La gestion des programmes et projets axés sur les résultats: outils et mécanismes de mise en oeuvre; expérience du bureau du PNUD au Tchad

I.3. Le Country Programme Action Plan (CPAP) et ses mécanismes d'élaboration

 Le PNUD définit le CPAP selon l'expression orignale anglaise suivante: « The CPAP is a legal agreement between the host government and UNDP to execute the Country Programme; and Annual Work Plans (AWPs), which form an integral part of, and are incorporated by reference into, the CPAP, are the legal agreements between UNDP and Implementing Partners to implement a specific project within a calendar year as identified in the CPAP. Together the CPAP and AWP constitute the project document as referred to in the Standard Basic Assistance Agreement (SBAA) [or other appropriate governing agreement] » (UNDP ; 2006 :1).

Cela signifie théoriquement que le descriptif de programme de pays est formulé par le Gouvernement de la République du Tchad et le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) dans le cadre du Bilan Commun de Pays (BCP) et du Plan-Cadre des Nations Unies pour l'Aide au Développement (PNUAD) lancés en février 2004 avec la participation de toutes les parties prenantes : le gouvernement, les agences du SNU, les autres partenaires du développement et la société civile, y compris le secteur privé.

I.3.1. Préparation du CPAP

De manière pratique, nos entretiens avec le personnel du Bureau PNUD révèlent que la formulation du CPAP se base sur une méthodologie définie par le siège que le bureau de pays met en oeuvre. Cette méthodologie intitulé « Programming for Results Management »est basée sur l'outil de planification « Prince 2»^29(*) et fait l'objet d'un module de formation disponible sur le User Guide de la GAR au PNUD mis en ligne sur son intranet. Pour ce qui concerne le Plan d'Action du PNUD, nous avons observé que c'est le Représentant Résident adjoint, Directeur du Programme qui coordonne un comité de rédaction du CPAP constitué de l'économiste principal chargé de l'Unité de Politiques et Stratégies (UPS)^30(*) et des Assistants du Représentant Résident adjoint chargés des programmes. Ce comité utilise à cet effet un modèle type de CPAP adressé par le siège du PNUD dans lequel sont indiquées les informations requises dans les différentes parties du document conformément aux recommandations de la méthodologie évoquées ci-dessus. Il s'agit des liens à établir entre les priorités nationales et les effets escomptés définis dans l'UNDAF. Ce modèle est intitulé Draft, Undp template for the Country Programme Action Plan (Version 3 November 2005),

Pour conduire cette rédaction, le comité consulte les partenaires clés de sorte à intégrer leurs propositions dans le projet de CPAP.

Nous faisons une digression pour observer que contrairement au PNUD, le Fond des Nations Unies pour les Activités en matière de la Population (FNUAP) utilise une démarche plus participative dans l'élaboration de son Plan d'Action. En effet, notre entretien avec un des hauts fonctionnaires du bureau du FNUAP au Tchad révèle que ce fond organise à l'intention des représentants du gouvernement et autres partenaires, une formation sur l'utilisation des outils de la gestion axée sur les résultats dans l'élaboration de son Plan d'Action de Programme Pays. Bien plus, en matière d'exécution de projet par exemple, le PNUD formule son document de projet, le fait approuvé par le gouvernement ensuite, recrute les membres de l'équipe de projets auxquels il exige le respect de ses procédures en matière d'exécution des activités de projet tandis que le FNUAP associe les partenaires importants d'exécution des projets de leur élaboration à leur suivi et évaluation en passant par leur mise en oeuvre. Si l'on en croit Meier (1998 : i), le souci de la participation s'explique entre autre chose par le fait que  « ...les intervenants sont moins sujet à critiquer un cadre de gestion ou à y faire obstacle s'ils l'ont eux-mêmes élaboré ».

De façon générale, avant d'être associées aux étapes de planification, de gestion et de suivi évaluation, toutes les personnes qui représentent les parties prenantes à ses programmes et projets reçoivent une formation sur l'approche gestion axée sur les résultats et ses outils organisée par le FNUAP.

Selon le format du CPAP défini par le siège du PNUD (le Draft Undp template for the country programme action plan), le CPAP devrait comporter dix parties et un annexe de matrice de couplage résultats/ressources. Cette matrice est un cadre logique axé sur les résultats assorti d'une budgétisation. Le format robot du CPAP propose aux rédacteurs un texte standard à chacune des dix parties. Ces derniers doivent s'assurer qu'ils remplissent les différents paragraphes avec les données provenant notamment du Common Country Assessment (CCA), du United Nations Development Action Framework (UNDAF), du Country Programme Development (CPD) et/ou du Millenium Development Goals (MDGs) de sorte que le CPAP soit aligné sur les résultats attendus de ces différents documents de l'Equipe Pays.

Grosso modo, les rédacteurs du CPAP utilisent les techniques et étapes de planification selon la GAR qu'expose le rapport sur l'application de la gestion axée sur les résultats dans les organismes des Nations Unies que nous avons évoquées plus haut. L'analyse de la situation de développement du pays par exemple qui est la deuxième partie du CPAP après le cadre légal de coopération avec le pays, reprend les analyses de la situation de développement du pays qui, au demeurant est normalement invariable lorsqu'elle est bien faite ; exposées aussi bien dans le CCA que dans l'UNDAF.

En général, il y a une reproduction partielle ou totale de certaines idées des outils de planification des plus généraux^31(*) aux plus spécifiques^32(*). Ce qui donne les scénaris suivants : les grandes orientations de développement du CCA ou de la Déclaration du Millénaire pour le Développement sont reprises dans l'UNDAF tandis que les effets de développement ou encore les résultats attendus formulés dans l'UNDAF correspondant au domaine d'intervention du PNUD sont repris dans le CPAP par le PNUD; enfin, le document de projet sera formulé sur la base d'un ou de deux effets de développement précis du CPAP résumé dans le Cadre de Résultats Stratégiques qui lui est annexé.

Le modèle de rédaction du CPAP précise que la préparation du CPAP commence durant la seconde moitié de la dernière année de la programmation en cours (UNDP ; 2005 :2). Les autres acteurs interviennent seulement lors de l'atelier de validation du CPAP où le PNUD soumet le document de programme pays, assorti d'un cadre/une matrice de résultats stratégiques et un plan annuel de travail qui permet de le mettre en oeuvre ainsi que de la stratégie de gestion retenue par les participants, à l'appréciation non seulement du Gouvernement mais aussi aux différents acteurs identifiés pour prendre part à la mise en oeuvre de son plan d'action. Après la validation du Plan d'Action de Programme Pays à la fin de l'atelier, le PNUD le soumet au ministère du plan, de la coopération et du développement interlocuteur de coopération du gouvernement, pour approbation.

Il convient de relever que les participants à l'atelier de validation du CPAP doivent s'assurer que les axes stratégiques retenus sont en cohérence avec ceux de l'UNDAF et avec les principales stratégies macro-économiques ou sectorielles adoptées par le pays dans les domaines de la bonne gouvernance et de la lutte contre la pauvreté. En générale, le CPAP opère une analyse de la situation du développement du pays et identifie les défis à relever. Ce qui lui permet ensuite de définir deux sous-programmes de développement.

* ²⁹ Le « Prince 2 » est un outil de planification et de gestion des programmes et projets de développement développé par le gouvernement britannique que le PNUD a emprunté et intégré dans son approche GAR (voir le cours « Programming for Results Management » disponible sur le User Guide du PNUD)

* ³⁰ Voir l'organigramme du bureau PNUD Tchad à l'annexe 3

* ³¹ Ceux communs au Système des Nations Unies présents dans le pays

* ³² Ceux des agences du Système des Nations Unies au Tchad