Une administration publique performante: un défi pour l'état haà¯tien à la croisée d'une exigence des citoyens et d'une incitation des acteurs internationaux ? Le cas de la modernisation de la fonction publique

Chapitre premier

Le constat de la crise d'efficience de l'Administration publique haïtienne

En son article 234, la Constitution haïtienne du 29 mars 1987, actuellement en vigueur en Haïti, dispose : « L'Administration publique haïtienne est l'instrument par lequel l'Etat concrétise ses missions et objectifs. Pour garantir sa rentabilité, elle doit être gérée avec honnêteté et efficacité ». Il s'ensuit que les constituants de 1987 reconnaissent en l'Administration publique un moyen par lequel l'Etat, entité juridique abstraite, peut se manifester, en matérialisant ses missions et objectifs qui trouvent leur traduction dans les politiques publiques. Dans cet ordre d'idées, l'Administration publique, entre autres, permet de prendre contact avec l'Etat, de le voir agir dans le sens de la promotion du bien commun et de l'intérêt général. Aussi, dans la disposition sus-évoquée, les constituants de 1987 introduisent-ils la notion de rentabilité de l'Administration publique. Pour eux, une gestion honnête et efficace est une condition sine qua non de garantie de cette rentabilité. Par ailleurs, quel sens accordé à cette notion de rentabilité de l'Administration publique introduite dans la Constitution haïtienne de 1987 ? Est-ce une conception propre à la sphère entrepreneuriale traduisant une logique commerciale de l'Etat basée sur la recherche de l'efficacité au service du profit ?

En effet, la tradition séculaire de la conception de l'Etat dans l'histoire de la sociologie politique de la République d'Haïti⁹ et la philosophie même de la Constitution de 1987, dégagée dans son préambule¹⁰, nous autorisent à privilégier de préférence une autre acception possible de la notion de rentabilité, car cette dernière peut aussi vouloir signifier le caractère de ce qui donne des résultats¹¹. Donc, la préconisation et l'institution d'une gestion honnête et efficace seraient le gage d'une Administration publique qui donne des résultats. De plus, il va sans dire que dans un pays à faibles moyens financiers, matériels et humains comme Haïti, pour que l'Administration donne des résultats, il aura fallu faire plus avec peu de moyens.

⁹ (...) Le modèle républicain est associé à l'idée d'un « bien commun » autour duquel la société doit s'organiser (~). Phrase tirée du Lexique de science politique, page 470.

¹⁰ La Constitution de 1987 fait l'apologie de la philosophie libérale en termes de protection des libertés publiques, mais elle prône aussi la justice sociale et fonde l'action de l'Etat sur l'idée de l'intérêt général.

¹¹ Le Robert micro - Dictionnaire de la langue française, page 1147.

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D'où la notion de l'efficience de l'action administrative. Or, c'est pour autant en raison de la quasi-incapacité de l'Administration publique haïtienne à donner des résultats avec de faibles moyens que l'administré se plaint quotidiennement. En outre, c'est aussi la même cause du désarroi des acteurs internationaux intervenant dans le renforcement des capacités nationales en Haïti qui se plaignent de la lourdeur de l'Administration, de la corruption qui la gangrene, de sa centralisation à outrance et de la faiblesse de la qualification des agents publics appelés à s'assurer de l'opérationnalisation de certains projets.

D'une part, nous essayerons de démontrer les difficultés de l'Administration publique à se libérer du poids de la tradition en vue de répondre aux attentes des citoyens et des acteurs internationaux (section I). D'autre part, nous ferons ressortir des insuffisances de la Fonction publique, en principe, piece maîtresse de toute politique d'optimisation de l'Administration publique (section II).

Section I

L'Administration publique haïtienne entre le poids de la tradition et les attentes des citoyens et des acteurs internationaux

En dépit de la révolution politique du 07 février 1986 qui allait trouver sa traduction la plus concrète dans l'adoption, à une majorité écrasante, de la Constitution du 29 mars 1987 par référendum, l'Administration publique haïtienne se montre encore incapable d'être au diapason avec la philosophie générale du nouveau système politique institué dans la nouvelle Constitution. Donc, c'est le cas de dire que les vieux démons de l'Administration publique continuent de gêner son optimisation, voire son bon fonctionnement en vue de la satisfaction des administrés (§ 1). Or, le contexte de l'adoption de ladite Constitution fait ressortir l'évidence de la légitimité des attentes des citoyens haïtiens au regard de la bonne qualité de leur rapport avec l'Administration et des services fournis. De plus, la dépendance financiere de plus en plus accrue d'Haïti vis-à-vis de la Communauté internationale explique ses recours incessants à l'aide en vue de mettre en oeuvre des politiques publiques au bénéfice des

citoyens. D'où aussi la légitimité des pressions des acteurs internationaux en vue d'une Administration qui soit à même de donner des résultats (§ 2).

§ 1.- Les « vieux démons aa GI l'AGP RaMAKO SXFAIqXeIKDANIM

Des qu'il s'agit de qualifier l'Administration publique en Haïti, les épithetes ne manquent pas. C'est ainsi que Gary Olius, dans un article intitulé : « Haïti : Une Administration publique drôlement efficace... »¹², soumis à Alter Presse le 06 décembre 2007 et publié le mardi 11 décembre de la même année, dresse une caricature de l'Administration publique haïtienne qui, selon lui, serait efficace à sa façon, quoi qu'on en dise. En fait, dans son article, il a avancé : « A force de répétitions, il est devenu banal de dire que l'administration publique haïtienne est inefficace. Pourtant, ce que plus d'un qualifient tout de go d'inefficacité peut, sous un autre angle, être considéré comme une preuve incontestable d'efficacité. Tout dépend de la position relative de l'observateur ou de l'acteur qui émet le jugement et aussi du modèle conceptuel qui lui sert de référence... ». En grosso modo, il a développé l'idée que la satisfaction des usagers n'est aucunement la préoccupation premiere de l'Administration publique haïtienne ; constat fait sur la base des réalités vécues quotidiennement dans le pays. Ce qui lui a amené a développé le concept de citoyen-proie d'Haïti par rapport à un soi-disant citoyen-roi de l'Amérique du nord qu'il décrit. Tout cela pour dire que l'Administration publique haïtienne reste et demeure cohérente avec elle-même et son propre modèle de référence.

En effet, d'aucuns diraient que cet observateur des réalités quotidiennes de l'Administration publique haïtienne dans ses rapports avec les citoyens se montre à la limite sarcastique dans ses propos. Face à cette position, nous accordons volontiers que l'observateur en question frise une certaine exagération dans sa radiographie de l'Administration publique. Toutefois, nous croyons utile de souligner au passage qu'il n'y-a pas que le milieu universitaire à être aussi hostile au mode de fonctionnement de l'Administration publique en Haïti. Ainsi, les représentants des Pouvoirs publics, donc ceux-

¹² Page consultée sur la toile de Alter Presse, le 02 juillet 2011. L'URL de la page : http://www.alterpresse.org/spip.php?article6736

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là mêmes qui sont, entre autres, chargés de s'assurer de son bon fonctionnement, ne se montrent-ils pas plus cléments envers l'Administration publique des qu'il s'agit de la présenter. On a déjà entendu plus d'une fois en Haïti des chefs de Gouvernement et de l'Etat lancer des flèches en direction de l'Administration publique qu'ils traitent de tous les maux. Ils vont jusqu'à reconnaitre, au-delà du simple discours politique, dans des textes normatifs, que l'Administration publique est corrompue. C'est d'ailleurs dans cette perspective que l'on peut lire dans les visas et considérants de l'arrêté présidentiel portant création de l'ULCC, la phrase que voici : «Considérant que la corruption constitue l'une des principales entraves au bon fonctionnement de l'Administration Publique et un frein au développement économique et social du pays... ».¹³

S'il en est ainsi de la vision du milieu universitaire et de celle des représentants des Pouvoirs publics, qu'en est-il alors des usagers de cette Administration victimes tous les jours de son mal-fonctionnement ?

En fait, dans une édition de Télescope¹⁴, Louis Côté, professeur à l'Ecole nationale d'Administration publique du Québec et directeur de l'Observatoire de l'Administration publique, apporte un éclairage théorique, dans son éditorial de ladite revue, à cette difficulté de l'Administration publique haïtienne à se transformer. Il affirme d'emblée, dans ses propos introductifs, que des chercheurs, « à l'issue de leur analyse, concluent que les organisations du secteur public éprouveraient, plus que celles du secteur privé, de la difficulté à se transformer. Ce qui lui amène à se demander : « s'il existerait donc une fatalité qui ferait que, dans les administrations publiques, le changement... ne changerait rien ». Il a toutefois vite rappelé qu'il n'en croit rien, tout en reconnaissant la complexité de la démarche.

Somme toute, en dehors de certaines qualifications ou explications théoriques que l'on pourrait apporter pour désigner ou expliquer la persistance de ce mode de fonctionnement

¹³ Arrêté portant création de l'Unité de lutte contre la corruption, adopté sur le rapport du Ministre de l'économie et des finances et après délibóation en Conseil des Ministres, par le Président provisoire de la République, en l'occurrence Me Boniface Alexandre ; donné au Palais national, à P-A-P, le 08 septembre 2004, An 201^ème de l'Indépendance. Le texte complet est disponible en ligne sur le site officiel de l'ancien Premier Ministre Gérard Latortue sur le lien suivant : http://gerardlatortue.org/bpm/pdf/decrets/ulcc.pdf La page est consultée le 09 juillet 2011.

¹⁴ TELESCOPE, Revue d'analyse comparée en Administration publique, vol. 14, N^o 3, automne 2008, page III, intitulé: «La gestion du changement stratégique dans les organisations publiques ». Le texte est disponible sur le lien : http://www.enap.ca/OBSERVATOIRE/docs/Telescope/Volumes12-15/Telv14n3_changement.pdf La page est consultée le 09 juillet 2011.

traditionnel de l'Administration publique, nous nous demandons, à partir de notre propre analyse de la question, si la principale manifestation de ce quasi-dysfonctionnement de l'Administration publique haïtienne ne serait pas la double crise de l'accessibilité et de la qualité des services publics (A), expliquée en partie par le phénomène quotidien de la corruption et du népotisme (B).

A. /a crise de l'accessibilité et de la qualité des services publics

Il est de notoriété publique en Haïti que les services publics offerts à la population par l'Administration publique sont tant soit peu accessibles, dépendamment de la région d'habitation de l'administré, de son niveau dans l'échelle sociale, de sa situation économique et voire ses accointances personnelles ou son appartenance à une certaine classe sociale. De telle sorte qu'il y-aurait en Haïti, implicitement, des citoyens haïtiens qui le seraient plus que d'autres, à côté d'une certaine catégorie considérée comme des citoyens de seconde zone. Quant à la qualité des services offerts, le niveau reste globalement faible, tout en observant la même variabilité dans les traitements en fonction des facteurs décrits plus haut.

Que l'on parle du service public de l'éducation ou de la justice, de l'eau potable, de l'électricité, de la santé ou encore plus globalement des démarches administratives quotidiennes auprès des services publics en vue de payer ses redevances vis-à-vis du fisc ou en vue de l'obtention, par exemple, d'une piece d'identité ou de tout autre document administratif à toutes fins utiles, le constat reste le même. Quand le service public n'est pas simplement inexistant dans la zone d'habitation du citoyen, il y a quasi-constamment un traitement à géométrie variable de l'usager qui vient mettre à mal le principe de l'égalité devant le service public, principe pourtant sacramentel en droit administratif et aussi à valeur constitutionnelle en Haïti.

Cette double crise de l'accessibilité et de la qualité des services publics tient en majeure partie à cette problématique de l'Etat-Nation en Haïti ; un pays dans lequel certaines catégories de citoyens ne se reconnaissent pas dans une certaine catégorie de compatriotes, qu'elles considerent comme des étrangers dans leur propre pays ; un pays sans ethnie, mais émietté et cloisonné. D'aucuns diraient plusieurs pays à l'intérieur du même pays avec des

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citoyens peu ou prou conscients d'une certaine hiérarchie dans leur degré de citoyenneté. D'où le concept de « pays en dehors » développé par Gérard Barthélémy, économiste et anthropologue français, spécialiste d'Haïti.¹⁵

Qui plus est, l'on se demande à bon droit si cette vision de la société haïtienne ou du moins cette forme de contrat social n'est pas consacrée, fût-ce implicitement, voire nourrie au plus haut sommet de l'Etat, eu égard au peu de sacrifices consentis par les différents gouvernements successifs en vue de révolutionner, réellement, ce système d'ostracisme.

Par souci d'objectivité, nous reconnaissons volontiers qu'il y a d'autres variables explicatives aux phénomènes d'inaccessibilité et de la mauvaise qualité des services publics en Haïti, mais les déterminants identifiés plus haut y sont pour beaucoup. Le citoyen ordinaire de la capitale, Port-au-Prince, où quasiment tout l'appareil administratif de l'Etat est centralisé, se plaint, entre autres, quotidiennement devant les différents services de l'Administration de la lenteur dans le traitement de ses dossiers, de longues files d'attente sans espérer accéder au service, de l'inégalité de traitement et de l'accueil qui dénote fort bien l'irrespect de la dimension humaine de l'usager. Ainsi, est-ce monnaie courante d'observer, déjà à la capitale où tout est centralisé, des citoyens se lever et prendre la rue à une heure indue afin d'arriver parmi les premiers devant un service de l'Administration à quatre heures (4h00) du matin, quand ce n'est pas plus tôt, espérant pouvoir remplir ses obligations fiscales ou réclamer un document administratif quelconque. Si tel est le cas du citoyen vivant à la capitale, quid du citoyen vivant dans les provinces, c'est-à-dire en dehors de la capitale où souvent il faut parcourir des dizaines et parfois des centaines de kilomètres pour trouver une trace matérielle de l'existence de l'Etat?

C'est dans cette optique, que les naissances ne sont pas toujours déclarées, que le paysanhabitant met certaines fois plusieurs jours pour venir à la capitale retirer un passeport ou toutes autres pièces d'identité et/ou documents administratifs pour servir et valoir ce que de droit.

C'est le cas de dire que l'Administration d'Etat, via les services centraux et les services locaux de l'Etat, est loin d'être une Administration de service dans laquelle servir et satisfaire

¹⁵ Dans son ouvrage intitulé : « L'Univers rural haïtien : Le pays en dehors », publié en 1990 chez l'Harmattan.

l'administré seraient des priorités. Cet état de fait relève d'une tradition dans l'Administration publique haïtienne. Par conséquent, la crise de l'accessibilité et de la qualité des services offerts par l'Administration ne date pas d'hier. C'est une somme de pratiques politicoadministratives séculaires, voire ancestrales, qui se trouvent aux antipodes de la culture des résultats, de la logique de la performance et qui continuent de ternir l'image ou du moins traduire la réalité quotidienne de l'Administration dans ses rapports avec les citoyens. Ce constat est aussi vrai pour l'Administration centrale, l'Administration déconcentrée et les organismes autonomes qui rentrent dans le cadre de ce qu'il convient d'appeler, suivant l'expression juridique consacrée, la décentralisation fonctionnelle ou encore la décentralisation par services.

Par ailleurs, cet état des lieux non satisfaisant trouve, entre autres, ses explications dans d'autres phénomènes, comme ceux de la corruption, du favoritisme ou du népotisme, que l'on peut observer au quotidien en observant l'Administration publique.

B. La corruption, le favoritisme et le népotisme

En Haïti, on entend parler de corruption à longueur de journée presque dans tous les secteurs d'activité de la société. Ce qui revient à dire qu'une Administration publique saine serait surprenante et tiendrait même à la limite du défi dans un environnement global pareil. Ajouter à cela, la conception assez partagée de l'Etat comme une vache à lait où l'on peut rapidement s'enrichir, moyennant certaines acrobaties et la résolution de se débarrasser de toute éthique.

A titre indicatif, Amary Joseph Noël, professeur d'Université en Haïti, a commencé une lettre ouverte au Président de la République d'Haïti élu, Michel Joseph Martelly, dont l'objet est : « Conseil au nouveau Chef d'Etat d'Haïti », par la phrase que voici : « L'un des efforts à réaliser par le nouveau gouvernement, c'est de mettre un frein au sport le plus en vogue dans l'Administration publique haïtienne: LA CORRUPTION¹⁶. »

¹⁶ Document posté le 11 mars 2011 sur le blog de Jean Sénat Fleury, ancien Juge et directeur des études à l'Ecole de la Magistrature. Il est disponible sur lien suivant:

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Dans la même veine, on a entendu plus d'une fois des autorités politiques haïtiennes dénoncer publiquement la corruption qui gangrène le secteur public, particulièrement l'Administration publique. Ainsi, pouvait-on entendre, dans un discours public du Président de la République René Préval, la phrase suivante : «Des efforts ont été consentis dans la lutte contre la corruption ; je peux vous dire que la lutte contre la corruption est la plus difficile, parce que la corruption est forte, ses racines sont profondes... »17

De son côté, l'ONG, Transparency International, dans le cadre de sa publication annuelle, depuis 1995, de l'indice de perception de la corruption dans le secteur public de la majeure partie des pays de la planète, classe Haïti 146^ème/ 178 pays avec un indice de 2.2 sur 10 en 2010¹⁸, après l'avoir classé 168^ème/ 180 pays avec un indice de 1.8 sur 10 en 2009¹⁹ et 177^ème/180 pays juste après l'Afghanistan et juste avant l'Irak avec un indice 1.4 sur 10 en 2008.²⁰

Autant dire que la preuve de la corruption au niveau de l'Administration publique haïtienne n'est plus à établir. Néanmoins, cette dernière est loin d'être un phénomène isolé. En plus de l'indépendance fictive du Pouvoir judiciaire vis-à-vis du pouvoir politique et son délaissement, expliquant la perpétuation de la corruption restant fort souvent impunie, les conditions réelles d'accès à l'emploi public, en général, expliquent aussi en grande partie le phénomène.

En fait, la Constitution et les lois de la République définissent assez clairement les conditions d'accès aux emplois publics, mais dans la pratique de tous les jours, le favoritisme et le népotisme paraissent valoir encore leur pesant d'or aux yeux de plus d'un. Comment alors demander à un agent public de se penser en serviteur de l'Etat ou de l'usager quand il ne

http://www.jsf-post.com/2011/03/01/conseils-au-nouveau-chef-d%E2%80%99etat-d%E2%80%99haiti/ La page est consultée le 23 juillet 2011.

¹⁷ Posté sur la toile de Alter Presse, le jeudi 03 janvier 2008 sur le lien suivant : http://www.alterpresse.org/spip.php?article6809 La page est consultée le 23 juillet 2011.

¹⁸ Données disponibles sur le site web de transparency International, sur le lien : http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results La page est consultée le 23 juillet 2011.

¹⁹ Données statistiques disponibles sur le site web de Transparency International sur le lien suivant : http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table La page est consultée le 23 juillet 2011.

²⁰ Données statistiques disponibles sur le site web de Transparency International à partir du lien suivant : http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2008/cpi2008/cpi_2008_table La page est consultée le 23 juillet 2011.

doit pas sa fonction au mérite, mais plutôt à une faveur, ou à ses accointances, ou à son zèle de militant politique, ou encore à ses liaisons amoureuses ou son lien de parenté avec une personnalité bien placée ? Le problème réel tient du fait que la plupart des agents appelés à travailler dans l'Administration publique, n'y rentrent pas par conviction, et encore moins en fonction de leur mérite ; ils sont généralement casés dans l'Administration pour « gagner leur pain quotidien », pour « brasser » ou « défendre leur vie », comme on se complait à les répéter dans les milieux du secteur public en Haïti. En un mot, la mission première de cette catégorie d'agents publics c'est de se servir eux-mêmes au détriment du Trésor public et aux dépens de l'usager du service public.

En revanche, si ces vieilles pratiques du secteur public haïtien continuent encore de rythmer le quotidien de l'Administration publique, le citoyen a toutefois de bonnes raisons de se croire en droit de réclamer des services publics de qualité. De plus, les bailleurs de fonds internationaux, de leur côté, ne sont pas moins légitimes à exiger une Administration publique saine et efficace, vu que le pays arrive à un carrefour dans sa descente où il ne peut plus, semble-t-il, sortir de l'assistanat dans lequel il s'enlise de plus en plus.

§ 2. - Le contexte de l'adoption de la Constitution de 1987 et la dépendance financi~re d'Haïti

On se complait généralement à le répéter : « La tradition a la vie dure ». Des pratiques vieilles de plusieurs décennies dans une Administration publique, telle que présentée plus haut avec toute la complexité des enjeux qui entourent ce mode de fonctionnement, ne peuvent pas certes être changées par décret ; nous l'admettons volontiers. D'ailleurs, le rejet systématique de la population haïtienne du statu quo ante le 07 février 1986 qui allait être formellement traduit par l'adoption définitive de la nouvelle Constitution de 1987 et le constat de la perpétuation des mêmes vieilles pratiques, plus de 20 ans après, dans l'Administration publique haïtienne montre bien que la panne n'a pas été franchie.

En revanche, une Administration publique saine et efficiente était, entre autres, le voeu de la population haïtienne qui ne supportait plus que des agents publics se servent eux-mêmes au lieu servir dignement et efficacement l'usager des services publics (A).

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De plus, le fait qu'Haïti soit de plus en plus tributaire de l'aide internationale donne une certaine légitimité aux bailleurs de fonds internationaux d'exiger eux aussi, de leur côté et à leur façon, une Administration publique saine et efficace (B).