A. La transmission des pouvoirs au président par
intérim
conformément à la Constitution de 1959 : le
recours à l'article 57
Les dispositions de l'article 57 de la Constitution favorisent
bien la continuité de la fonction présidentielle par l'usage de
la technique intérimaire. Il s'agit de remplacer un
167 Cette expression est utilisée pour
parler des révolutions qui ont lieu en 2011 dans les pays arabes, tels
que la Tunisie, l'Égypte, le Yémen ou encore la Libye. La
référence au printemps serait liée au fait que le
printemps est la saison du réveil de la nature : les plantes se mettent
à fleurir, et les animaux après avoir hiberné, sortent de
leur tanière. C'est justement parce que ces révolutions ont pour
but un « réveil », qu'on les compare au printemps. Les
manifestants tunisiens, égyptiens, yéménites et libyens
exprimaient le souhait d'un changement, d'une nouvelle vie politique. Cf.
FILIU (J-P.), La
Révolution arabe, dix leçons sur le soulèvement
démocratique, Paris, Fayard, 2011.
Mémoire Master II - Les petites constitutions en
Afrique : essai de réflexion à partir des exemples de la
Côte d'Ivoire, de la République Démocratique du Congo, de
la Tunisie et du Togo.
président sans nécessairement changer de
régime politique, et encore moins de république ou d'ordre
constitutionnel.
Juste après la fuite du Président BEN-ALI, les
tunisiens tentent de gérer la transition à la lumière de
la Constitution de 1959 en vigueur. Ils confient alors la présidence de
la République au président de la Chambre des
députés168 et s'interrogent sur le
fait d'organiser des élections présidentielles et
législatives anticipées, au terme de l'intérim de soixante
jours, comme prévu par l'article 57 de la
Constitution169. Ce choix inscrit donc la
transition tunisienne dans le cadre de l'ancien régime.
Cependant, le régime de l'article 57 était en
réalité peu adapté à la situation d'effervescence
révolutionnaire que traversait le pays. En effet, la Constitution de
1959 semblait entraver toute possibilité de sortir de la crise par un
changement légal. Elle interdisait au Chef de l'Etat par
intérim170 de prendre toute initiative
institutionnelle, à l'exclusion de l'organisation de nouvelles
élections présidentielles171 et
prohibait toute révision constitutionnelle. Elle empêchait
également le président par intérim de recourir au
référendum, de démettre le gouvernement, de dissoudre la
Chambre des députés et de prendre les mesures exceptionnelles
nécessitées par les circonstances (art.
46)172.
Il était donc clair et largement admis, en vertu d'un
accord tacite entre les différentes forces politiques, que l'article 57
ne pouvait pas être scrupuleusement respecté et surtout que, les
élections présidentielles ne pouvaient pas avoir lieu dans le
délai constitutionnel maximum de soixante jours.
168 L'investiture du Président de la
Chambre des députés, M. Foued MBAZAA, des
fonctions de Chef de l'Etat par intérim a reçu l'accord du
Conseil constitutionnel tunisien. Voir C.C. Avis n°1 du 15 janvier
2011.
169 L'article 57 de la Constitution de 1959
prévoit qu'en cas de vacance définitive du Président pour
cause de décès, de démission ou d'empêchement
absolu, la présidence de la République intérimaire est
confiée au Président de la Chambre des députés pour
une période allant de 45 à 60 jours. Au terme de cette
période, des nouvelles élections doivent être
organisées.
170 Ici, une légère nuance doit
être relevée par rapport au mot intérim : en effet le Chef
de l'Etat par intérim doit être distingué du Chef d'Etat de
transition. Le premier tire sa compétence de la Constitution toujours en
vigueur, alors que le second tire sa compétence d'une petite
constitution en rupture avec la Constitution en vigueur.
171 Ex article 46 de la Constitution
tunisienne de 1959, le Président de la République ne pouvait ni
recourir au référendum, ni démettre le gouvernement, ni
dissoudre la Chambre des députés, ni prendre les mesures
exceptionnelles nécessitées par les circonstances.
172 Le 14 janvier 2011, l'état
d'exception accompagné d'un couvre-feu a été
décrété.
Mémoire Master II - Les petites constitutions en
Afrique : essai de réflexion à partir des exemples de la
Côte d'Ivoire, de la République Démocratique du Congo, de
la Tunisie et du Togo.
Ainsi, afin de dépasser les règles limitant
l'action du Chef de l'Etat par intérim, la classe politique a eu
recours, par des mesures « d'ingénierie constitutionnelle
»173 garantissant une apparente
légalité et continuité constitutionnelles, à
l'article 28 de la Constitution de 1959 sur l'exercice du pouvoir
législatif. Le Conseil constitutionnel a été saisi pour
avis sur la délégation du pouvoir législatif au profit du
chef de l'Etat par intérim. C'est ainsi que par la loi n° 2011-05
du 9 février 2011 prise sur la base de l'article 28 de la Constitution,
à la suite de deux séances pathétiques de la Chambre des
députés et de la Chambre des conseillers, le Président de
la République par intérim recevait une délégation
quasi générale du pouvoir
législatif174, qui lui permettra d'adopter
un décret-loi le 23 mars 2011.
B. L'adoption du décret-loi du 23 mars 2011 par le
président
intérimaire : une première petite
constitution émanant d'un organe de l'ordre constitutionnel
précédent
La formation, le 17 janvier 2011, du nouveau gouvernement, dit
d'unité nationale, dans lequel figuraient plusieurs personnalités
ayant occupé auparavant des postes au sein du gouvernement ou du parti
au pouvoir provoqua la colère populaire et donna lieu, à partir
du 20 février, à un mouvement de contestation, avec occupation du
siège du gouvernement à Tunis, réclamant, entre autre,
l'élimination de tous les « destouriens
»175 et une nouvelle Constitution. Le 28
février, le Premier ministre démissionna.
C'est ainsi que face à la persistance des mouvements de
contestation, et répondant au voeu du peuple tunisien, qui exigeaient
une rupture radicale avec la dictature de BEN-ALI,
173 BEN ACHOUR (R.) et
BEN ACHOUR (S.), « La transition
démocratique en Tunisie : entre légalité constitutionnelle
et légitimité révolutionnaire », Revue
française de droit constitutionnel, 2012/4 n° 92, p. 720.
174 La loi habilitait le Chef de l'Etat par
intérim à prendre des décret-lois dans les domaines
suivants : - l'amnistie générale, les droits de l'homme et les
libertés fondamentales, - le système électoral, la presse,
l'organisation des partis politiques, les associations et les organisations non
gouvernementales, - la lutte contre le terrorisme, - le développement
économique, la promotion sociale, les finances et la fiscalité, -
la propriété, l'éducation et la culture, - la lutte contre
les fléaux et calamités, - les conventions internationales
relatives aux engagements financiers de l'État, les conventions
internationales dans les domaines du commerce, de la fiscalité, de
l'économie et des investissements, les conventions internationales
relatives au travail et au secteur social, les conventions internationales
relatives aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales.
175 Partisans de « DESTOUR », un
parti politique tunisien fondé en 1920. Parti présidentiel depuis
1957, qui prit le nom de Parti Socialiste Destourien (1964-1988), puis de
Rassemblement Constitutionnel Démocratique.
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la Tunisie et du Togo.
en passant par une procédure constituante capable de
refléter la nouvelle identité du pays, le Président de la
République par intérim, fort de ses nouveaux pouvoirs, adopte le
23 mars 2011 un décret-loi176 portant
organisation provisoire des pouvoirs publics, qui fonde le premier ordre
constitutionnel provisoire177.
Cette première petite constitution formalise l'exigence
d'un changement radical de la forme d'Etat et organise le passage vers un
régime démocratique attribuant la souveraineté au peuple.
Ainsi, si cette première petite constitution n'est pas issue des
citoyens tunisiens, sa légitimité est fondée sur sa
conformité à la volonté du peuple révolutionnaire
« d'exercer sa pleine souveraineté dans le cadre d'une nouvelle
Constitution »178.
Le décret-loi exerce donc sa fonction
dé-constituante, affirmant que désormais, « la pleine
application des dispositions de la Constitution de 1959 est devenue impossible
». L'ordre constitutionnel précédent est donc «
suspendu ». Autrement dit, le décret-loi a mis « hors de
vigueur provisoire » l'ensemble des dispositions constitutionnelles.
Faisant suite à cette suspension, le pouvoir constituant est libre de
dissoudre les deux chambres du Parlement, la Chambre des députés
et la Chambre des conseillers, ainsi que le Conseil constitutionnel et le
Conseil économique et social179.
La première petite constitution prévoit, en
outre, une réglementation institutionnelle a minima pour la
période transitoire, établissant que le Tribunal administratif,
la Cour des comptes (article 3), les collectivités locales (article 16)
et le pouvoir judiciaire (article 17)
176 Décret-loi n° 14 du 23 mars
2011, JORT n° 20 du 25 mars 2011, p. 363.
177 Rafaâ BEN ACHOUR et Sana
BEN ACHOUR affirment que le décret-loi du 23 mars 2011
« n'est en réalité ni momentanément un
décret ni ne sera ultérieurement une loi. N'ayant plus aucune
attache avec l'ancien ordonnancement de la Constitution du 1er juin 1959
devenue caduque, il est paradoxalement un acte constitutif,
générateur d'une nouvelle légalité, fondateur d'un
ordre nouveau constitutionnel », voir BEN ACHOUR
(R.) et BEN ACHOUR
(S.), « La transition démocratique en
Tunisie : entre légalité constitutionnelle et
légitimité révolutionnaire », Revue
française de droit constitutionnel, 2012/4 n° 92,
op.cit., p. 722.
178 Les trois premiers considérants du
décret-loi du 23 mars 2011 fondent la légitimité de l'acte
même : « Considérant que le peuple Tunisien est souverain
et exerce sa souveraineté par le biais de ses représentants
élus au suffrage direct, libre et équitable, Considérant
que le peuple a exprimé au cours de la révolution du 14 janvier
2011 sa volonté d'exercer sa pleine souveraineté dans le cadre
d'une nouvelle Constitution, Considérant que la situation actuelle de
l'Etat, après la vacance définitive de la Présidence de la
République le 14 janvier 2011, telle que constatée par le Conseil
constitutionnel dans sa déclaration publiée au Journal Officiel
de la République Tunisienne en date du 15 janvier 2011, ne permet plus
le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, et que la pleine
application des dispositions de la Constitution est devenue impossible
».
179 Article 2 du décret-loi du 23 mars
2011.
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la Tunisie et du Togo.
continuent d'exercer leurs attributions conformément
aux lois et aux règlements en vigueur. Quant au pouvoir
législatif, il est désormais exercé sous forme de
décret-loi promulgué par le chef de l'Etat, après
délibération en conseil des ministres. Le pouvoir exécutif
est confié également au président de la République
par intérim, assisté d'un gouvernement
provisoire180. Ainsi, certains
éléments de l'ordre juridique précédent sont
intégrés au sein de l'ordre nouveau qui leur confère,
toutefois, un nouveau fondement de validité. Enfin, la première
Constitution provisoire remplit sa fonction constituante, en prévoyant
l'élection d'une Assemblée nationale constituante « au
suffrage universel, libre, direct et secret selon un régime
électoral pris à cet effet »181
L'ordre constitutionnel ainsi créé organise la
première phase de la transition. Comme prévu par l'article 1er du
décret-loi ; sa validité se termine avec l'élection de
l'Assemblée Nationale Constituante (ANC)182,
le 23 octobre 2011, ouvrant la deuxième phase de la transition.
§2. DEUXIEME PHASE DE LA TRANSITION : L'AVATAR DE
LA CONTINUITE
Cette deuxième période transitoire, en rupture
avec l'ordre précédent, débuta avec l'élection de
l'Assemblée Nationale Constituante (A), qui adoptera la deuxième
petite constitution (B).
A. L'élection de l'Assemblée Nationale
Constituante : la rupture avec l'ordre du 23 mars 2011
Un véritable chantier devait donc s'ouvrir devant
l'Instance Supérieur Indépendante pour les Elections (ISIE), pour
rompre définitivement avec l'ancien ordre.
180 Le décret-loi interdit au premier
ministre provisoire et au président de la République par
intérim de présenter leur candidature à l'Assemblée
nationale constituante.
181 Article 1er du décret-loi du 23
mars 2011. Le décret-loi n°35 du 10 mai 2011 réglemente par
la suite l'élection de l'Assemblée nationale constituante.
182 Article 1er du décret-loi : «
Jusqu'à ce qu'une Assemblée nationale constituante, (...)
prenne ses fonctions, les pouvoirs publics dans la République Tunisienne
sont organisés provisoirement conformément aux dispositions du
présent décret-loi ».
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Afrique : essai de réflexion à partir des exemples de la
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la Tunisie et du Togo.
En effet, des élections honnêtes, transparentes
et pluralistes, organisées par l'Instance Supérieure
Indépendante pour les Elections, en présence d'observateurs
internationaux183, dépêchés par
différentes organisations internationales
intergouvernementales184 et non
gouvernementales185, ont donc eu lieu le 23 octobre
2011 et ont abouti à l'élection de l'ANC.
Les élections ont connu une participation populaire
exceptionnelle (54 %), aussi bien en Tunisie qu'à l'étranger. Une
fois les résultats des élections connus, une
coalition186 s'est formée pour constituer la
majorité gouvernementale : elle est constituée par le parti
Ennahdha, le CPR et Ettakattoul. Les trois partis se sont mis
d'accord, très tôt, sur une répartition des « trois
présidences » : au CPR la présidence de la
République, au Ettakattoul la présidence de l'ANC et
à Ennahdha la présidence du gouvernement.
Après l'installation de l'ANC le 22 novembre 2011,
l'élection de son président, de son bureau, une commission ad
hoc fut chargée de la rédaction de la deuxième petite
constitution. Ainsi, le 2 décembre 2011, la commission remet le projet
final de l'organisation provisoire des pouvoirs publics au président de
l'ANC, qui le soumet, à son tour, à l'Assemblée
plénière pour débat. Le 16 décembre est
adoptée la Loi constituante
n°2011-6187. Cette fois, le pouvoir
constituant est bien un organe élu au suffrage universel direct, qui
adopte la Loi constituante « au nom du Peuple tunisien
»188.
B. La Loi constituante n°2011-6 par l'ANC: une
deuxième petite constitution émanant d'un organe élu
directement par le peuple
La légitimité de la deuxième petite
constitution est donc fondée sur des bases plus solides par rapport
à la première. Elle prend appui, tout d'abord, sur la
conformité de la Loi à la Constitution matérielle, qui
dans le Préambule est exprimée par l'affirmation de
l'adhésion des constituants à la volonté des
révolutionnaires victorieux de changer de
183 Plus de 10 000 observateurs tunisiens et 500
observateurs internationaux ont veillé au bon déroulement du
processus électoral.
184 Union africaine, Union européenne,
Ligue des États arabes, OCI, Conseil de l'Europe, OSCE, etc.
185 Fondation Carter.
186 Totalisant 138 sièges sur 217.
187 J.O.R.T., n°97 des 20 et 23
décembre 2011.
188 Préambule de la Loi constituante du
16 décembre 2011.
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la Tunisie et du Togo.
régime189. Elle se fonde
également sur la fidélité du nouveau pouvoir à la
forme républicaine de l'Etat, choix qui a été
effectué en Tunisie par l'Assemblée Nationale Constituante le 25
juillet 1957190.
La Loi constituante tunisienne présente bien les
éléments permettant d'identifier une petite constitution. Tout
d'abord, elle met fin au régime précédent, qui n'est pas
l'ordre constitutionnel de 1959, mais l'ordre constitutionnel provisoire
créé par le décret-loi du 23 mars 2011. L'article 27
affirme clairement qu'« il est mis fin à l'application du
décret-loi n° 2011-14 du 23 mars 2011, relatif à
l'organisation provisoire des pouvoirs publics ». La Loi constituante
abroge aussi définitivement la Constitution du 1er juin
1959191, dont l'application avait été
suspendue par le décret-loi de mars. Ainsi, l'ordre constitutionnel
fondé par la Loi constituante succède directement à
l'ordre constitutionnel créé par la première petite
constitution et indirectement à l'ordre constitutionnel du régime
précédent.
En outre, la loi constituante organise de façon
détaillée les pouvoirs publics
provisoires192, faisant du gouvernement « la
figure centrale de l'échiquier politique » et marginalisant, en
revanche, le président de la République. L'ANC exerce la fonction
constituante et législative, élit le président de la
République et contrôle l'activité du gouvernement. La
procédure constituante est établie par l'article 3 de la Loi. La
sanction populaire, via un référendum constituant, est
prévue seulement au cas où le projet de la Constitution ne soit
pas voté par les deux tiers des membres de
l'Assemblée193.
Enfin, la Loi constituante explicite le caractère
provisoire de sa validité, prévoyant que « les pouvoirs
publics de la République tunisienne, sont organisés à
titre provisoire
189 Afin de concrétiser les principes
de la révolution glorieuse, de réaliser ses objectifs, par
fidélité aux
martyrs et aux sacrifices des tunisiens à travers les
générations, afin de faire aboutir le processus constituant
démocratique avec succès et garantir les libertés et les
droits de l'homme.
190 Voir la décision de
l'Assemblée nationale constituante du 25 juillet 1957 proclamant la
République de la Tunisie.
191 Article 27 de la Loi constituante
no2011-6.
192 Le premier chapitre incluant l'article 2
énumère les compétences de l'Assemblée nationale
constituante. Le chapitre 3 est relatif au pouvoir législatif (art.
4-8). Le chapitre 4 de la loi est consacré au pouvoir exécutif.
Il est divisé en quatre sections : la première relative au
président de la République, la deuxième se rapportant au
chef du gouvernement, la troisième relative aux « conflits de
compétences ». Quant à la quatrième section du
deuxième chapitre, elle est consacrée aux collectivités
publiques locales. Le chapitre 5 est réservé au pouvoir
judiciaire. Le chapitre 7 se rapporte à la justice transitionnelle alors
que les chapitres 8 et 9 traitent de la Banque Centrale et des dispositions
finales.
193 Il n'y a donc pas eu de referendum,
puisque l'ANC en janvier 2014 a adopté le projet de Constitution
à la majorité de 200 voix (12 contraires et 4 abstentions).
Mémoire Master II - Les petites constitutions en
Afrique : essai de réflexion à partir des exemples de la
Côte d'Ivoire, de la République Démocratique du Congo, de
la Tunisie et du Togo.
conformément à la présente loi, et ce
jusqu'à l'élaboration d'une nouvelle Constitution, son
entrée en vigueur et l'exercice par les institutions qui en seront
issues de leurs fonctions »194. En
d'autres termes, la Loi constituante est abrogée au moment où les
nouvelles institutions, issues de la Constitution définitive, entrent en
fonction. Cela signifie que pendant une période limitée, le texte
constitutionnel provisoire et celui définitif seront en vigueur en
même temps. C'est d'ailleurs ce qui a été prévu par
les Dispositions transitoires de la Constitution définitive,
adoptée le 26 janvier 2014, qui ont maintenu en vigueur certaines normes
de la Loi constituante jusqu'à l'élection de l'Assemblée
des représentants195.
A la lumière de tout ce qui a
précédé, il s'avère que la Tunisie a
jusque-là traversé avec succès les différentes
phases de sa transition. Le processus démocratique ne sera cependant
véritablement accompli seulement une fois qu'une Tunisie nouvelle
démocratique, libre, ouverte et pluraliste pourra envisager un avenir
radieux en conformité avec les objectifs de dignité et de
liberté qui ont déclenché sa révolution.
Par ailleurs, à côté des petites
constitutions issues d'un pouvoir constituant interne, l'octroi d'une petite
constitution par un pouvoir constituant extérieur reste une
hypothèse plausible. Ces dernières qui constituent en fait une
réalité dans certains Etats en crise en Afrique, feront donc
l'objet d'une étude dans la suite de ce développement.
62
194 Article 1er de la Loi
constituante no2011-6.
195 Article 148 de la Loi constituante
no2011-6.
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Afrique : essai de réflexion à partir des exemples de la
Côte
d'Ivoire, de la République Démocratique du Congo,
de la Tunisie et du Togo.
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