Les engagements internationaux des etats face aux changements climatiques, mythe ou réalité ?

Chapitre Premier :

DIVERS ENGAGEMENTS PRIS PAR LES ETATS EN FAVEUR DU CLIMAT

Les Etats ont accepté un certain nombre d'engagements en vue de répondre au défi des changements climatiques. Pour permettre une meilleure appréciation de ces engagements, il nous apparaît nécessaire de présenter une vue globale sur le régime juridique du climat et d'examiner la substance et la portée des engagements pris par les Etats au travers de l'analyse de la CCNUCC (section I) et du Protocole de Kyoto (section II).

Section 1 : Des engagements souples au titre de la CCNUCC

Nous nous proposons d'examiner successivement la CCNUCC (§1) ainsi que les engagements des parties y relevant (§2).

§ 1. La CCNUCC

La CCNUCC établit un cadre général permettant aux Etats de relever le défi des changements climatiques au plan international. A cet égard, elle prévoit que son objectif ultime est de stabiliser les émissions atmosphériques de gaz à effet de serre à un niveau qui les empêchera de nuire au système climatique.

Pour permettre une appréciation des engagements pris par les Etats au titre de cette convention, il nous paraît important d'en faire un bref descriptif et d'en préciser la nature, d'en relever les organes ainsi que le mécanisme financier qu'elle institue.

1. Présentation et nature juridique

La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a été adoptée le 9 mai 1992 à New York et a été ouverte à la signature lors de la Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement (CNUED), également appelée "Sommet de la Terre", à Rio de Janeiro, Brésil, le 4 juin 1992. La CCNUCC a fortement contribué à l'établissement de principes-clés de la lutte internationale contre le changement climatique. Elle définit notamment le principe des "responsabilités communes mais différenciées". Elle a également contribué au renforcement de la prise de conscience du public au niveau mondial sur les problèmes liés aux changements climatiques.

Entrée en vigueur le 21 mars 1994, la CCNUCC^1(*) impose aux parties contractantes un style de vie responsable, doublé des obligations et engagements afin de « stabiliser, conformément aux dispositions pertinentes de la Convention, les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique »^2(*).

La CCNUCC est toutefois un traité-cadre, c'est-à-dire « un instrument conventionnel qui énonce les principes devant servir de fondement à la coopération entre Etats parties dans un domaine déterminé, tout en laissant le soin de définir, par des accords séparés, les modalités et les détails de la coopération, en prévoyant, s'il y a lieu, une ou des institutions à cet effet^3(*). Ainsi, la CCNUCC joue le rôle d'une convention principale dont la portée se limite à énoncer des principes et des mécanismes permettant de répondre à l'objectif général qu'elle s'est fixée^4(*). Toutefois, au regard des règles du droit international, elle demeure un texte pourvu d'un caractère contraignant, même si ses stipulations manquent de précisions utiles permettant d'en vérifier le respect par les Parties.

Afin d'assurer sa mise en oeuvre effective, la CCNUCC a institué différents organes et mécanismes.

2. Organes mis en place

La CCNUCC, étant un instrument international imposant des obligations à des entités souveraines, s'est dotée d'organes et de mécanismes officiels permettant aux Parties contractantes de débattre et de coopérer aux fins de sa mise en oeuvre effective. Ainsi, en ce qui concerne les organes, elle dispose d'une Conférence des Parties (COP), organe suprême de la convention, d'un Secrétariat ainsi que de deux organes subsidiaires que sont celui de conseil scientifique et technologique et celui de mise en oeuvre.

2.1. La Conférence des parties (COP), organe suprême de la CCNUCC

La Conférence des parties (COP), organe suprême de la convention, est créée par l'article 7 de la convention. Conformément aux stipulations de cet article, elle fait régulièrement le point de l'application de la Convention et de tous autres instruments juridiques connexes qu'elle pourrait adopter. Elle prend, dans les limites de son mandat, les décisions pour atteindre les objectifs de lutte contre les changements climatiques ainsi que toutes celles qui sont nécessaires pour faciliter et favoriser l'application effective de la Convention.

La COP est responsable du maintien des efforts internationaux pour faire face aux changements climatiques^5(*). A cet effet, elle examine périodiquement les engagements des Parties et les arrangements institutionnels découlant de la Convention, en fonction de l'objectif de la Convention, de l'expérience acquise lors de son application et de l'évolution des connaissances scientifiques et techniques. Elle facilite, à la demande de deux Parties ou davantage, la coordination des mesures adoptées par elles pour faire face aux changements climatiques et à leurs effets, en tenant compte de la diversité de situations, de responsabilités et de moyens des Parties ainsi que de leurs engagements respectifs au titre de la Convention^6(*).

La COP se réunit donc chaque année et ses travaux sont facilités par le secrétariat de la convention.

2.2. Le Secrétariat de la CCNUCC

Le Secrétariat est créé par l'article 8 de la convention. Il apporte à la COP ainsi qu'aux autres organes un appui en leur fournissant les services nécessaires, en compilant et diffusant les rapports reçus, en s'assurant de la bonne coordination de toute l'administration et en aidant les pays en développement à compiler et à diffuser l'information requise par la Convention.

Ainsi, le secrétariat a un rôle essentiellement organisationnel et technique. Ses principales fonctions officielles sont « de préparer les conférences de la Convention et leur organisation, et réunir les contributions des différentes parties, d'une part, et d'assister les Etats dans leur travaux préalables aux COP et leur fournir des analyses scientifiques, de contrôler la diffusion de crédits-carbone dans les Etats parties ainsi que d'être un lien avec les autres instances internationales, d'autre part »^7(*).

Le secrétariat est donc la plaque tournante de la Convention, car son appui va au-delà de la COP et s'étend également aux organes techniques.

2.3. Les Organes subsidiaires

La CCNUCC dispose de deux organes techniques dits subsidiaires. Il s'agit de l'Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique et de l'Organe subsidiaire de mise en oeuvre.

L'Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique^8(*), institué à l'article 9, est chargé de fournir l'appui scientifique nécessaire et de propose des avis concernant le développement et le transfert de technologies. Il sert d'interface entre le GIEC, chargé du volet scientifique, et la Conférence des Parties, chargée du volet politique.

L'Organe subsidiaire de mise en oeuvre^9(*), quant à lui, institué à l'article 10, a pour mission d'assurer l'application et le suivi de la Convention. Il reçoit les rapports des États et contrôle leur conformité aux objectifs de la Convention.

Il échet de préciser, qu'outre les organes ci-haut, il y a également plusieurs groupes de travail qui ont été mis en place successivement par différentes Conférences des parties^10(*). Ils concourent à l'atteinte de l'objectif de la Convention à l'instar du mécanisme financier mis en place.

3. Mécanisme financier : Fonds pour l'Environnement Mondial 

Conscient de la donne économico-financière et du coût élevé de la mise en oeuvre des politiques climatiques, il a été institué à l'article 11 de la CCNUCC un mécanisme financier afin d'aider les Parties. Et, c'est la Fonds pour l'environnement mondial (FEM)^11(*) qui a été désigné comme entité chargée d'assurer le fonctionnement^12(*) du mécanisme financier mis en place. Celui-ci dispose en son sein d'un fonds spécial pour les changements climatiques constitué en application de la décision 7/CP.7.

Le Fond pour l'Environnement Mondial est un organisme dédié à la coopération internationale ayant pour vocation de financer des initiatives engagées dans la lutte contre les principales menaces qui pèsent actuellement sur l'environnement de la planète dont le changement climatique^13(*). Le FEM a accordé des aides à hauteur de 8,6 milliards de dollars sur ses fonds propres et mobilisé plus de 36,1 milliards de dollars de cofinancement à l'appui de plus de 2 400 projets dans plus de 165 pays en développement^14(*) ou en transition. Dans le cadre de son Programme de microfinancements, il a également accordé directement plus de 10 000 financements à des organisations non gouvernementales et à des organismes de proximité^15(*).

Il échet de préciser que le Groupe consultatif pour la science et la technologie fournit des avis techniques et scientifiques sur les politiques et les projets du FEM^16(*) afin notamment de s'assurer que les fonds y versés concourent à la mise en oeuvre des engagements des parties.

* ¹ La CCNUCC comprend 26 articles et 2 annexes. A son entrée en vigueur le 21 mars 1994, elle avait reçu 166 signatures, laissant la possibilité aux États qui ne l'avaient pas signé d'y accéder à tout moment. A ces jours, la Convention « a reçu 195 instruments de ratification », UNFCCC, Etat des ratifications, http://unfccc.int/portal_francophone/essential_background/convention/status_of_ratification/items/3271.php, consulté le 26/06/2013

* ² Préambule CCNUCC

* ³ V.A. KISS, « Les traités-cadres : une technique juridique caractéristique du Droit international de l'environnement », cité par Y. PETIT., Le Protocole de Kyoto : mise en oeuvre et implications, Strasbourg, PUS, 2002, p.15

* ⁴ Y. PETIT., op.cit., p.15

* ⁵ UNFCCC, Les Organes de la Convention, http://unfccc.int/portal_francophone/essential_background/convention/convention_bodies/items/3280.php, consulté le 26/06/2013

* ⁶ Article 7 a et c de la CCNUCC, voir les points b, d à m du même article sur les autres attributions de la COP

* ⁷ Le rôle du secrétariat de la Convention, accessible sur : http://conference-climat.durable.com/a-secretariat-de-la-convention, consulté le 10 août 2013

* ⁸ Traduction française de «Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA)»

* ⁹ Traduction française de «Subsidiary Body for Implementation (SBI)»

* ¹⁰ Il s'agit notamment des Groupe consultatif d'experts pour les communications nationales des Parties non Annexe I (CGE en anglais) établi en 1999 lors de la COP 5, Groupe d'experts sur le transfert de technologie (EGTT en anglais) établi par les Accords de Marrakech, Groupe d'experts des pays les moins avancés (LEG en anglais) établi dans le cadre des Accords de Marrakech, Groupe de travail sur l'action concertée à long terme, Groupe de travail spécial des nouveaux engagements des Parties visées à l'annexe I au titre du Protocole de Kyoto, ainsi que Groupe de travail sur la Plateforme de Durban pour une action renforcée, établi en 2011 par la COP 17 de Durban.

* ¹¹ Le Fonds pour l'environnement mondial a été créé en octobre 1991 au sein de la Banque mondiale en tant que programme pilote doté d'un budget d'un milliard de dollars, avec pour objet d'aider à la protection de l'environnement mondial et de promouvoir ainsi un développement durable et écologiquement rationnel. Actuellement, il rassemble dix organisations dont le PNUD, le PNUE, la Banque mondiale, la FAO, l'Organisation des Nations Unies pour le développement industriel, la Banque africaine de développement, la Banque asiatique de développement, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la Banque interaméricaine de développement et le Fonds international de développement agricole.

* ¹²GEF, Qu'est-ce que le FEM ?, accessible sur : http://www.thegef.org/gef/node/180, consulté le 15/07/2013

* ¹³ UNEP, Le Fond pour l'Environnement Mondial, http://www.unep.org/Documents.multilingual/Default.asp?DocumentID=340&ArticleID=4173&l=fr , consulté le 25 juillet 2013

* ¹⁴ Dont la RDC et le TOGO, lesquels ont reçus des fonds qui leurs ont permis d'accomplir un certain nombre de réalisations dont les inventaires de GES et les Communications Nationales comme nous les illustreront dans la deuxième partie de cette étude.

* ¹⁵ GEF, Qu'est-ce que le FEM ?, op.cit.

* ¹⁶ Idem