L'analyse de l'opération de rapatriement ou opération baliste pendant la crise israélo-libanaise de 2006.

III) L'application de la décision politique : mise en place de l'opération baliste

Nous nous fonderons dans cette dernière partie sur la problématique de l'implémentation ou mise en oeuvre de la décision .La mise en oeuvre désigne en fait cette phase d'une politique publique pendant laquelle des effets et des actes sont générés à partir d'un cadre conceptuel de textes ou de discours. Cette phase est donc celle d'une exécution, d'un passage à l'action concrète. S'intéresser à la mise en oeuvre revient à s'interroger sur le fait qu'une politique publique génère ou non des effets. Notre analyse s'opèrera en distinguant entre une approche prescriptive et sectorielle de type top-down^53(*) et une approche plus systémique et politique. Ces deux approches bien que très différentes peuvent néanmoins coexister dans l'analyse d'une même politique publique comme nous le verrons plus loin dans notre étude de la mise en oeuvre de l'opération baliste.

Il faudra, de plus, garder en mémoire et comme cadre de fond le contexte difficile du Liban de par sa position d'Etat tampon, de la tension générale dans le Proche Orient et des rapports difficiles du Liban avec les pays voisins (Syrie, Israël).Tous ces éléments ont constitué autant de facteurs perturbateurs et déstabilisants qui ont représenté des difficultés supplémentaires pour la mise en place efficiente de l'opération baliste.

Il s'agira donc, dans cette partie, de rendre compte de la réalité de la mise en place de l'opération baliste en se focalisant sur deux aspects du rapatriement : la logistique, l'organisation et l'humanitaire. Nous verrons tout d'abord les approches top down et systémiques de la mise en oeuvre pour nous aider à établir un cadre conceptuel à l'analyse. Puis nous étudierons les aspects militaires et logistiques avant d'aborder finalement la dimension plus sanitaire et humanitaire de l'opération baliste.

A) Les deux approches de la mise en oeuvre

Nous analyserons dans cette partie la dimension militaire du rapatriement en étudiant notamment le rôle qu'a pu joué le ministère de la défense en coordination avec le ministère des Affaires Etrangères. Selon l'approche adoptée, top down ou systémique, (cf.p.32, 33) il apparait une sorte de double agenda. Dans l'approche top down, l'accent est justement mis sur ces aspects militaires et logistiques et proposent une vision qui se limitent plus aux grands enjeux de l'opération de rapatriement, à savoir garantir la sécurité physique des ressortissants et leur retour en France. Dans l'autre agenda, des enjeux de pouvoir des différents ministères engagés dans l'opération baliste apparaissent qui naissent en fait du système d'action lui-même. Si tous concourent à un but commun, chaque ministère apparait engagé dans une optique qui lui est propre.

Nous allons détailler grâce aux schémas que nous avons établis les différences qu'introduisent les deux approches en matière d'implémentation.

Tous les deux analysent la même politique publique à savoir l'opération baliste de rapatriement des ressortissants français. Les sites de mise en oeuvre sont donc les mêmes ; à savoir le Liban et surtout Beyrouth, Chypre et enfin l'aéroport de Paris CDG. Analyser la mise en oeuvre apparait donc complexe dès l'instant ou il existe plusieurs lieux d'application. Cependant, dans les schémas ci après, on considèrera plus les personnes à laquelle s'adresse la politique publique qu'est le rapatriement, c'est-à-dire les ressortissants français. Dans une perspective de type administrative top down (cf. p.34), on constate une tripartition au niveau de l'action publique.

En effet, le premier échelon correspond à celui des concepteurs et concernent donc le M.A.E et le ministère de la Défense en coordination avec le ministère de l'intérieur. Le deuxième est celui des metteurs en oeuvre qui appliquent concrètement sur le terrain la politique publique. Le recours à ces metteurs en oeuvre établit une médiation entre le décideur et l'assujetti qui fixe le degré d'intensité de la coercition publique.

Ici, il en existe six différents qui relèvent d'une part d'un dispositif militaire et d'autre part d'un dispositif civil.

Le dispositif civil concerne les vols affrétés par le ministère des Affaires Etrangères pour assurer les liaisons entre Chypre et la France et le rôle joué également par la croix rouge français dans l'accueil des ressortissants et le soutien psychologique nécessaire lors de leur arrivée. Le dispositif militaire comporte lui quatre metteurs en oeuvre qui dépendent du ministère de la défense et plus spécifiquement de l'état major des armées.^54(*)

Il ya tout d'abord les 1700 soldats français envoyés dans le cadre de l'opération baliste et incorporés ainsi dans la FINUL.^55(*)(cf. annexe 14)Il y a la M.A.S.C (Mission d'appui de la sécurité civile) à laquelle s'est joint vingt spécialistes de la gestion de crise. Cette mission a été organisée et conçue par le ministère de l'intérieur en étroite collaboration avec le ministère de la Défense et le M.A.E. Les deux autres metteurs en oeuvre correspondent aux moyens mis en place par la marine nationale dans le cadre du dispositif naval français en Méditerranée orientale. L'objectif de ces deux metteurs en oeuvre était ici double ; la frégate Jean de Vienne, le TCD Siroco et le BPC Mistral étaient chargés d'assurer le rapatriement par voie navale entre Beyrouth et Larnaca ou Mesin et le Jean Bart, frégate anti aérienne et disposant d'un hélicoptère Panther à son bord ,chargé de la défense et de la gestion de l'espace aérien pour les unités présentes sur la zone.

Le troisième et dernier échelon du schéma est celui des assujettis à la politique publique ; ici, il s'agit des ressortissants français au Liban.

L'approche top down se situe donc dans une perspective tournée vers l'action avec des accents managériaux. Le problème de cette analyse pour l'opération baliste est qu'elle se borne à expliquer l'application de manière linéaire en soulignant le rôle des metteurs en oeuvre tels que les soldats français ou la croix rouge. Cependant, il apparait que la réalité de l'opération baliste ne peut se limiter à l'action de ces metteurs en scène. L'approche top down sous estime ainsi la liberté d'action de type politique qui est essentielle dans la mise en oeuvre .De plus, cette approche trop linéaire ignore la pluralité des acteurs institutionnels impliqués dans la mise en oeuvre de l'opération .La deuxième approche qui est elle, politique, possède une valeur heuristique plus intéressante dans la mesure ou elle fonctionne en tant que système et rend ainsi mieux compte de la réalité du terrain et du rôle de chaque acteur dans la mise en oeuvre de l'opération baliste.

Cinq acteurs institutionnels se dégagent de cette analyse ; ce sont les cinq ministères suivants : le ministère de la Défense, le ministère de la Santé, le ministère de L'Intérieur, le ministère de l'Equipement et enfin le M.A.E en collaboration avec l'ambassade et le consulat de France au Liban. Chacun ont développé dans le cadre de l'opération baliste une politique propre répondant au référentiel ^56(*)de leur ministère. Le but ici est donc de réussir la gestion du RGS^57(*)pour mener à bien l'implémentation de l'opération baliste. On peut différencier ainsi plusieurs types de référentiels sectoriels correspondant aux différents ministères engagés.

Le référentiel global est celui ici de la préservation de l'influence française par sa politique étrangère au Liban. Il s'agit pour la France de conserver son influence dans la région et dans le pays de cèdre en particulier.

Le RGS s'effectuera donc entre ce référentiel global qui vise à conserver son influence dans un pays traditionnellement et historiquement liés à la France et les référentiels sectoriels. Celui par exemple du ministère de la défense est d'assurer la sécurisation de la zone de rapatriement, celui du ministère de la santé est d'apporter un soutien humanitaire et sanitaire. Il apparait ainsi que chacun de ces référentiels ne sont pas antagonistes mais reflètent différents aspects de l'opération baliste. Chaque ministère s'inscrit ainsi dans un cadre cognitif qui lui est proche. Ainsi, le ministère de la défense va développer une tactique militaire alors que le M.A.E possède un référentiel diplomatique. Cependant, il apparait un certain consensus au niveau de l'encastrement de ces référentiels sectoriels avec le référentiel global puisque il existe un but commun à tous d'assurer le retour sain et sauf et dans les délais les plus brefs délais des ressortissants français.

Mise en application (implémentation) de l'opération Baliste

Approche systémique et politique

Ministère de l'Equipement

Ministère de la Santé

Ministère de l'Intérieur

Ministère des Affaires Etrangères

Ministère de la Défense

Ambassades et consulats

+

Appui militaire (naval et aérien) Coordination de l'opération Renfort pour la sécurité civile Soutien civil, sanitaire Aspects logistiques

et logistique et diplomatie et humanitaire (ponts Bailey)

Etat major des armées <====> Soldats Français <====> Ressortissants Français

Approche Top Down

Ministère de la Défense (en coordination avec ministère de l'intérieur pour la MASC)

Ministère des Affaires Etrangères

Croix Rouge française

1700 soldats français (incorporés dans FINUL)

Dispositif militaire (Etat major des armées)

Dispositif civil

Vols affrétés par M.A.E (36 vols au total) Beyrouth=>Larnaca(Chypre) ou Mersin

Le Jean Bart, frégate anti-aérienne : soutien et sécurisation de la zone de rapatriement.

Liaisons aériennes (Larnaca ,Mersin=>Paris CDG)

M.A.S.C (mission d'appui de la sécurité civile) +20 spécialistes gestion de crise

Liaisons navales (Jean de Vienne, Siroco, Mistral, Ferry Ierra Petra)

Ressortissants français au Liban

La dynamique spécifique de la mise en oeuvre

Effet de rétroaction^58(*)

Les assujettis : les ressortissants français présents au Liban lors de l'éclatement du conflit entre le Liban et Israël.

Autres intervenant : la croix rouge française, le SAMU, aéroport Roissy CDG, la préfecture de Seine Saint Denis, du Val d'Oise.

Les prescriptions : conduire une opération de rapatriement volontaire de type RESEVAC ; avoir recours à la fois au rapatriement naval et aérien.

Les objectifs : sécuriser la zone de rapatriement, assurer l'exfiltration dans de bonnes conditions des ressortissants français au Liban.

Metteurs en oeuvre officiels : Etat major des armées, Marine nationale, MASC (mission d'appui de la sécurité civile)

Concepteurs et décideurs : M.A.E, Ministère de la Défense, Ministère de la santé, Ministère de l'Intérieur.

Le processus de la mise en oeuvre de l'opération baliste La structure de la mise oeuvre (système d'action réel)

* ⁵³ Dans l'approche top-down qui existe dans la littérature anglo-saxonne, il existe en fait une séparation claire entre la conception d'une politique et sa mise en oeuvre. Ainsi, « une politique ne s'énonce pas en la faisant sur le terrain, elle préexiste à l'exécution. » Elle consiste en un séquençage de type linéaire partant d'un centre décisionnel vers une périphérie ou existent les assujettis à la politique publique étudiée. Le haut ou centre gouverne en préétablissant des fins à sa politique et en se fondant sur l'autorité dont il dispose. La base ou périphérie applique la politique publique par adhésion au système hiérarchique. (cf. schéma annexe 7)Cependant, cette approche apparait incomplète car se situant dans un schéma focalisé surtout sur le décideur. Une approche alternative nous est fournie par l'analyse dite systémique de l'implémentation. Celle ci propose un processus de mise en oeuvre plus complexe et retranscrivant mieux la réalité. Ainsi, plutôt que d'adopter seulement une vision linéaire, le processus est analysé sous l'angle de la circularité ou les décisions gouvernementales sont médiatisées par un groupe d'acteurs qui interagissent entre eux par tractations et négociations. Source : Y.Meny, J.C Thoenig, op.cit, pp.233 ,234 ,235.

* ⁵⁴ L'Etat-major des armées (EMA) est l'outil de commandement du Chef d'état-major des armées dans tous les domaines concernant la Défense, que ce soit dans un cadre ministériel, interministériel ou international. Il est dirigé par le major général des armées (MGA), assisté d'un officier général adjoint et de quatre sous-chefs d'état-major adjoints.

Source : www.defense.gouv.fr

* ⁵⁵ A l'origine, la FINUL a été établie en 1978 par le Conseil de sécurité pour confirmer le retrait des troupes israéliennes du sud du Liban, rétablir la paix et la sécurité internationales et aider le Gouvernement libanais à assurer le rétablissement de son autorité effective dans la région. Après la crise de juillet/août 2006, le Conseil a décidé que la Force devra, en plus de l'exécution de son mandat d'origine, contrôler la cessation des hostilités; accompagner et appuyer les forces armées libanaises à mesure de leur déploiement dans tout le Sud; fournir son assistance pour aider à soutenir une aide humanitaire importante aux différentes populations civiles et le retour volontaire des personnes déplacées dans des conditions optimales de sécurité.

Source : www.un.org

* ⁵⁶ L'élaboration d'une politique publique revient à construire une certaine représentation de la réalité sur laquelle on veut intervenir et aboutir ainsi à des changements substantiels. Les acteurs vont organiser leur perception du système, élaborer des propositions d'action en référence à cette image cognitive que l'on appelle référentiel d'une politique. Il faut distinguer cependant en matière de politique publique deux types de référentiel : le référentiel global et le référentiel sectoriel. Le référentiel global est « une représentation générale autour de laquelle vont s'ordonner et se hiérarchiser les différentes représentations sectorielles ».Le référentiel sectoriel est lui l'image d'un secteur spécifique. Son but premier est d'établir les frontières de ce secteur ; en effet, la configuration d'un secteur comme la santé dépend de la représentation que l'on se fait de la place de la santé dans l'action publique, de son importance pour la société dans son ensemble.

Source : P. Muller, les politiques publiques, Puf, 4ème édition, Paris, 1990.

* ⁵⁷ La gestion de ces deux types de référentiels : le référentiel global et le référentiel sectoriel s'appelle le RGS (rapport global-sectoriel).Le RGS constitue à la fois la variable centrale qui déterminera les conditions d'élaboration, de mise en oeuvre d'une politique publique et l'objet même des politiques publiques.

P.Muller, op.cit. pp.24, 25.

* ⁵⁸ La rétroaction ou apprentissage à partir de l'exécution, conduit en fait l'autorité publique à amender le contenu de sa politique initiale sous la pression de la réalité des faits.