La gestion des programmes et projets axés sur les résultats: outils et mécanismes de mise en oeuvre; expérience du bureau du PNUD au Tchad

III. Gestion du programme

Les deux sous-programmes définis dans le CPAP sont déclinés en différents projets de développement élaborés sur la base des résultats escomptés du CPAP. En pratique, l'élaboration des documents de projet se réalise selon un modèle soumis aux Chargés de Programme qui en sont les rédacteurs. Les projets sont mis en oeuvre suivant quatre modes d'exécution. Mais dans tous les cas, c'est le Ministère chargé du Plan et de la Coopération qui joue le rôle de premier plan dans l'exécution, le suivi et l'évaluation du programme en tant qu'interlocuteur principal du PNUD et département chargé de la coordination des aides extérieures. Les parties suivantes sont extraites du CPAP et ont pour pertinence de montrer comment le PNUD après avoir formulé et planifié son Programme de développement axé sur les résultats, adopte une stratégie de mis en oeuvre.

III.1. Mise en oeuvre du Programme et Modes d'exécution

Conformément aux procédures de simplification et d'harmonisation des procédures du PNUD, le Gouvernement détient la propriété et assume la responsabilité globale des activités décrites dans le Plan d'Action du Programme Pays. La modalité pour l'ensemble du Plan d'Action est donc l'exécution nationale tandis que la mise en oeuvre des projets du programme résulte de quatre modes d'exécution différents :

ü l'Exécution Directe ou le Direct Execution en abrégé le DEX.

Un projet DEX est un projet exécuté par le bureau du PNUD. En d'autres termes, c'est le bureau du PNUD qui est l'agent d'exécution de ce projet. Ce genre de projet est sous la supervision des chargés de programme qui en élaborent les plans de travail, recrutent les autres membres de l'équipe de projets et coordonnent la réalisation des activités...C'est par exemple le projet Assisting Communitties Together^36(*) de l'Unité Bonne Gouvernance auquel nous avons consacré la majeure partie de notre séjour de stage. Le responsable directe du projet est une chargée de programme Bonne Gouvernance qui encadrait nos travaux de stage. Le deuxième mode d'exécution est l'exécution par une agence des Nations Unies.

ü L'Exécution par une agence des Nations Unies

Comme son nom l'indique, un projet d'exécution par agence des Nations Unies est un projet du PNUD exécuté par une autre agence de l'Equipe Pays qui se révèle être l'organe le plus compétent à exécuter ledit projet. Mais plus généralement on observe que dans le cadre de l'UNDAF, le AWP pourrait prendre en compte la réalité de la programmation conjointe avec les autres agences du système des Nations Unies. On peut également recourir à deux modes d'exécution en plus de celui par les agences des Nations Unies à savoir l'exécution nationale ou l'exécution par un partenaire de la société civile notamment une ONG de développement. Cependant, Le CPAP précise que la décision de recourir aux services d'un partenaire de réalisation autre que les institutions spécialisées des Nations Unies sera précédée d'une évaluation des capacités techniques et de gestion dudit partenaire. Un Plan Annuel de Travail, le Annual Work Plan précisant les résultats attendus et les fonds à mettre à disposition est établi et signé entre le PNUD et le partenaire.

ü L'Exécution Nationale, ou le National Execution, le NEX

Il s'agit des projets exécutés par les structures gouvernementales. C'est le cas des projets dont l'agence d'exécution est un département ministériel. Là, l'exécution est confiée aux ministères selon leur domaine d'intervention qui doit correspondre à celui concerné par le projet. Les membres de l'Equipe de projets sont recrutés par le PNUD et affecté à la structure d'implantation du projet situé au sein du ministère. C'est à ce titre qu'un projet comme le projet Reforme de la Justice est exécuté par le ministère de la justice, ou encore le projet Développement Urbain et Amélioration de l'Habitat qui est sous la responsabilité du ministère de l'urbanisme et de l'Habitat. L'équipe de gestion de ce projet constituée de cinq experts nationaux, trois experts internationaux, d'un conseiller technique principale et d'un coordonnateur national assisté de deux secrétaires comptables et financières. Nos entretiens auprès des membres de cette équipe nous ont permis de constater qu'ils ne connaissaient pas l'approche gestion axée sur les résultats, excepté le conseiller technique principal qui se plaignait d'ailleurs de cette situation. Car il estime que les experts du projet ne rendent pas compte avec précision et dans les plus brefs délais des résultats qu'ils obtiennent dans leurs domaines respectifs. Ceci est probablement dû à une connaissance insuffisante (ou à une ignorance ?) de la méthodologie de rédaction des rapports axés sur les résultats de projets.

ü L'exécution par une ONG

Il s'agit de projets exécutés par des partenaires issus de la société civile sélectionnés selon des critères du bureau du PNUD. Dans ce cas de figure, un protocole d'accord distinct sera signé avec le PNUD. En fonction des besoins et en particulier lorsqu'une orientation et une coordination politique avec un groupe plus vaste d'organisations seront nécessaires, un comité de pilotage sera formé. Il aura pour tâches de fournir des avis sur les Plans Annuels de Travail à la lumière des politiques gouvernementales et d'autres activités prévues dans le même domaine. La fréquence des réunions du comité sera d'au moins une fois par an. Les termes de référence de ce comité seront élaborés lors de la rédaction du premier plan annuel.

Le PNUD à travers le Programme Management Support Unit (PMSU)^37(*) assumera le suivi de la mise en oeuvre du Plan Annuel de Travail par chaque partenaire de réalisation, en se focalisant sur l'obtention des résultats selon les indicateurs intégrés aux plans. Le chargé du PMSU précise que dans tous les cas de modes d'exécution vus ci-dessus, le bureau du PNUD s'assure que ce sont ces procédures et règles de la gestion axée sur les résultats que les agences d'exécution sont tenues d'appliquer. Mais en pratique, cela se fait difficilement car dans la mise en oeuvre de la GAR au PNUD, il existe des outils de gestion notamment de gestion comptables et financières, d'évaluation de la performance du personnel de projet, de rédaction de rapport qui sont intégrés dans un logiciel de gestion en ligne, l'ATLAS auquel seul le personnel du bureau du PNUD a accès. Les gestionnaires des projets font par conséquent recours constamment aux chargés des programmes et assistantes programmes pour faire approuver et/ou valider par le siège certains budgets et rapports. Le User Guide de la Gestion Axée sur les Résultats par exemple se trouve sur l'intranet du PNUD dont l'accès est réservé au personnel du bureau uniquement. Selon une chargée de programme du Bureau, le PNUD envisage d'élargir l'accès à l'intranet aux équipes de projets. Ce qui devrait résorber cette difficulté. Il reste néanmoins que ce personnel d'exécution n'est généralement pas au fait de l'approche Gestion Axée sur les Résultats. Cela pose incontestablement une énorme difficulté dans le management quotidien des projets par ce dernier.

* ³⁶ co-financé par le PNUD et la Commission des nations unies pour les Droits de l'Homme

* ³⁷ Voir organigramme du PNUD à l'annexe 3