Paragraphe 2 : Revue de littérature
Une fois que la problématique est choisie et les
problèmes spécifiques relatifs au problème
général sont identifiés, il importe de préciser
l'état des connaissances sur la question.
Vers une dynamisation des conseils de village ou de quartier
de ville dans l'exercice de la gouvernance
locale au Bénin
1- Qu'est-ce que la gouvernance locale ?
La gouvernance locale, également appelée
gouvernance territoriale est, un système de gouvernance qui
désigne une manière d'aborder la question du gouvernement qui ne
donne pas la priorité a l'art de gouverner et aux techniques de conduite
de l'action, mais aux relations entre les dirigeants et les dirigés,
surtout la société civile et l'Etat.
Elle requiert le transfert aux collectivités locales
de l'autorité et des ressources nécessaires et le renforcement de
leur capacité à fonctionner comme des institutions participatives
sensibles et responsables vis-à-vis des préoccupations et des
besoins de tous les citoyens. En même temps, elle a le souci d'oeuvrer au
renforcement de la démocratie a la base et de donner aux citoyens, aux
communautés et à leurs organisations telles que les organisations
communautaires à la base et les ONG les moyens de participer en tant que
partenaires égaux à la gouvernance locale et au processus du
développement local.4 »
Une bonne gouvernance locale est fondée sur plusieurs
piliers : la participation citoyenne, des partenariats entre des acteurs
clés a l'échelon local, la compétence transdisciplinaire
des acteurs locaux, des sources d'information multiples, des institutions de
redevabilité et une orientation en priorité en faveur des pauvres
(PNUD 2004).
Cette approche n'indique pas le type de dirigeants
nécessaires pour assurer la bonne gouvernance au niveau local. Il
s'ensuit donc qu'il ne faut pas la limiter aux dirigeants
démocratiquement élus, mais qu'elle peut également
s'appliquer a d'autres formes de direction telles que les autorités et
chefferies traditionnelles.
4
http://www.undp.org/governance/local.htm
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2- Les principes de base de la gouvernance locale
Aujourd'hui, la plupart des organisations internationales
semblent avoir pleinement adopté le concept de gouvernance. Son
utilisation reflète la tendance générale à
incorporer les considérations politiques dans le développement
local. Bien qu'il y ait plusieurs définitions, certaines dimensions
essentielles de la bonne gouvernance sont l'objet d'un consensus
généralisé et sont acceptées comme étant les
principes de base de la gouvernance locale5 :
? la participation dindividus,
organisés ou non dans le processus
décisionnel local
On entend par participation, la capacité d'une
personne à prendre part à une décision, à son
exécution et à la jouissance de ses résultats. Elle fait
partie des mécanismes de partage du pouvoir, compris comme la
capacité de divers intérêts à atteindre ce qu'ils
veulent. Elle est l'intervention du citoyen dans la prise des décisions
communales et aussi son apport au processus de développement de sa
commune.
La participation peut connaître divers degrés :
l'information, la consultation, la concertation, l'implication
et la collaboration. Dans ce cadre, une conception collective du projet
s'établit dès le départ entre divers acteurs du
territoire. Il ne s'agit plus de participer à la conception de projets
ou à la décision a leur propos, mais bien de participer a leur
mise en oeuvre concrète. C'est un niveau de participation plus
élevé.
5BONFIGLIOLI, A. (2003) : « Le
pouvoir des pauvres : la gouvernance locale pour la réduction de la
pauvreté », FENU, New York
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WEINSOU, KPATINVO, SLOOTWEG, YOCARINI et
NUGTEREN,6 tous conseillers de la SNV - Bénin et du KIT
soutiennent que la participation est un concept central dans la mise en oeuvre
de la décentralisation. Elle garantit que les décisions en
général, et celles qui concernent les investissements dans les
communes en particulier, sont prises en fonction des besoins des populations et
sont fondées sur une analyse pertinente des problèmes que
celles-ci rencontrent. En plus, l'implication des populations dans les prises
de décisions sur les investissements renforce leur sentiment
d'être concernées et par conséquent, les prépare
à contribuer aux coûts de ces investissements et à leur
entretien.
La démarche de développement local ne peut
être durable sans une large appropriation du processus dont les
manifestations sont l'implication et la faculté d'expression de toutes
les composantes de la population. La diversité d'une
société locale entraîne nécessairement des
oppositions et des tensions et il est important d'éviter les
pièges d'un faux consensus, mais aussi les phénomènes de
marginalisation, voire d'exclusion de certaines catégories ou
composantes de la population (les jeunes, les anciens, les plus démunis,
les adversaires politiques, etc.).
La préoccupation de la participation populaire au
développement est abordée dans bon nombre de travaux de
recherche. Aussi, dans son étude sur les structures sociales et le
développement, MONDJANAGNI7 avait-il déjà
noté qu'en Afrique, la participation est un fait sociologique
multiséculaire, même si l'individualisme tend de plus en plus
à lui faire perdre du terrain.
6 WEINSOU, KPATINVO, SLOOTWEG, YOCARINI et NUGTEREN;
Démystifier la Planification: Appropriation du Processus de
Développement Communal au Bénin, Sous la direction :
BALTISSEN et HILHORST, KIT et SNV-Bénin Août 2006
7 In La participation populaire au développement en
Afrique noire, études réunies et présentées par A.
C. MONDJANAGNI, I.P.D; Karthala
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MAIGA quant à lui, analysait la question dans une
étude de cas intitulée: Difficultés et limites de
l'animation rurale, le cas du Niger8. A la question "qu'est-ce que
la participation? " il répond que la participation doit être
comprise soit dans un sens passif, soit dans un sens actif. Au sens passif, la
population prend part, sans avoir à décider alors qu'au sens
actif, elle prend part en prenant des responsabilités. La participation
serait donc la manière dont chaque individu se lie aux autres ; c'est
une forme de sociabilité. Selon MAIGA, l'opération de
développement, le projet ou l'action de modernisation provenant de
l'extérieur avec son propre système de valeurs et d'organisation,
ses moyens et ses objectifs, rencontrent un milieu qui n'est ni vierge ni
neutre, mais qui a son histoire, sa vision du monde, ses objectifs et ses
moyens. Pour éviter des rejets, des conflits ou l'apathie de la
population, il est donc indispensable de procéder à des
réajustements. Dans cette même logique, MBANDI ajoute
(après avoir étudié quelques expériences de
participation populaire dans la promotion du développement de soins de
santé primaires au Cameroun) : « une information adéquate
des populations s'avère essentielle si l'on tient à promouvoir
une participation communautaire efficace »9.
Plusieurs formes de participation peuvent être
identifiées selon que l'on considère le niveau de
responsabilité des citoyens dans le processus de développement.
Ces formes sont ci-dessus résumées dans le tableau n°4.
Tableau n° III: Typologie de la
participation et des niveaux de responsabilité
Types de participation
|
Niveau de responsabilité des
citoyens
|
Information, communication
|
Les citoyens restent passifs.
|
Ecoute et consultation
|
Les citoyens proposent des actions, donnent leurs opinions et
expriment leurs idées.
|
Responsabilité dans la conception
|
Les citoyens sont impliqués dans le contenu.
|
|
8 In La participation populaire au développement en
Afrique noire, études réunies et présentées par A.
C. MONDJANAGNI, I.P.D; Karthala
9 In La participation populaire au développement en
Afrique noire, études réunies et présenté es par A.
C. MONDJANAGNI, I.P.D; Karthala
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Implication et responsabilité dans
l'exécution et l'entretien
|
Les citoyens décident du comment, du quoi et du pourquoi
les projets devront être exécutés et suivis.
|
Responsabilité dans
financement et l'exécution
|
le
|
Les citoyens contribuent et sont impliqués dans la
gestion.
|
|
Source: Démystifier la
Planification: Appropriation du Processus de Développement Communal au
Bénin, KIT et SNV-Bénin ; Août 2006
SOME identifie les facteurs ou indicateurs favorisant ou
bloquant la participation. Lesdits facteurs sont repris dans le tableau n°
IV que voici.
Tableau N° IV: Facteurs
favorisant ou défavorisant la participation
FACTEURS
|
DETERMINANTS DE CHAQUE FACTEUR
|
1. Niveau technologique
|
· Techniques
· Modèles
· Procédure
· Autre (vulgarisation)
|
2. Niveau de communication
|
· Compréhension des objectifs
· Acceptation
· Système de dialogue
|
3. Niveau de prise de décision
|
· Consulter avant
· Informer après
· Degré d'engagement populations
|
4. Niveau financier
|
· Prix d'achat incitateur
· facilité d'accès au crédit
· gestion financière
|
5. Niveau
environnement
|
· Situation économique
· Pouvoirs politiques (Central et local)
· Influence autres projets
|
|
Source: La participation populaire au
développement en Afrique noire, études réunies et
présentées par A. C. MONDJANAGNI, I.P.D; Karthala
Le concept du contrôle citoyen de l'action publique
locale apparaît comme l'un des versants de la participation citoyenne.
Autrement dit, la participation appelle, induit et facilite le contrôle
de la gestion des affaires publiques. Au Bénin, après la
première expérience des élus locaux, le constat a
été que le contrôle citoyen spontané est encore
embryonnaire. De ce fait, l'accent est mis depuis peu, non seulement sur
l'implication des populations,
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mais aussi sur le contrôle citoyen des actions publiques
locales. L'organisation Social Watch Bénin est à l'avant-garde de
cette initiative au Bénin.
Dans ce cadre, elle met en oeuvre une initiative entre les
communes de Sinendé, de Tchaourou et de Nikki dans le département
du Borgou au Bénin et les Organisations de la Société
Civile (OSC) locales. Pour ce faire, Social Watch Bénin installe des
réseaux d'Organisations de la Société Civile (OSC) au
niveau des communes. Ces réseaux sont dénommés Cellule
Locale de veille citoyenne et sont constitués des Associations Socio
professionnelles, des Organisations Non Gouvernementales (ONG), des Groupements
de femmes et d'hommes, des syndicats, des chefs traditionnels, des
représentants des religions traditionnelles et modernes, présents
dans les communes.
Avec l'approbation des élus locaux, les OSC actives et
qui s'intéressent au CCAP dans la commune, se mettent donc en
réseau dénommé Cellule Locale de veille citoyenne et
choisissent trois ou cinq représentants selon le cas, provenant
d'organisations différentes, avec un accent sur le respect de
l'équité genre, en présence des autorités
municipales pour faciliter la reconnaissance de leur légalité et
de leur légitimité. Ce sont ces représentants qui se
chargent d'animer le dialogue entre autorités et populations pour
améliorer la gouvernance locale. Cette dynamique vise à amener
les Organisations de la Société Civile (OSC) de chaque commune
à exercer en synergie, leur droit à participer a
l'élaboration des politiques de développement et au
Contrôle Citoyen de l'Action Publique.
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· la transparence ou le partage de linformation
dans les procédures de prises de décisions
La participation des acteurs non-étatiques a
l'élaboration et au suivi des politiques publiques vise aussi à
renforcer la responsabilité des pouvoirs publics envers leur
société, la participation étant ici perçue comme un
facteur de contrôle de l'action publique locale. Cette transparence
constitue d'ailleurs un facteur de renforcement de la participation citoyenne a
l'action publique.
· l'efficacité des autorités
locales dans la réalisation des objectifs de
développement
Les autorités communales doivent pouvoir gérer
les ressources de la collectivité de manière à atteindre
réellement les objectifs de développement retenus de
manière consensuelle, et sans occulter aucun aspect. Ces objectifs par
ailleurs consignés devraient servir de tableau de bord à toute
décision de gestion prise par les autorités, car elles sont
appelées à rendre compte de l'atteinte desdits objectifs a leurs
mandants.
· l'équité ou le traitement
égal et impartial de cas similaires de la part des autorités
locales
Ce principe est fondé sur l'égalité de
tous devant les charges publiques ainsi que de l'égalité de tous
devant les lois, en charges comme en avantages. Par ailleurs, consacrés
par la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et repris par la
Charte africaine des Droits de l'Homme et des Peuples ainsi que la plupart des
Constitutions africaines, ce principe est aujourd'hui incontournable de
manière a ce que tous les spécialistes s'accordent a le
considérer comme un indicateur essentiel de bonne gouvernance.
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En application de ce principe, les autorités
communales ont à charge de réserver le même traitement
à tous leurs administrés, sans favoritisme et sans discrimination
aucune (sexuelle, raciale, ethnique, politique, religieuse...).
· l'obligation redditionnelle des
élus et des fonctionnaires
Elle est verticale, lorsque les élus font entendre les
intérêts et les priorités de leurs électeurs et
tiennent informés ces derniers des affaires concernant les
collectivités territoriales ; elle est horizontale, lorsque les
fonctionnaires locaux s'efforcent d'appliquer les priorités et les plans
préparés par les élus locaux, qu'ils maintiendront
informés ; les fonctionnaires pouvant être sanctionnés par
les élus, s'ils n'exercent pas correctement leurs responsabilités
et vis versa, fut-il par un vote-sanction.
· la sensibilité à la dimension
« genre »
La prise en compte de la dimension genre implique pour les
autorités locales de revaloriser l'ensemble de la perception ordinaire
de la gent féminine. Au Bénin, les femmes représentent la
plus grande tranche de la population, mais elles sont
généralement marginalisées en ce qui concerne la gestion
des affaires publiques et le partage des richesses publiques.
La prise en compte de l'aspect genre voudrait que les
autorités locales impliquent davantage les femmes dans les processus et
les instances décisionnels afin d'accroître leur participation
à la gestion, à la prise de décisions et a la mise en
oeuvre de ces décisions.
Au Bénin, courant 2006-2007, l'Association Nationale
des Communes du Bénin (ANCB) a entrepris de procéder à une
auto évaluation de la gouvernance locale au Bénin en
s'efforçant d'adapter la théorie générale de la
bonne gouvernance retenue par les milieux internationaux au contexte
béninois, en se fondant essentiellement sur les lois de la
décentralisation. L'un
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des mérites de cet exercice est d'avoir abouti a
définir un ensemble d'indicateurs de gouvernance locale (IGL)
vérifiables et transversaux a la majorité des aspects de
l'Administration communale. Le principal mérite de la
détermination par l'ANCB de ces indicateurs est d'avoir pu obtenir le
consensus de tous les acteurs de la décentralisation au Bénin sur
les aspects pratiques de l'évaluation de la gouvernance locale et de
définir par la même occasion, des dimensions concrètes de
sa mise en oeuvre.
Ces IGL sont répartis en cinq domaines ainsi que
schématisés dans le graphique et le tableau suivants :
FIGURE 5 : LES 5 INDICATEURS DE LA GOUVERNANCE LOCALE AU
BENIN
Source : Rapport général de
l'auto-évaluation au Bénin ; Juillet 2011
Par domaine retenu, des indicateurs sont identifiés et
discutés de façon consensuelle. Il s'agit des indicateurs
présentés dans le tableau suivant.
TABLEAU V : CONTENU DES INDICATEURS DE GOUVERNANCE
LOCALE SELON L'ANCB
DOMAINE
|
CONTENU
|
INDICATEURS
|
1.
Organisation
de
l'Administration
communale
|
1.
L'administration communale doit être assez
organisée pour faire face aux tâches de
1. développement. Elle doit être en mesure
d'imprimer le bon rythme et de coordonner les
1.
initiatives locales et fournir des prestations de
1.4
qualité aux populations.
|
Nombre de sessions du conseil communal
|
|
|
|
|
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2.
Gestion
administrative
et
financière
|
Il s'agit de s'assurer de la mobilisation pertinente
2
et de la bonne utilisation des ressources pour
l'atteinte des objectifs fixés.
|
Adoption du budget dans les délais
|
|
|
|
|
3. Information- participation du citoyen et prise en
compte de l'aspect Genre
|
3. L'épanouissement de la vie communale
nécessite que tous les acteurs (hommes, femmes,
3.
associations, chefs religieux et traditionnels, etc.)
3.
participent et soient informés des diverses
activités entreprises par la mairie. Une
bonne
information des populations garantit également
34 leur participation à la dynamique locale et celles
- ci peuvent donc facilement donner leur opinion et apporter leur pierre a
l'édifice locale.
35 L'information et la participation sont alors des garantes
d'une gestion transparente
|
Information des citoyens sur les décisions du conseil
communal
|
|
|
|
|
4. Prestations
de
l'administration
communale
|
Pour une gouvernance locale de qualité, les
4. autorités doivent veiller à ce que les
prestations de l'administration locale soient les meilleures possibles et aptes
à donner pleine satisfaction aux
43
usagers.
|
Durée de délivrance de l'acte de naissance
|
|
|
|
5. Mobilisation
des ressources
|
L'un des principes cardinaux de la
5. décentralisation étant l'autonomie
financière des collectivités locales, il faut s'assurer que
les
5. communes mobilisent suffisamment de ressources pour faire
face aux charges qui sont les leurs. Le cas échéant signifierait
simplement la disparition de la commune parce qu'elle serait jugée non
viable. Mais au-delà de la viabilité des communes, il s'agit de
s'interroger sur la disponibilité de ressources permettant d'investir et
d'impulser le développement local.
|
Accroissement du taux de recouvrement des ressources propres
|
|
|
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Source : Elaboré sur la base du rapport
général de l'auto-évaluation au Bénin
Chaque indicateur est noté de 0 à 3. Les scores
sont attribués suivant le niveau atteint par la commune.
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DEUXIEME PARTIE : DEMARCHE METHODOLOGIQUE ET
APPROCHES DE SOLUTIONS
Cette partie de l'étude est consacrée à
la démarche méthodologique pour la vérification des
hypothèses et à l'analyse des solutions. Chacun des deux
chapitres suivants se focalise sur un pan de ces deux principales questions.
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DE LA METHODOLOGIE DE L'ETUDE A L'ETABLISSEMENT
DU
CHAPITRE 1ER :
DIAGNOSTIC
Les différentes approches de la recherche permettront
la vérification des hypothèses et l'établissement du
diagnostic après la réalisation de l'enquête.
| 
