Memoire Online - Approches pour l'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'Etat en République du Bénin

La libération du capital social des entreprises publiques ou semi-publiques et les autres prises de participation de l'Etat se font sur la base de mandats émis par la Direction Générale du Budget (DGB) et transmis au Receveur Général des Finances pour paiement après visa du Contrôleur Financier. Les dépenses relatives aux prises de participations de l'Etat obéissent donc à la procédure normale d'exécution des dépenses publiques (Atout). Les titres de paiement émis dans ce cadre sont imputés aux dépenses d'investissements publics, en particulier aux investissements en portefeuille. La nomenclature des pièces justificatives des dépenses a prévu, en ses points 148 et 149, les pièces justificatives relatives à cette catégorie d'opérations. Ces pièces justificatives sont constituées de :

- en ce qui concerne la libération du capital social des entreprises publiques et semi-publiques :

Cependant, dans la pratique, seule la décision de mandatement est transmise, en appui du mandat de paiement au Receveur Général des Finances. La nomenclature des pièces justificatives de dépenses n'est donc pas respectée en ce qui concerne les dépenses liées aux prises de participations de l'Etat (Faiblesse).

Une fois les entreprises publiques ou semi-publiques constituées ou les autres participations acquises, leur suivi est confié, comme il a été mentionné plus haut et conformément aux textes, principalement à la DGTCP et à la DGCPE : il existe des structures chargées de la gestion et du suivi des

participations de l'Etat (Atout). Mais, aucun texte n'a été pris pour préciser les attributions de la DGCPE après son changement de dénomination (Faiblesse) bien que conformément à sa dénomination, son champ d'action aille au-delà de celui de l'ancienne DSAEP. De même, l'arrêté portant attributions, organisation et fonctionnement de la DGTCP n'est pas harmonisé avec le décret fixant les attributions, l'organisation et le fonctionnement du Ministère de l'Economie et des Finances (Faiblesse). A titre d'illustration, on note que l'Arrêté n°1188/MF/DC/SGM/DA du 14 décembre 1998 classe la RGF parmi les services extérieurs de la DGTCP alors que le Décret n°2008-111 du 12 mars 2008 en fait une direction technique.

Sur le plan de la mise en oeuvre des attributions de la DGTCP, c'est la Direction des Affaires Monétaires et Financières (DAMF) qui, aux termes de l'article 28 de l'Arrêté n°1188/MF/DC/SGM/DA du 14 décembre 1998, est chargée de « ...la prise et la gestion des participations... ». Mais en réalité, cette direction ne fait que donner des avis et faire des suggestions sur les dossiers de prise de nouvelles participations soumis à son étude : contrairement aux dispositions réglementaires, la DAMF n'assure pas véritablement la gestion des participations étatiques (Faiblesse). Par ailleurs, par Décision n°2420/MEF/CAB/SGM/DGTCP/RGF/DGR/BP/SP du 11 août 2008, le Directeur Général du Trésor et de la Comptabilité Publique a créé au sein du Service de la Trésorerie de la RGF, une division chargée de la gestion des valeurs mobilières. Cette division, si l'on s'en tient à sa dénomination, devrait s'occuper, entre autres, des participations de l'Etat mais ses activités se limitent au suivi des Certificats Spéciaux de Créances sur l'Etat émis par le Trésor Public en règlement des arriérés salariaux : la Division de la Gestion des Valeurs Mobilières (DGVM) du Service de la Trésorerie ne gère pas les participations de l'Etat (Faiblesse).

En ce qui concerne la tenue de la comptabilité, c'est le compte 26 ?Prises de participations, placements et cautionnements? qui enregistre à son débit les participations de l'Etat. Son solde devrait donc indiquer la valeur comptable desdites participations. De 2006 à 2009, le poste ?Prises de participations? apparaît au bilan dans le Compte Général de l'Administration des Finances comme l'indique le tableau n°1.

Tableau n°1 : Montant du poste ?Prises de participations et cautionnements? au bilan dans le CGAF de 2006 à 2009

Années	Montant du poste ?Prise de participations et cautionnements? au bilan (en FCFA)
2006		441	893	054
2007	4	250	938	172
2008	3	908	031	605
2009	14	175	618	940

Mais lorsqu'on se réfère aux soldes successifs de ce compte au titre de ces même années, tels que restitués par le progiciel ASTER utilisé pour la tenue de la comptabilité de la DGTCP, on obtient plutôt la situation décrite dans le tableau n°2.

Tableau n°2 : Solde du compte 2611 ?Prises de participations et cautionnements? de 2006 à 2009

Années	Solde du compte 2611 ?Prise de participations et cautionnements? (en FCFA)
2006	2	423	943	696
2007	6	674	881	868
2008	10	582	913	473
2009	13	026	069	358

Il est aisé de constater les discordances entre les montants inscrits au bilan
dans le CGAF et les soldes du compte 2611 au titre de ces années. De même,

ceci est confirmé par les agents de la DGTCP, aucune des deux situations ne traduit la valeur comptable du portefeuille des participations de l'Etat pour lesdites années. Il apparaît ainsi que la valeur comptable des participations de l'Etat n'est pas connue (Faiblesse).

La DGTCP a également la charge de recouvrer les revenus gérés par les différentes participations. Ces revenus sont constitués, conformément à la nomenclature budgétaire en vigueur, par :

- les contributions des entreprises publiques au budget de l'Etat : elles représentaient, en vertu de l'article 2 de la Loi n°97-001 du 21 janvier 1997 portant loi de finances pour la gestion 1997, 40% du bénéfice distribuable (après déduction des réserves du bénéfice net) desdites entreprises. Mais, avec la loi de finances pour la gestion 2012, ce taux est désormais porté à 80% du bénéfice après déduction des réserves.

Les réalisations de recettes au titre des contributions des entreprises au budget de l'Etat et des dividendes se présentent de 2006 à 2010 comme l'indique le tableau n°3.

Tableau n°3 : Contributions des entreprises publiques et dividendes de 2006 à 2010

Années	Contributions des entreprises publiques au budget de l'Etat (en FCFA)				Dividendes (en FCFA)
2006		508	560	729		632	898	179
2007	1	127	485	611	1	792	733	237
2008	1	068	488	708		640	597	500
2009	1	915	012	989	4	994	111	991
2010	2	741	703	385	6	055	923	033

Les participations de l'Etat génèrent donc des ressources pour son budget (Atout).

Au niveau de la DGCPE, une tentative de recensement des éléments constitutifs du portefeuille de l'Etat a été initiée en 2003 et a conduit à la prise de l'Arrêté n°179/MFE/DC/DGAE/DSAEP/SER du 10 mars 2003 fixant la liste des sociétés d'Etat et offices de la République du Bénin et ceux dans lesquels l'Etat a une participation. Mais, cette liste, d'une part, ne distingue pas les offices à caractère social, culturel et scientifique² des offices à caractère industriel et/ou commercial et, d'autre part, ne rend pas compte des participations que l'Etat béninois détient dans certains organismes sousrégionaux, régionaux et internationaux. Une autre liste a été conçue qui présente les offices par catégorie mais elle a toujours la tare de ne pas être exhaustive. Il en résulte donc l'inexistence d'un état exhaustif des participations de l'Etat (faiblesse).

Par ailleurs, l'article 154 de la Loi n°2004-20 du 17 août 2007 portant règles de procédures applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour Suprême prévoit que la liste annuelle des sociétés d'Etat, des sociétés d'économie contrôlées par l'Etat et des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial soit produite par arrêté du ministre chargé des finances. Mais depuis l'adoption de cette loi, cette obligation n'a jamais été respectée. On note que la liste des entreprises publiques et semipubliques n'est produite par arrêté (Faiblesse).

La DGCPE reçoit, pour étude, les procès-verbaux des Conseils d'Administration, les comptes d'exploitation et les budgets d'investissement prévisionnels ainsi que les états financiers des offices et sociétés d'Etat, avant la saisine du Conseil des Ministres pour approbation. Elle étudie également les rapports des commissaires aux comptes nommés auprès des entreprises publiques et semi-publiques. L'étude des documents comptables des

² Cette catégorie d'offices est régie par la loi n°94-009 du 28 juillet 1994 portant création des offices à caractère social, culturel et scientifique

entreprises publiques est donc effective à la DGCPE (Atout). Ces documents doivent être transmis au ministre chargé des finances :

- au plus tard 15 jours avant la fin de l'exercice précédent pour les comptes d'exploitation et le budget prévisionnels ;

- aussitôt après l'approbation par le Conseil d'Administration qui doit intervenir dans les trois mois qui suivent la clôture de l'exercice, pour les états financiers.

Il est également utile de mentionner qu'à la suite de l'étude d'un rapport de l'Inspection Générale d'Etat, le Conseil des Ministres, en sa séance du 8 juillet 2011, a procédé à la nomination d'auditeurs internes au sein de certaines entreprises publiques et semi publiques. Au nombre des défaillances soulevées par ledit rapport et repris dans le compte rendu du Conseil des Ministres, figurent, entre autres :

- l'absence de manuels de procédures administratives, comptables et financières ;

- le non respect des dispositions législatives sur les entreprises publiques et semi-publiques.

Ces constats de l'Inspection Générale d'Etat posent le problème de la
gouvernance des entreprises et on peut en déduire que les entreprises

publiques et semi-publiques font l'objet de mauvaise gouvernance (Faiblesse).

Après cette restitution de l'état des lieux sur l'organisation et le suivi des participations étatiques, sa synthèse grâce à l'inventaire des forces et faiblesses permettra de cibler la problématique à retenir dans le cadre de la présente étude.

Approches pour l'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'Etat en République du Bénin

B. Organisation de la gestion et du suivi des participations de l'Etat