Réforme de l'Administration Publique et son impact sur les agents et fonctionnaires de l'Etat

CHAPITRE I. GENERALITES

Ce premier chapitre a une portée générale et théorique. En tant que tel, il a pour préoccupation de cerner le sens ou la signification des concepts en usages dans cette étude : c'est l'objet de la première section. Il s'agit également dans ce chapitre de dégager le domaine d'étude dans lequel celle-ci s'inscrit.

1.1. Classifications des concepts

1.1. 1. Réforme :

Selon Rouban L.^11(*), la réforme est une modification et une réorganisation des structures d'une manière générale.

Selon Jean BENOIT^12(*) « La réforme est un repensement de l'organisation, du rôle et des missions d'une structure de manière à l'adapter à un contexte politique, economique, sociale en pleine mutation »  

Il convient donc de retenir que la réforme est une modification intervenue dans le rôle, les missions et les objectifs d'une structure dans le but de la rendre efficace.

1.1.2. Administration publique.

Selon Wikipedia^13(*), toute instance gouvernementale est une administration publique. Il s'agit généralement d'un gouvernement, d'un État, d' institutions ou d' établissements publics qui instaurent des politiques publiques, offre des services non marchands ou vend des biens et services marchands à titre accessoires.

C'est en effet, un ensemble des unités institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services non marchands ou d'effectuer des opérations de redistribution du revenu et des richesses nationales. Elles tirent la majeure partie de leurs ressources de contributions obligatoires.

Le secteur des administrations publiques comprend les administrations publiques centrales, les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale.

Au sens fonctionnel ou matériel, l'Administration publique a pour but la réalisation des besoins d'intérêt général et cela d'une manière désintéressé.

Au sens organique, l'on désigne l'ensemble des organes et du personnel qui ont pour fonction la conduite et l'exécution des taches publiques. ^[]

L'Administration publique est donc l'ensemble des structures, du personnel et des moyens que l'Etat met au service de la population envue de la fourniture de certaines prestations nécessaires.

1.1.3. IMPACT

L'impact est un mot utilisé dans de nombreux domaines : par exemples ceux des sciences, de l'informatique ou de la gestion et finances.

L'impact est une mesure des effets tangibles et intangibles, positifs et négatifs qu'un incident, un accident, un changement, un problème ou un mouvement a, ou pourrait avoir, sur son environnement.

Le mot impact est d'utilisation récente en Français, il ne figure pas dans les dictionnaires anciens. Par extension, le mot est utilisé pour désigner les conséquences (éventuellement indirectes et/ou différées dans l'espace et dans le temps) d'un événement, d'un processus, d'une activité, d'une infrastructure.

En commerce et gestion, l'impact concerne les effets sur les affaires d'une organisation, notamment sur les niveaux de services convenus et attendus, les concurrents, le marché et les clients. On distingue les effets ou conséquences attendus et les effets inattendus d'un événement sur le projet, sur l'actif informationnel ou sur l'environnement, et qui peut influer sur l'atteinte des objectifs de l'organisation. En français, l'impact correspond souvent aux effets négatifs : les pertes financières induites, et plus généralement à l'impact sur les objectifs fondamentaux de l'organisation, tous n'étant pas traduisibles en termes financiers.

Pour nous, l'impact est entendu comme les incidences ou les conséquences nées d'une action, d'un processus ou d'un accident.

1.1.4. Agent

Agent désigne toute personne ou phénomène qui a une action déterminante. Un agent dans la fonction publique est une personne chargée de gérer, d' administrer les affaires d'une administration publique, de l' État, d'une collectivité territoriale^14(*)

Dans ce sens, un agent peut : disposer d'un statut de fonctionnaire, il est alors titulaire. Être embauché avec un contrat de travail, généralement à durée déterminée ; il est alors contractuel.

Pour nous, est agent toute personne qui agit au nom d'une organisation publique ou privée sur base d'un texte légal, statutaire ou contractuel.

1.1.5. Fonctionnaire

Le mot fonctionnaire^15(*) de l'Etat dérive d'un autre terme : La fonction publique. Cette dernière désigne un ensemble de personnes travaillant, sous certaines juridictions ou dans un cadre intergouvernemental, au sein des administrations publiques. Ainsi toute personne travaillant dans la fonction publique est appelée fonctionnaire.

Les expressions « fonction publique » et « fonctionnaires » désignent couramment un ensemble plus vaste de personnes travaillant pour des services publics ou d'utilité générale

1.2. Historique de l'administration publique

L'administration publique est une organisation sociale que se donne tout groupe social évolué. Elle est l'instrument de cohésion et de coordination indispensable sans lequel la société s'effrite. Le rôle de l'Administration publique, sa structure, son organisation et ses méthodes dépendent de la société dans laquelle elle se trouve insérée d'une part, de l'environnement et de l'évolution historique du milieu social de l'autre part. C'est ce que certains auteurs appellent l'approche écologique de l'Administration publique^16(*)

Pour saisir l'Administration, il faut la replacer dans son contexte d'évolution. C'est pourquoi avant d'en étudier la structure et l'organisation, nous parlerons de son historique. En République Démocratique du Congo, comme ce fut le cas de tous les pays Africains qui ont accédé à l'indépendance politique après avoir été soumis au régime colonial, l'Administration publique (de type occidental) est une création récente. On ne peut pas dire que l'Administration publique est issue d'une longue évolution des institutions, des idées politiques et des comportements sociaux des milieux autochtones. On peut en déduire qu'au départ l'Administration publique fut un corps étranger dans le milieu social où on a essayé de l'implanter.

En effet, avant 1885, l'organisation administrative de type européen était inconnu, hormis l'expérience du royaume Kongo au XVème siècle. Le 26 février 1885, le traité de Berlin est ratifié. Léopold II avait déjà fondé plusieurs stations sous couvert du C.E.H.C. (Station de Vivi , le 24 septembre 1879, poste d'Isangila, de Manyanga, le 1^er mai 1881, poste de Stanley pool à Kintambo, le 1^er décembre 1881) avec Stanley comme chef d'expédition.« L'année 1885 est le point de départ de l'organisation politique dans la mesure où après l'officialisation de l'E.I.C., un double gouvernement fut organisé, à savoir le gouvernement central ayant son siège à Bruxelles et le gouvernement local ayant son siège à Vivi »^17(*)

L'historien Ndaywel-E-Nziem^18(*) estime, pour sa part, que l'histoire administrative proprement dite de la République Démocratique du Congo prit corps en 1888 quand le pays connut pour la première fois une structuration interne mise en place pour les impératifs de la nouvelle gestion. C'est par le décret royal du 1^er août 1888 que le pays fut divisé en onze districts^19(*). Chaque district était administré par un commissaire de district qui était assisté par un ou plusieurs adjoints. L'organisation et l'action administratives sont, à cette époque, marquées par l'esprit de conquête. Toutes les institutions administratives devaient concourir à l'exploitation de la colonie. L'Administration comptait également sur diverses compagnies à qui elle avait accordé des pouvoirs exorbitants dans le domaine de l'exploitation de la colonie

L'Administration de l'E.I.C. permit l'occupation effective du territoire et la collecte des ressources, spécialement l'ivoire et le caoutchouc, ainsi que d'hommes, pour le nouvel Etat. Mais elle conduisit à des tels abus que la Belgique, sous la pression internationale, dut mettre fin à ce qu'on appela le régime léopoldien en 1908 et transforma l'EIC en colonie belge régie par une hiérarchie de pouvoir clairement définie. Le 15 novembre 1908, la Belgique prenait possession des territoires qui avaient appartenu à l'EIC. Elle choisit comme système d'Administration, l'Administration directe à travers une forme centralisée, le seul qui - selon Roger DELVAUX - convenait à cette colonie d'exploitation^20(*).

La charte coloniale sera pendant toute la période coloniale, la base de l'organisation et de la structure administrative du Congo Belge. Du point de vue administratif, le chapitre troisième relatif à l'exercice des pouvoirs organisait l'administration comme suit ^21(*)

1.2.1. Au niveau du gouvernement colonial dans la métropole :

L'article 7 accordait au roi belge le pouvoir législatif par voie de décret, sur proposition du ministre des colonies, le pouvoir exécutif lui était également reconnu (Art. 8) et était exercé par voie de règlement et d'arrêtés. L'article 9 précisait qu'aucun acte du Roi ne pouvait avoir d'effet s'il n'était contresigné par un ministre qui, par cela seul, s'en rend responsable.

Le pouvoir exécutif relevait du Roi. Toutefois, un rôle administratif important était dévolu au ministre des colonies. Il assurait la liaison entre le gouvernement de la métropole et celui de la colonie. L'organisation générale de l'administration, la préparation et la présentation des actes législatifs, le budget (proposition, surveillance et exécution), la gestion de la dette publique, du portefeuille destiné à la colonie, entraient dans ses attributions.

1.2.2. Au niveau du gouvernement colonial dans la colonie :

A la tête de l'Administration se trouvait un haut fonctionnaire nommé par le Roi et qui portait le titre de gouverneur général. Celui-ci était assisté d'un ou de plusieurs vice-gouverneurs généraux (Art.21, charte coloniale). Le gouverneur général exerçait le pouvoir exécutif dans les limites prévues par les lois, décrets et arrêtés royaux.

Le gouverneur général avait la haute direction de tous les services administratifs et militaires établis au Congo belge.Les différents services administratifs comprenaient : Le secrétariat général : il s'occupait de la coordination et de la centralisation des affaires administratives. Le gouvernement de province, avec à sa tête un commissaire de province, représentant le gouverneur général. Différents services : Secrétariat de province, Agriculture et forêts, Finances et douanes, Affaires économiques, Travaux publics, Conservation des titres fonciers, Hygiène on rencontrait l'extension de ces services dans les différents districts et territoires.

L'organisation administrative des autochtones était cependant ambiguë : elle était « fondamentalement opportuniste », selon le professeur Vunduawe-te-Pemako.^22(*) Celle-ci en effet, était axée sur l'exploitation du territoire occupé. Les collaborateurs indigènes qu'elle voulait trouver parmi les chefs traditionnels devaient être des personnes acquises à sa cause de façon à tenir en laisse la population pour lui faire exécuter avec empressement les ordres de la hiérarchie. Les différentes réformes qui se succédèrent pour la mise en place des institutions administratives basées sur les coutumes locales auront, du moins jusqu'à 1933, parmi leurs principales préoccupations, l'identification du type de « chef » appelé à collaborer avec l'Administration colonial^23(*).

 Toute l'Administration coloniale malgré la doctrine officielle à certaines périodes fut toujours centralisée et autoritaire. Même en 1959, elle restait prisonnière de l'image qu'elle s'était faite du monde noir, considéré comme un peuple d'enfants auquel il convenait de tout dicter. Elle fut fort marquée par la tradition autoritaire d'avant guerre, cherchant à réaliser le changement technique de la même manière qu'elle avait mis en place les cultures obligatoires. Malgré son efficacité, l'administration coloniale ne pouvait satisfaire les populations qui se révoltèrent contre elle en 1959 et 1960 

C'est à une conclusion semblable que le professeur Mpinga Kasenda^24(*) arrive quand il écrit  qu'au fur et à mesure que s'implantait la colonisation, l'esprit de conquête qui avait caractérisé au départ l'organisation et l'action administrative dans la colonie céda le pas à un souci d'adaptation aux contingences locales. Au service d'une économie extravertie, l'administration coloniale eut pour premier objectif de neutraliser la force oppositionnelle des clans. Ensuite, elle s'attacha au groupement des villages et des chefferies des faibles dimensions, afin de mieux les insérer dans le circuit de l'économie de marché.

Dans cette perspective les chefs traditionnels furent transformés en auxiliaires de l'Administration coloniale et toutes les institutions administratives furent conçues pour être au service d'une économie étrangère, en érigeant l'efficacité administrative en principe absolu d'organisation. Tout devait se plier aux nécessités administratives, les hommes comme les valeurs qui constituent les fondements de leur société. Ce n'est que vu sous cet angle qu'on peut comprendre la brutalité, la violence et la coercition qui ont caractérisé le système administratif colonial.

L'évolution de l'Administration publique s'accéléra avec les événements politiques du 04 janvier 1959: manifestation dans les rues, émeutes, élections...Dès juillet 1960, une évacuation généralisée des cadres belges de l'Administration eut lieu. L'évacuation eut pour effet une véritable désintégration de l'Administration locale. Depuis ces événements, le contrôle de l'Administration coloniale sur l'évolution de la situation devint de plus en plus relâché et parfois inexistant

A la suite du départ des cadres administratifs belges, débute le processus de sous-administration. Chacun de niveau de l'Administration publique s'est retrouvé pourvu de titulaire nouveau, inexpérimentés, isolés des échelons inférieurs ou supérieurs. Ce fut aussi le début d'un phénomène d'automisation de l'Administration locale. Cette automisation a été particulièrement ressentie à l'échelle locale, ceci d'autant plus que peu de cadres compétents sentaient la vocation de faire régner l'ordre dans les campagnes. Tout au plus, les fonctionnaires responsables des collectivités locales se sont-ils bornés à s'installer le plus confortablement et le plus paisiblement possible dans leurs fonctions nouvelles, se repliant sur eux-mêmes et contribuant ainsi directement à l'isolement des campagnes par rapport aux autorités administratives provinciales et centrales.

Dans les grandes lignes, l'héritage de la République Démocratique du Congo en matière d'Administration publique est de par la nature de son implantation, de sa structure, de ses méthodes et techniques, un corps étranger dans le milieu social qui lui est resté longtemps hostile. La deuxième République avait également utilisé cet instrument pour installer et légitimer le dictateur au pouvoir. La reprise en main de l'Administration publique s'est effectuée, sous le régime Mobutu grâce au Mouvement Populaire de la Révolution (MPR) , lequel amorça un processus d'hyperpolitisation de l'Administration.

Par la suite, les mouvements rebelles successifs, l'AFDL, puis le RCD ont repris les méthodes d'hyperpolitisation conçues par le MPR

De nos jours, une necessité s'impose. Elle consiste à assigner des nouveaux objectifs à l'Administration. D'ou la République Démocratique du Congo par le biais de son Ministere de la Fonction Publique avait unitié le processus de la réforme de son Administration.

* 11 ROUBAN L., «La réforme de l'Etat» Regards sur l'Actualité, n°277, Janvier 2002 p.11-21

* 12 JEAN BENOIT ALBERTINI, Réforme Administrative et réforme de l'Etat en France. Thèmes et variations de l'esprit de réforme de 1815 à nos jours, Economica, Paris, 2000.

* 13 http://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A9réforme

* 14 Idem, p.62

* 15 Bedo G., « Fonctionnaire élus : disponibilité ou détachement ? », La lettre du Cadre Territorial, n°355,15 Mars 2008, p, 36-37.

* ¹⁶Jean-Luc Malongo K., L'administration publique locale face à  la securite des personnes et de leurs biens dans la province du Sud Kivu, TFC,(Inédit), SPA, FSSA,UNIKIS, 2002

* 17Birakaheka N., Histoire politique du Congo, FSSAP, G2. SPA, Bukavu, Centre Universitaire de Bukavu, 1999-2000, Cours, inédit.

* ¹⁸ Ndaywel E-NZIEM, , I., Histoire du Zaïre, de l'héritage ancien à l'âge contemporain, Bruxelles, DUCULOT, 1997, p. 320

* ¹⁹Léon De Saint Moulin, S.J., « l'histoire de l'organisation administrative du Zaïre », in Zaïre-Afrique, n°251, janvier 1992. p. 29

* ²⁰ DELVAUX, R., L'organisation administrative du Congo belge, Anvers, Ed. Zaïre, 1945, p. 320

* ²¹Charte coloniale, in Moniteur Belge, du 20 octobre 1908.

* ²²VUNDUAWE-TE -P., La décentralisation des responsabilité au Zaïre, pourquoi et comment ? l'administration locale du Zaïre de 1885à 1982, in Zaïre-Afrique, n°165, p. 261.

* ²³ISANGO-IDI-W., « La présence des chefs coutumiers dans l'administration territoriale au Zaïre, quelle opportunité? » in Zaïre-Afrique, n°265 (1992), pp. 151-152..

* ²⁴ MPINGA KASENDA, cité par ISANGO-IDI-WANZILA,op.cit,p.80