La gestion des programmes et projets axés sur les résultats: outils et mécanismes de mise en oeuvre; expérience du bureau du PNUD au Tchad

neUNIVERSITE CATHOLIQUE D'AFRIQUE CENTRALE

INSTITUT CATHOLIQUE DE YAOUNDE

Faculté de Sciences Sociales et de Gestion

Master professionnel en Développement et Management des Projets en Afrique

Mémoire présenté et soutenu en vue de

l'obtention du master professionnel en Développement et Management des Projets en Afrique

Emmanuel NGUEYANOUBA, Sous la direction de Claude ABE

Maîtrise en Sciences Sociales Chargé de cours

option Socio-Anthropologie

Yaoundé, mai 2007

Sommaire

SOMMAIRE II

SIGLES ET ABRÉVIATIONS IV

REMERCIEMENTS XI

INTRODUCTION 1

I.CADRE THEORIQUE DE L'ÉTUDE 1

I.1. LE CONTEXTE DE LA MISE EN oeUVRE DE L'APPROCHE GESTION AXÉE SUR LES RÉSULTATS (GAR) 1

I.2. OBJET ET JUSTIFICATION DE L'ÉTUDE 3

I.3. INTÉRÊTS 4

I.4.PROBLÉMATIQUE 5

I.5. HYPOTHÈSES 8

II. MÉTHODOLOGIE 9

II.1. OBSERVATION PARTICIPANTE: CAS PRATIQUE D'ÉLABORATION D'UNE MATRICE DE LA GAR ET DE CANEVAS DE SUIVI ÉVALUATION AXÉS SUR LES RÉSULTATS  9

II.2. RECHERCHE DOCUMENTAIRE 10

II.3.LES ENTRETIENS 10

CHAPITRE I : AUX ORIGINES DE L'APPROCHE GESTION AXEE SUR LES RESULTATS 11

I. LA GESTION AXEE SUR LES RESULTATS A L'AGENCE CANADIENNE DE DEVELOPPEMENT INTERNATIONAL 11

0I.1.CONTEXTE DE LA GESTION AXÉE SUR LES RÉSULTATS 12

I.2. HISTORIQUE DE LA GESTION AXÉE SUR LES RÉSULTATS 13

II. DEFINITION ET FONDEMMENTS THEORIQUES DE L'APPROCHE DU DEVELOPPEMENT PAR LA GAR 15

II.1. DÉFINITION 15

II.2. FONDEMENTS DE LA GAR 18

III. LA GAR ET QUELQUES METHODES DE GESTION DE PROJETS : LA MÉTHODE DU CADRE LOGIQUE (MCL), LA GESTION DU CYCLE DE PROJET (GCP) ET LA PLANIFICATION PAR OBJECTIFS (PPO) 19

III.1. LA MÉTHODE DU CADRE LOGIQUE (MCL) 20

III.2. LA GESTION DU CYCLE DE PROJET 25

III.3. LA PLANIFICATION PAR OBJECTIF 26

III.4. LES LIMITES DE LA GAR 30

CHAPITRE II : LA GESTION AXEE SUR LES RESULTATS AU SEIN DU SYSTEME DES NATIONS UNIES ET AU PNUD 31

I.CONTEXTE DE LA GAR AUX NATIONS UNIES 31

II. DÉFINITION ET FONDEMENTS DE LA GAR AU SEIN DU SYSTÈME DES NATIONS UNIES 32

II.1. DÉFINITION 32

II.2. FONDEMENTS DE LA GAR AU SEIN DU SYSTÈME DES NATIONS UNIES 33

III.LA GAR AU BUREAU DU PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LE DÉVELOPPEMENT AU TCHAD 38

III.1.LE BUREAU DU PNUD AU TCHAD 38

III.2.L'EXPÉRIMENTATION DE L'APPROCHE GAR PAR LE BUREAU DU PNUD AU TCHAD 39

CHAPITRE III : LES PROJECTIONS DE LA GAR AU BUREAU DU PNUD AU TCHAD : LES OUTILS ET LEURS MECANISMES D'ELABORATION 41

I. LES OUTILS DE L'APPROCHE GESTION AXÉE SUR LES RÉSULTATS AU BUREAU DU PNUD AU TCHAD  41

I.1. LE COMMON COUNTRY ASSESSMENT   ET SES MÉCANISMES D'ÉLABORATION 42

I.2. LE PLAN-CADRE DES NATIONS UNIES POUR L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT ET SES MÉCANISMES D'ÉLABORATION 43

I.3. LE COUNTRY PROGRAMME ACTION PLAN (CPAP) ET SES MÉCANISMES D'ÉLABORATION 46

II. ANALYSE DE LA SITUATION DE DÉVELOPPEMENT DU PAYS 50

II.1. DONNÉES SOCIOÉCONOMIQUES ET POLITIQUE DE BASE SUR LE TCHAD 51

III. PRINCIPAUX DÉFIS DE DÉVELOPPEMENT 53

III.1. LE DÉFI DE LA PAUVRETÉ 53

III.2. LA FAIBLESSE DES CAPACITÉS DE RÉPONSE À LA PAUVRETÉ. 54

III.3. LES CONTRAINTES STRUCTURELLES AU DÉVELOPPEMENT HUMAIN. 55

CHAPITRE IV. LES REALITES DE LA MISE EN OEUVRE DE LA GAR : LA GESTION DU PROGRAMME 58

I. LE SOUS-PROGRAMME GOUVERNANCE 59

II. LE SOUS PROGRAMME LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ 60

III. GESTION DU PROGRAMME 61

III.1. MISE EN oeUVRE DU PROGRAMME ET MODES D'EXÉCUTION 62

III.2. STRUCTURE GLOBALE DE GESTION DU BUREAU 65

III.3 SUIVI ÉVALUATION ET DISPOSITIONS FINALES DU PROGRAMME 66

CONCLUSION 71

ANNEXES 76

BIBLIOGRAPHIE 83

TABLE DES MATIÈRES 86

Sigles et Abréviations

ACDI : Agence Canadienne de Développement International (Voir CIDA)

ACL : Approche (ou Analyse) du Cadre Logique

ACT : Assisting Communities Together 

AGAR : Approche Gestion Axée sur les Résultats

APD : Aide Publique au Développement

ASDI : Agence Suédoise de Développement International

AUSAID: Australian Agency for International Development

AWP: Annual Work Plan (Voir PTA)

BCP : Bilan Commun de Pays (voir CCA)

BCR : Bureau Central du Recensement

BEDPP : Bureau des Evaluations et Division de la Politique et de la Planification

BVGC : Bureau du Vérificateur Général du Canada 

CAD : Comité d'Aide au Développement

CCA : Common Country Assessment (Voir BCP)

CIDA : Canadian International Development Agency (Voir ACDI)

CLAR : Cadre Logique Axé sur les Résultats 

CPAP: Country Programme Action Plan (Voir PAPP)

CPD: Country Programme Document (Voir DPP)

CRS : Cadre de Résultats Stratégiques

DCAP : Direction de la Coordination des Activités en matière de Population

DEX: Direct Execution

DFID: Department For International Development 

DPP: Document de Programme Pays (CPD)

DSRP : Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté

DURAH : Développement Urbain et Amélioration de l'Habitat. 

EP : Equipe Pays

FASR : Facilité d'Ajustement Structurel Renforcée

FNUAP : Fond des Nations Unies pour les Activités en matière de la Population (Voir UNFPA)

FRPC : Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et pour la Croissance

FSSG : Faculté de Sciences Sociales et de Gestion

GAR : Gestion Axée sur les Résultats (Voir RBM)

GCP : Gestion du Cycle de Projet

GICP : Gestion Intégrée du Cycle de Projet.

GNUD : Groupe des Nations Unies pour le Développement

GOPP : Goal Oriented Project Planning

IDH : Indice de Développement Humain

Km : Kilomètre

MCL : Méthode du Cadre Logique

MDG : Millenium Development Goals

MDMPA : Master en Développement et Management des Projets en Afrique

MFR: Managing For Results

MYFF: MyltiYear Fund Framework

NEX: National Execution

NORAD: Norvegian Agency for Developpement

OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economiques

OIT: Organisation Internationale du Travail

OMS : Organisation Mondiale de la Santé

ONG : Organisation Non Gouvernementale

ONU : Organisation des Nation Unies

PAM : Programme Alimentaire Mondial

PAPP: Plan d'Action de Programme Pays (Voir CPAP)

PCM: Project Cycle Management 

PFP : Plan de Financement Pluriannuel (Voir MYFF)

PIB : Produit Intérieur Brut

PIPO: Planification des Interventions Par Objectifs

PMSU : Programme Management Support Unit

PNUAD : Plan-Cadre des Nations Unies pour l'Aide au Développement (Voir UNDAF)

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement (Voir UNDP)

PPO: Planification des Projets par Objectifs

PPOO: Planification des Projets Orientés Objectifs

PPPO: Planification Participative de Projet par Objectifs

PSER : Planification Suivi Evaluation Réalisations

PTA : Plan de Travail Annuel (Voir AWP)

RBM: Results-Based Managment (Voir GAR)

RCA : République Centrafricaine

RGPH : Recensement Général de la Population et de l'Habitat

SBAA : Standard Basic Assistance Agreement

SDC : Agence de Coopération Suisse

SEPO: Succès - Echecs - Potentialités - Obstacles (Voir SWPO)

SIDA : Syndrome D'immunodéficience Acquis

SMART: Specific, Measurble, Attainable, Relevant, Trackable ou encore, Specific, Measurable, Accurate ou Approuved, Realistic, et Timebound

SNU : Système des Nations Unies

SWPO : Success - Weaknesses - Potentials - Obstacles (Voir SEPO)

TDR : Termes de Référence

TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée

UCAC : Université Catholique d'Afrique Centrale

UE : Union Européenne

UNDAF: United Nations Development Assistance framework (Voir PNUAD)

UNDP: United Nations Development Programme (Voir PNUD)

UNESCO: United Nations' Organisation for Education, Science and Culture (voir Organisation des Nations Unies pour l'Education la Science et la Culture)

UNFPA: United Nations Fund for Population's Activities (Voir FNUAP)

UNICEF : United Nations International Children's Emergency Fund (voir Fond des Nations Unies pour l'Enfance)

UNMAS : Service de déminage des Nations Unies

UPS : Unité des Politiques et Stratégies

USAID: United State Agency For International Development

VIH : Virus d'Immunodéficience Humaine

VNU : Volontaires des Nations Unies

ZOPP : Ziel Orientierte Project Planung

Á ma mère DADEMADJE Marie

REMERCIEMENTS

Au seuil de ce mémoire, il est de bon ton de formuler mes remerciements aux personnes et institutions dont les services m'ont permis de commettre cette étude.

Je nomme en premier lieu, le Dr. Claude ABE qui m'a réitéré sa confiance en mettant à mon profit pour une deuxième fois^1(*) sa disponibilité en conduisant cette étude. A travers lui, j'exprime mes remerciements à toutes les enseignantes et tous les enseignants de la Faculté de Sciences Sociales et de Gestion (FSSG) qui ont contribué chacune et chacun dans sa discipline à ma formation.

Je m'en voudrais de manquer de reconnaissance à mes deux encadreurs de stage, Mlle MONTEMURRO Marzia et M. NGUEBETAN TOTINON Merlin qui ont consacré leur temps considéré comme très précieux dans cette organisation pour non seulement m'initier au travail professionnel mais aussi pour baliser les préoccupations académiques à certains égards trop ambitieuses que j'ai nourries au départ de cette étude. Les orientations que je reçus de M. ADAMA Toé, Représentant Résident adjoint du Bureau du PNUD au Tchad sont sans doute celles qui ont le mieux conforté et rendu décisives les préoccupations de mon étude. Je lui formule à cet égard mes francs remerciements. Que l'ensemble du personnel du PNUD veuille bien trouver ici l'expression de ma gratitude pour tous les apports dont ils peuvent se prévaloir dans ma formation professionnelle.

Hors du cadre académique, je ne saurais faire économie de ma reconnaissance à l'égard de toutes les personnes (parents et amis) qui m'ont fourni des aides financières, morales et affectives nécessaires me permettant de braver les difficultés extra-académiques que j'ai rencontrées au cours de ce travail. J'épargnerais aux lecteurs l'exposé d'une liste interminable de personnes qui, au demeurant, se reconnaîtront comme destinataires de ce sentiment.

INTRODUCTION

I.CADRE THEORIQUE DE l'ÉTUDE

I.1. Le contexte de la mise en oeuvre de l'approche Gestion Axée sur Les Résultats (GAR)

La performance des organisations de développement est aujourd'hui au coeur des systèmes de gestion des programmes/projets et des finances tant publics que privés dans la plupart des pays du monde mais surtout dans les pays en voie de développement. Aujourd'hui, les contribuables, les partenaires et les bailleurs de fond qui financent l'action de développement sont de plus en plus exigeants quant aux retombées de leurs contributions au développement. Leur attention s'est graduellement déplacée des « produits » de développement vers les « résultats » depuis le début des années 90. A l'opposé, et comme le relève fort bien Hédia Hadjaj Castro (2004 :21) « certaines ONG [de développement] revendiquent une sorte de management par opportunisme qu'elles opposent au management par les résultats. » Les approches, les méthodes, les outils et les méthodologies utilisés lors des interventions de développement sont considérés comme des éléments très déterminants de la performance des organisations de développement. C'est probablement entre autre chose, cette idée qui a justifié - heureusement ? - le dynamisme du management organisationnel en perpétuel changement.

En effet, le changement managérial est marqué par la production d'une série de méthodes et outils de gestion qui sont autant d'éléments d'approches et de méthodologies différentes de l'intervention en développement. Toute chose qui a pour finalité, selon les époques et les organisations, de réaliser des produits de développement, des objectifs de développement...des résultats de développement.

La Gestion Axée sur les Résultats s'inscrit dans cette mouvance, mais c'est sans doute une approche de référence actuellement dans la plupart des organismes de développement à en croire l'Agence Canadienne de Développement International (l'ACDI) qui relève qu'elle est adoptée par une gamme de pays de l'Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE) et plusieurs agences de coopération au développement^2(*). C'est au sein des Etats membres de l'OCDE que se situe le contexte institutionnel de la GAR. En effet, le secteur public de nombreux pays - membres pour la plupart de l'OCDE - a fait l'objet de vastes réformes en réponse à des pressions économiques, sociales et politiques. Selon différentes sources notamment le document de synthèse du rapport en trois parties sur la gestion axée sur les résultats dans le Système des Nations Unies (2004 :3 ), « les déficits publics, les problèmes structurels, l'augmentation de la concurrence, la mondialisation, le manque de confiance dans l'Etat et la demande croissante de services plus efficaces et mieux adaptés aux besoins, ainsi que les nouvelles exigences en matière de responsabilité et de transparence, sont autant de facteurs qui ont contribué à cette évolution.» Ceci justifie l'urgence d'une stratégie permettant l'accroissement de l'efficacité des programmes et politiques de développement des Etats.

Plus généralement encore, l'ACDI (2006 :2) écrit que « ces dix dernières années, les gouvernements du monde entier ont subi des pressions de plus en plus fortes pour démontrer qu'ils utilisent efficacement les ressources publiques. Les préoccupations du public relatives à la réduction de la dette nationale, la baisse de la confiance dans le leadership politique, la mondialisation de l'économie, le libre-échange et, par conséquent, une concurrence accrue sur le marché libre, ont tous été des facteurs importants. Ces pressions mondiales ont contribué à l'apparition de démarches de gestion axée sur le rendement et les résultats dans le secteur public. « Réinventer le gouvernement », « faire plus avec moins », « démontrer des résultats souhaités par les citoyens » sont devenus des slogans populaires pour décrire la transition vers la nouvelle gestion du secteur public qui prévaut dans des pays de l'OCDE comme la Grande-Bretagne, l'Australie, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis. »

Et c'est en réaction à cet impératif que la Gestion Axée sur les Résultats a été inventée par l'ACDI et utilisée par les pouvoirs publics de nombreux Etats. A cela, il convient d'ajouter la diminution des ressources financières destinées aux actions de développement ces dernières années. Cette difficulté financière est l'un des éléments du contexte qui justifie ici comme dans le Système des Nations Unies l'adoption de la Gestion Axée sur les Résultats. On peut lire au niveau de l'Organisation mère même que «depuis plusieurs années, l'ONU se trouve dans une situation financière globalement précaire du fait que de nombreux Etats membres continuent de ne pas acquitter intégralement et dans les délais leurs contributions obligatoires. »(ONU ; 2006 :23).

En revanche, pour garder la confiance des contribuables et des bailleurs de fonds, les organisations doivent faire preuve d'efficacité et d'efficience plus probantes. Ce qui s'est traduit - à titre d'exemple tel que nous venons de le mentionner dans les paragraphes ci-dessus - par l'invention et l'utilisation de l'approche « Gestion Axée sur les Résultats » communément abrégée « GAR » par le gouvernement canadien pour la gestion des programmes et politiques de développement du secteur public et, de manière générale la gestion des dépenses publiques de sorte à rendre compte aux contribuables canadiens de plus en plus exigeants sur les résultats des dépenses publiques. Mais la GAR n'est pas restée cloisonnée dans l'administration publique de l'Etat canadien. Elle a été rapidement empruntée par les entreprises privées qui l'ont adoptée comme approche de gestion ainsi que certains États membres de l'OCDE comme indiqué ci-dessus. En 1999, son adoption par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) fait partie - là aussi - d'une plus grande reforme de l'administration de ce Programme (PNUD ; S.D : 3). La préoccupation majeure qui guide cette étude est un questionnement sur l'expérience de la mise en ouvre de cette approche par un bureau du PNUD en l'occurrence celui du Tchad.

* ¹ Le Dr. Claude Abé a co-dirigé avec le Pr. Louis de Vaucelles mon mémoire de maîtrise en Sciences Sociales option socio-anthropologie portant sur Perceptions, espaces urbains et gestion des ordures ménagères à N'Djaména (Tchad), décembre 2004, Yaoundé

* ² Voir infra page 15, premier paragraphe.