. Aux termes de l'article 67 de la Constitution, « L'Assemblée Nationale détient le pouvoir législatif. Elle vote seule la loi. »^114(*)Toutefois, en matière budgétaire elle est liée par le respect de la procédure indiquée par la Loi organique relative aux lois de finances. A ce sujet l'article 68 de laConstitution du Sénégal disposeque « Le Parlement vote la loi de finances dans les conditions prévuespar une loi organique ».^115(*)Ce pouvoir parlementaire peut être appréhendé à la lumière de l'article 14 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 Août 1789 qui dispose que « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. » De cette disposition résulte la nécessité et la légitimité de l'autorisation de la représentation nationale qui porte la voix du peuple. Ainsi donc, la loi de finances emportera l'adhésion populaire^116(*) sans laquelle son application serait, en principe de fait et non de droit.

Par ailleurs, son vote suit la logique de sa structuration qui, en guise de rappel, se compose de deux parties distinctes et d'annexes explicatives. La première partie autorise la perception des ressources publiques, fixe les conditions générales de l'équilibre financier, et évalue le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie. Pour cette partie, le Parlement évalue et vote les grandes masses de ressources et de dépenses.La seconde partie, intitulée « Moyens des services et dispositions spéciales » comporte principalement les autorisations relatives aux dépenses des différents ministères.Les annexes explicatives, elles, renseignent sur les choix gouvernementaux en matière budgétaire. Il s'agit notamment du rapport économique et financier. Ce rapport retrace les résultats économiques connus et les perspectives à venir ainsi que l'exposé de la politique budgétaire.Il est à retenir que dans la nouvelle gestion des crédits, le chapitre à fait place désormais au programme qui devient ainsi l'unité de spécialisation des crédits. Ces crédits, dans les programmes et dotations, constituent des plafonds de dépenses dans l'exécution. C'est-à-dire la limite supérieure au-delà de laquelle aucune dépense ne peut plus être engagée. Le programme est alors l'unité de structure tant pour l'autorisation que pour l'exécution.^117(*)

Dans la procédure, il est d'abord approuvé les recettes avant les dépenses. Toutefois il y a lieu pour nous de distinguer entre la période d'avant reforme et celle d'après reforme. En effet, avant la réforme introduisant la budgétisation par programmes, les évaluations de recettes faisaient l'objet d'un vote d'ensemble pour le budget général et d'un vote parbudgets annexes et par catégories de comptes spéciaux,^118(*) d'une part.D'autre part, pour le budget général, les dépenses faisaient l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services votés^119(*) et d'un vote par ministère et à l'intérieur du ministère par titre en ce qui concerne les autorisationsnouvelles^120(*). Pour les dépenses des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor, elles étaient votées par budgetsannexes ou par catégories de comptes spéciaux dans les mêmes conditions que les dépenses dubudget général. Ce dernier reste le compte le plus important de la loi de finances.^121(*)

En France, depuis l'avènement de la LOLF, le vote des lois de finances a évolué de manière significative, associant budgétisation au premier euro, vote par mission et adoption des lois de finances au sein d'un système dontl'économie générale doit permettre une rationalisation de la procédure d'adoption et une rénovation du pouvoir d'amendement des parlementaires. La loi organique du 1^er août 2001 a substitué aux titres des missions en tant que nouvelles unitésde vote des lois de finances. Les crédits de ces missions doivent être justifiés à l'euro près par leGouvernement auprès du Parlement.^122(*)Pareillement au schéma français, au Sénégal et plus généralement dans l'espace UEMOA, la reforme a modifié le processus de vote des recettes budgétaires. En effet, celui-ci se fait désormais par programme.Ce dernierest devenu ainsi la nouvelle méthode de présentation, de spécialisation et de vote des crédits budgétaires et son périmètre reste ministériel. Des objectifs précis étant donc associés à ces programmes et arrêtés en fonction definalités d'intérêt général et des résultats attendus.^123(*)

Dans le processus de vote, on remarque une différence qui est relative aux composantes de la loi de finances. En effet il est observé un vote d'ensemblesur certaines portions de la loi, d'autres subissent un vote unique et d'autres encore sont votées par programme.D'abord les évaluations de recettes font désormais l'objet d'unvote d'ensemble pour ce qui concerne le budget général.De même, pour ce qui est des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor, les évaluations de recettes font l'objet d'un vote d'ensemble, aussi bien par budget annexe que par compte spécial du Trésor.Ensuite, relativement aux autorisations de dépense, désormais pour le budget général, les créditsfont l'objet d'un vote par programme et par dotation. Les votes portant à la fois sur les autorisations d'engagement^124(*) et les crédits de paiement^125(*).En outre, les plafonds des autorisations d'emplois rémunéréspar l'Etat ainsi que les évaluations de ressources et de charges detrésorerie font l'objet d'un vote unique.^126(*) Au moment où les crédits des budgets annexes et des comptesspéciaux du Trésor sont votés par budgetannexe et par compte spécial du Trésor.A la fin de ce processus de validation, c'est-à-dire lorsque les députés ont fini de se prononcer sur toutes les parties du projet et qu'ils ont voté définitivement la loi de finances dans son ensemble, celle-ci est transférée sans délai au Président de la République qui peut saisir la juridiction constitutionnelle pour vérification de conformité avant de la promulguer et de la publier éventuellement dans le journal officiel de la République.

Paragraphe 2 : Contrôle et promulgation de la loi de finances

L'adoption définitive d'une loi donne suite à sa promulgation sous réserve, si nécessaire, de son contrôle par le Conseil constitutionnel.Bien qu'étant d'une importance capitale, les lois de finances restent des lois ordinaires soumisesau contrôle du Conseil constitutionnel, comme n'importe quelle autre loi. La demande peut provenir soit du Président de la République dans les six jours francs qui suivent la transmission qui lui est faite de la loi définitivement adoptée, soit encore d'un nombre de députés au moins égal au dixième des membres de l'Assemblée nationale, et ceci dans les six jours francs qui suivent son adoption définitive.^127(*)Cet examen constitutionnel se fait d'abord à l'aune de la Constitution elle-même, y comprisson préambule et les différents textes fondamentaux auxquels celui-ci renvoie. Ensuite, le texte est vérifié pour s'assurer de sa conformité à la Loiorganique relative aux lois de finances.^128(*) L'autre point qui doit attirer notre attention est relatif à la portée du contrôle opéré par lejuge constitutionnel. Celle-ci peut s'apprécier tant au regard des degrés de son contrôle, dans lamesure où celui-ci varie selon la catégorie de lois de finances en cause, que de la sanction encouruepar la loi de finances en cas de grief avéré d'inconstitutionnalité, puisque les décisions de la hautejuridiction peuvent aller de la censure de quelques articles à l'annulation de la loi de finances dans sonensemble.^129(*)

Le juge constitutionnel apprécie la conformité des lois de finances à des normes, tantsubstantielles que procédurales, qui découlent soit de la Constitution, soit de la LOLF, certaines normespouvant être issues de l'une et de l'autre, comme les grands principes budgétaires inscrits dans la LOLF,mais faisant aussi partie des principes à valeur constitutionnelle dégagés par la jurisprudence duConseil constitutionnel. Notons aussi que, dans l'hypothèse où il existerait une contrariété entre cesdeux normes, la Haute juridiction devrait opérer une conciliation entre elles.C'est d'abord dans le texte même de la Constitution que le Conseil constitutionnel puise lesrègles qu'il utilise. Mais, il a aussi recours aux différents textes fondateurs auxquels fait référence sonpréambule. En matière budgétaire, c'est de la Déclaration de 1789 que viennent les principes les plusintéressants, qu'il s'agisse du principe d'égalité des citoyens devant l'impôt posé par son article 13, oude celui de la légalité de l'impôt prévue par l'article 14 du même texte.Ensuite, les articles 34 et 47 de la Constitution prévoient que les lois de finances sontadoptées dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique : originellement, ils'agissait de l'ordonnance du 2 Janvier 1959, aujourd'hui il s'agit de la LOLF. Dès lors, une dispositiond'une loi de finances qui ne seraient pas conforme à la LOLF serait censurée par le juge constitutionnel.

L'une des règles de la LOLF les plus sensibles est celle qui interdit les cavaliers budgétaires, c'est-à-direles dispositions qui n'ont pas de rapport avec l'objet des lois de finances, tel qu'il est défini strictementpar ladite ordonnance.Notons qu'à la différence du Conseil d'Etat, le Conseilconstitutionnel peut aller au-delà des griefs invoqués par les parlementaires en soulevant d'officecertains moyens. La seule exception concerne les irrecevabilités de l'article 40 de la Constitution et del'article 47 de la LOLF qui ne peuvent être invoqués par le Conseil, ni d'ailleurs par les parlementairesauteurs de la saisine, si elles n'ont pas été préalablement soulevées au cours de la procédurebudgétaire.

Le contrôle du juge constitutionnel sur les lois de finances varie en fonction de la catégoriede loi de finances concernée. Concrètement, il est plus étendu sur les lois de finances initiales etrectificatives que sur les lois de règlement. En effet, la Haute juridiction se montre, s'agissant despremières, particulièrement plus exigeant sur le respect des règles budgétaires, tant substantielles queprocédurales. A l'inverse, en ce qui concerne les lois de règlement, le Conseil est moins exigeant. Parexemple, il écarte l'application de la plupart des règles relatives aux délais, dans la mesure où, ici, iln'est nullement question d'adopter en temps utile les mesures financières indispensables à la vie dela Nation. Dans le même sens, la Haute juridiction considère que les irrégularités pouvant affecter lesopérations d'exécution du budget sont sans influence sur la conformité à la Constitution desdispositions de la loi de règlement qui prennent en compte les opérations en cause.Le Conseil peut déclarer la loi conforme ou inconstitutionnelle ; ce qui n'est jusque-là pas constaté au Sénégal.En cas de contrariété avec la Constitution d'un ou plusieurs articles de la loi de finances, leConseil constitutionnel a le choix entre deux alternatives. S'il considère que les articles litigieux sontséparables de l'ensemble du texte, seuls ces articles seront censurés : concrètement, la loi de financespourra être promulguée par le président de la République, mais amputée desdits articles. C'est le casle plus fréquent.

En revanche, dans l'hypothèse inverse, c'est l'ensemble de la loi de finances qui seracensurée. Cette situation ne s'est jamais encore présentée. Certes, la loi de finances pour 1980 a étéannulée dans son intégralité, mais la décision du Conseil constitutionnel était basée sur un motif deprocédure, plus précisément l'exigence du vote de la première partie de la loi de finances avant la miseen discussion de la seconde, et non pas sur un griefd'inconstitutionnalité affectant l'un des articles qui aurait rejailli sur l'ensemble du texte.^130(*)Dans le cas contraire, c'est-à-dire, lorsqu'elle est déclarée conforme à la constitution et aux lois organiques, sa mise en vigueur devient de droit. Conformément à la Constitution, la prérogative de mise en vigueur des lois, y compris les lois de finances, appartient au Président de la République. Sur ce, après son adoption parlementaire à la majorité absolue dessuffrages exprimés, le projet de loi de finances est,tout comme les autres lois ordinaires, transmise sans délais au Président de la République pourpromulgationdans leshuit jours francs qui suivent l'expiration des délais de recours.^131(*)

La promulgation est en droit constitutionnel, la déclaration officielle intervenant après l'élaboration d'une loi qui préside à l'insertion de cet acte dans l'ordre juridique et conditionne son entrée en vigueur sous réserve de la publication à intervenir.^132(*)C'est donc un acte par lequel le chef de l'État constate que la procédure d'élaboration de la loi a été régulièrement accomplie et qui rend exécutoire, comme loi de l'État, le texte ainsi adopté par le Parlement. Le Président de la République, sans tarder, prend un décret de promulgation qui va signer l'entrée en vigueur de la loi de finances. A la suite de cette promulgation le document est publié dans le Journal Officiel de la République pour être opposable aux destinataires.Cependant il est possible que des difficultés surviennent et rendent impossible le vote de la loi de finances ou sa promulgation dans les délais imparties. Ainsi, des mesures palliatives relatives à des procédures exceptionnelles de mise en vigueur sont envisagées par la Constitution, la directive n°6-2009 de l'UEMOA et la loi organique relative aux lois de finances.

Section 2 : Les procédures d'urgence ou dérogatoires

Par concours de circonstances, des complications peuvent venir perturber l'adoption, par procédure normale, de la loi de finances. En raison de cette probabilité, des procédures d'urgence ou dérogatoires sont prévues par la Constitution et/ou la loi organique, selon que le retard provient du Gouvernement ou du Parlement, afin de pallier les inconvénients qui sont nés du retard ou de la non approbation et promulgation de la loi de financesdans les délais.^133(*)Dans la mesure où le projet de loi de finances n'est pas déposé dans le délai pour que le Parlement puisse disposer, à la fin de la session budgétaire, du délai de 60 jours, l'article 58 de la directive n°6 de 2009 dispose que la session budgétaire est, de plein droit et immédiatement, suivie d'une session extraordinaire dont la durée ne peut cependant excéder le nombre de jours nécessaire pour compléter le délai de 60 jours.

Dans la même logique, la Constitution du Sénégal prévoit que si par suite d'un cas de force majeure,le projet de loi de finances n'a pu être déposé en temps utile pour que l'Assemblée dispose,avant la fin de la session fixée, de ce délai prévu, la session estimmédiatement et de plein droit prolongé jusqu'à l'adoption de la loi de finances.^134(*)

Sous cieux étrangers on constate l'existence de lois dérogatoires. En France par exemple, le Gouvernement peut, en cas d'urgence, demander au Parlement le vote de projet d'uneloi partiel^135(*), ou d'une loi spéciale^136(*)ou encore d'une loi particulière. En revanche, au Sénégal ou plus généralement dans l'espace UEMOA, il est loisibleà l'exécutif, en cas d'impossibilité d'approbation de la loi de finances en raison de ces circonstances susvisées, de faire usage de son pouvoir règlementaire pourla mettre en vigueur (Paragraphe 2) ou de procéder à sa mise en exécution par douzième provisoire (Paragraphe 1) pour assurer la continuité du service public.

Paragraphe 1 : La règle du douzième provisoire

Dans la majorité des régimes démocratiques et républicains, l'État doit voir son budget annuel être adopté avant la fin de l'exercice budgétaire précédent, afin d'assurer une transition complète avec l'exercice budgétaire suivant. Toutefois, il arrive que la loi de finances de l'année suivante ne soit pas votée à temps. Si certains pays, comme les États-Unis, acceptent d'opérer un shutdown^137(*), d'autres ont mis en place une méthode pour engager des dépenses avant le vote effectif de la loi de finances suivante.

Méthode qui trouve son origine en France avant d'être appliquée dans plusieurs autres pays, le douzième provisoire est un concept juridique selon lequel, lorsque la loi de financesn'est pas votée, promulguée et publiée avantl'entame de l'exercice auquel il se rapporte^138(*),le Gouvernementpeut engager des dépenses équivalentes à un douzième du budget prévu par la loi de finances de l'année précédente. Cette permission découle de l'article 58 de la directive n°6-2009/CM/UEMOA qui prévoit que, « compte tenu des dispositions propres aux Constitutions des Etats membres, le gouvernement est autorisé à poursuivre la perception des impôts et à reprendre les dépenses du budget de l'année précédente, par douzième provisoire. » C'est-à-dire mois après mois.^139(*)Cette technique a été créée sous la Troisième République françaises lorsque, du fait d'une absence de rationalisation du parlementarisme, les lois definances étaient souvent votées en retard.^140(*)Il était, dès lors, nécessaire d'user de cette méthode du douzième provisoire afin d'assurer la continuité du service public le temps que la loi définitive soit votée.^141(*)

On peut lire à travers le glossaire du cadre harmonisé des finances publiques de l'UEMOA quelorsque la loi de finances de l'année n'a pas pu être adoptéeavant le début de l'exercice par le Parlement, selon les délaisqui encadrent la procédure de vote, les douzièmes provisoirespermettent d'assurer la continuité de l'action de l'Etat. Ilsaccordent pour une période d'un mois reconductible lesouvertures de crédit et les autorisations de percevoir lesimpôts et revenus publics nécessaires pour assurer lacontinuité des services sur la base du budget de l'annéeprécédente.^142(*) Cette pratique a pour objetd'autoriser le Gouvernement à percevoir les impôts existant au 31 décembre de l'année précédant le commencement du nouvel exercice, de rendre applicables pour un ou plusieurs mois d'autres dispositions essentielles de la loi budgétaire et d'autoriser le Gouvernement à effectuer, pendant la même période, les dépenses prévues au projet de budget (ou au dernier budget voté) jusqu'à concurrence d'un montant global proportionnel à cette période. Dans une approche plus rigoureuse, les dépenses à effectuer sont limitées au montant, proportionnel à la période concernée, des recettes escomptées.

Les « douzièmes provisoires » constituentdes pré-budgets partiels pour un ou plusieurs mois, qui sont ensuite repris dans le budget proprement dit.La procédure des « douzièmes provisoires » contrevient au principe de l'annualité budgétaire. Aussiest-elle contraire au principe de l'unité budgétaire, puisque si plusieurs douzièmes doivent être votéssuccessivement, on aboutit à un morcellement du budget.En France cette procédure n'était plus appliquée depuis les années 60, c'est en2013, pour permettre au nouveau Gouvernement issu des élections anticipées d'octobre depréparer son budget pour 2014, que la Chambre des Députés a voté en décembre 2013 une loi de« douzièmes provisoires » portant sur les mois de janvier à avril 2014. Le budget pour 2014 estfinalement adopté an avril 2014.^143(*) Par la suite, une loi adopté le 12 juillet 2014 et relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques a prévu par son article 10 les douzièmes provisoires par le paragraphe suivant :« Au cas où le budget n'est pas voté avant le premier janvier de l'exercice auquel il s'applique, le Gouvernement présente un projet de loi l'autorisant à recouvrer les impôts existant au 31 décembre de l'année précédant l'exercice, à rendre applicables pour un ou plusieurs mois d'autres dispositions et à effectuer, pendant la même période, les dépenses figurant dans des tableaux annexés. Les recettes perçues ainsi que les dépenses engagées au cours de cette période et liquidées au cours de l'exercice sont reprises dans le budget voté de l'exercice. »^144(*)Outre cette procédure de douzième provisoire, la LOLF 2020 autorise le chef de l'Etat à valider par décret le projet de loi de finances dont le vote a été retardé par le Parlement.

Paragraphe 2 : La mise en vigueur de la loi de finances par voie règlementaire

Pour rappel, le projet de loi de finances est déposé sur lebureau de l'Assemblée nationale au plus tard le jour de l'ouverture de la session ordinaireunique ; soit le 15 octobre de l'année en cours. A la suite de ce dépôt du projet au bureau de l'Assemblée Nationale, celle-ci dispose de soixante jours au maximum pour procéder à son adoption définitive.Cependant, il peut y arriver que le Parlement retarde volontairement ou de manière non intentionnelle le vote du projet de loi de finances. Cette raison explique le pourquoi de certains aménagements de nature légale qui ont pour objet d'apporter des solutions aux impasses probables.

Sous le régime financier du cadre harmoniser des finances publiques de l'union économique et monétaire ouest-africaine,il est convenu la possibilité, lorsque le projet de loi de finances est déposé à temps sur le bureau du parlement par l'exécutif et qu'il n'est pas adopté à la clôture de la session budgétaire, qu'il puisse être mis en exécution à partir d'une ordonnance. Cette mesure vise à permettre au Gouvernement d'ouvrir les crédits nécessaires au fonctionnement des services publicssur la base de ce qui est proposé dans le budget soumis à l'approbationdes parlementaires. Sur ce point, l'article 58 de la directive n°6-2009 de l'UEMOA portant loi de finances indique dans son alinéa 2 qu'à défaut d'adoption du projet de loi de finances avant la date de clôture de la session budgétaire, il peut être mise en vigueur par ordonnance.

Dans le même sillage, la Constitution du Sénégal prévoit que lorsque le projet de loi de finances n'est pas voté définitivement à l'expiration du délai desoixante jours prévus, il est mis en vigueur par décret, compte tenu desamendements votés par l'Assemblée nationale et acceptés par le Président de laRépublique.^145(*)En outre, si compte tenu de la procédure prévue ci-dessus, la loi de finances n'a pu être mis en vigueur avant le début de l'année financière, le Président de la République est autorisé à reconduire par décret les services votés.^146(*)Il pourra ainsi poursuivre le recouvrement des recettes conformément aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur, à l'exception des recettes dont il est prévu l'annulation dans le projet de loi de finances. Pour les recettes dont le projet prévoit de réduire les quotités, la perception s'effectue sur la base des nouveaux taux proposés.Ceci signifie pratiquement que le pouvoir exécutif est autorisé à mettre en exécution le projet de loi de finances par le biais d'un texte à caractère réglementaire, ce qui équivaut à une sanction du Parlement pour son manque de diligence dans l'accomplissement de sa tâche dans les délais requis. Cette autorisation relève d'une attitude liée à l'objectif suprême de régularité et de continuité de l'action publique. Elle relève plutôt de l'exception.

De l'autre côté, l'article 57, alinéa 4^ème de la loi organique relative aux lois de finances nous renseigne sur la possibilité pour le chef de l'Etat de continuer et sans autorisation parlementaire, à percevoir les impôts qui existent et à faire des dépenses sur la base des crédits de l'autorisation précédente. Aux termes de cet article, « Si la loi de finances de l'année n'a pu être promulguée avant le début de l'année financière, le Président de la République est autorisé, conformément aux dispositions de l'article 68 de la Constitution, à continuer de percevoir les impôts existants et à reconduire par décrets les autorisations budgétaires. » Par autorisations budgétaires, la présente loi organique vise le volume de crédits nécessaire pour reconduire, à périmètre constant, les actions publiques dont les crédits ont fait l'objet de vote l'année précédente.

Au final, ce qu'on peut retenir c'est que le Parlement dispose du pouvoir d'adoption finale des projets de lois de finances et de tout autre projet de loi d'ailleurs. Cette validation donne à tout projet son caractère légal sans laquelle son opposabilité et son application serait problématique. L'approbation de la loi de finances doit ainsi respecter la procédure, les délais et les modalités de vote sous lesquels elle est soumise à défaut, la loi peut subir une sanction constitutionnelle. Toutefois, pour des circonstances exceptionnelles pouvant découler de l'urgence, des procédures dérogatoires sont aménagées pour permettre à l'administration de pouvoir poursuivre sa mission de satisfaction de l'intérêt général.

CONCLUSION GENERALE

En somme, pour que l'Etat et les collectivités publiques puissent assurer leur vie, subvenir à leurs besoins et mener leurs activités d'intérêt général, il leur est nécessaire d'avoir des sources de financements et un plan financier. C'est pourquoi ils réalisent chaque année, avec le parlement, un document financier, appelé loi de finances dans lequel ils dressent leurs prévisions de recettes à mobiliser et de dépenses à effectuer. L'élaborationde ceprojet de loi de financesest ainsi laisséeà la compétence exclusive ou quasi-exclusivede l'exécutif et celui-ci se trouve formalisée au sein d'une procédure découpée enplusieurs phases.^147(*)Bien qu'associée à cette étape, l'instance parlementaire voit son rôle très limité. Néanmoins, un débatd'orientation budgétaire entre le pouvoir exécutif et le Parlementdurant cette phase s'est imposé progressivement, avant d'être institutionnalisé par la LOLF.^148(*)

Du côté de l'exécutif la procédure d'élaboration du projet part d'un cadrage générale budgétaire et macroéconomique qui détermine la trajectoire financière, les capacités de production fiscaleset le niveau d'existence économique actuelde l'Etat. Ces informations dégagées, permettent par la suite de faire les projections budgétaires qui s'imposent pour les communiquer à l'ensemble des départements ministériels et aux institutions constitutionnelles dépensières. Celles-ci permettent de ce fait à ceux-là de formuler leurs propositions ou demandes sectorielles de financement de leurs programmes annuels. Etant soumise à la responsabilité du ministère des finances et du budget, le ministre avec ces services s'occupe du regroupement des demandes budgétaires sectorielles et les formule dans un document financier qui est soumis à la validation du conseil des ministres avant d'être présenté au Parlement. Ce dernier pour ce qui lui concerne, assure la vérification du respect des règles et principes qui gouvernent et orientent la forme du projet de loi en l'examinant en commissions techniques et de finances avant de le soumettre à une discussion publique qui débouche sur son vote éventuel.

Par ailleurs, comme avec la LOLFdu 1^er août 2001en France, la LOLF du 2 février 2020 au Sénégal, présente, sous un prisme totalement nouveau, lebudget de l'État, désormais décliné en objectifs et résultats à atteindre.Cette nouvelle logique, doit ainsi permettre de rationaliser la dépensepublique : dépenser mieux pour dépenser moins. La LOLF entend, également,rénover le pouvoir financier des parlementaires. Elle doitpermettre, parmi d'autres dispositions, aux parlementaires d'exercer un réel pouvoir financier à l'occasion de l'adoption des lois de finances.^149(*)Toutefois, en matière de modification ou d'amendement, la Constitution réduit fortement le pouvoir parlementaire en interdisant toute création de nouvelle dépense, etil n'autorise la diminution d'une ressource publique que si elle est compensée par la hausse d'uneautre ressource. Par ailleurs, le vote de la loi de finances est enfermé dans des délais stricts et, encas de non-respect de ceux-ci par le Parlement, le gouvernement a la possibilité de mettre en oeuvrela loi de finances par voie règlementaire.^150(*)Dans le cas contraire, c'est-à-dire lorsque l'approbation de la loi de finances s'est passée dans le respect des règles de procédure et des exigences de délai, celle-ci est, après déclaration de conformité par le conseil constitutionnel, promulguée par le Président de la République et publiée au journal officiel en vue de son exécution par le Gouvernement.^151(*)

*Echéance ou date butoir*	*Intitulé de chaque étape*	*Autorités/Structures responsables*
15février-15mars	Conférences de performance entre le ministère chargé des finances et les ministères sectoriels et institutions	MFB, Ministères sectoriels et Institutions
25mars	Transmission des résultats du cadrage budgétaire au service chargé des prévisions économiques	MFB
15 avril	Elaboration de la première version du cadrage macroéconomique	MFB
20 avril-15 Mai	ElaborationduDPBEP et sa transmission à la Primature	MFB, Certains ministères sectoriels et Organismes de sécurité sociale
30avril	Transmission du projet de lettre de cadrage au Premier Ministre pour signature et notification aux institutions et ministères	MFB, Primature
31 Mai	Notification de la lettre de cadrage aux institutions et ministères	Primature
15 Juin	Adoption du DPBEP en Conseil des ministres	Primature, MFB
30 Juin	Débat d'orientation budgétaire	MFB, Assemblée Nationale
05 Juillet	Envoi des lettres de notification des enveloppes triennales et de la circulaire budgétaire	MFB
02 Août	Transmission au MEFP des projets de budgets, accompagnés des DPPD et des PAP mis à jour	Ministères sectoriels et Institutions
04 Août	Démarrage des conférences budgétaires	MFB, Ministères sectoriels et institutions
05 Septembre	Synthèse des propositions et pré-arbitrage du Ministre chargé des Finances	MFB
10 Septembre	Révision du cadrage macro-économique	MFB
20 Septembre	Adoption du PLF en Conseil des Ministres	Gouvernement
30 Septembre	Actualisation du DPBEP et des autres documents budgétaires (DPPD, PAP) à transmettre au MFB	Ministères sectoriels et MFB
15 Octobre	Dépôt,à l'Assemblée nationale,du projet de loi de finances avec ses annexes	MFB

Autorisations d'engagement (AE): limite supérieure des dépenses pouvant être engagées au cours d'un exercice budgétaire.

Arbitrage budgétaire: Arbitrage sur le montant des crédits qui sera attribué à une administration lors de la préparation du projet de loi de finances. Il est généralement opéré par le Premier Ministre à partir des propositions respectives du Ministre des Finances et du Ministère dépensier.

Budget général: Partie la plus importante des dépenses et recettes retracées par la loi de finances. Elle correspond aux dépenses définitives des services ordinaires des ministères, par opposition aux opérations retracées dans les comptes spéciaux du Trésor et les

Budgets annexes: Documents retraçant à part les dépenses et recettes de certains services de l'Etat, bénéficiant d'une certaine personnalité financière et administrative sans avoir une autonomie juridique. Selon l'article 2 de la directive n° 5/97/CM/UEMOA du 10 décembre 1977 relative aux lois de finances, il devrait s'agir de services dont « l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix... ». Mais ce n'est pas toujours le cas. Ces budgets annexes figurent dans la loi de finances et sont donc autorisés par le Parlement.

Budget programme (BP): Nomenclature de présentation du budget de l'Etat qui permet de mettre en relation l'utilisation de crédits budgétaires et les politiques publiques mises en oeuvre. Les crédits sont regroupés et présentés au sein de programme. Le BP intègre les notions d'efficience et d'efficacité à travers l'évaluation permanente des politiques publiques mises en oeuvre : les activités et les coûts du programme sont associés à des objectifs et des indicateurs permettant de mesurer les résultats. Par sa présentation pluriannuelle, le BP permet, également, d'évaluer l'évolution à moyen terme des politiques publiques.

Cadre de Dépense à Moyen Terme (CDMT): Processus de planification et de programmation budgétaires pluriannuelle (3 à 5), basé sur des résultats. C'est un instrument de programmation pluriannuel glissant dont l'objectif est d'assurer la traduction budgétaire annuelle d'une stratégie pluriannuelle tout en respectant un cadre financier contraint. Il procède à l'allocation des enveloppes budgétaires sectorielles en fonction des priorités de la stratégie retenue et des perspectives de ressources. Il est un outil d'aide à la définition de l'équilibre des finances publiques sur le moyen terme.

Cavalier budgétaire: Disposition à caractère non financier contenue dans une loi de finances.

Comptes spéciaux du Trésor: Comptes recensant les opérations financières distinctes de celles du budget général de l'Etat, en raison soit des conditions particulières de leur financement, soit de leur caractère temporaire. Ces opérations échappent, dans une large mesure, aux grands principes du droit budgétaire : universalité, annualité. Le contrôle du Parlement s'exerce plus difficilement.

Crédits budgétaires: L'autorité que l'assemblée législative accorde, en vertu d'une loi, au pouvoir exécutif pour l'utilisation de fonds publics jusqu'à concurrence d'un certain montant et à des fins précisées. En d'autres termes, ce sont des prévisions de dépenses budgétaires accordées aux administrations publiques et approuvées par le Parlement.

Crédits de paiement (CP): Constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement (AE).

Dépenses publiques: Dépenses effectuées par les services de l'Etat dans l'exécution de leurs missions de service public.

Dotation budgétaire: Crédits alloués aux Administrations dans le budget de l'Etat.

Indicateurs : Outil d'évaluation permettant de vérifier les changements intervenus en cours d'action ou les résultats obtenus par rapport à ce qui était planifié initialement.

Indicateur de performance: représentation chiffrée qui mesure la réalisation d'un objectif et permet d'apprécier le plus objectivement et le plus fidèlement possible le niveau de performance d'une institution ou d'un service. Un bon indicateur doit être pertinent (c'est-à- dire spécifique et représentatif), pratique (c'est-à-dire simple, compréhensible, produit annuellement à un coût raisonnable), mesurable et fiable (bien défini en termes méthodologiques, précis, sensible à la réalité mesurée mais non manipulable, enfin, vérifiable).

Loi de finances: Texte législatif qui prévoit et autorise la nature, le montant et l'application des ressources et des charges de l'Etat en tenant compte de l'équilibre financier et des objectifs économiques et sociaux à atteindre dans le cadre de la politique générale définie par le Président de la République.

- Loi de finances initiale : Loi autorisant l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat avant le début d'un exercice.

- Loi de finances rectificative : Loi modifiant en cours d'année les dispositions de la loi de finances initiale.

- Loi de règlement : Loi constatant les résultats financiers de chaque année budgétaire et approuvant les différences entre les résultats et prévisions de la loi de finances correspondante complétée, le cas échéant, par les lois de finances rectificatives.

Pacte de Convergence de l'UEMOA: Traité établi entre les huit Etats membres de l'UEMOA afin « d'assurer une meilleure discipline budgétaire en appui à la politique monétaire commune, afin de créer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance forte et durable » et établissant des critères encadrant les marges de manoeuvres nationales en matière budgétaire et fiscale. Ils se décomposent en quatre critères de premier rang (ratio du solde budgétaire de base supérieur ou égal à 0 %, taux d'inflation annuel moyen maintenu à 3 % au maximum par an, ratio de l'encours de la dette intérieure et extérieure rapporté au PIB nominal inférieur à 70% en l'an 2002, non accumulation d'arriérés de paiement extérieurs et intérieurs sur la gestion de la période courante) et quatre critères de second rang (ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales inférieur à 35%, ratio des investissements publics financés sur ressources internes rapportés aux recettes fiscales au moins égal à 20%, ratio du déficit extérieur courant hors dons par rapport au PIB nominal inférieur à 5%, taux de pression fiscale au moins égal à 17 %).

Principes budgétaires: Ensemble de principes juridiques qui régissent les finances publiques. Il s'agit de six principes qui doivent être respectés par le gouvernement dans la présentation de la loi de finances : Annualité, Spécialité, Universalité, Equilibre, Unité et Sincérité budgétaire.

Programme : Regroupement de crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions représentatif d'une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme et qui relèvent d'un même ministère. Le programme est l'unité de présentation et de spécialisation des crédits.

Recettes publiques: Ensemble des ressources financières de l'Etat destinées à couvrir ses charges.

Tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE): Document qui retrace sur plusieurs années, les recettes et dépenses des administrations publiques, détermine leurs soldes budgétaires, ainsi que la manière dont ces soldes ont été utilisés.

Trésor public: Service de l'Etat qui assure le maintien des grands équilibres monétaires et financiers, en effectuant des opérations de caisse, de banques et de comptabilité nécessaires à la gestion des finances publiques et en exerçant des actions de tutelle, de financement et d'impulsion en matière économique et financière.

Ø Décret n°93-730 du 7 Juin 1993 relatif aux attributions du MEFP, article premier.

Ø Décret 2019-120 du 16 janvier 2019 portant préparation de la loi de finances au Sénégal.

Ø Circulaire n°028/Ministre des finances et du Budget, prise le 03 juillet 2020.

Ø Loi constitutionnelle du 04 mai 2019, portant suppression du poste de premier ministre

Ø Loi organique n°2016-34 du 23 décembre 2016 modifiant la loi organique n°2011-15 du 08 juillet 2011 relative aux lois de finances.

Ø Loi organique n°2012-23 du 27 décembre 2012 sur la Cour des Comptes du Sénégal

Ø Loi organique n°2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances.

Ø Directive n°05/1997/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 portant lois de finances ;

Ø Directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques ;

Ø Directive n°07/2009/CM/UEMOAdu 26 juin 2009 portant règlement général sur la comptabilité publique;

Ø Directive n°08/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Nomenclature budgétaire de l'Etat ;

Ø Directive n°09/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant plan comptable de l'Etat ;

Ø Directive n°10/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Tableau des Opérations Financières de l'Etat (TOFE).

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Ø Vocabulaire Juridique, éd. PUF, sous la direction de Gerard CORNU, 5ème édition 1996 ;

Ø Youssou DIOP, Module de Finances Publiques, Ecole Nationale D'administration, Cours Commun 2005.

Dédicace..............................................................................................................................................1

Remerciements...............................................................................................................................2

Abréviations.....................................................................................................................................3

Sommaire........................................................................................................................................4

INTRODUCTION...............................................................................................................................5

PREMIERE PARTIE : ELABORATION DU PROJET DE LOI DE INANCES....................................13

Chapitre I : Les Auteurs du projet de loi de finances..................................................................14

Section 1 : Les Acteurs primaires....................................................................... .........................14

Paragraphe 1 : Le chef de l'Etat et du Gouvernement.....................................................14

Paragraphe 2 : Le ministre des finances et du budget.....................................................17

Section 2 : Les Acteurs secondaires.............................................................................................20

Paragraphe 1 : Les ministres et Présidents d'institutions constitutionnelles................20

Paragraphe 2 : Les autorités Parlementaires..................................................................22

Chapitre II : La Procédure d'Elaboration du Projet de loi de finances......................................26

Section 1 : Le Cadrage Budgétaire et Macroéconomique...........................................................26

Paragraphe 1 : Les Réunions techniques et de performance..........................................27

Paragraphe 2 : L'Etablissement duDPBEP......................................................................30

Section 2 : La Programmation Budgétaire pluriannuelle..........................................................32

Paragraphe 1 : La Conception des budgets sectoriels.....................................................33

Paragraphe 2 : La Finalisation du projet de loi de finances............................................37

DEUXIEME PARTIE : ADOPTION DU PROJET DE LOI DE FINANCES.......................................41

Chapitre I : La Présentation du Projet de loi de finances............................................................43

Section 1 : La Forme du projet de loi de finances........................................................................43

Paragraphe 1 : La structure bipartite du projet de loi de finances.................................44

Paragraphe 2 : Les comptes du projet de la loi de finances...........................................46

Section 2 : L'Examen du projet de loi de finances......................................................................48

Paragraphe 1 : La discussion du projet de loi de finances.............................................50

Paragraphe 2 : Le pouvoir d'amendement parlementaire..............................................53

Chapitre II : L'Approbation du Projet de loi de finances............................................................57

Section 1 : La Procédure Normale d'Approbation.......................................................................57

Paragraphe 1 : Le Vote du projet de loi de finances.......................................................58

Paragraphe 2 : Contrôle et Promulgation de la loi de finances......................................61

Section 2 : Les Procédures d'urgence ou dérogatoires...............................................................64

Paragraphe 1 : La Technique des douzièmes Provisoires...............................................65

Paragraphe 2 : La Mise en vigueur de la loi par voie règlementaire................................67

CONCLUSION GENERALE.......................................................................................................................69

Annexes..........................................................................................................................................71

Références bibliographiques......................................................................................................76

Table des matières......................................................................................................................79

* ¹Boubacar Demba BA, Finances Publiques et gestion par la Performance dans les Pays membres de l'UEMOA : Etude du cas du Sénégal, Harmattan, 2015, Page 21.

* ²Michel BOUVIER : « Mutation des finances Publiques : du « macro » au « micro » », RFFP, n°79, 2002.

* ³Michel BOUVIER, « Réforme des finances Publiques : Réforme de l'Etat », RFFP, n°73, 2001.

* ⁴La Constitution, les lois organiques relatives aux lois de finances, les lois de finances, le règlement.

* ⁵ Les directives communautaires, exemple des directives l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine.

* ⁶ Exemple des directives de l'Union Européenne qui régissent le cadre des finances Publiques dans L'UE.

* ⁷Les Conventions ou Accords Internationaux en matière de gestion des finances publiques.

* ⁸C'est-à-dire qu'elles procèdent de la transposition de directive de l'UEMOA relatives aux lois de finances.

* ⁹ L'UEMOA, créée le 10 Janvier 1994 à Dakar. Elle a pour objectif essentiel, l'édification, en Afrique de l'Ouest, d'un espace économique harmonisé et intégré, au sein duquel est assurée une totale liberté de circulation des personnes, des capitaux, des biens, des services et des facteurs de production, ainsi que la jouissance effective du droit d'exercice et d'établissement pour les professions libérales, de résidence pour les citoyens sur l'ensemble du territoire communautaire.

* ¹⁰En 1994, à la faveur du changement de parité entre le franc CFA et le franc français, l'Union Monétaire Ouest Africaine (UMOA) est devenue Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA).

* ¹¹Loi organique qui a transposé la directive n°05/1997/CM/UEMOA relative aux lois de finances.

* ¹² Ministère du Développement Communautaire, de l'Equité sociale et territoriale, DPPD 2020-2022 et PAP 2020.

* ¹³Directives n°6 du 26 juin 2009 du conseil des ministres de l'UEMOA portant loi de finances.

* ¹⁴ Caractéristique des crédits d'un programme dont l'affectation n'est pas prédéterminée de manière rigide, mais simplement prévisionnelle. La fongibilité laisse donc la faculté de définir l'objet et la nature des dépenses dans le cadre du programme pour en optimiser. Dit autrement, l'enveloppe budgétaire est globalisée.

* ¹⁵LuxDev - Défis de la réforme des finances publiques en Afrique de l'Ouest, P.2.

* ¹⁶Moussa ZAKI : « La LOLF, Instrument de Rénovation de l'Etat », In La LOLF dans tous ses Etats, Actes de Colloque National des 13 et 14 février 2015, Page 365.

* ¹⁷Dr.Salif SANE, Cours de Politique Budgétaire Communautaire pour le Master 2 Droit Public Général, 2019-2020.

* ¹⁸ Ministre des finances, DGB : Manuel de préparation du budget programme, Décembre 2010, P.8

* ¹⁹ Direction de la prévision et des études économiques ; Passage des budgets de moyens aux budgets de programmes : Quels impactes sur l'économie Sénégalaise ; Document d'Etude N° 39, Janvier 2018.

* ²⁰ Articles 3 de la Loi organique n°2020-07 du 2 février 2020 relative aux lois de finances et la directiven°06/2009 du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l'UEMOA.

* ²⁵Conseil Constitutionnel français, n°84-202, Décision du 16 janvier 1985.

* ²⁷ Glossaire du Cadre Harmonisé des Finances Publiques au sein de l'UEMOA.

* ²⁸Frank WASERMAN, Les Finances Publiques, 9^ème édition, La Documentation française, Avril2018.

* ²⁹Paul Marie GAUDEMET et Joel MOLINIER, Finances Publiques, Tome 1, Montchrestien, E.J.A, 7^ème éd, 1996

* ³⁰François CHOUVEL, Finances Publiques, Gualino, 23^ème éd, 2020, p 61

* ³¹ CC, 4 juin 1984, n° 84-170 DC, Loi portant ratification d'Ordonnances relatives à diverses mesures financières.

* ³⁴ORSONI Gilbert, Sciences et Législations financières, Paris, ECONOMICA, 2003.

* ³⁵ Loi constitutionnelle du 04 mai 2019, portant suppression du poste de premier ministre.

* ³⁸ François CHOUVEL, Finances Publiques, Gualino, 19^ème édition, 2016, P.63.

* ³⁹ Décret n°93-730 du 7 Juin 1993 relatif aux attributions du MEFP, article premier.

* ⁴⁰Loi constitutionnelle du 04 mai 2019, portant suppression du poste de premier ministre.

* ⁴¹Circulaire n°028/Ministre des finances et du Budget, prise le 03 juillet 2020.

* ⁴²Mor FALL et Ibrahima TOURE, Finances publiques : Approche théorique et pratique, Harmattan, 2018, p. 133.

* ⁴³ Celles-ci ne sont pas ses seules missions. En dehors de la procédure d'élaboration de la loi de finances, elle est chargée du contrôle général de l'emploi des crédits budgétaires et de l'exécution des recettes du budget de l'Etat, de la concession et de la liquidation des pensions civiles et militaires de retraite ainsi que des rentes viagères ; de l'acquisition, pour les institutions et autres structures administratives, de matériel et mobilier de bureau, de mobilier d'appartement et de véhicules administratifs ; de la centralisation de la comptabilité des matières des administrations publiques ; de la gestion des formalités de douane, de transport et de magasinage du matériel appartenant à l'Etat ; de l'administration des systèmes d'information de gestion des dépenses publiques.

* ⁴⁴Décret dont l'objet est d'ouvrir des crédits non prévus dans la loi de finances (doit être ratifié par le Parlement dans une loi rectificative ou dans la loi de règlement).

* ⁴⁵Il existe d'autres organes que sont, la Cellule de Suivi et de Synthèse, la Cellule des Etudes et de la Réglementation ; la Direction du Contrôle interne ; la Direction de l'Administration et du Personnel, la Direction de la Solde ; la Direction des Pensions ; la Direction du Contrôle budgétaire et la Direction du Matériel et du Transit administratif ; voir Organigramme de la DGB dans les annexes.

* ⁴⁶François CHOUVEL, Finances Publiques, Gualino, 23^ème édition, 2020, P.63.

* ⁴⁷Acteurs de la chaine managériale désignés par les ministres. Ils sont responsables de l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes budgétaires.

* ⁴⁸LuxDev - Défis de la réforme des finances publiques en Afrique de l'Ouest, P 9

* ⁴⁹Docteur Salif SANE, Cours de Politiques budgétaires Communautaires, 2019-2020.

* ⁵⁰Moussa ZAKI : « La LOLF, Instrument de Rénovation de la Gouvernance de l'Etat », in La LOLF dans tous ses états, Actes de ColloqueNational des 13 et 14 février 2015, Page 369.

* ⁵¹Raymond MUZELLEC, Finances Publiques, 14^ème édition, septembre 2006, P.238.

* ⁵³Introduit dans les finances publiques françaises sous le gouvernement Rocard en 1990 puis reproduit sous Alain Juppé, il est devenu obligatoire. C'était une occasion saisie pour consulter le parlement sur les éventuelles modifications qu'il ne pourra plus réclamer lors de la discussion de la loi de finances.

* ⁵⁴ Article 52 de la loi Organique 2020-07 du 26 février 2020 relative aux lois de finances.

* ⁵⁵Article 56 de la loi Organique relative aux Lois de Finances du 26 février 2020.

* ⁵⁷ Professeur Hicham BOUCHARTAT, Cours de Finances Publiques, Faculté polydisciplinaire de Larache.

* ⁵⁸Article 20 Décret 2019-120 du 16 janvier 2019 relative à la préparation du budget de l'Etat.

* ⁵⁹Réforme des finances publiques dans le cadre de l'UEMOA, avec les directives de 2009 du conseil des ministres.

* ⁶⁰ François CHOUVEL, Finances publiques, Gualino, 23ème édition, 2020, P.67.

* ⁶¹ FIPECO, le 07.04.2016, Les fiches de l'encyclopédie : Programmation et pilotage des finances publiques.

* ⁶³Damien CATTEAU, Droit Budgétaire et Comptabilité publique, 3^ème éd. 2016, P72.

* ⁶⁴Article 4du décret 2019-120 du 16 janvier 2019 relatif à la préparation du budget de l'Etat

* ⁶⁵ Circulaire du 25 Avril 2019 du Ministre des finances et du budget sur la préparation du cadrage budgétaire des dépenses 2020-2022.

* ⁶⁶ Article 5 décret 2019-120 du 16 janvier 2019 portant préparation de la loi de finances au Sénégal.

* ⁶⁷Glossaire du Cadre Harmonisé des Finances Publiques au sein de l'UEMOA, P.31.

* ⁶⁸Moussa ZAKI : « La LOLF, Instrument de Rénovation de la Gouvernance de l'Etat » in La LOLF dans tous ses états, Actes du Colloque National des 13 et 14 février 2015, Page 365.

* ⁶⁹ Document de Programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) 2019-2021, Juin 2018, P7

* ⁷⁰ Loi organique relative aux lois de finances n°2020-07 du 2 février 2020, article 51, alinéa 1 et 2.

* ⁷¹Loi organique relative aux lois de finances n°2020-07 du 2 février 2020, article 51, alinéa 3 et 4.

* ⁷⁵ Article 14, Directive n°6-2009/CM/UEMOA, Portant loi de finances au sein de l'UEMOA

* ⁷⁶ Article 14 de la LOLF 2020 et 14 de la Directive Communautaire n°6-2009/CM de l'UEMOA

* ⁷⁸ Décret du 16 janvier 2019 portant préparation de la loi de finances : Calendrier annuel de préparation du budget

* ⁸¹Un objectif exprime l'intention, l'engagement, ce qu'on veut réaliser et produire, bref le but poursuivi par les
services et les programmes offerts. Habituellement, l'objectif vise un effet, un bénéfice pour la clientèle ou
contribue à la concrétisation d'un tel bénéfice.

* ⁸²Un indicateur est une variable ayant pour objet de mesurer, de décrire ou d'apprécier totalement ou
partiellement un état, une situation et/ou l'évolution d'une activité ou d'un programme. Il permet de déterminer
le chemin parcouru par rapport à l'objectif à atteindre, de déterminer si le programme est sur la bonne voie et
constitue autant un signal pour décider ou non de réorienter l'action.

* ⁸³ Frank MORDACQ, Les Finances Publiques, Que sais-je, 5^ème édition, 2018.

* ⁸⁴ Mamadou CISS, Doctorant en Droit Public, « Le Programme dans le Nouveau Droit Budgétaire Sénégalais »

* ⁸⁵Décret 2019-120 du 16 janvier 2019 portant préparation de la loi de finances au Sénégal.

* ⁸⁶ François CHOUVEL, Finances Publiques, Gualino, 19^ème édition, 2016, P.68.

* ⁸⁷ Entre le mois d'Août et le mois de Septembre ; d'après le calendrier budgétaire.

* ⁸⁹ Article 16, Décret 2019-120 du 16 janvier 2019 portant préparation de la loi de finances.

* ⁹²Professeur Hicham BOUCHARTAT, Cours de Finances Publiques, Faculté polydisciplinaire de Larache.

* ⁹³Décret 2019-120 du 16 janvier 2019 relative à la Préparation de la loi de finances au Sénégal.

* ⁹⁴Damien CATTEAU, Droit Budgétaire et Comptabilité Publique, hachette, 3^ème édition, 2016, P.77.

* ⁹⁵ Loi organiquefrançaise n°2001-692 du 1^er Aout 2001 relative aux lois de finances.

* ⁹⁶Loi organique française n°2001-692 du 1^er Aout 2001 relative aux lois de finances.

* ⁹⁷Damien CATTEAU, Droit Budgétaire et Comptabilité Publique, hachette, 3^ème édition, 2016, P.65.

* ⁹⁸Article 44 de la LOLF 2020-07 du 26 février 2020 et 45 du Directive 06/2009/CM/UEMOA.

* ⁹⁹Article 44 de la LOLF 2020-07 du 26 février 2020 et 45 du Directive 06/2009/CM/UEMOA.

* ¹⁰¹ Article 34 de la Directive n°6/2009/CM/UE/UEMOA, portant loi de finances au sein de l'Uemoa.

* ¹⁰²Directive n°6/2009/CM/UE/UEMOA, portant loi de finances au sein de l'Uemoa,article 36.

* ¹⁰³A. DIOUKHANE, les Finances Publiques dans l'UEMOA : Le Budget du Sénégal, Harmattan, 2015, P.133.

* ¹⁰⁴Commission des finances et du Contrôle budgétaire ; Commission des Affaires Economiques ; Commission de l'Aménagement du territoire, de l'habitat, des infrastructures et des transports ; Commission de la Culture et de la Communication ; Commission du développement rurale ; Commission des lois, de la Décentralisation, du travail et des droits humains ; Commission des Affaires étrangères, des sénégalais de l'extérieur et de l'intégration africaine ; Commission de la défense et de la sécurité ; Commission de l'éducation, de la jeunesse, des sports et des loisirs ; Commission de la santé, de la population, des affaires sociale et de la solidarité nationale ; Commission de comptabilité et de contrôle ; Commission des délégations ; Commission du développement durable et de la transition écologique ; Commission de l'Energie et des ressources minérales.

* ¹⁰⁸Directive n°06-2009/CM/UEMOA, portant loi de finances au sein de l'UEMOA

* ¹⁰⁹François CHOUVEL, Finances Publiques, Gualino, 23^ème éd, 2020, P.99.

* ¹¹¹Article 59, Directive n°06-2009, Portant loi de finances au sein de l'UEMOA

* ¹¹²« Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une di munition des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique », Article 40, Constitution française.

* ¹¹⁶Les députés étant les représentants et portant la voix de la population.

* ¹¹⁷ Mamadou CISS, Doctorant en Droit Public, « Le Programme dans le Nouveau Droit Budgétaire Sénégalais ».

* ¹¹⁸M.Youssou DIOP, Module de Finances Publiques, Ecole Nationale D'administration, Cours Commun 2005, P.68.

* ¹¹⁹ Volume de crédits considérés comme nécessaire pour reconduire à périmètre constant les actions publiques qui ont fait l'objet d'une autorisation budgétaire l'année précédente ; (c'était dans le cade des budgets de moyens).

* ¹²⁰ Volume de crédits présentés dans la loi de finances annuelle qui vient en différence des services votés l'année précédente. Ces crédits peuvent ainsi correspondre au financement de nouvelles dépenses ou à la prise en compte de surcoûts d'actions publiques en cours ou de représenter des économies réalisées sur des actions en cours.

* ¹²²Stéphanie DAMAREY, L'essentiel des Finances publiques, Gualino, 8^ème édition, 2020, P.63

* ¹²³ LuxDev - Défis de la réforme des finances publiques en Afrique de l'Ouest, P.4

* ¹²⁴ Limite supérieure des dépenses pouvant être engagées au cours d'un exercice budgétaire. Les autorisations d'engagement correspondent à l'engagement juridique de la dépense, phase de la dépense en préalable à la consommation effective des crédits au cours de laquelle l'ordonnateur réalise la première étape des actions qui mèneront au paiement effectif de la prestation. Les AE sont entièrement consommées dès l'origine de la dépense, lors de la signature de l'acte qui engage juridiquement l'État. Dans le cadre particulier des Directives de l'UEMOA les autorisations d'engagement (AE) sont associées aux crédits de paiement uniquement pour les dépenses d'investissement et les contrats de partenariats publics-privés (PPP).

* ¹²⁵ Constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement (AE).

* ¹²⁶ Article 60 de la Loi Organique relative aux Loi de Finances de 2020 et 61 du Directive n°6-2009/CM/UEMOA.

* ¹²⁸ C'est les articles 34 et 47 de la Constitution française et l'article 68 de la Constitution du Sénégal qui prévoient que les lois de finances sont adoptées dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.

* ¹³²Vocabulaire Juridique, éd. PUF, sous la direction de Gerard CORNU, 5^ème édition 1996, page 641.

* ¹³³ Stéphanie DAMAREY, L'essentiel des Finances publiques, Gualino, 8ème édition 2020, P.62

* ¹³⁵ Article 47 de la Constitution française : « si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de l'exercice, le gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés. »

* ¹³⁷Terme anglo-saxon qui signifie que le Gouvernement des Etats-Unis cesse toute activité, faute de moyens votés par le congrès. Toutefois, malgré le shutdown, les services médicaux et militaires doivent continuer à fonctionner.

* ¹³⁸Matthieu HOUSER, Les finances Publiques aux concours, La Documentation française, édition 2016, P.88.

* ¹³⁹A. DIOUKHANE, Les Finances Publiques dans l'UEMOA : Le Budget du Sénégal, Harmattan, 2015, P.129.

* ¹⁴⁰Stéphanie DAMAREY, L'essentiel des finances publiques, Edition 2021.

* ¹⁴¹Fabienne BOCK, Finances publiques en temps de guerre, 1914-1918 : Déstabilisation et recomposition des pouvoirs, Institut de la gestion publique et du développement économique, 9 décembre 2016.

* ¹⁴²Glossaire du Cadre Harmonisé des Finances Publiques de l'UEMOA, la Commission, P.32.

* ¹⁴³Loi du 20 décembre 2013 ayant pour objet : d'autoriser le Gouvernement à effectuer, au cours des mois de janvier à avril 2014, les dépenses figurant aux tableaux annexés à la présente loi ;d'autoriser le Gouvernement à recouvrer les impôts directs et indirects existant au 31 décembre 2013 d'après les lois et tarifs qui en règlent l'assiette et la perception ;de proroger certaines dispositions de la loi du 21 décembre 2012 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2013 [...].

* ¹⁴⁴ Loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques et modifiant la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat ainsi que la loi modifiée du 10 mars 1969 portant institution d'une inspection générale des finances.

* ¹⁴⁷Damien CATTEAU, Droit Budgétaire et Comptabilité Publique, Hachette, 3^ème édition 2016, P.58.

* ¹⁴⁸Matthieu HOUSER, Les finances publiques aux concours, La Documentation française, édition 2016, P.84.

* ¹⁵¹Tout comme la Préparation de la loi de finances, le Gouvernement est aussi responsable de son exécution.

* ¹⁵² Décret 2019-120 du 16 janvier 2019 portant préparation de la loi de finances au Sénégal.