Memoire Online - La gestion des programmes et projets axés sur les résultats: outils et mécanismes de mise en oeuvre; expérience du bureau du PNUD au Tchad

l'obtention du master professionnel en Développement et Management des Projets en Afrique

I.1. LE CONTEXTE DE LA MISE EN oeUVRE DE L'APPROCHE GESTION AXÉE SUR LES RÉSULTATS (GAR) 1

II.1. OBSERVATION PARTICIPANTE: CAS PRATIQUE D'ÉLABORATION D'UNE MATRICE DE LA GAR ET DE CANEVAS DE SUIVI ÉVALUATION AXÉS SUR LES RÉSULTATS 9

I. LA GESTION AXEE SUR LES RESULTATS A L'AGENCE CANADIENNE DE DEVELOPPEMENT INTERNATIONAL 11

II. DEFINITION ET FONDEMMENTS THEORIQUES DE L'APPROCHE DU DEVELOPPEMENT PAR LA GAR 15

III. LA GAR ET QUELQUES METHODES DE GESTION DE PROJETS : LA MÉTHODE DU CADRE LOGIQUE (MCL), LA GESTION DU CYCLE DE PROJET (GCP) ET LA PLANIFICATION PAR OBJECTIFS (PPO) 19

CHAPITRE II : LA GESTION AXEE SUR LES RESULTATS AU SEIN DU SYSTEME DES NATIONS UNIES ET AU PNUD 31

II. DÉFINITION ET FONDEMENTS DE LA GAR AU SEIN DU SYSTÈME DES NATIONS UNIES 32

III.LA GAR AU BUREAU DU PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LE DÉVELOPPEMENT AU TCHAD 38

CHAPITRE III : LES PROJECTIONS DE LA GAR AU BUREAU DU PNUD AU TCHAD : LES OUTILS ET LEURS MECANISMES D'ELABORATION 41

I. LES OUTILS DE L'APPROCHE GESTION AXÉE SUR LES RÉSULTATS AU BUREAU DU PNUD AU TCHAD 41

I.2. LE PLAN-CADRE DES NATIONS UNIES POUR L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT ET SES MÉCANISMES D'ÉLABORATION 43

I.3. LE COUNTRY PROGRAMME ACTION PLAN (CPAP) ET SES MÉCANISMES D'ÉLABORATION 46

CHAPITRE IV. LES REALITES DE LA MISE EN OEUVRE DE LA GAR : LA GESTION DU PROGRAMME 58

BEDPP : Bureau des Evaluations et Division de la Politique et de la Planification

FNUAP : Fond des Nations Unies pour les Activités en matière de la Population (Voir UNFPA)

SMART: Specific, Measurble, Attainable, Relevant, Trackable ou encore, Specific, Measurable, Accurate ou Approuved, Realistic, et Timebound

UNESCO: United Nations' Organisation for Education, Science and Culture (voir Organisation des Nations Unies pour l'Education la Science et la Culture)

UNICEF : United Nations International Children's Emergency Fund (voir Fond des Nations Unies pour l'Enfance)

Au seuil de ce mémoire, il est de bon ton de formuler mes remerciements aux personnes et institutions dont les services m'ont permis de commettre cette étude.

Je nomme en premier lieu, le Dr. Claude ABE qui m'a réitéré sa confiance en mettant à mon profit pour une deuxième fois^1(*) sa disponibilité en conduisant cette étude. A travers lui, j'exprime mes remerciements à toutes les enseignantes et tous les enseignants de la Faculté de Sciences Sociales et de Gestion (FSSG) qui ont contribué chacune et chacun dans sa discipline à ma formation.

Je m'en voudrais de manquer de reconnaissance à mes deux encadreurs de stage, Mlle MONTEMURRO Marzia et M. NGUEBETAN TOTINON Merlin qui ont consacré leur temps considéré comme très précieux dans cette organisation pour non seulement m'initier au travail professionnel mais aussi pour baliser les préoccupations académiques à certains égards trop ambitieuses que j'ai nourries au départ de cette étude. Les orientations que je reçus de M. ADAMA Toé, Représentant Résident adjoint du Bureau du PNUD au Tchad sont sans doute celles qui ont le mieux conforté et rendu décisives les préoccupations de mon étude. Je lui formule à cet égard mes francs remerciements. Que l'ensemble du personnel du PNUD veuille bien trouver ici l'expression de ma gratitude pour tous les apports dont ils peuvent se prévaloir dans ma formation professionnelle.

Hors du cadre académique, je ne saurais faire économie de ma reconnaissance à l'égard de toutes les personnes (parents et amis) qui m'ont fourni des aides financières, morales et affectives nécessaires me permettant de braver les difficultés extra-académiques que j'ai rencontrées au cours de ce travail. J'épargnerais aux lecteurs l'exposé d'une liste interminable de personnes qui, au demeurant, se reconnaîtront comme destinataires de ce sentiment.

I.CADRE THEORIQUE DE l'ÉTUDE

I.1. Le contexte de la mise en oeuvre de l'approche Gestion Axée sur Les Résultats (GAR)

La performance des organisations de développement est aujourd'hui au coeur des systèmes de gestion des programmes/projets et des finances tant publics que privés dans la plupart des pays du monde mais surtout dans les pays en voie de développement. Aujourd'hui, les contribuables, les partenaires et les bailleurs de fond qui financent l'action de développement sont de plus en plus exigeants quant aux retombées de leurs contributions au développement. Leur attention s'est graduellement déplacée des « produits » de développement vers les « résultats » depuis le début des années 90. A l'opposé, et comme le relève fort bien Hédia Hadjaj Castro (2004 :21) « certaines ONG [de développement] revendiquent une sorte de management par opportunisme qu'elles opposent au management par les résultats. » Les approches, les méthodes, les outils et les méthodologies utilisés lors des interventions de développement sont considérés comme des éléments très déterminants de la performance des organisations de développement. C'est probablement entre autre chose, cette idée qui a justifié - heureusement ? - le dynamisme du management organisationnel en perpétuel changement.

En effet, le changement managérial est marqué par la production d'une série de méthodes et outils de gestion qui sont autant d'éléments d'approches et de méthodologies différentes de l'intervention en développement. Toute chose qui a pour finalité, selon les époques et les organisations, de réaliser des produits de développement, des objectifs de développement...des résultats de développement.

La Gestion Axée sur les Résultats s'inscrit dans cette mouvance, mais c'est sans doute une approche de référence actuellement dans la plupart des organismes de développement à en croire l'Agence Canadienne de Développement International (l'ACDI) qui relève qu'elle est adoptée par une gamme de pays de l'Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE) et plusieurs agences de coopération au développement^2(*). C'est au sein des Etats membres de l'OCDE que se situe le contexte institutionnel de la GAR. En effet, le secteur public de nombreux pays - membres pour la plupart de l'OCDE - a fait l'objet de vastes réformes en réponse à des pressions économiques, sociales et politiques. Selon différentes sources notamment le document de synthèse du rapport en trois parties sur la gestion axée sur les résultats dans le Système des Nations Unies (2004 :3 ), « les déficits publics, les problèmes structurels, l'augmentation de la concurrence, la mondialisation, le manque de confiance dans l'Etat et la demande croissante de services plus efficaces et mieux adaptés aux besoins, ainsi que les nouvelles exigences en matière de responsabilité et de transparence, sont autant de facteurs qui ont contribué à cette évolution.» Ceci justifie l'urgence d'une stratégie permettant l'accroissement de l'efficacité des programmes et politiques de développement des Etats.

Plus généralement encore, l'ACDI (2006 :2) écrit que « ces dix dernières années, les gouvernements du monde entier ont subi des pressions de plus en plus fortes pour démontrer qu'ils utilisent efficacement les ressources publiques. Les préoccupations du public relatives à la réduction de la dette nationale, la baisse de la confiance dans le leadership politique, la mondialisation de l'économie, le libre-échange et, par conséquent, une concurrence accrue sur le marché libre, ont tous été des facteurs importants. Ces pressions mondiales ont contribué à l'apparition de démarches de gestion axée sur le rendement et les résultats dans le secteur public. « Réinventer le gouvernement », « faire plus avec moins », « démontrer des résultats souhaités par les citoyens » sont devenus des slogans populaires pour décrire la transition vers la nouvelle gestion du secteur public qui prévaut dans des pays de l'OCDE comme la Grande-Bretagne, l'Australie, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis. »

Et c'est en réaction à cet impératif que la Gestion Axée sur les Résultats a été inventée par l'ACDI et utilisée par les pouvoirs publics de nombreux Etats. A cela, il convient d'ajouter la diminution des ressources financières destinées aux actions de développement ces dernières années. Cette difficulté financière est l'un des éléments du contexte qui justifie ici comme dans le Système des Nations Unies l'adoption de la Gestion Axée sur les Résultats. On peut lire au niveau de l'Organisation mère même que «depuis plusieurs années, l'ONU se trouve dans une situation financière globalement précaire du fait que de nombreux Etats membres continuent de ne pas acquitter intégralement et dans les délais leurs contributions obligatoires. »(ONU ; 2006 :23).

En revanche, pour garder la confiance des contribuables et des bailleurs de fonds, les organisations doivent faire preuve d'efficacité et d'efficience plus probantes. Ce qui s'est traduit - à titre d'exemple tel que nous venons de le mentionner dans les paragraphes ci-dessus - par l'invention et l'utilisation de l'approche « Gestion Axée sur les Résultats » communément abrégée « GAR » par le gouvernement canadien pour la gestion des programmes et politiques de développement du secteur public et, de manière générale la gestion des dépenses publiques de sorte à rendre compte aux contribuables canadiens de plus en plus exigeants sur les résultats des dépenses publiques. Mais la GAR n'est pas restée cloisonnée dans l'administration publique de l'Etat canadien. Elle a été rapidement empruntée par les entreprises privées qui l'ont adoptée comme approche de gestion ainsi que certains États membres de l'OCDE comme indiqué ci-dessus. En 1999, son adoption par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) fait partie - là aussi - d'une plus grande reforme de l'administration de ce Programme (PNUD ; S.D : 3). La préoccupation majeure qui guide cette étude est un questionnement sur l'expérience de la mise en ouvre de cette approche par un bureau du PNUD en l'occurrence celui du Tchad.

I.2. Objet et justification de l'étude

L'objet de cette étude a pris forme plus ou moins définitivement pendant, sinon à l'issue de notre stage au bureau du PNUD au Tchad dans le cadre d'une formation de Master professionnel en Développement et Management des Projets en Afrique (MDMPA) suivie à l'Université Catholique d'Afrique Centrale (UCAC, Yaoundé). Le stage a débuté par la conception d'une matrice de Gestion Axée sur les Résultats^3(*).Cette matrice définit un plan de travail pour la mise en oeuvre de notre projet de stage.

Et selon la tradition de l'UCAC relative notamment au master professionnel en Développement et Management des Projets, nous avons engagé une réflexion plus importante de ce thème de stage dans le cadre d'un mémoire.

C'est pourquoi nous avons choisi d'aller au-delà d'un exposé plat des résultats de notre démarche, de la conception de la matrice définissant le plan de travail du stage à sa mise en oeuvre selon l'approche GAR pour soumettre à une réflexion deux types de thématiques : nous nous intéresserons d'une part aux projections des outils et mécanismes de l'approche Gestion Axée sur les Résultats au bureau du PNUD au Tchad et d'autre part, nous questionnerons les réalités de sa mise en oeuvre. Autrement dit, nous nous intéressons à la question de savoir comment le bureau du PNUD au Tchad se sert de cette approche de gestion mise au point pour rendre les organisations plus compétitives dans l'atteinte des résultats attendus d'elles pour planifier et gérer en ce qui le concerne, les interventions de développement.

Par ailleurs, le choix de ce thème se justifie par l'actualité même de l'approche comme outil de gestion des programmes et projets de développement dans le Système des Nations Unies (SNU) et tout particulièrement au Bureau du PNUD au Tchad. L'approche GAR ayant pour fondement la définition d'un cadre conceptuel dans lequel s'inscrivent le Programme^4(*) et tous ses projets de développement, on ne saurait véritablement comprendre la logique des projets que si on comprend l'approche. D'où notre projet de l'étudier pour le comprendre.

I.3. Intérêts

L'objectif majeur de cette étude est de soumettre à la réflexion la méthodologie du PNUD dans son management du développement au Tchad. Le questionnement de la mise en oeuvre de l'approche permettra au programme de considérer les difficultés d'atteinte des résultats notamment du fait de la mise en oeuvre insuffisante de l'approche et enfin l'analyse permettrait de considérer la place que le programme accorde à l'internalisation de l'approche Gestion Axée sur les Résultats.

L'urgence du développement a accordé une très grande attention (une plus grande attention?) aux actions visant le changement immédiatement observable, mesurable et repérable dans le court terme et malheureusement il s'est agi très généralement de résultats quantifiables voire quantitatifs. Comment la GAR permet-elle de résorber le déficit d'attention accordée aux résultats qualitatifs de développement ?

I.4.Problématique

La Gestion Axée sur les Résultats au Programme des Nations Unies pour le Développement est une approche qui est composée de trois éléments essentiels à savoir a) la planification stratégique ; b) la gestion stratégique et c) l'analyse de la performance.

En effet, conséquemment à la reforme qu'il mène depuis 1999^5(*), le PNUD a opéré une réorientation considérée comme stratégique de son approche du développement. Cette réorientation est intervenue à la suite d'un constat notamment fait par Zéphirin Diabré (PNUD ; 2002 : 3) lors de son mandat en tant qu'Administrateur associé où il affirme que « même des projets efficaces et bien gérés perdent de leurs sens» du fait qu'ils ne réalisent pas toujours de façon optimale le changement escompté en termes de réduction de la pauvreté.

Loin du domaine du management des programmes et projets de développement, Jean François Revel et Mathieu Ricard dans Le moine et le philosophe, le bouddhisme aujourd'hui (1997 :35) observent que « le chercheur ordinaire [...] éprouve parfois un sentiment de frustration lorsque les grands efforts ne se traduisent que par des résultats mineurs.»C'est dire que le souci des résultats n'est pas l'apanage des seuls organismes de développement. Tout le monde veut des résultats ! L'approche de la GAR aujourd'hui en vigueur au PNUD mais également dans les autres agences des Nations Unies, pourvue cependant de quelques nuances subtiles notamment aux niveaux terminologique et méthodologique, accorde une place très importante aux résultats.

Du point de vue théorique, les résultats se caractérisent par leur précision, leur mesurabilité et leur repérabilité lors de leur formulation. Très couramment, on s'accorde à considérer ainsi qu'un bon indicateur de mesure de ces résultats devrait remplir des caractéristiques SMART à savoir être Spécifique, Mesurable, Réalisable, Pertinent et Repérable^6(*).

En fait, « cette approche vise à démontrer comment et où le programme apporte une contribution mesurable à l'élimination de la pauvreté » (PNUD ; 2002 :3). Elle repose sur les outils de planification comme le Common Country Assessment (CCA) et le United Nations Development Assistance Framework (UNDAF). L'innovation majeure consiste dans l'introduction du Country Programme Action Plan (CPAP) dans la planification du développement au PNUD comme dans les autres Programmes et Fonds du Système des Nations Unies. On en voudra pour preuve le constat suivant: « In the past, linkages between the CPD and specific project documents were not clearly articulated. The CPAP/AWP adresses this gap in results orientation by explecitly linking outcomes and outputs in the CPD to activities which are articulated in the CPAP and AWPs» (UNDP; 2005:2).

Avant l'adoption de l'approche GAR et selon les auteurs du guide ci-dessus cité, le PNUD utilisait une approche qu'on pourrait appeler par analogie à la GAR, l'approche axée sur les produits que les activités sont sensées réaliser. Cela consistait dans « la transformation d'apports par le jeu d'activités de programme, de projet et autres comme par exemple une assistance spécifique ponctuelle fournie en dehors de projets et programmes » (PNUD ; 2002 :12). La Gestion Axée sur les Résultats est conçue ce faisant, pour aider les chargés des programmes et projets à focaliser davantage leur attention sur les résultats plutôt que sur les processus de transformation des apports en produits. Avec la GAR, il s'agit de dépasser le langage de l'action pour arriver au langage de changement. Qu'est-ce à dire ? Le Bureau des Evaluations et Division de la Politique et de la Planification (BEDPP) (2003 :4) du Système des Nations Unies fournit trois éléments distinctifs suivants de ces deux approches, illustrés par des exemples que nous empruntons également au document en référence ci-dessus.

Premièrement, le langage du changement de l'approche axée sur les résultats « décrit les changements dans la condition des femmes et des enfants^7(*) » tandis que le langage de l'action propre à l'approche axée sur les produits « exprime les résultats du point de vue du fournisseur »^8(*).

Deuxièmement le langage du changement de l'approche axée sur les résultats « établit des critères de succès précis »^9(*) tandis que le langage de l'action propre à l'approche axée sur les produits « peut souvent être interprété de beaucoup de façons différentes.»^10(*)

Et troisièmement, le langage du changement de l'approche axée sur les résultats « se focalise sur les résultats, et laisse ouvertes toutes les options sur les façons de les atteindre » tandis que le langage de l'action de l'approche axée sur les produits « se focalise sur la réalisation des activités. » Pour expliciter cette troisième dissemblance, on peut apprécier respectivement les exemples suivants : « Les enseignants savent comment enseigner de façon participative », la manière dont ceci pourra être fait sera clarifiée dans la description de l'activité et, « former 100 enseignants à l'enseignement participatif. » Ceci dit, cette nouvelle approche devrait permettre de réaliser efficacement les effets de développement que recherche le programme et donc de corriger les lacunes de celle antérieure. Les effets de développement étant entendus par le PNUD comme une « Modification effective ou recherchée de la situation de développement que les interventions [...] cherchent à soutenir. [Ils correspondent] à un changement dans la situation en matière de développement entre l'achèvement des produits et la réalisation de l'impact. Exemples : amélioration du rendement des rizières, augmentation des revenus des agriculteurs » (PNUD ; 2002 :5).Les effets de développement, disons-le tout de suite, est l'expression utilisée par le PNUD pour définir les résultats de développement dont il est question dans l'approche GAR et dans le Système des Nations Unies car, comme nous le montrerons plus loin, les résultats sont définis exactement comme un changement dans la situation en matière de développement entre l'achèvement des produits et la réalisation de l'impact.

Ces effets sont formulés dans le Cadre de Résultats Stratégiques (CRS) - qui est un des outils fondamentaux de l'approche GAR au PNUD - et servent de référence à la formulation des programmes et projets de développement à travers lesquels on travaille à l'atteinte desdits résultats sur le terrain.

Notre préoccupation majeure ici est de savoir comment le Bureau du PNUD au Tchad met en oeuvre la Gestion Axée sur les Résultats pour atteindre les effets de développement du Système des Nations Unies dans ce pays. On peut relever d'ores et déjà que la mise en oeuvre de l'approche GAR s'opérationnalise à travers la planification et la gestion stratégiques ainsi que l'analyse de la performance des programmes et projets. Cette explicitation de la mise en oeuvre de la GAR au PNUD permet de fonder plus clairement la réflexion sur la planification stratégique qui est la composante de la GAR la moins incomplètement adoptée et mise en oeuvre par le Bureau du PNUD au Tchad. Il est donc question de comprendre, d'une part, en quoi la planification du développement faite par le bureau du PNUD au Tchad actuellement participe de la mise en ouvre de l'Approche GAR ; en quoi elle est axée sur les résultats ? D'autre part, nous aborderons sommairement la gestion stratégique qui est la dimension pratique en terme d'exécution des programmes et projets de développement planifiés par le Bureau du PNUD au Tchad en vue de faire la lumière sur les réalités de la mise en oeuvre de l'approche. In concreto, il sera intéressant de savoir comment les différentes structures de mise en oeuvre du programme et des projets^11(*) participent à la mise en oeuvre de la Gestion Axée sur les Résultats. L'évaluation étant généralement considérée comme une fonction de la gestion, elle sera abordée dans cette partie pour comprendre l'analyse de la performance du programme et des projets.

I.5. Hypothèses

0 Premièrement, l'approche Gestion Axée sur les Résultats adoptée par le Programme des Nations Unies pour le Développement est progressivement mise en oeuvre par son Bureau de pays au Tchad à travers la planification et la gestion stratégiques de développement. En termes d'outils et de mécanismes de mise en oeuvre de cette approche, le Bureau du Tchad entame un processus de long terme qu'il amorce par la conception des plans, notamment le Plan d'Action de Programme Pays, l'élaboration des indicateurs de développement et des stratégies de gestion.

1 Deuxièmement, et en ce qui concerne les réalités de la mise en oeuvre de l'approche, les outils de la GAR demeurent peu connus de l'ensemble du personnel impliqué dans la gestion du programme du Bureau du PNUD au Tchad. Ceci est dû à un défaut de son internalisation et de son encrage institutionnel au sein du Bureau du Programme et dans les équipes de gestion de ses sous-programmes et projets.

II. Méthodologie

Les matériaux qui ont servi de base à cette réflexion sont collectés à travers une observation participante, une recherche documentaire et une série d'entretiens réalisés à l'occasion du stage professionnel au Bureau du PNUD au Tchad et dont il sera plus amplement question dans les développements suivants.

II.1. Observation participante: cas pratique d'élaboration d'une matrice de la GAR et de canevas de suivi évaluation axés sur les résultats

Comme indiqué ci-dessus, cette étude tire son inspiration et ses matériaux d'un stage professionnel qui a sanctionné la fin de la formation en Master de Développement et Management des Projets en Afrique. Nous avons amorcé notre familiarisation avec le thème de la GAR non pas par une revue de littérature mais par l'élaboration d'un outil de la GAR à savoir un plan de travail du stagiaire qui est une matrice de planification axée sur les résultats attendus du stage, aussi bien pour nous que pour le Bureau du PNUD. Nous avons par ailleurs été chargé de l'élaboration de deux outils de GAR à savoir un canevas de rédaction de rapport d'activités de projet final ou à mi-parcours et un canevas de suivi évaluation de projets à l'intention des chargés des programmes^12(*), tous deux axés sur les résultats. Plusieurs entretiens avec des hauts fonctionnaires du Bureau auront permis par la suite de collecter les matériaux servant à la compréhension et la réflexion sur la GAR au Bureau du PNUD au Tchad.

II.2. Recherche documentaire

La documentation explorée sur cet objet d'étude nous a permis d'amorcer la réduction des limites de notre ignorance du sujet et de délimiter a posteriori aussi bien l'objet que la construction de la problématique d'étude ci-dessus. Cette documentation reste toutefois limitée en ce qui concerne la totalité des outils de la GAR au PNUD mis en ligne sur l'Intranet du PNUD dans le User Guide de la Gestion Axée sur les Résultats au PNUD. En effet, en tant que stagiaire, le bureau du PNUD ne nous avait pas ouvert un compte d'accès à son Intranet où est mis en ligne le User Guide de la GAR. A défaut donc, nous n'avons pu exploiter que des extraits du User Guide que notre encadreur principal de stage imprimait sur notre demande. Il est donc probable qu'une masse d'informations qui aurait permis d'étayer davantage cette réflexion nous ait échappée.

Disons enfin que les données exploitées proviennent parfois des documents de travail aussi bien du PNUD^13(*) que de l'ACDI^14(*) et malheureusement ils ne contiennent pas toujours les informations de référence comme les années d'édition, la maison d'édition...permettant de les citer normalement. Ce qui pose un problème méthodologique notamment lors de leurs citations dans notre étude voire de la présentation de la bibliographie. Nous avertissons par conséquent le lecteur des cas les plus courants de citations notamment des extraits du User Guide de l'intranet du PNUD dont il vient d'être question ou encore des documents exploités au bureau du PNUD au Tchad et à la représentation de l'Agence Canadienne de Développement International de Yaoundé au Cameroun.

II.3.Les entretiens

Les différents entretiens obtenus des hauts fonctionnaires du Bureau notamment le Représentant Résident adjoint qui est le Directeur du Programme d'Action en cours, les chargés de programme du PNUD et un conseiller technique principal de projet nous ont permis de constituer une base de données sur les dimensions pratiques de la mise en oeuvre de cette approche.

Nous avons été impliqué dans la gestion ordinaire de deux projets, le Projet « Assisting Communities Together » et le projet de « Développement Urbain et l'Amélioration de l'Habitat. » Dans ces projets et en particulier dans le premier, nous avons élaboré les Canevas dont il a été question dans les paragraphes précédents et destinés aux partenaires d'exécution des projets du PNUD et aux chargés de programme du PNUD.

Pour restituer les résultats de cette étude, nous avons choisi dans un premier chapitre de remonter aux origines de l'approche GAR pour comprendre aussi bien le contexte de son élaboration que ses principes et fondements. Ce qui nous permet ensuite d'aborder à la fois de manière descriptive et analytique le contexte, les fondements et finalement la pertinence de son adoption par le Système des Nations Unies et plus spécifiquement le PNUD. Les deux dernières parties sont une esquisse de mise en débat des projections et des réalités de la mise en oeuvre de la GAR au Bureau du Programme des Nations Unies au Tchad.

I. LA GESTION AXEE SUR LES RESULTATS A L'AGENCE CANADIENNE DE DEVELOPPEMENT INTERNATIONAL

La littérature consacrée à l'approche GAR à l'instar de la plupart des approches, méthodes et outils de gestion des programmes et projets de développement est relativement peu critique vis-à-vis des limites et des risques liés à son utilisation (Hédia Hadjaj Castro ; 2004 : 6). De l'avis de Hédia Hadjaj Castro (2004 :6-7) « les ONG sont [...] poussées vers un professionnalisme « technocratique » de façade en produisant de « bons dossiers » aux cadres logiques lisses et finalement très éloignées des réalités ». En fait, il s'agit généralement d'un exposé normatif et/ou descriptif des approches, méthodes et outils de gestion des interventions de développement^15(*) et, d'une sorte de prescription de la posologie de leur usage à la façon du médecin traitant un patient. Ce qui postule l'image du sous-développement ou de la pauvreté comme une pathologie dont le « développeur » est un médecin. Et la GAR qui ne fait pas exception en cette matière est par conséquent peu mise en débat.

Tout ceci rend notre entreprise difficultueuse car la littérature reste somme toute confinée dans la description des outils fondamentaux de l'approche ainsi que de leurs modes d'utilisation dans le cadre des programmes et projets de développement. Avant d'aller plus loin, il est convenable de situer contextuellement et historiquement l'approche GAR.

0 I.1.Contexte de la Gestion Axée sur les Résultats

I.1.1. Contexte politique canadien

L' ACDI est reconnue comme l'institution qui a élaboré la Gestion Axée sur les Résultats au début des années 90. Cette innovation managériale a pour but de permettre de définir et de gérer avec plus de rigueur et de manière participative les objectifs globaux et les résultats de développement poursuivis par les programmes et projets de développement du gouvernement canadien de concert avec les partenaires sur le terrain et au Canada. Mais l'initiative est avant tout une réaction aux pressions connues aussi bien par le gouvernement canadien que ceux d'autres pays du monde. Effectivement il apparaît pendant les dix dernières années qui ont précédé l'élaboration de la GAR que beaucoup de gouvernements du monde faisaient l'objet de critiques et de pressions en rapport à la nécessité de gérer plus efficacement les fonds publics en particulier ceux consacrés au développement social. Les contre-sommets notamment ceux des alter-mondialistes, les manifestations de certains contribuables mécontents des pays occidentaux sont les lieux et les occasions d'expression de ces critiques et pressions. Le problème porte sur le fait que les sommes consacrées notamment à l'Aide Publique au Développement (APD) depuis plusieurs décennies, ne laissent pas percevoir aux contribuables des résultats satisfaisants.

De plus, les problèmes socioéconomiques allant crescendo, les bailleurs de fonds sont confrontés à un nombre plus grand de priorités de développement. Il faut faire plus avec moins de moyens et surtout démontrer des résultats souhaités.

C'est donc une gamme d'arguments qui a contribué à l'apparition de l'approche de Gestion Axée sur les Résultats dans le secteur public canadien. « En effet, les gouvernements fédéraux canadiens, pour répondre à ces pressions croissantes, ont procédé à diverses réformes du secteur public dont l'un des piliers importants consistait à l'expérimentation et l'application de la méthode de gestion axée sur les résultats qui sont devenues ensuite indispensables dans l'ensemble du gouvernement fédéral.»(ACDI ; 2006 :5)

En somme, l'idée de la bonne gouvernance et de la responsabilité qui induisent celle de rendre les comptes aux contribuables a fait de la GAR un cadre conceptuel global pour la gestion des projets devant contribuer à une meilleure évaluation des retombées de l'aide et permettre ainsi à l'ACDI de rendre compte avec plus de précision aux contribuables canadiens, de l'utilisation des fonds publics. Ce cadre global décrit une démarche fondamentalement basée sur le cadre logique qui axe tous les efforts des programmes et projets - de la formulation des politiques de développement à leur évaluation en passant par leur mise en oeuvre en terme de gestion des projets - sur les résultats attendus par l'organisation.

I.2. Historique de la Gestion Axée sur les Résultats

La Gestion Axée sur les Résultats est une approche relativement récente. Nous venons de relever que l'ACDI l'a élaborée dans les années 90. Selon les sources issues des documents de l'ACDI, on cite différentes dates de mise en oeuvre de la GAR par le gouvernement canadien. En générale les années citées sont 1992, 1994, 1996 et 1997 comme cela apparaît selon qu'il suit :

Premièrement nous avons repéré l'année 1992 où on mentionne que le Gouvernement canadien aurait « adopté ... [la GAR et,] suite à l'examen de la gestion stratégique et aux exigences du parlement, l'ACDI a lancé une grande opération visant à introduire la gestion axée sur les résultats » (ACDI ; 2000 :3).

Deuxièmement, on situe la phase expérimentale de l'approche entre 1993 et 1996 et précisément en 1994. En effet, selon le Guide de la Gestion Axée sur les Résultats de l'ACDI, ce dernier « a adopté la GAR en 1994 à la suite des recommandations formulées par le Bureau du Vérificateur Général du Canada [BVGC]» (ACDI ; 2000 : 5). Mais l'approche connaît un faible niveau de compréhension, de mauvaises interprétations et de mauvaises applications de la part du personnel et des partenaires (ACDI ; 2006 :3). Évidemment cet échec de mise en oeuvre n'est pas surprenant et d'ailleurs prévisible car l'ACDI a mentionné qu'elle faisait une mise en oeuvre par apprentissage sur le tas de cette approche qui, à bien des égards, est tout de même technique.

Ce qui conduit - troisièmement - l'Agence à entreprendre entre 1995 -1997 une phase de consolidation qui aboutit en 1996 à la publication de l'énoncé du principe de la GAR. Cela a encore renforcé la décision d'adopter la Gestion Axée sur les Résultats comme principal outil de gestion.

L'imprécision de ces dates s'explique probablement par les différentes phases d'expérimentation et de consolidation de la GAR. Nous considérons par conséquent comme année de référence la plus récente à savoir l'année 1997 car elle est probablement l'année décisive, celle à partir de laquelle l'approche est moins incomplètement mise en oeuvre et moins étrangère au personnel de l'ACDI surtout qu'elle est désormais dotée d'un énoncé de principe publié l'année précédente présentant ses principes fondateurs ainsi que les conditions de sa mise en oeuvre.

Nous constatons par la suite que la GAR ne s'est pas arrêtée à l'Agence Canadienne de Développement International, mais a été adoptée par un nombre important d'institutions de développement, notamment celles qui ont enregistré une réduction du montant de leurs budgets alors que leurs bailleurs et bénéficiaires exigent toujours les mêmes résultats voire davantage. En effet, « ailleurs dans le monde, la Gestion Axée sur les Résultats a été adoptée par d'autres donateurs tels que l'USAID, les agences onusiennes et autres organismes d'aide comme la DFID^16(*) ainsi que par les pays de l'OCDE... » (ACDI ; 2000 : 5).

II. DEFINITION ET FONDEMMENTS THEORIQUES DE L'APPROCHE DU DEVELOPPEMENT PAR LA GAR

II.1. Définition

La documentation consacrée à la Gestion Axée sur les Résultats fait état de plusieurs concepts pour désigner cette approche. Le Bureau du Vérificateur Général du Canada utilise de façon interchangeable plusieurs expressions : « Gestion Axée sur les Résultats » (GAR), « Gestion par les Résultats » (GR) et « Gestion du Rendement » (GR). En anglais, on retrouve l'approche sous les concepts « Results-Based Managment (RBM) », « Managing for Results (MFR) »...Mais en général, les appellations varient selon les institutions qui utilisent la Gestion Axée sur les Résultats. Et même au sein d'une même institution on utilise parfois deux ou trois des appellations ci-dessus en même temps. Ces termes désignent normalement tous la même chose, c'est-à-dire la Gestion Axée sur les Résultats. En revanche, des nuances existent sans doute lorsqu'on considère la dimension pratique de l'approche dans différents organismes.

Toutefois, pour saisir globalement le sens de ces différentes appellations, nous choisissons d'en définir une. Nous adoptons dans ce travail l'appellation « Gestion Axée sur les Résultats » qui apparaît d'ailleurs dès l'énoncé de notre thème d'étude. Qu'est-ce donc la Gestion Axée sur les Résultats ? Nous identifions deux sortes de définitions de la gestion axée sur les résultats : une définition théorique et une définition pratique ou, disons-le, opérationnelle de l'approche.

II.1.1. Théoriquement...

Théoriquement, l'ACDI présente la GAR comme « une approche à la gestion qui est à la fois globale et basée sur le cycle de vie d'une politique, d'un programme ou d'une initiative. Cette approche intègre la stratégie d'ensemble, les gens, les processus et les mesures pour améliorer la prise de décision ainsi que pour influencer le changement. Elle se concentre sur l'acquisition d'un bon plan, tôt dans le processus, la mise en oeuvre des mesures de rendement, l'apprentissage et l'adaptation ainsi que le rapport sur le rendement » (ACDI ;S.D :3). L'accent est mis ici sur la prise de décision et l'influence du changement pour lequel une politique ou un programme est mis en oeuvre. Ceci révèle que l'approche se caractérise par la concentration de tous les intrants - « ... les gens, les processus et les mesures ... » - sur le changement qui est le résultat ultime sous-entendu dans cette définition. Le lien soupçonné entre « résultat » et « changement » est plus évident dans la définition que l'ACDI fournit du terme « résultat » lorsqu'elle écrit qu'« un résultat est un changement descriptible ou mesurable occasionné par une relation de cause à effet» (ACDI ; S.D :4). Cette définition est celle utilisée par les agences onusiennes qui d'ailleurs ont adopté une terminologie commune de la GAR. Il n'en demeure pas moins que dans le Système des Nations Unies, la définition de la GAR reste complexe. Le Programme Alimentaire Mondial (PAM ; 2003 : 5) par exemple cite dans sa définition de résultats les concepts « Extrant », « Effet direct », « Impact » qui sont non seulement des « résultats » mais qu'il faut considérer globalement, tous ensemble pour former une «chaîne de résultats ». Dans son Guide d'orientation de la Gestion Axée sur les Résultats, le PAM (2003 :4-5) rapporte les définitions suivantes qui sont conformes à celles utilisées dans toutes les agences de développement onusiennes :

- les « Extrants » sont « les résultats les plus immédiats du travail ; c'est-à-dire les résultats qui dépendent le plus directement de votre volonté. Les extrants peuvent revêtir la forme aussi bien de biens, de services, que de résultats quantifiables» ;

- les « Effets directs » sont « les changements attendus à moyen terme de la réalisation des extrants [...] ils représentent les changements concrets que [l'on essaie] d'obtenir aux moyens des activités » ;

- l' « Impact » enfin « est un tableau d'ensemble des changements visés qui ne pourra cependant pas être concrétisé uniquement au moyen de votre travail. L'impact reflète le but ultime de votre travail et explique pourquoi celui-ci est important. La définition de l'impact encourage chacun à oeuvrer en faveur d'un certain avenir auquel contribue son travail. »

A l'ACDI, ces concepts sont les éléments de définition de son concept de « résultats développemental » qui est vraisemblablement synonymique de l'impact selon les agences onusiennes. En effet, « l'extrant, l'effet ou l'impact d'une activité de l'ACDI dans un pays en développement » est un résultat développemental constituant les éléments d'une chaîne de résultats.

Comme on peut le constater, la démarche ici est cyclique. C'est-à-dire celle du « cycle des résultats ». Au début, il y a les intrants (ressources humaines, matérielles, financières, etc.) utilisées pour exécuter des activités, pour produire des extrants qui concourent à l'obtention des résultats escomptés.

En tant qu'approche de gestion du développement, l'ACDI envisage la GAR et conformément au contexte canadien de son élaboration exposé ci-dessous, comme une approche qui considère à la fois la stratégie, les gens, les processus et les mesures, de manière à améliorer la prise de décisions, la transparence et la responsabilité. Ce qui apparaît d'ailleurs dans la présentation des caractéristiques ci-dessous qui laissent voir la GAR dans sa dimension pratique.

II.1.2. ...et Pratiquement

Du point de vue pratique donc, la Gestion Axée sur les Résultats est une approche de gestion qui permet :

Ces définitions montrent que la Gestion Axée sur les Résultats est une approche qui met effectivement l'accent sur les résultats mais aussi sur les bénéficiaires de ces résultats de développement. Ce qui permet de la classer parmi les approches participatives de développement de programme/projets. Trois moments essentiels caractérisent la GAR. Il s'agit de la planification ; de la mise en oeuvre et du suivi évaluation.

II.2. Fondements de la GAR

C'est pourquoi nous observons que la GAR est une approche qui repose fondamentalement sur une planification de l'action de développement qui précède sa mise en oeuvre et son suivi et évaluation.

II.2.1. Planification axée sur les résultats

La planification dans la perspective de la Gestion Axée sur les Résultats comprend la formulation de choix stratégiques à la lumière du rendement passé et l'identification des moyens que l'organisation entend prendre afin de respecter ses priorités et de produire les résultats escomptés. Elle comprend également une architecture des activités de programmes qui est formulée de manière assez concrète pour montrer comment l'organisation alloue et gère les ressources sur lesquelles elle exerce un contrôle pour atteindre les résultats visés, et qui, entre autre :

a) regroupe des activités de programmes connexes et établit des liens logiques entre elles et les résultats stratégiques qu'elles soutiennent;
b) sert de cadre permettant d'établir un lien entre les allocations prévues et chaque activité à tous les niveaux par rapport auxquels les résultats financiers sont déclarés;
c) sert de cadre permettant d'établir un lien entre les résultats attendus, les mesures de rendement et chaque activité à tous les niveaux et par rapport auxquels les résultats réels sont déclarés;
d) fournit le cadre dans les limites duquel les personnes responsables des activités à chaque niveau peuvent préciser les résultats qu'elles comptent atteindre avec les ressources dont elles disposent et par rapport auquel elles peuvent rendre compte au sein de l'organisation ;

II.2.2. Mise en oeuvre et suivi des activités

La caractéristique de l'approche qui apparaît lors de la mise en oeuvre est essentiellement la mesure continue du rendement et les évaluations périodiques qui sont des outils clés permettant de suivre les progrès. Ce sont des occasions d'apprendre et de s'adapter pour garantir l'atteinte des résultats escomptés.

II.2.3. Rapports

La dernière phase du cycle de gestion selon la GAR est celle des rapports, c'est-à-dire la production de données financières et non financières intégrées sur les résultats. Cette information sert à la gestion interne. Les rapports sont aussi, pour les gestionnaires et autres intéressés, l'occasion de considérer ce qui a fonctionné et ce qui n'a pas fonctionné, en d'autres mots d'apprendre et de s'adapter -- de manière à mettre à disposition des informations qui alimentent le prochain cycle de planification.

Ce qui fait la particularité de l'approche de la gestion axée sur les résultats par rapport aux autres approches de gestion, est que l'accent est davantage mis sur les résultats que sur les processus de transformation des apports à travers la réalisation des activités. Tout est mis en oeuvre pour atteindre les résultats escomptés que l'on a en principe fixés de façon participative (avec le concours de tous les intervenants).

III. LA GAR ET QUELQUES METHODES DE GESTION DE PROJETS : la Méthode du Cadre Logique (MCL), la Gestion du Cycle de Projet (GCP) et la Planification par Objectifs (PPO)

L'objet de cette partie est essentiellement de montrer que non seulement la GAR n'est pas la seule approche de gestion qui existe mais surtout de mettre en exergue les nuances qui existent entre elle et les autres approches. Ce qui permettra, au demeurant, de mieux la délimiter, de distinguer sa logique et peut-être aussi de savoir si finalement le passage de ces approches les unes aux autres^17(*) et finalement à la GAR s'est fait par simple effet de mode ou encore s'agit-il simplement d'un changement de terminologie alors que le contenu et les outils n'auraient véritablement pas changé. Nous nous appesantirons sur la Méthode du Cadre Logique (MCL), la Gestion du Cycle de Projet (GCP) et la Planification par Objectifs (PIPO). Nous choisissons les méthodes et approches que la littérature mentionne comme les plus couramment utilisées par les organisations de développement. On en voudra pour preuve le constat de Hadia Hadjaj (2004 :6) qui écrit à propos du « cadre logique et [de la] gestion du cycle de projet [qu'ils] sont devenus les nouveaux paradigmes de la coopération au développement » et que Darrell Rigby (in L'Expansion Managment Review ; n°119 décembre 2005 : p-p.44-53 :44) qualifie « la Planification stratégique » de « l'indétrônable » outil de management. Darrell Rigby rapporte en effet, dans son article qu'en tête des outils de gestion les plus utilisés (par les entreprises) se situe la planification stratégique^18(*). « En termes d'utilisation, la planification stratégique occupe depuis longtemps la première place. »(In L'Expansion Managment Review ; n°119 décembre 2005 : p-p.44-53 : 51) D'où notre attention accordée à la planification par objectifs qui comporte beaucoup de similitude avec la méthode du cadre logique et même avec la Gestion Axée sur les Résultats.

III.1. La Méthode du Cadre Logique (MCL)

Selon l'Agence Suédoise de Développement International (ASDI), la MCL « est l'une des bonnes et nombreuses méthodes utilisées pour la planification d'un projet ciblée sur les objectifs » (ASDI ; 2003 :5). Le document « Un résumé de la méthode sur laquelle est basée la MCL, La Méthode du Cadre Logique » cité ci-dessus situe la MCL au début des années 60 sans autres informations sur l'organisation ou l'auteur qui l'a élaborée moins encore sur le contexte qui justifiait son invention. L'Asdi montre néanmoins que la MCL s'est aussitôt répandue dans le monde entier : « l'ONU, l'UE, l'ASDI, l'Agence Norvégienne NORAD, la GTZ allemande et les Australiens AUsaid ne sont que quelques unes des organisations qui oeuvrent pour que leurs partenaires utilisent la MCL lors de la planification de projet. Ces organisations appliquent la MCL pour l'examen, le suivi et l'évaluation des projets et des programmes» (ASDI ; 2003 :5). L'approche définitionnelle présentée par l'ASDI résume la MCL à une série, d'instruments, d'outils et de cadre de gestion participative de projet de développement.

La MCL envisagée comme instrument selon l'ASDI, « permet de cibler sur les objectifs, la planification, l'analyse, l'appréciation et le suivi et l'évaluation des projets et programmes ».

Envisagée comme outil, elle « sert [d'une part] à effectuer une analyse logique et à réfléchir de façon structurée lors de la planification d'un projet et qui s'assure que le projet est pertinent, réalisable et viable » (ASDI ; 2003 :5); et d'autre part, à planifier de sorte à permettre de donner un cadre aux différents éléments d'un processus évolutif (problèmes, objectifs, acteurs, plan de mise en oeuvre etc.). A cela on ajoute aussi que la MCL « est une série de question qui, si elles sont utilisées comme un ensemble, donne une structure et sert de support au dialogue entre les différents acteurs d'un projet » (ASDI ; 2003 :5).

C'est enfin, un moyen pour créer la participation, la responsabilité et la propriété. Car l'idée forte de cette méthode « est que la justification du projet réside dans le fait que les services et biens produits par le projet correspondent bien au besoin des bénéficiaires (le groupe cible)» (ASDI ; 2003 :5). La participation des partenaires des projets de développement en particulier celle des bénéficiaires ou groupes cibles, est le terme qui décrirait le mieux la caractéristique fondamentale, effective ou souhaitée de la MCL. Selon une idée unanimement admise par la plupart des analystes de l'approche du développement par les projets et programmes auxquels nous nous joignons, la participation des bénéficiaires est devenue le credo des projets de développement du fait que non seulement on a constaté que beaucoup de projets échouent en grande partie du fait de la non-participation/non-implication voire un soi-disant participation des bénéficiaires mais encore parce que « l'idée forte d'où il faut partir [dans le contexte du MCL] est que les partenaires ont la capacité de gérer un problème de développement dans une perspective de long terme et qu'ils ont la possibilité de poursuivre seuls le processus, c'est la viabilité»(ASDI ; 2003 :4) ; c'est l'idée de l'empowerment des bénéficiaires des projets de développement recherché par les approches participatives.

En pratique, la planification de projet selon la MCL repose sur neuf étapes à suivre lors d'un atelier de planification, l'atelier MCL, ou le participative planning workshop ou encore dans la terminologie de l'Union Européenne, le Goal Oriented Project Planning(GOPP) (ASDI ; 2003 :4) auquel participent les bénéficiaires du projet^19(*). Ces derniers sont les seuls acteurs devant réaliser les quatre premières étapes de la planification par la MCL à savoir l'analyse des parties concernées, l'identification des problèmes, la formulation des objectifs et l'analyse des risques. « Ce sont [en effet] ni les consultants, ni les bailleurs de fond qui sont « propriétaires » des problèmes qu'il y a à résoudre. Ces parties ne peuvent ni ne doivent donc se charger de ces étapes de l'analyse [au risque d'aboutir] à une image fausse de la réalité» (ASDI ; 2003:5-6) entraînant des erreurs dans la suite du processus. Le résultat de cet atelier est résumé dans une Matrice du Cadre Logique. On peut voir la structure générale de cette Matrice du Cadre Logique dans le tableau 1 suivant. Bien entendu, quelques nuances existent du fait que certaines organisations choisissent d'ajouter une ligne, une colonne ou au contraire d'en retirer une ou deux. Cette matrice doit être flexible pour permettre de faire des modifications compte tenu de l'évolution du contexte et utilisée pendant toute la durée du projet.

Le cadre logique est utilisé par un nombre très important d'organisations de développement. On le retrouve parmi les concepts de la GAR réunis dans la terminologie communément adoptée par le Comité d'Aide au Développement (CAD) de l'OCDE et les organismes du Système des Nations Unies. On l'y définit comme « The Management tool used to improve the design of interventions, most often at the project level. It involves identifying strategic elements (inputs, outputs, outcomes and impact) and their causal relationships, indicators, and the assumptions and risks that may influence success and failure. It thus facilitates planning, execution and evaluation of a development intervention. » Comme nous le verrons plus loin, le PNUD l'a intégré parmi ses outils de programmation et Gestion Axée sur les Résultats. En effet, « in developing the annex^20(*), UNDP and the Government are encouraged to use the logframe approach, by defining the results chain, the indicators, the means of verification, and the assumptions» (UNDP ; 2005 :19).

	Résultats	Indicateurs	Sources de vérification	Hypothèses/ Risques
Objectifs globaux de développement
Objectifs spécifiques/du projet
Résultats
Activités

On retrouve cette matrice du cadre logique dans la GAR avec quelques nuances dans le fond comme sur la forme notamment du point de vue terminologique. La grande différence en effet se situe au niveau de la dénomination de la matrice où l'on a pris soin d'ajouter le jargon GAR de ...axée sur les résultats et l'on a obtenu la terminologie de « Cadre Logique Axée sur les Résultats ».

On peut néanmoins se poser les questions suivantes : un projet peut-il prétendre à plusieurs objectifs globaux? À plusieurs objectifs spécifiques? Les indicateurs doivent-ils exclusivement être quantifiables et objectifs ?

III.2. La Gestion du Cycle de Projet21(*)

La gestion de projet tout comme son découpage en phases d'un cycle proviennent du milieu du management et de l'entreprise. Ce découpage en phases successives est censé garantir le respect d'impératifs de qualité, de coûts et de délais. Dans le milieu du développement, les premières références à la « GCP^22(*) » datent de 1982 (Baum, Warren C. ; 1982) et se réfèrent à des projets économiques financés par des prêts de la Banque Mondiale. La méthode est symbolisée par un schéma de cycle fermé mais itératif. Chacune des phases est validée par des décisions, prises sur base de documents de référence, qui permettent de passer à la phase suivante. La méthode est ensuite reprise par la Commission Européenne (CE) dans les années 90 (Eggers in Le courrier n°169; 1998), suite à une analyse datant des années 80, menée par le Comité d'Aide au Développement (CAD), sur l'efficacité de l'aide. Diffusée dans les autres agences de développement, elle est aujourd'hui largement utilisée dans le secteur du développement. Cette méthode s'appuie sur quatre principes :

1) la gestion est orientée sur les objectifs selon un processus systématique et itératif.

2) un projet se déroule en phases successives (Programmation, Identification, Formulation, Approbation / Financement, Mise en oeuvre, Évaluation) articulées/intégrées entre elles pour une gestion optimale de l'intervention. Ce qui fait la cyclicité de cette gestion ;

3) chaque étape repose sur une série de formats standards qui sont utilisés comme des références pour la prise de décision au cours des phases ultérieures. Ces formats s'appuient, de la programmation à l'évaluation, sur la matrice du cadre logique ;

4) les principales parties prenantes et « clients » / bénéficiaires du projet sont consultés.

La méthode veille à garantir la prise en compte de la pertinence, la faisabilité et la viabilité du projet au cours des différentes étapes du cycle.

III.3. La planification par objectif

Cette méthode étonne par la foultitude de dénominations qu'elle porte. On enregistre les abréviations suivantes dénommant respectivement :

-ACL : Approche ou (Analyse) du Cadre Logique, qui est le point le plus commun avec la méthode du cadre logique vue ci-dessus.

La plupart des spécialistes du management de projets attribuent la paternité de la Planification par Objectifs à Peter Drucker. Cet auteur a écrit un livre considéré comme un classique en gestion : The Practice of Management, publié en 1954. Peter Decker (1954: 11) y montre qu'une organisation obtiendra des résultats si la direction dirige en fonction d'objectifs et utilise à la fois les ressources humaines et les ressources matérielles qui sont à sa disposition. En dehors du fait que la PIPO parle d'objectifs tandis que la GAR parle de résultats, ceci apparaît comme un premier élément que les deux approches partagent. Pour le rappeler, la GAR insiste sur le fait que tous les intrants doivent servir à atteindre les résultats autrement dit qu'ils soient axés sur les résultats. Bien plus Peter Decker (1954: 14) montre qu'il s'agit de mettre à profit des objectifs, la personnalité des membres, leur individualité, les contrôles sur l'efficacité, la qualité et la quantité de leur travail [?], les stimulants pour la participation, les satisfactions, les primes et récompenses, les impulsions données par les chefs, leur statut et leur fonction. Dans la pratique d'une planification par objectifs, tout au long de la réflexion managériale, les buts et les objectifs demeurent un paradigme classique en gestion.

L'étude de COTA HHC/CA (2003-2006 :1) présentant « la Fiche Planification de Projet par Objectifs » attribue cependant le mérite de l'élaboration de la planification par objectifs à l'agence de coopération allemande GTZ alors devenue entreprise privée qui l'aurait largement développée dans les années 80 pour la planification participative (avec les populations ciblées par l'intervention) et comme méthode pour la mise en oeuvre de ses projets. Ce qui est probablement un grossier abus car comme nous venons de le montrer avec Peter Decker, la planification par objectifs trouve ses origines historiques à une époque plus ancienne que les années 80.

Dans la mise en oeuvre, la PIPO se base sur des ateliers de planification avec l'utilisation des outils comme, l'analyse des parties prenantes, l'arbre à problèmes, l'arbre des objectifs et la définition des stratégies pendant la phase d'analyse pour déterminer les liens de causalité entre les différents niveaux d'obtention.

S'agissant de l'analyse des parties prenantes, il est question de s'assurer que les individus, groupes et institutions qui ont un rapport avec le projet participent à l'atelier de planification pour apporter leurs points de vue dans l'élaboration de la problématique de développement, comme dans le cas de la Méthode du Cadre Logique.

Lors de la définition de l'arbre à problème, les participants établissent une hiérarchisation des problèmes au travers de relations de causalité (causes-effets). Ce qui permet de constituer un arbre à problèmes dont les racines sont constituées des causes du problème central et les branches comme les conséquences négatives.

On postule ensuite que la situation future résultera de la résolution de chaque problème identifié et décrite sur une fiche, celles-ci sont visualisées sur un tableau. Seules les solutions de résolutions de problèmes envisageables par le projet sont retenues. On retrouve cette démarche dans la GAR aux Nations Unies (Bureau des Evaluations et Division de la Politique et de la Planification ; 2003 :2) où l'on estime que si un problème est causé par trois conditions, les trois conditions doivent être abordées parce que « ...en aborder une ou deux ne permettra pas sa résolution. » Selon la PIPO, cet exercice permet de traduire les problèmes en objectifs et les liens de causalités en liens fin - moyens. Un arbre à objectifs est donc constitué, débattu et validé. Certains objectifs non souhaitables peuvent être éliminés. La validité des liens fins- moyens est vérifiée.

La définition des stratégies découlera de l'arbre à objectifs qui permet de faire apparaître différents groupes d'objectifs constituant des alternatives ou stratégies pour résoudre le problème sélectionné. Une ou plusieurs alternatives potentielles sont retenues pour constituer les stratégies du projet, en fonction de critères tels que les compétences, les priorités des bénéficiaires, les ressources disponibles (ressources humaines, technologie, budget,...), la probabilité de succès, la faisabilité politique, économique, politique, sociale, la pérennité etc.

La GAR et la PIPO se rejoignent (deuxième similitude) sur le fait qu'elles se réalisent de façon participative sur le principe de causalité (cause à effet) mais il y a des nuances dans l'utilisation de certains outils. En effet, dans le cas de la PIPO les participants utilisent l'arbre à problème, pour établir une hiérarchisation des problèmes au travers de relations de causalité (causes-effets). La GAR par contre, se base sur le cadre logique axé sur les résultats pour déterminer les liens de causalité, l'arbre à problème n'étant juste qu'une technique intégrée. On peut voir que, dans le fond, « la hiérarchisation des problèmes » de l'arbre à problème est, ce qu'on appelle « les questions à résoudre » du cadre de résultat et que les participants et les intervenants qui le réalisent sont le même type d'acteurs à l'oeuvre.

En revanche, la différence fondamentale se situe au niveau des fondements même des deux méthodes. La GAR consacre ses efforts sur la réalisation d'impacts. La logique consiste en une relation de causalité qui passe par différents niveaux de résultats, c'est-à-dire les apports, les extrants, les effets comme par exemple dans le cas présenté par la GAR au PAM (2003 :5), pour aboutir à l'impact à moyen et/ou court terme. La PIPO vise plutôt à atteindre les objectifs fixés. La logique interne consiste en une relation de causalité qui passe par différents niveaux d'objectifs, c'est-à-dire les activités, les résultats, l'objectif spécifique et enfin l'objectif global.

La GAR est une vision et une approche qui est elle aussi, fondamentalement basée sur le principe d'une chaîne de causes à effets, qui relie les apports (ressources et activités), produits ou extrants et l'impact au niveau des programmes. Cette chaîne de causes à effets est révélatrice de la matrice du cadre logique et qui d'ailleurs aboutit exactement à l'élaboration d'une matrice comparable à celle de la méthode du cadre logique à savoir le « cadre logique axé sur les résultats ».

On se demande si au fond la différence apparente entre les deux approches où, ce que l'on poursuit à travers des interventions par le biais des programmes et projets de développement sont des « Objectifs » d'une part et des « Résultats » d'autre part n'est que terminologique. Nul ne se doute en effet que l'amélioration des conditions de vie des populations bénéficiaires des projets de développement est la finalité ultime, réelle ou supposée des interventions par projets de développement. De plus, les objectifs ne sont-ils pas des résultats en puissance ? Et vue sous un autre angle, les résultats ne sont-ils pas des objectifs déjà atteints au sens où ils ne sont pas différents des résultats effectivement obtenus, des réalisations effectives d'un projet ?Si on s'accorde sur ceci, les deux termes désigneraient une même chose fondamentalement.

Il ressort de cette présentation qu'il y a à la fois ruptures et continuités, mais surtout continuité car il y a des techniques qui sont passées par exemple de la PIPO à la Méthode du Cadre Logique ou de la Méthode du Cadre Logique à la GAR. Il y a des techniques communément utilisées par plusieurs approches comme la matrice du Cadre Logique de la Méthode du Cadre Logique qu'on retrouve dans la GAR. Cette connectivité est révélatrice d'une certaine connivence entre les approches et les méthodes de gestion des programmes et projets de développement. A ce titre, elles sont plutôt complémentaires en ce qui concerne certains de leurs outils et techniques. Mais leurs différences sont la preuve de leur richesse; ce qui justifie par exemple l'adoption de plusieurs approches en même temps dans certains organismes.

Nous faisons une digression pour dire que ceci est davantage valable pour les entreprises privées. Mais pour les organismes de développement, il convient de relever plutôt que la pluralité de l'adoption de certaines approches est surtout liée au fait que la plupart des bailleurs posent aujourd'hui comme condition d'octroi de l'aide au développement, l'adoption de « leur » approche de gestion des programmes et projets. C'est l'exemple de l'Union Européenne qui conditionne le financement de projets présentés par les ONG par l'utilisation de la Gestion du Cycle des Projets ou respectivement l'ACDI en ce qui concerne la GAR.

Bien plus, une chose essentielle qui apparaît dans ce tableau comparatif de la GAR avec la MCL, la PIPO et la GCP est que la GAR se trouve aux confluents de toutes ces approches. En effet, elle a quelque chose de commun avec chacune de ces approches. De ce point de vue, la GAR apparaît comme une approche hybride, non pas née sur les cendres des approches que nous venons de voir puisqu'elles sont toujours à l'oeuvre dans la gestion des programmes et projets de développement mais plutôt une nouvelle génération d'approche, une forme « évoluée » issues des anciennes approches et censée conjurer leurs lacunes. Mais ceci est un autre débat dont nous faisons économie ici car on pourrait y consacrer toute une étude.

III.4. Les limites de la GAR

Aussi séduisante que paraisse la GAR, elle comporte quelques limites dues à un certain nombre de difficultés liées à sa démarche comme toutes les approches et tous les outils de gestion d'ailleurs. Et parmi ces difficultés figure notamment celle de la définition des résultats. En effet, l'ACDI (2006 :4) a relevé cette difficulté lorsqu'elle écrit que « la définition des résultats escomptés n'est pas une tâche facile pour les groupes intéressés. Les retombées sur le plan du développement défient la simple standardisation.[...] Dans certains secteurs, [comme] l'économie, l'éducation, l'environnement, etc., les relations de cause à effet sont bien connues et documentées, ce qui facilite l'établissement d'un cadre de rendement. » C'est probablement cette facilité qui a conduit ensuite à l'approche quantificatrice et même quantitative des interventions de développement selon la GAR.

Pourtant, théoriquement, la Gestion Axée sur les Résultats est supposée porter à la fois sur les résultats quantitatifs et qualitatifs de développement. Mais la réalité révèle plutôt qu'il s'agit davantage de résultats quantitatifs. On en voudra pour preuve, les caractéristiques SMART attendus des « résultats » et des indicateurs de leur mesure exposés à l'introduction de cette étude en l'occurrence dans la partie Problématique. Pour le rappeler, les caractéristiques SMART s'appliquent difficilement aux résultats qualitatifs en particulier les caractéristiques mesurable (measurable), repérable (trackable).

Enfin et probablement plus important encore, l'ACDI (2006 :4) observe que « dans [des] secteurs, comme les droits de la personne et la gouvernance, où notre expérience est plus limitée, ces relations [de cause à effet cela s'entend] sont moins bien connues et les projets doivent être de nature plus expérimentale.»

CHAPITRE II : LA GESTION AXEE SUR LES RESULTATS AU SEIN DU SYSTEME DES NATIONS UNIES ET AU PNUD

I. Contexte de la GAR aux Nations Unies

Selon le document de synthèse du rapport en trois parties sur la gestion axée sur les résultats dans les organismes du Système des Nations Unies, les organisations de développement du Système des Nations Unies ont connu des pressions analogues à celles rencontrées par les Etats de l'OCDE et qui ont conduit à l'adoption d'une stratégie de Gestion Axée sur les Résultats (ONU ; 2004 :3). Une nuance mérite cependant d'être relevée en ce qui concerne les compressions financières des bailleurs de fonds du PNUD. En effet, comme l'observe l'Administrateur actuel du PNUD KEMAL Dervis, « ces dernières années ont vu une augmentation notable du volume des ressources allouées au PNUD pour financer ses interventions. La majorité de cette augmentation, témoignage important de la confiance des partenaires du PNUD dans le rôle et les prestations de celui-ci, est provenue des contributions aux ressources autres que les ressources de base au niveau des pays.» C'est au contraire poursuit-il « le ratio de nos ressources ordinaires par rapport aux ressources réservées [qui] est trop bas [...]» (PNUD ; 2006 :1).

C'est en particulier ce déséquilibre qui a conduit le PNUD au cours des huit dernières années, à entreprendre « un processus de transformation radicale qui a abouti à des gains largement reconnus en matière de cohérence institutionnelle et à une croissance sans précédent de l'envergure de ses activités [si l'on en croit le rapport annuel du PNUD 2006]. Il a notablement accru son aptitude à fournir des résultats par ses interventions de développement, notamment par une vision stratégique plus claire, une focalisation renforcée sur ses programmes et une coordination plus efficace des activités des Nations Unies. » Cette performance a ainsi été mise sur le compte d'un changement managérial opéré au PNUD en 1999 et qui a consisté dans l'adoption de l'approche GAR.

II. Définition et fondements de la GAR au sein du Système des Nations Unies

II.1. Définition

Les auteurs du rapport sur l'application de la gestion axée sur les résultats dans les organismes des Nations Unies indiquent que « la gestion axée sur les résultats est un mode de gestion centré sur les résultats à obtenir, une stratégie générale de gestion visant à modifier la façon dont fonctionnent les institutions, en mettant l'accent sur les moyens d'améliorer leur efficacité (c'est-à-dire d'obtenir des résultats) » (OCDE ; 2000). Cette définition de l'OCDE adoptée par les organismes du Système des Nations Unies^23(*)s'opérationnalise grâce à sept principales techniques sur lesquelles elle repose. Le rapport ci-dessus expose les techniques suivantes :

Ø le choix des indicateurs pour mesurer les progrès réalisés en vue d'atteindre chaque objectif ;

Ø la fixation des tâches précises auxquelles s'appliquera chaque indicateur ;

Ø le recueil périodique des données sur les résultats pour contrôler l'exécution des tâches ;

Ø l'examen, l'analyse et la présentation des résultats obtenus par rapport aux tâches définies ;

Ø le regroupement des évaluations de façon à assurer un suivi complémentaire des résultats ;

Ø la mise à profit (tirer parti) du suivi des résultats en vue d'une responsabilisation, d'un apprentissage et de la prise de décisions.

Le rapport précise que « ces techniques ne suffisent pas à elles seules à produire des résultats efficaces. Pour influer sur l'efficacité des programmes, les techniques de GAR doivent être complétées par des politiques et des stratégies institutionnelles, qu'il s'agisse des ressources humaines, de la gestion de l'information ou des stratégies d'apprentissage »( ONU ; 2004 :9).

Ces techniques sont appliquées voire prises en compte comme nous le montrons dans les parties suivantes lors de la planification, la gestion et l'analyse de la performance des programmes et projets dans la mise en oeuvre de la GAR dans le Système des Nations Unies.

II.2. Fondements de la GAR au sein du Système des Nations Unies

La GAR au sein du Système des Nations Unies se fonde sur une planification et un suivi évaluation axés sur les résultats en utilisant les techniques que nous avons présentées ci-dessus..

II.2.1. La Planification axée sur les résultats ou la planification stratégique

Il est convenable de bien relever que l'introduction de la GAR s'est faite ici comme à l'ACDI par l'apprentissage tel que indiqué dans le rapport sur l'application de la GAR dans les organismes des Nations Unies (ONU ; 2004 :9).

Le passage à la GAR dans le Système des Nations Unies s'est fait sentir dans la planification au niveau des postes « budgétisation » et « programmation » dont le cycle est de cinq ans, durée normale de tous les cycles de planification du Système des Nations Unies (CCA, UNDAF). Il s'agit de définir clairement un cadre conceptuel d'un programme constituant une stratégie de gestion générale approuvée par les principaux intéressés (le gouvernement du pays concerné et le Programme, le Fonds ou l'institution des Nations Unies concernée, les ONGs, et la Société Civile).

La stratégie est entendue comme « une approche générale, basée sur la compréhension du contexte générale dans lequel [une organisation oeuvre sur ses] forces et faiblesses et sur les problèmes [qu'elle essaye] de résoudre» (Janet Saphiro, s.d: 2). Par conséquent il apparaît logique pour Janet Saphiro (s.d: 1) de dire que « la planification stratégique est au coeur de toute organisation. Sans planification, écrit-elle, vous ne pouvez pas savoir où vous allez ni pourquoi vous y allez. Alors les moyens que vous choisissez pour y aller n'a^24(*) que peu d'importance. » C'est donc à juste titre que dans la GAR de manière générale et particulièrement aux Nations Unies, on pratique une planification stratégique.

Dans le contexte de la GAR, la planification est exactement comme le dit Janet Saphiro, un processus collectif par lequel une organisation définit ses objectifs à long terme^25(*) et les stratégies pour les atteindre, à partir de l'analyse de différents éléments de son environnement interne et externe. A ce titre, elle est particulièrement utile dans les phases de programmation, mais peut être utile ultérieurement ^26(*)(COTA ; 2005 :1)

II.2.1.1. Le Plan d'action

On comprend bien pourquoi dans les organismes du Système des Nations Unies, les Plans d'Action sont les outils fondamentaux de leur planification, par exemple le Plan d'Action de Programme Pays (le Country Programme Action Plan en abrégé CPAP) du PNUD qui considère et tire ses éléments fondamentaux d'une analyse concertée de la situation de développement du pays.

En effet, l'analyse concertée de la situation de développement du pays exposée dans le Bilan Commun de Programme Pays (BCPP) (le Country Common Assessment , CCA) est faite par l'Équipe de Pays constituée des Agences, Programmes, Fonds et autres institutions spécialisées de développement du Système des Nations Unies présents dans le pays. Ensuite, ceci aboutit à la définition d'un Plan-Cadre des Nations Unies pour le Développement où l'Equipe de Pays s'engage à réaliser une série d'effets de Développement ou des résultats stratégiques de développement recherchés par le Système des Nations Unies dans le Pays.

Enfin, ce sont les plans d'action des programmes et fonds qui définissent leurs objectifs généraux de développement, les résultats de développement de même que les sous-programmes et projets à travers lesquels ils (le programme ou le fonds des Nations Unies, cela s'entend) travaillent à l'atteinte des résultats de développement escomptés. Le plan d'action est un cadre conceptuel de développement qui définit également une stratégie de gestion du programme de développement approuvée de même qu'une stratégie de suivi et évaluation. Il comporte enfin un cadre de couplage Résultats/Ressources de sorte que la budgétisation également soit axée sur les résultats. En effet, « une gestion des programmes axée sur les résultats doit s'assurer que toutes les ressources financières et humaines disponibles continuent à intervenir en soutien des résultats planifiés» (ONU ; 2003 :2). La planification de programme axée sur les résultats doit s'assurer surtout que la somme des interventions suffit à atteindre les résultats escomptés.

De façon pragmatique, pour définir un cadre conceptuel dans le contexte de la planification axée sur les résultats, le Bureau des Evaluations et Division de la Politique et de la Planification donne les orientations suivantes plus ou moins similaires aux étapes de planification selon la Méthode du Cadre Logique :

Cette analyse est faite par le Programme, le Fonds ou l'organisme spécialisé des Nations Unies de concert avec les partenaires (société civile et ONG de développement intervenant dans le pays et le gouvernement). Les priorités nationales ici sont celles qui correspondent aux domaines d'intervention de l'organisme en question. Elles doivent correspondre à celles définies dans les Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté du pays (DSRP).

Après la sélection des problèmes, l'analyse de leurs causes immédiates, sous-jacentes et fondamentales, il faut ensuite s'accorder sur les questions qui doivent être abordées en priorité. Un bilan-analyse constituera une contribution de l'organisme à la connaissance de la situation nationale de développement ; ce qui servira ensuite à l'élaboration du Bilan Commun de Programme Pays de l'Equipe Pays dont il a été question ci-dessus. Il y a donc un premier retour d'information de type cyclique qui rappelle avec force la méthode de la Gestion du Cycle de Projet.

b) le consensus des acteurs sur les priorités, distribution des rôles et des responsabilités.

Il est question ici d'obtenir le consensus de tous les acteurs (Gouvernement, ONG, société civile et l'organisme des Nations Unies) sur les priorités retenues et le partage des rôles et des responsabilités. Ceci permet de s'assurer que toutes les causes des problèmes seront traitées, cela accroît la possibilité d'atteinte des résultats de développement en ce qui concerne le problème en cause. Car on pense que « s'occuper de toutes les causes d'un problème accroît la probabilité que l'on atteindra le résultat escompté» (BDPP ; 2003 :5). Ici encore on perçoit la dimension pratique d'une similitude de la GAR avec la PIPO évoquée dans les lignes antérieures.

C'est en cela que consiste la dimension stratégique de la planification axée sur les résultats. Car finalement non seulement il y a une répartition des rôles et responsabilités, ce qui permet l'orientation des facteurs disponibles sur l'étendue du territoire à l'atteinte des résultats mais cet exercice permet de considérer ce que les autres ont fait, font ou comptent faire. Le présupposé stratégique qui est à la base de ce type de planification est que, comme nous l'avons déjà cité, « si un problème est causé par trois conditions, en aborder une ou deux ne permettra pas sa résolution » (BDPP; 2003 :2). Par conséquent, « si le programme recevant l'aide de l'UNICEF [par exemple]ne peut aborder qu'une des trois conditions nécessaires, d'autres administrations gouvernementales ou organismes partenaires doivent s'engager à traiter des autres causes» (BDPP; 2003 :2) selon leurs domaines d'intervention respectifs.

c) la formulation concertée d'un Cadre de Résultats Stratégiques et du plan de gestion.

Le Cadre de Résultats Stratégiques (CRS), permet de déterminer les orientations et résultats stratégiques visés par l'organisation, les effets et produits les plus importants de l'intervention de l'organisme des Nations Unies dans un pays. Les effets sont des changements réels ou prévus dans les conditions de développement que les interventions du PNUD par exemple visent à favoriser. Selon le Guide du suivi et de l'évaluation axés sur les résultats, « le cadre de résultats stratégiques définit une approche pour le développement et la démarche à adopter pour parvenir aux résultats escomptés. Il inclut des stratégies, des objectifs et une analyse des problèmes et fournit un point de départ pour une évaluation et un suivi axés sur les résultats. »

Il convient de relever que les résultats escomptés sont des efforts conjugués de différents partenaires et sont rarement le fruit d'une intervention isolée. D'où l'importance des partenariats, une fois de plus, dans l'approche GAR dont il a été question au point précédent

Les informations issues de l'analyse de la situation de développement du pays, du consensus des partenaires au développement sur les priorités retenues ainsi que le cadre de résultats stratégiques qui en ressort constituent les matériaux devant servir à la formulation du programme. On utilise ici un cadre logique axé sur les résultats qui permet:

II.2.1.2. Le suivi évaluation du programme

Le réexamen continuel du programme ainsi défini conduit habituellement (sinon devrait conduire) à une redéfinition des activités ou des stratégies ; bref, à réajuster des mesures proposées. Dans le cas de l'Approche du Cadre Logique (ACL) classique, on parle de la flexibilité de la Matrice du Cadre Logique. Cette matrice est le résumé du résultat de toute la planification et de la stratégie de gestion du programme. On observe que le réexamen annuel selon la GAR évoqué ci-dessus est comparable, une fois de plus, à celui qui caractérise la cyclicité de la Gestion du Cycle de Projet notamment par un retour constant à chaque phase lorsqu'on obtient une connaissance meilleure de la situation de développement de l'environnement.

e) Le dernier point est celui du suivi et évaluation et l'utilisation de l'information sur le rendement.

Un plan de suivi et évaluation assorti de délais est annexé au programme et est axé sur les résultats escomptés. Le suivi et évaluation permettent de collecter des informations sur le rendement du programme/projet. Ce qui permet :

- premièrement, de reconsidérer les décisions qui se révéleraient « non optimales ou erronées » et susceptibles d'engloutir de maigres ressources. « Avec le temps, ceci peut également contribuer à une érosion de la conception du programme et à contredire la logique du cadre des résultats original» (ONU ; 2003 :9) ;

- deuxièmement, l'information sur le rendement est utilisée « judicieusement au moment de la prise de décisions, aident à utiliser les ressources en soutien des résultats planifiés» (ONU ; 2003 :9). Elle permet en particulier de procéder à la modification des activités qui ne produisent pas (ou plus) les résultats et à renforcer celles qui se révèlent insuffisantes à atteindre les résultats escomptés voire à initier de nouvelles activités axées sur les résultats.

III. La GAR au Bureau du Programme des Nations Unies pour le Développement au Tchad

III.1.Le Bureau du PNUD au Tchad

On peut lire dans le ABC des Nations Unies que le PNUD est un réseau que l'ONU met au service du développement mondial. Le PNUD préconise le changement et offre aux pays intéressés un accès aux connaissances, à l'expérience et aux ressources qui permettront à leurs populations de se bâtir un avenir meilleur.

Il est membre de l'organe de coordination de tous les fonds, programmes et départements de l'ONU intervenant dans le domaine du développement. Cet organe est le Groupe des Nations Unies pour le Développement (GNUD) présidé d'ailleurs par l'Administrateur du PNUD. Le PNUD est représenté dans les pays membres par un bureau dirigé par un Représentant Résident. Ce Représentant est un chef tricéphale qui porte en plus du chapeau de Représentant du bureau du PNUD, ceux de Coordonnateur résident du Système des Nations Unies et de Coordonnateur humanitaire des Nations Unies. Il s'emploie à cet effet à assurer une synergie accrue des activités opérationnelles de l'ONU dans les pays en développement (PNUD ; 2006 :30).

Il est présent sur le terrain dans 166 pays, aide les populations à identifier leurs propres solutions aux défis nationaux et mondiaux auxquels elles sont confrontées en matière de développement. Pour renforcer leurs capacités, ces pays peuvent s'appuyer à tout moment sur le personnel du PNUD et son large éventail de partenaires (PNUD ; 2006 :30).

Aujourd'hui, les dirigeants du monde se sont engagés à atteindre une série d'Objectifs du Millénaire pour le Développement, dont l'objectif primordial est de diminuer de moitié la pauvreté d'ici à 2015. Ce qui est un résumé laconique et suffisamment précis de la mission du PNUD dans le monde. On comprend bien pourquoi, le réseau du PNUD travaille à la liaison et la coordination des efforts déployés aux niveaux mondial et national en vue d'atteindre ces objectifs.

III.2.L'Expérimentation de l'approche GAR par le bureau du PNUD au Tchad

Dans son déploiement, le PNUD utilise comme tout autre organisme de développement, des approches, des procédures, des méthodes et des outils pour mettre en oeuvre ses interventions de développement. C'est dans ce cadre qu'il utilise l'approche GAR dont, la mise en oeuvre est totalement alignée sur la démarche de la GAR en vigueur au sein du Système des Nations Unies présentée précédemment.

Le Système des Nations Unies a entrepris une initiative de programmation harmonisée au niveau pays. L'approche Gestion Axée sur les Résultats dans le Système des Nations Unies s'appuie sur des outils de planification et de gestion de développement harmonisés du système des Nations Unies, notamment le Common Country Action (CCA)^27(*) et le United Nations Development Assistance Framework (UNDAF), en français, le Plan-Cadre des Nations Unies pour l'Aide au Développement (PNUAD) ainsi que les rapports de programmes/projets. Ces outils permettent de définir des effets de développement recherchés par le Système des Nations Unies dans le pays de sorte à aligner toutes les interventions des agences sur des résultats escomptés du SNU. Chaque agence fonde ensuite la formulation de son plan d'action de programme sur ces effets pour apporter sa contribution à l'atteinte des résultats de l'ONU pour le pays. C'est dans ce sillage que le Bureau du PNUD inscrit son expérimentation de l'approche GAR. D'après son rapport annuel de 2006 (PNUD ; 2006 :33), c'est en 1999 que le PNUD a introduit le Plan de Financement Pluriannuel (PFP) un des premiers outils de référence de la GAR au PNUD. En effet, le Plan de Financement Pluriannuelle plus connu sous son appellation anglaise de MultiYear Fund Framework et surtout son sigle MYFF est le « mécanisme d'annonce de contributions qui permet aux donateurs de lier leur concours financiers aux résultats, aux performances des programmes et à l'efficacité de l'aide » (Voir un Extrait du User Guide sur la RBM au PNUD).

Le PNUD à travers son Plan d'Action qui est l'instrument qui lui permet de partir des résultats escomptés par le Système des Nations Unies au Tchad, entend apporter sa contribution aux interventions de développement dans ce pays conformément à ses politiques et domaines d'intervention annoncés dans le MYFF.

Chapitre III : LES PROJECTIONS DE LA GAR AU BUREAU DU PNUD AU TCHAD : LES OUTILS ET LEURS MECANISMES D'ELABORATION

I. Les outils de l'approche Gestion Axée sur les Résultats au Bureau du PNUD au Tchad

Comme on vient de le constater, il y a une foultitude de documents de planification qui découlent les uns des autres de façon à axer les interventions du Programme sur les effets de développement que veut atteindre le Système des Nations Unies et particulièrement le PNUD au niveau général conformément à ses missions. On peut lire dans le rapport annuel 2006 du PNUD qu'il s'agit de « gouvernance démocratique, réduction de la pauvreté, prévention des crises et relèvement, énergie et environnement, et lutte contre le VIH/sida. Le plus grand de ces domaines est celui de la gouvernance démocratique, qui représente 47 % de ses activités opérationnelles en 2005, suivi par la réduction de la pauvreté (25 %) et la prévention des crises (12 %) » (PNUD ; 2006 :3).

Ces effets sont formulés dans l'UNDAF pour une durée de cinq ans. L'innovation majeure de la Gestion Axée sur les Résultats réside dans l'introduction du Country Programme Action Plan (CPAP) et du Annual Work Plan (AWP)^28(*). En effet, « In the past, linkages between the CPD and specific project documents were not clearly articulated. The CPAP/AWP addresses this gap in results orientation by explicitly linking outcomes and outputs in the CPD to activities which are articulated in the CPAP and AWPs » (UNDP; 2005:2).

I.1. Le Common Country Assessment et ses mécanismes d'élaboration

Le Common Country Assessment ou Bilan Commun de Pays est le document qui résume le résultat d'un examen commun de l'état de la pauvreté du pays. C'est une « Procédure fondée sur un pays permettant d'examiner et d'étudier la situation du développement national et d'identifier les principaux problèmes aux fins de sensibilisation, dialogue d'intervention et préparation du Plan-Cadre des Nations Unies pour l'Aide au Développement. Les résultats sont décrits dans un document de Bilan Commun de Pays (BCP)» (PNUD ; 2002 :4). Il est approuvé et signé par les représentants de l'Equipe de Pays pour une durée de cinq ans. Les rédacteurs le font conformément à des directives du Système des Nations Unies notamment issues d'une réforme de 1999 qui recommandait entre autre de baser l'analyse sur l'approche par les OMD et par les droits humains considérés comme finalités primordiales des activités et programmes de développement. L'incidence de la pauvreté est ainsi analysée en référence aux normes établies dans les conventions internationales et dans la Déclaration du Millénaire pour le Développement auxquelles la République du Tchad a souscrit et qui doivent être respectées par son gouvernement.

Cet exercice a été mené à chaque maillon de la chaîne de causalité du sous-développement humain au Tchad : c'est-à-dire au niveau des causes immédiates qui déterminent les facteurs de risques, ou des causes sous-jacentes aux facteurs de vulnérabilité, ou celui des causes de base entraînant des réponses politiques et programmatiques inappropriées, et au niveau enfin des causes structurelles qui imposent des contraintes dirimantes au développement humain du Tchad.

I.2. Le Plan-Cadre des Nations Unies pour l'Aide au Développement et ses mécanismes d'élaboration

A partir de l'examen de l'état de pauvreté faite dans le Bilan Commun de Pays, un Plan-Cadre des Nations Unies pour l'Aide au Développement est rédigé. C'est le « Cadre de planification et de ressources pour les programmes et projets de pays des organismes du système des Nations Unies. Élaboré sur la base de l'analyse de l'évaluation commune de pays » (PNUD ; 2002 :10).

Là aussi, ce sont les représentants de l'Equipe Pays au Tchad qui l'approuvent et le signent. La chaîne de causalité du sous-développement humain établie dans le CCA permet de définir et de considérer cinq chaînes de résultats ou effets de développement sur lesquels les agences vont se concentrer pendant la période de l'UNDAF (2006-20010). L'UNDAF ne comporte pas une partie méthodologique indiquant les principales techniques de définitions de ses chaînes de résultats et des indicateurs. Selon les données de nos entretiens avec le personnel du PNUD, l'UNDAF tout comme le CCA sont formulés par des consultants suivant des Termes de Références (TDR) des membres de l'Équipe Pays au Tchad.

Les changements de comportement ou les capacités nationales créés ou renforcées dans ces différents domaines constituent ainsi les cinq résultats ou effets visés par l'UNDAF, au sens où leur réalisation par le SNU contribuera à atteindre des priorités nationales et les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Plus précisément, on peut lire dans l'UNDAF qu'il est attendu de l'intervention du SNU de réaliser cinq objectifs stratégiques ou effets UNDAF :

1) le premier consiste à mettre les catégories sociales les plus démunies en mesure d'améliorer leurs conditions de vie ;

2) le deuxième objectif stratégique vise à faire bénéficier les populations et les organisations de la société civile du concours des agences du SNU qui les amène à participer et contrôler la gestion des affaires publiques ; il vise par ailleurs à créer un environnement social, économique, politique et légal qui suscite une dynamique d'auto-développement et garantit le respect et l'expression des droits humains ;

3) le troisième objectif stratégique vise une gestion améliorée des ressources naturelles et des écosystèmes ;

4) le quatrième objectif stratégique consiste à créer les conditions qui permettent aux acteurs sociaux de mieux gérer les situations de crise et d'urgences ;

5) le dernier objectif stratégique de l'UNDAF concerne la pandémie du SIDA dont on cherche à stabiliser la prévalence à son niveau actuel à défaut d'inverser sa tendance à la hausse.

Ces cinq objectifs stratégiques de l'UNDAF constituent des résultats stratégiques du Système des Nations Unies, décomposés en sous-résultats selon la méthodologie de la GAR comme dans l'exemple de la figure ci-dessous. Les Agences des Nations Unies se repartissent les sous-effets de chaque effet UNDAF, les intègrent dans leurs plans d'action et s'engagent à les réaliser à travers des programmes et projets.

Figure 2 : schéma d'une chaîne de résultats selon la GAR au Système des Nations Unies.

En 2010, dans les zones de concentration du SNU, les catégories sociales les plus démunies améliorent leurs conditions de vie

Les cibles ont un accès aisé aux services sociaux de base (santé, assainissement, logements...)

Les enfants en âge scolaire surtout les filles fréquentent l'école, reçoivent une éducation de qualité et y restent.

Les effets de développement énoncés dans L'UNDAF sont formulés dans une matrice de résultats et de ressource. Cette matrice de résultats est un cadre logique axé sur les résultats de développement à atteindre par les agences composant l'Equipe Pays.

Plantz, Greenway et Hendricks (1997 :24) expliquent à juste titre que le cadre logique s'avère très utile pour l'élaboration et la définition des résultats, des indicateurs et des risques prévus. Il facilite en fait la conceptualisation des risques et des projets et programmes au niveau des intrants, des extrants et des conséquences. Comme l'écrit Meier (1998 : i) cité par le Bureau du Vérificateur Général du Canada (2000:1), le cadre logique comme outil « s'avère particulièrement utile pour les intervenants qui ne connaissent pas la gestion axée sur les résultats, car il illustre la manière dont celle-ci fonctionne.» A cet égard, son utilisation est particulièrement bien indiquée par l'Equipe de pays du Tchad où, non seulement le personnel des agences a une expérience encore embryonnaire de la GAR mais plus grave encore, ceux des autres intervenants comme les représentants du gouvernement, ceux de la société civile notamment ceux des autres ONGs ne connaissent pas du tout l'approche GAR.

Le PNUD en tant que programme appartenant à l'Equipe Pays apporte sa contribution à la formulation de l'UNDAF et surtout oeuvre à sa mise en oeuvre comme le font d'ailleurs les autres agences du Système des Nations conformément à leurs domaines d'intervention respectifs. L'UNDAF 2006-2010 du TCHAD reconnaît d'ailleurs que « le souci de produire des effets mesurables et qualifiables dans la vie des populations, particulièrement celle des femmes, des enfants, des victimes des conflits et des catastrophes impose le recours à l'approche de gestion axée sur les résultats. Elle facilite la complémentarité et la synergie d'actions qui permettent aux agences de développer des réponses appropriées et cohérentes aux demandes effectives et réelles des populations. »

Le PNUD reproduit cette méthodologie de l'UNDAF dans sa démarche du CPAP, principal instrument de programmation et document de base de son intervention. Notons que le CPAP reste fidèle aux domaines d'intervention du PNUD énoncés dans le MyltiYear Fund Framework (MYFF) ou Plan de Financement Pluriannuel (PFP), principal document de politique et instrument de gestion stratégique qui résume les domaines d'intervention du PNUD. C'est le document qui intègre les orientations des programmes et les stratégies de l'organisation au sein d'un même cadre. Le rapport annuel 2006 du PNUD indique que « le PFP réunit les objectifs, les ressources et les effets des programmes dans le cadre d'un document stratégique unique. Outre sa valeur pour la gestion interne, il permet également aux donateurs et aux parties prenantes de surveiller les prestations de l'organisation et de mesurer ses accomplissements par rapport aux objectifs du développement humain. L'adoption du PFP, auquel des améliorations continuent d'être apportées sur la base des enseignements tirés depuis six ans, a transformé le PNUD en une organisation axée sur les résultats » (PNUD ; 2006 :33).

Cette démarche est stratégique car elle permet à chaque agence de contribuer à partir de ses domaines à la réalisation d'un ou de plusieurs effets UNDAF dont l'atteinte nécessite des interventions dans différents domaines de développement analysés dans le CCA et aussi variés que ceux investis par les différentes agences.

En résumé, l'UNDAF est le cadre de planification stratégique de programme de l'Equipe Pays qui comprend les effets escomptés au début du cycle de programmation. Le Plan d'Action de Programme Pays est le document dans lequel le PNUD en coopération avec le Gouvernement formule son programme de développement décliné en sous-programmes et projets dont la finalité est de réaliser les effets UNDAF correspondant à ses domaines d'interventions au Tchad.

I.3. Le Country Programme Action Plan (CPAP) et ses mécanismes d'élaboration

Le PNUD définit le CPAP selon l'expression orignale anglaise suivante: « The CPAP is a legal agreement between the host government and UNDP to execute the Country Programme; and Annual Work Plans (AWPs), which form an integral part of, and are incorporated by reference into, the CPAP, are the legal agreements between UNDP and Implementing Partners to implement a specific project within a calendar year as identified in the CPAP. Together the CPAP and AWP constitute the project document as referred to in the Standard Basic Assistance Agreement (SBAA) [or other appropriate governing agreement] » (UNDP ; 2006 :1).

Cela signifie théoriquement que le descriptif de programme de pays est formulé par le Gouvernement de la République du Tchad et le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) dans le cadre du Bilan Commun de Pays (BCP) et du Plan-Cadre des Nations Unies pour l'Aide au Développement (PNUAD) lancés en février 2004 avec la participation de toutes les parties prenantes : le gouvernement, les agences du SNU, les autres partenaires du développement et la société civile, y compris le secteur privé.

I.3.1. Préparation du CPAP

De manière pratique, nos entretiens avec le personnel du Bureau PNUD révèlent que la formulation du CPAP se base sur une méthodologie définie par le siège que le bureau de pays met en oeuvre. Cette méthodologie intitulé « Programming for Results Management »est basée sur l'outil de planification « Prince 2»^29(*) et fait l'objet d'un module de formation disponible sur le User Guide de la GAR au PNUD mis en ligne sur son intranet. Pour ce qui concerne le Plan d'Action du PNUD, nous avons observé que c'est le Représentant Résident adjoint, Directeur du Programme qui coordonne un comité de rédaction du CPAP constitué de l'économiste principal chargé de l'Unité de Politiques et Stratégies (UPS)^30(*) et des Assistants du Représentant Résident adjoint chargés des programmes. Ce comité utilise à cet effet un modèle type de CPAP adressé par le siège du PNUD dans lequel sont indiquées les informations requises dans les différentes parties du document conformément aux recommandations de la méthodologie évoquées ci-dessus. Il s'agit des liens à établir entre les priorités nationales et les effets escomptés définis dans l'UNDAF. Ce modèle est intitulé Draft, Undp template for the Country Programme Action Plan (Version 3 November 2005),

Pour conduire cette rédaction, le comité consulte les partenaires clés de sorte à intégrer leurs propositions dans le projet de CPAP.

Nous faisons une digression pour observer que contrairement au PNUD, le Fond des Nations Unies pour les Activités en matière de la Population (FNUAP) utilise une démarche plus participative dans l'élaboration de son Plan d'Action. En effet, notre entretien avec un des hauts fonctionnaires du bureau du FNUAP au Tchad révèle que ce fond organise à l'intention des représentants du gouvernement et autres partenaires, une formation sur l'utilisation des outils de la gestion axée sur les résultats dans l'élaboration de son Plan d'Action de Programme Pays. Bien plus, en matière d'exécution de projet par exemple, le PNUD formule son document de projet, le fait approuvé par le gouvernement ensuite, recrute les membres de l'équipe de projets auxquels il exige le respect de ses procédures en matière d'exécution des activités de projet tandis que le FNUAP associe les partenaires importants d'exécution des projets de leur élaboration à leur suivi et évaluation en passant par leur mise en oeuvre. Si l'on en croit Meier (1998 : i), le souci de la participation s'explique entre autre chose par le fait que « ...les intervenants sont moins sujet à critiquer un cadre de gestion ou à y faire obstacle s'ils l'ont eux-mêmes élaboré ».

De façon générale, avant d'être associées aux étapes de planification, de gestion et de suivi évaluation, toutes les personnes qui représentent les parties prenantes à ses programmes et projets reçoivent une formation sur l'approche gestion axée sur les résultats et ses outils organisée par le FNUAP.

Selon le format du CPAP défini par le siège du PNUD (le Draft Undp template for the country programme action plan), le CPAP devrait comporter dix parties et un annexe de matrice de couplage résultats/ressources. Cette matrice est un cadre logique axé sur les résultats assorti d'une budgétisation. Le format robot du CPAP propose aux rédacteurs un texte standard à chacune des dix parties. Ces derniers doivent s'assurer qu'ils remplissent les différents paragraphes avec les données provenant notamment du Common Country Assessment (CCA), du United Nations Development Action Framework (UNDAF), du Country Programme Development (CPD) et/ou du Millenium Development Goals (MDGs) de sorte que le CPAP soit aligné sur les résultats attendus de ces différents documents de l'Equipe Pays.

Grosso modo, les rédacteurs du CPAP utilisent les techniques et étapes de planification selon la GAR qu'expose le rapport sur l'application de la gestion axée sur les résultats dans les organismes des Nations Unies que nous avons évoquées plus haut. L'analyse de la situation de développement du pays par exemple qui est la deuxième partie du CPAP après le cadre légal de coopération avec le pays, reprend les analyses de la situation de développement du pays qui, au demeurant est normalement invariable lorsqu'elle est bien faite ; exposées aussi bien dans le CCA que dans l'UNDAF.

En général, il y a une reproduction partielle ou totale de certaines idées des outils de planification des plus généraux^31(*) aux plus spécifiques^32(*). Ce qui donne les scénaris suivants : les grandes orientations de développement du CCA ou de la Déclaration du Millénaire pour le Développement sont reprises dans l'UNDAF tandis que les effets de développement ou encore les résultats attendus formulés dans l'UNDAF correspondant au domaine d'intervention du PNUD sont repris dans le CPAP par le PNUD; enfin, le document de projet sera formulé sur la base d'un ou de deux effets de développement précis du CPAP résumé dans le Cadre de Résultats Stratégiques qui lui est annexé.

Le modèle de rédaction du CPAP précise que la préparation du CPAP commence durant la seconde moitié de la dernière année de la programmation en cours (UNDP ; 2005 :2). Les autres acteurs interviennent seulement lors de l'atelier de validation du CPAP où le PNUD soumet le document de programme pays, assorti d'un cadre/une matrice de résultats stratégiques et un plan annuel de travail qui permet de le mettre en oeuvre ainsi que de la stratégie de gestion retenue par les participants, à l'appréciation non seulement du Gouvernement mais aussi aux différents acteurs identifiés pour prendre part à la mise en oeuvre de son plan d'action. Après la validation du Plan d'Action de Programme Pays à la fin de l'atelier, le PNUD le soumet au ministère du plan, de la coopération et du développement interlocuteur de coopération du gouvernement, pour approbation.

Il convient de relever que les participants à l'atelier de validation du CPAP doivent s'assurer que les axes stratégiques retenus sont en cohérence avec ceux de l'UNDAF et avec les principales stratégies macro-économiques ou sectorielles adoptées par le pays dans les domaines de la bonne gouvernance et de la lutte contre la pauvreté. En générale, le CPAP opère une analyse de la situation du développement du pays et identifie les défis à relever. Ce qui lui permet ensuite de définir deux sous-programmes de développement.

I.3.2. Le Cadre de Résultats Stratégiques (CRS)

Il est défini dans la terminologie de la Gestion Axée sur les Résultats présenté à l'annexe de ce document comme étant « The logic that explains how results are to be achieved, including causal relationships and underlying assumptions. The results framework is the application of the logframe approach at a more strategic level, across an entire organisation, for a country programme, a programme component within a country programme, or even a project. » Dit autrement, le CRS permet de déterminer les orientations et résultats stratégiques visés par l'organisation dans le plan d'action. « Cette expression générique désigne l'hypothèse de développement englobant les résultats nécessaires à la réalisation d'un objectif stratégique, leurs relations de cause à effet ainsi que les hypothèses sous-jacentes. Ce cadre organise la mesure, l'analyse et la communication des résultats de l'entité opérationnelle. Il sert également d'outil de gestion et est donc axé sur les résultats fondamentaux qui doivent être suivis afin d'indiquer le progrès. Pour le PNUD,[c'est] le document qui décrit ses résultats concernant une entité opérationnelle du point de vue des effets, produits, partenariats et indicateurs, avec des buts, buts subsidiaires et domaines stratégiques d'appui bien précis » (PNUD ;2002 :5). Ces changements sont le résultat des efforts conjugués de différents partenaires et sont rarement le fruit d'une intervention isolée du PNUD. D'ou l'importance de partenariats dans l'approche GAR.

II. Analyse de la situation de Développement du pays

En effet, pour mieux réaliser sa mission et conformément au principe de la GAR notamment la planification axée sur les résultats qui se veut stratégique, recommandant qu'une analyse claire de la situation de développement soit faite préalablement à toute action, le bureau du PNUD au Tchad a pris le soin d'opérer, dans le CPAP une analyse de la situation de développement du pays. Il s'agit d'un descriptif de l'état de développement du Tchad tel que présenté par le PNUD et adopté par les participant au séminaire de validation du CPAP. Nous reproduisons ici de façon synthétique l'analyse de la situation de développement du Plan d'Action en cours parce que non seulement elle est suffisamment étoffée; ce qui offre au lecteur d'amples informations sur le pays, permettant pour ainsi dire une plus grande compréhension du pays dont la gestion du développement a nécessité la convocation de l'approche Gestion Axée sur les Résultats, mais surtout parce que cette description participe d'une étape de la GAR que réalise ainsi le PNUD. Du point de vue méthodologique, il est dommage que les auteurs du CPAP ne présentent pas systématiquement les sources des données statistiques utilisées. Résultat de course, notre synthèse ne peut pas être plus précise en ce qui concerne les références bibliographiques.

Cette analyse est le premier moment de la formulation du Plan d'Action de programme pays selon la GAR dans le Système des Nations Unies que nous avons présentée au chapitre précédent. L'analyse de la situation de développement permet d'identifier les causes des problèmes de développement que le PNUD abordera à travers ses stratégies et activités de développement.

II.1. Données socioéconomiques et politique de base sur le Tchad33(*)

L'analyse de cette situation de développement envisage séparément les situations géographique, démographique, économique et politique. Ceci permet de considérer par la suite l'étendu des défis que pose le développement à partir de chaque situation.

ü Situation géographique

ü Situation démographique

ü Situation politique

ü Situation économique

L'analyse de la situation économique envisagée par le PNUD a considéré la croissance du PIB comme indicateur de mesure de l'état de développement du pays. Ainsi, on a pu observer que depuis 1994, le Tchad a connu une performance macroéconomique satisfaisante car, en moyenne, son PIB est de 5,2 % en valeur réelle pendant la période 1994-2003. Depuis 2001, elle a dépassé 9,5 % en moyenne, par an grâce à l'appui de la Facilité d'Ajustement Structurel Renforcée (FASR) et de la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et pour la Croissance (FRPC). Après 2006, la croissance du PIB devrait se réduire à moins de 2% par an, en raison de la baisse des investissements dans le secteur pétrolier (champs de Doba), le secteur non pétrolier, toutefois, demeurerait soutenue, le PIB hors pétrole augmentant en termes réels de 5,4 % par an en moyenne de 2006 à 2015.

On peut voir que la perception de l'ère pétrolière comme la plus grande opportunité économique de développement du pays a fait ombrage à l'analyse et la compréhension des filières comme l'agriculture, l'élevage, la pêche qui sont (étaient ?) les seuls secteurs nourriciers de l'économie tchadienne. Il aurait été avantageux que l'analyse ait envisagé ces secteurs pour comprendre les questions de développement rural, la famine etc.

III. Principaux défis de développement

Cette partie est consacrée à l'analyse des principaux défis de développement du pays et que le bureau du PNUD au Tchad envisage comme défis à relever. En rapport avec son mandat et ses missions le PNUD considère que le Tchad est confronté à trois principaux défis de développement qui se déterminent mutuellement à savoir : la pauvreté, la faiblesse des capacités à y répondre de manière adéquate et les contraintes structurelles qui limitent ses capacités.

III.1. Le défi de la pauvreté

Selon l'analyse faite dans le programme de payse du PNUD (PNUD ; 2005 :2), une paupérisation extrême maintient le pays au bas de l'échelle du développement humain avec un IDH de 0,346 plaçant le Tchad au 173^ème rang mondial sur 177. Cette pauvreté est multidimensionnelle et ses déterminants, selon l'enquête de perception réalisée en 2000 dans le cadre de la Stratégie Nationale de Réduction de la Pauvreté, sont :

-la très faible croissance économique et la mauvaise répartition des ressources.

En effet, le document de programme pays ci-dessus cité montre que deux tiers de la population tchadienne vit avec moins d'un dollar par jour. A cause du déficit et de l'insécurité alimentaire, la proportion de la population souffrant de malnutrition est évaluée à 32,0 %, et à 44,2 % pour celle n'atteignant pas le minimum calorique. La mortalité infanto-juvénile et la mortalité maternelle restent élevées à respectivement 203 pour 1 000 et 1099 pour 100 000 naissances vivantes en 2004. Ces taux étaient à 194 pour 1000 et 827 pour 100 000 naissances en 1996-1997 : la mortalité des mères et des enfants est donc en forte augmentation. Selon diverses sources, le prévalence au VIH parmi les adultes s'établirait à environ 5,0%.

Le paludisme passe pour la première cause de consultation dans les structures sanitaires : 37,0 % des problèmes notifiés dans les centres de santé et 45,0 % dans les hôpitaux en 2002. Une proportion faible de 36 % de la population a accès à l'eau potable et moins de 2,0% de citadins disposent d'installations sanitaires avec eau courante.

En 2004, le taux net de scolarisation dans le primaire est estimé à 48,0 % ; celui des filles est plus bas se situant à 38,0% dans le primaire, à peine17,0% dans le secondaire et à 6,0 % dans le supérieur. La scolarisation des filles s'améliore quelque peu si l'on sait que dans le primaire et le secondaire leur taux de scolarisation était évalué respectivement à 30% et à 11% en 1996-1997.

En ce qui concerne l'assainissement, l'habitat et le développement urbain, les données disponibles font ressortir qu'à peine 5,0% de la population urbaine sont connectés au réseau d'évacuation des eaux pluviales, 1,0% au réseau d'évacuation des eaux usées. Il ressort d'une enquête récente que 70% de logements sont en banco et selon le Recensement Général de la Population et de l'Habitat (RGPH), environ 35% de la population urbaine sont locataires ; ce pourcentage est de 53,1% à N'Djamena.

III.2. La faiblesse des capacités de réponse à la pauvreté.

La paupérisation décrite plus haut est exacerbée par la faiblesse dans la gestion du développement c'est-à-dire dans l'élaboration et l'exécution des programmes de relance économique et de redistribution sociale. L'épineuse question de capacité d'absorption dans l'administration tchadienne affecte négativement la qualité des dépenses publiques, et ce au détriment des secteurs du développement humain (santé, éducation, développement rural,...). Au 30 juin 2005, seulement 34 % des crédits alloués aux dépenses prioritaires de développement (santé, éducation, développement rural...) ont été engagés et 24% seulement ont été payés. Ce problème de capacités d'absorption doit être cependant posée de manière globale et non pas être réduite à la faiblesse des ressources humaines, techniques et matérielles des structures nationales impliquées dans la chaîne des dépenses publiques. En effet, la faiblesse des capacités d'absorption au Tchad est un problème global de lacunes à chacune des étapes du cycle de mise en oeuvre des programmes et politiques de développement depuis la conception peu participative des cadres stratégiques jusqu'à l'inefficacité du suivi et évaluation en passant par les faiblesses de programmation et d'exécution financière ou physique.

La faiblesse des capacités d'absorption est également liée à trois autres facteurs : la corruption, la mobilité élevée des fonctionnaires et l'impact limité du partenariat au développement sur le renforcement des capacités nationales du fait notamment de règles et procédures trop complexes. La corruption risque en effet d'inhiber l'efficacité des investissements publics, de freiner ainsi la croissance économique et de contrarier les efforts accomplis en vue d'instaurer une bonne gouvernance. Contribuent aussi à cette faiblesse les fréquentes restructurations des ministères, la mobilité fort élevée des agents de l'Etat ainsi que des hauts responsables l'Administration.

III.3. Les contraintes structurelles au développement humain.

La gestion du développement se trouve en grande partie contrecarrée par le caractère structurel des déterminants de la pauvreté que sont les dégradations continues des environnements économique, politique, et physique du pays. La croissance a été très faible au cours des dernières décennies. Jusqu'en 1999, elle a rarement excédé de plus d'un point le taux d'accroissement annuel de la population ; la croissance a même reculé de 0,4 % en 2000 par rapport à 1999. Il va de soi que ces rythmes de croissance de l'économie ne pouvaient créer suffisamment d'emplois pour une population estimée à 6,28 millions avec un taux d'accroissement naturel de 2,5%.

L'avènement de l'ère pétrolière a été considéré comme une opportunité unique de progresser dans la voie du développement humain étant donné que les revenus de l'Etat allaient doubler et que 80% de ceux-ci devaient être affectés aux secteurs prioritaires du développement humain de la santé, de l'éducation, du développement rural et des infrastructures. Cette vue optimiste doit être tempérée au regard des prévisions récentes qui projettent un déclin de la production pétrolière entraînant un recul drastique du taux de croissance du PIB pétrolier réel qui s'établira à 2% en 2005 comparé au taux de 27% de croissance projeté auparavant.

Sur le plan politique, l'Etat tchadien montre comme partout en Afrique les caractéristiques structurelles d'une faible institutionnalisation. En effet, si certaines normes bureaucratiques (élections, grades administratifs, armée et police nationales) permettent une certaine fonctionnalité du pouvoir administratif, le système d'obligations reste cependant déterminée par des normes non institutionnalisées telles que le clientélisme politique ou les relations personnelles. La corruption mentionnée ci-dessus s'explique ainsi par un dysfonctionnement du système étatique dans lequel certains services de l'Etat (subventions, licences, exemptions, emplois, dotations budgétaires,...) peuvent être fournis par des voies arbitraires, discrétionnaires, voire personnalisées.

La résurgence de l'insécurité et des conflits au Tchad est chronique et constitue un problème fondamental de société et de développement, au sens où l'existence de foyers de tensions perpétuelles empêche la constitution d'un tissu social et le maintien d'un consensus politique stable. Aucune perspective de long terme ne peut être envisagée dans un tel contexte de tensions, d'insécurité physique, de pertes matérielles, de crise alimentaire, ou de violences diverses. Ceci explique en grande partie le peu d'intérêt des investisseurs privés pour le pays, ou encore le bas niveau de la production agricole et donc le pourcentage élevé de la population souffrant de la faim et de la malnutrition.

L'absence d'un dialogue suivi entre les différents acteurs politiques ainsi qu'entre le gouvernement et la société civile ne permet pas une gestion participative et transparente du développement. La priorité doit être donc donnée à des actions qui rétablissent le dialogue politique et social en vue d'engager de manière participative des actions qui augmentent l'institutionnalisation de l'Etat tchadien et notamment de son système de distribution.

L'insécurité au Tchad comme ailleurs en Afrique a une dimension transfrontalière particulièrement le long des frontières Sud et Est avec respectivement la RCA et le Soudan (région du Darfour). Elle y prend diverses formes : insécurité physique, matérielle et alimentaire du fait d'importants déplacements des populations fuyant les troubles dans ces pays voisins. Cette insécurité frontalière engendre des groupes vulnérables particuliers que sont les réfugiés et les populations autochtones d'accueil. On relève sur les sites de Maro et Danamadji au Sud du Tchad, la présence d'environ 20.000 personnes. Le conflit dans le Darfour, a provoqué le déplacement d'environ 1 000 000 de personnes. Plus de 150 000 ont franchi la frontière pour se mettre à l'abri au Tchad. Du fait de la présence et des mouvements de ces réfugiés et déplacés, les conditions d'existence des populations tchadiennes d'accueil se trouvent fragilisées par les dégâts causés sur les cultures, les pâturages, et la pression exercée sur les ressources déjà rares en eau et en vivres. Ces conséquences de la présence de réfugiés et de déplacés nécessitent des stratégies et des programmes de développement local qui combinent l'assistance d'urgence de court terme à des interventions de sortie de crise de plus long terme. La mise en oeuvre de ces stratégies et programmes dans les régions d'accueil de réfugies et déplacés peut servir d'expérience pilote de développement local transposable dans d'autres régions ou à l'ensemble du pays.

Comme la décroissance économique, la dégradation continue des écosystèmes revêt également un caractère structurel du fait de la position géographique du Tchad. L'enclavement du pays conjugué au changement du régime des pluies depuis la période humide de 1950-1973 a provoqué le déplacement des isohyètes annuelles d'environs 180 km vers le sud entraînant de profonds bouleversements des paysages et des activités humaines en dépit d'une amélioration très sensible du régime moyen des pluies depuis cinq ans. Ces changements sont, avec l'augmentation des pressions anthropiques à la base des phénomènes d'appauvrissement des sols, de la désertification, et de l'érosion éolienne ou hydrique. Autant de facteurs qui influent négativement sur la santé et la productivité des hommes. En effet, les pratiques culturales inadaptées ont entraîné une extension des zones de pâturage vers le sud, au détriment des terroirs agricoles, créant régulièrement des conflits entre agriculteurs et éleveurs. A cela s'ajoutent les modes d'exploitation inappropriées : feux de brousse, ramassage incontrôlé du bois de feu, intensification de la pêche et du braconnage.

CHAPITRE IV. LES REALITES DE LA MISE EN OEUVRE DE LA GAR : LA GESTION DU PROGRAMME

L'analyse de la situation permet d'identifier les différents problèmes de développement et d'isoler ceux sur lesquels le PNUD va axer son intervention. Ensuite le CPAP aborde l'étape des parties prenantes, s'accorde avec elles sur un consensus en ce qui concerne les priorités de développement à retenir pour la durée de la programmation. Lors du séminaire de validation du CPAP en cours du bureau du PNUD tenu au CEFOD (N'djamena, 21- 22 décembre 2005), le Représentant Résident adjoint qui dirigeait le séminaire n'a pas manqué de mentionner que « tout est priorité au Tchad » et que cela pose une véritablement difficulté quant au choix d'axe d'intervention. C'est, au regard des priorités définies dans le Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP) et des domaines d'intervention du PNUD que ce dernier a retenu de centrer l'action sur une problématique de développement à deux manches : la gouvernance et la lutte contre la pauvreté constituant deux sous-programmes déclinés en différents projets.

I. Le sous-programme Gouvernance

Selon cette manche de son Programme, le PNUD et le Gouvernement du Tchad ont choisi d'inscrire la promotion de la bonne gouvernance parmi les axes prioritaires de l'assistance du PNUD au Tchad pour la période 2006-2010. Ce sous-programme devra contribuer à atteindre l'effet 2 de l'UNDAF pour l'an 2010, et consistant en une situation où d'une part, « les populations et les organisations de la société civile participent et contrôlent le processus de prise de décision concernant le développement et la gestion de la chose publique; et d'autre part, l'environnement social, économique, politique et légal crée une dynamique d'auto développement et garantit le respect et l'expression des droits humains ». Les actions qui seront menées concerneront à la fois la gouvernance politique et économique, ainsi que la gestion des crises.

Le CPAP considère le sous-programme gouvernance comme un secteur d'intervention où le PNUD dispose d'un certain avantage comparatif et qui sied le mieux au contexte actuel du Tchad, pays à la recherche de voies et de moyens permettant d'utiliser efficacement et démocratiquement ses revenus pétroliers pour donner des réponses appropriées au problème du sous-développement humain. L'appui à la gouvernance se justifie également comme moyen de créer les conditions propices à la conduite des interventions dans le domaine de la lutte contre la pauvreté

Deux autres cibles des OMD sont poursuivies dans le cadre de l'appui à la gouvernance économique pour la promotion des échanges commerciaux et la mobilisation de l'aide au développement.

Ce sous-programme articulera également la dimension transversale des composantes « genre » et « VIH/SIDA », lesquelles seront intégrées dans tous les programmes et projets soutenus par le PNUD. Cette intégration constituera un des critères d'approbation des plans annuels de travail.

Dans la pratique, ce sous-programme est logé dans une Unité de Gestion qui porte d'ailleurs son nom c'est-à-dire Unité Bonne Gouvernance^34(*) où un Assistant du Représentant chargé d'Unité et un chargé de Programme le mette en oeuvre. Ils s'occupent de tous les aspects techniques de la gestion des différents projets du sous-programme notamment le suivi, les visites de terrain, les réunions de projets...et rendent compte au Directeur du Programme qui est le représentant résident adjoint.

II. Le Sous programme Lutte contre la pauvreté

L'assistance du PNUD dans le cadre de la deuxième manche de sa problématique sous-programme de lutte contre la pauvreté vise la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement et s'inscrit dans l'UNDAF sous l'Effet 1 qui consiste à « mettre les personnes les plus démunies en mesure d'améliorer leurs conditions de vie ». Ce sous-programme comporte quatre axes stratégiques à savoir :

Selon le CPAP, ce sous-programme permettra aux bénéficiaires d'accroître de manière réelle leurs revenus et d'atteindre l'objectif de réduction de la pauvreté monétaire, d'accroître l'objectif d'accessibilité à l'eau potable et à l'assainissement en milieu rural et de contribuer à la sauvegarde de l'environnement et des ressources en eau. Les formations et renforcement des capacités institutionnelles vont jeter les bases d'un épanouissement durable des secteurs coopératif, de la micro finance et des appuis déconcentrés au secteur de l'eau.

On peut constater à travers la stratégie générale du PNUD que respecte son bureau de pays au Tchad que ce programme consacre une très grosse enveloppe de son budget au sous-programme gouvernance. Il n'existe pas de données permettant de comparer la répartition budgétaire dans ces sous-programmes. Mais de manière générale, cette repartions est proportionnelle à celle que fait le siège de manière générale et que nous avons exposées plus haut. Ainsi, le PNUD alloue une plus grande part de son budget au domaine de la gouvernance (47% de ses ressources financières) comme cela apparaît dans le graphique suivante. Il serait avantageux de trouver un équilibre entre le quantitatif et le qualitatif non seulement en terme d'allocation budgétaire mais aussi au niveau de la planification en ce qui concerne la définition des résultats qualitatifs qui soient légitimes alors même qu'ils ne pourraient pas être mesurables, repérables dans le court terme, bref SMART. Car les deux types de résultats sont non seulement interdépendants en matière de développement mais même indispensables pour la réalisation d'impact de long terme des programmes et projets de développement. Monsieur A. TOE, Représentant résident adjoint du PNUD au Tchad reconnaissait à juste titre que le développement est avant tout une vision, un état d'esprit et une mentalité ; et pour influencer un état d'esprit ou une mentalité de sorte à l'axer sur le changement il faut être patient et s'inscrire dans le long terme. Conjecturalement, nous pensons que les résultats qualitatifs de développement sont les conditions essentielles de l'atteinte des résultats quantitatifs et plus important encore, de l'empowerment des bénéficiaires de l'Aide Publique au Développement.

Ce sous-programme comme le précédant est opérationnalisé à travers un organe de gestion qui est l'Unité de Lutte contre la Pauvreté^35(*). Ici également c'est l'Assistant du Représentant résident et deux chargés de programme qui gère le sous-programme notamment par le management quotidien des différents projets de l'Unité.

III. Gestion du programme

Les deux sous-programmes définis dans le CPAP sont déclinés en différents projets de développement élaborés sur la base des résultats escomptés du CPAP. En pratique, l'élaboration des documents de projet se réalise selon un modèle soumis aux Chargés de Programme qui en sont les rédacteurs. Les projets sont mis en oeuvre suivant quatre modes d'exécution. Mais dans tous les cas, c'est le Ministère chargé du Plan et de la Coopération qui joue le rôle de premier plan dans l'exécution, le suivi et l'évaluation du programme en tant qu'interlocuteur principal du PNUD et département chargé de la coordination des aides extérieures. Les parties suivantes sont extraites du CPAP et ont pour pertinence de montrer comment le PNUD après avoir formulé et planifié son Programme de développement axé sur les résultats, adopte une stratégie de mis en oeuvre.

III.1. Mise en oeuvre du Programme et Modes d'exécution

Conformément aux procédures de simplification et d'harmonisation des procédures du PNUD, le Gouvernement détient la propriété et assume la responsabilité globale des activités décrites dans le Plan d'Action du Programme Pays. La modalité pour l'ensemble du Plan d'Action est donc l'exécution nationale tandis que la mise en oeuvre des projets du programme résulte de quatre modes d'exécution différents :

Il s'agit de projets exécutés par des partenaires issus de la société civile sélectionnés selon des critères du bureau du PNUD. Dans ce cas de figure, un protocole d'accord distinct sera signé avec le PNUD. En fonction des besoins et en particulier lorsqu'une orientation et une coordination politique avec un groupe plus vaste d'organisations seront nécessaires, un comité de pilotage sera formé. Il aura pour tâches de fournir des avis sur les Plans Annuels de Travail à la lumière des politiques gouvernementales et d'autres activités prévues dans le même domaine. La fréquence des réunions du comité sera d'au moins une fois par an. Les termes de référence de ce comité seront élaborés lors de la rédaction du premier plan annuel.

Le PNUD à travers le Programme Management Support Unit (PMSU)^37(*) assumera le suivi de la mise en oeuvre du Plan Annuel de Travail par chaque partenaire de réalisation, en se focalisant sur l'obtention des résultats selon les indicateurs intégrés aux plans. Le chargé du PMSU précise que dans tous les cas de modes d'exécution vus ci-dessus, le bureau du PNUD s'assure que ce sont ces procédures et règles de la gestion axée sur les résultats que les agences d'exécution sont tenues d'appliquer. Mais en pratique, cela se fait difficilement car dans la mise en oeuvre de la GAR au PNUD, il existe des outils de gestion notamment de gestion comptables et financières, d'évaluation de la performance du personnel de projet, de rédaction de rapport qui sont intégrés dans un logiciel de gestion en ligne, l'ATLAS auquel seul le personnel du bureau du PNUD a accès. Les gestionnaires des projets font par conséquent recours constamment aux chargés des programmes et assistantes programmes pour faire approuver et/ou valider par le siège certains budgets et rapports. Le User Guide de la Gestion Axée sur les Résultats par exemple se trouve sur l'intranet du PNUD dont l'accès est réservé au personnel du bureau uniquement. Selon une chargée de programme du Bureau, le PNUD envisage d'élargir l'accès à l'intranet aux équipes de projets. Ce qui devrait résorber cette difficulté. Il reste néanmoins que ce personnel d'exécution n'est généralement pas au fait de l'approche Gestion Axée sur les Résultats. Cela pose incontestablement une énorme difficulté dans le management quotidien des projets par ce dernier.

III.2. Structure globale de gestion du Bureau

Soucieuse de s'orienter résolument vers la mise en oeuvre de la GAR, la nouvelle structure de gestion du Bureau prend en compte selon les axes d'intervention du Programme, les ressources humaines requises afin d'optimiser la performance et l'efficacité de la mise en oeuvre du Programme de Pays. La recherche de cette adéquation est soumise aux contraintes budgétaires et au respect des politiques et règles du PNUD. En raison des charges de travail qui résulteront d'une extension considérable des activités du Programme, le niveau de responsabilités des postes d'appuis clé doit être renforcé afin de permettre aux administrateurs de faire un travail de qualité.

Au regard des résultats attendus de la coopération du PNUD, la mise en oeuvre du Plan d'Action de Programme Pays du Programme exigera des professionnels du Bureau une grande capacité de travail, des compétences en gestion des projets et programmes, en suivi et évaluation, ainsi qu'une bonne compréhension des objectifs du Programme, des stratégies et de l'environnement spécifique tchadien dans lequel évolue le programme. Bref de la gestion axée sur les résultats.

La Section des Opérations^38(*) apportera l'appui nécessaire à la réalisation des activités du programme par un support administratif et logistique de qualité en application des instructions et procédures de la GAR au PNUD. Ce qui est exigé de la section, c'est une plus grande célérité dans la prestation de ses différents services. La Direction des Opérations dispose désormais d'un Sevice Center où:

La section veillera également à l'amélioration des conditions matérielles de travail du Bureau notamment par l'acquisition de matériel roulant nécessaire à assurer une plus grande mobilité des fonctionnaires.

III.3 Suivi évaluation et dispositions finales du programme

III.3.1. Suivi évaluation du programme

La gestion du CPAP est basée sur un système de suivi et de l'évaluation intégrant au niveau de chacun des axes d'intervention prévus, les résultats escomptés et les indicateurs de progrès retenus au niveau du cadre de résultats stratégiques de l'UNDAF. Ceci requiert d'une part de développer les outils y afférents et de mettre en place des mécanismes de collecte de données fiables et un système fonctionnel d'informations statistiques dans les programmes et projets à mettre en oeuvre.

L'évaluation des performances du CPAP se fera sur une base annuelle à travers les instruments du Cadre de Résultats Stratégiques. A mi-parcours, le CPAP fera l'objet d'une évaluation conjointe à toutes les agences du SNU. Outre les modalités de suivi et évaluation, des évaluations thématiques et des évaluations d'effet seront réalisées dans le cadre du système du Coordonnateur Résident. Ces exercices permettront l'ajustement si nécessaire des objectifs du programme en fonction du contenu final de l'UNDAF et des évolutions du contexte national. Malheureusement, selon un responsable chargé d'une composante de programme du CPAP, le bureau du PNUD ne fait pas systématiquement l'évaluation des projets.

En raison de la modalité d'exécution retenue, le Bureau du PNUD assumera les responsabilités suivantes :

1) vérification de l'exécution des activités conformément au Plan de travail ;

2) contrôle de la cohérence entre le plan d'Action et l'appui des autres bailleurs de fonds ;

3) vérification de l'adéquation entre les dépenses financées et les activités substantielles et;

4) surveillance de l'utilisation effective des outils de gestion axée sur les résultats.

Le Gouvernement participera aux différentes évaluations et missions de suivi des activités de terrain et soutiendra les activités de concertation régulière et de bonne collaboration entre le PNUD et les entités nationales concernées par la mise en oeuvre du Plan d'Action. En plus du dispositif de suivi/évaluation qui sera articulé avec celui de l'UNDAF, les mécanismes suivants seront poursuivis :

III.3.2. Dispositions Finales du CPAP

Il s'agit de l'engagement financier et dans une certaine mesure, de la responsabilité de gestion du nouveau programme par le PNUD et le gouvernement du Tchad.

III.3.2.1.Engagements du PNUD

En ce qui concerne l'engagement du PNUD, le CPAP mentionne que son Conseil d'Administration a approuvé une enveloppe financière d'environ 16 millions de dollars US sur les ressources ordinaires du PNUD en appui aux activités définies dans le CPAP. Le bureau du PNUD au Tchad s'engage par ailleurs à mobiliser d'autres ressources (estimées à 34 millions) en complément de celles mises à disposition au titre des ressources ordinaires. Le PNUD procèdera à des consultations régulières avec les partenaires de réalisation^39(*) en vue d'optimiser le taux d'exécution des Plans de Travail Annuels qu'il aura signés avec ceux-ci. En sus des fonds qui pourraient être mis à disposition au titre des ressources ordinaires et des autres ressources, le PNUD s'engage à mobiliser des ressources supplémentaires.

Le PNUD s'engage également à donner un avis technique pour la désignation des homologues nationaux et le recrutement du personnel par les partenaires de réalisation. Le PNUD formera sur le tas le personnel des partenaires de réalisation aux règles et procédures de l'exécution nationale et les initiera à l'utilisation de l'Atlas car comme nous l'avons relevé, le personnel des partenaires ne connaissent pas les outils de la GAR au PNUD et n'ont pas accès à l'intranet du PNUD où sont gérés ses outils.

III.3.2.2 Engagements du gouvernement

Le Gouvernement du Tchad quant à lui, fournira tout le personnel de contrepartie nationale, les locaux, les fournitures, les fonds et le soutien récurrent et non-récurrent nécessaire au programme, sauf s'ils sont fournis par le PNUD ou d'autres organismes des Nations Unies, des organisations internationales, des organismes bilatéraux ou des organisations non-gouvernementales. Le Gouvernement soutiendra les efforts du PNUD dans ses appels de fonds pour répondre aux besoins du programme et coopèrera avec ce dernier par les actions suivantes : 1) encourager les gouvernements donateurs potentiels à mettre à la disposition du PNUD les fonds requis pour mettre en oeuvre les composantes non financées du programme ;

2) soutenir les efforts du PNUD pour mobiliser auprès du secteur privé, au niveau international aussi bien qu'au Tchad les fonds nécessaires à la mise en oeuvre du programme et ;

3) autoriser des contributions d'individus, de sociétés et de fondations du Tchad en soutien de ce programme et leur accorder au besoin des exemptions fiscales.

Conformément à l'Accord type de base, le Gouvernement sera responsable du dédouanement, de la réception, du stockage, de la distribution et de la gestion comptable des fournitures et équipements que le PNUD mettra à sa disposition et qui seront exemptés de taxes, de frais, de droits de passage ou de douane aux termes du Plan d'Action. Le PNUD sera également exempté de la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) pour les services et fournitures qu'il faudra se procurer sur place en soutien aux programmes qui reçoivent son aide. Le Gouvernement facilitera les visites périodiques et l'observation des activités du programme auxquelles les responsables du PNUD se livreront dans le but de veiller à l'utilisation effective de l'assistance, d'évaluer les progrès accomplis et de réunir des informations sur le développement du programme et des projets et leur suivi/évaluation.

En organisant des réunions périodiques d'examen et de planification du programme telles que revues annuelles, réunions annuelles de planification et d'examen à mi-parcours, le Gouvernement encouragera et facilitera la participation éventuelle de donateurs, d'organismes des Nations Unies, de membres du Conseil d'Administration du PNUD, d'organisations non-gouvernementales. Le Gouvernement autorisera la publication des résultats du programme pays et des expériences qui en découleront dans divers médias nationaux et internationaux.

Pour ce qui est de l'assistance en espèces (avance de fonds) destinée à des entités nationales chargées de la réalisation de certaines activités, le Gouvernement désignera les noms, les adresses, et les coordonnées bancaires desdites entités ; leurs responsables veilleront à ce que l'assistance en espèces soit utilisée conformément aux règles et procédures de l'exécution nationale^40(*).

Conformément aux dispositions de l'Accord type de base, le Gouvernement sera responsable de l'instruction de toute réclamation déposée par des tierces parties contre le PNUD et ses responsables, conseillers et agents. Le PNUD, ses responsables, conseillers et agents ne seront pas tenus responsables de réclamations ou de litiges résultant des opérations régies par le présent Accord, sauf, s'il est mutuellement convenu par le Gouvernement et par le PNUD que ces réclamations et litiges résultent de fautes ou d'inconduites graves de ces conseillers, agents ou employés. Le Gouvernement continue d'assumer la responsabilité générale de la gestion des activités du programme et de la réalisation des résultats à travers l'exécution du présent Plan d'Action. Le Gouvernement inscrira au budget de l'Etat et paiera régulièrement sa contribution annuelle aux frais de fonctionnement du bureau du PNUD au Tchad.

Finalement, du point de vue de la planification, l'introduction de la GAR au bureau du PNUD a permis, d'une part comme on vient de le voir de définir des résultats précis de développement sur lesquels le Programme envisage de concentrer ses forces durant la période de sa planification actuelle (2006-2010) et d'autre part à définir des stratégies de mise en oeuvre. De ceci, nous relevons que la GAR au PNUD est plus explicite et offre une fenêtre plus large pour comprendre sa dimension planificative tandis qu'elle est pratiquement muette en ce qui concerne sa mobilisation lors de l'exécution des programmes et projets de développement. En effet, excepté le suivi du rendement, l'utilisation sur le rendement pour améliorer la performance des projets et programmes et la rédaction des rapports axés sur les résultats qui permettent non seulement d'exposer au public les résultats mais aussi de servir de starter blocks pour la période de planification suivante, la GAR au PNUD ne fait référence à aucun autre outil de gestion. Voilà un faussé évident entre les projections de l'approche GAR au bureau du PNUD Tchad et les réalités de sa mise en oeuvre.

Ensuite le Plan d'Action de Programme pays a mentionné de façon claire (un bref paragraphe de cinq lignes) que dans son processus la GAR est utilisée pour optimiser les résultats escomptés et que le personnel du Bureau veillera à l'utilisation de ses outils par les équipes de projets. Le module de formation (« programming for Results Management-UNDP Project Management» voir un extrait du User Guide sur la GAR au PNUD) précise dans une leçon portant sur les processus de gestion (Project Management processes) ceci : « All the staff engaged in UNDP Programme and project work (wheter in a management support, advisory or direct role) should complete the UNDP Results Management Overview Module ». Ce CPAP ne mentionne malheureusement ni quels outils, ni comment les faire connaître du personnel des équipes de projets qui, non seulement ne sont pas tous des fonctionnaires du bureau familiers aux procédures et règles de gestion du PNUD mais qui de surcroît, n'ont pas accès aux outils de l'approche mis en ligne.

Dans cette étude, nous avons appréhendé l'approche gestion axée sur les résultats comme un des déterminants de la performance des organisations dans leurs interventions de développement. Les thématiques mobilisées et mises en débat à l'occasion de cette étude ont permis d'inscrire la réflexion sur l'approche GAR dans une optique plus large d'un questionnement sur les déterminants de succès (ou d'échecs) des interventions de développement. L'approche du développement a été consacrée par certains analystes pour différentes raisons comme un des facteurs explicatifs de l'échec du développement par les projets en Afrique depuis les indépendances.

Quand bien même notre préoccupation n'ait pas consisté à évaluer les retombées de l'utilisation de l'approche GAR au bureau du PNUD sur le développement au Tchad^41(*), l'analyse de ses projections et les réalités de la mise en oeuvre de ses outils et mécanismes permettent d'évaluation la pertinence de son utilisation et d'apprécier les résultats jusque-là capitalisés en termes d'adoption de ses outils de même que les chances de sa réussite.

En substance, il ressort de cette investigation que le Bureau du PNUD au Tchad mobilise différents outils de planification constitués à la fois d'outils antérieurs à la GAR que de nouveaux outils spécifiques à cette approche pour formuler son Plan d'Action de Programme Pays notamment celui actuellement en exécution et qui couvre la période 2006-2010. Le changement du format des documents de projets notamment par l'introduction du cadre de résultats stratégiques et l'établissement systématique de liens entre les résultats des projets et ceux du Plan d'Action de Programme Pays d'où ils prennent leurs sources, ensuite entre ceux du CPAP et de l'UNDAF d'où le CPAP prend sa source et enfin entre ceux de l'UNDAF et du CCA d'où l'UNDAF prend sa source révèle non seulement la grande attention tournée vers les résultats mais plus important encore le fait que le PNUD de même que les autres agences des Nations Unies ne recherchent pas des résultats autres que ceux attendus d'eux par leurs différents sièges. Comme nous l'avons vu, l'implication des parties prenantes qui est une idée forte de la GAR est superficielle au PNUD sinon cérémoniale. Les parties prenantes sont uniquement consultées par le comité de rédaction du Plan d'Action constitué exclusivement des fonctionnaires du Bureau qui sont tenus de suivre un modèle fourni par le siège pour l'élaboration du document, ensuite les représentants des parties prenantes sont convoqués à un séminaire de validation du CPAP où ils font quelques remarques et recommandations sur le Plan d'Action. Mais en fin de compte, le document final est sensé respecté le modèle du siège et les résultats alignés sur ceux de l'UNDAF où sont énoncés les effets de développement que le système des Nations Unies souhaitent atteindre pour le Pays. Ce qui nous conduit à nous interroger sur la nature même du/des Résultats recherché/s, autrement dit sont-ils effectivement des résultats voulus par les populations tchadiennes ou plutôt des résultats voulus par le siège du PNUD. Le souci de retrouver sa légitimité auprès des bailleurs et la concurrence faite en matière d'intervention de développement par les ONG et qui fragilise la position « de leader du développement» longtemps gardée par le PNUD, nous autorise à formuler cette préoccupation. Ceci dit, il n' y a pas forcément antagonisme entre résultats des populations tchadiennes et résultats recherchés par le PNUD. Toutefois, dans un pareil cas de figure, la dimension participative de la GAR est occultée, l'appropriation des interventions de développement peut se révéler problématique, ce qui conduirait à un improbable empowerment des populations. Il serait avantageux que le PNUD intègre davantage les populations à l'analyse des problèmes de développement et à la définition des résultats de développement à obtenir par le biais des projets. Car en dehors des autres arguments du développement participatif, lorsqu'un fonctionnaire, chargé de programme du PNUD se plaint de l'absence des données socio-économiques fiables et mis à jour sur le Tchad^42(*), il gagnerait peut-être à en prendre à la base, c'est-à-dire auprès des personnes bénéficiaires des résultats du projet qu'il élabore depuis son Bureau, assisté d'une série de méthodologie.

Ensuite, l'étude révèle un défaut d'internalisation de l'approche GAR au bureau du PNUD et dans les structures d'exécution de ses projets, quel qu'en soit le mode d'exécution. Cette affirmation se fonde premièrement sur nos entretiens pendant lesquels nous étions très souvent renvoyé vers les Assistants chargé d'Unité de gestion des sous-programmes et les chargés de programmes pour ce qui concerne nos données sur l'approche GAR au PNUD. Deuxièmement, le Directeur du programme a émis des réserves quant à la connaissance et la maîtrise de l'approche GAR par le personnel du bureau. Ceci s'explique probablement par le fait que le bureau est encore au début de son adoption de l'approche GAR. De plus, le Bureau du PNUD au Tchad ne dispose pas d'unité ou de service de Gestion Axée sur les Résultats, comme au Bureau du PAM au Tchad où on rencontre un fonctionnaire spécialisé sur la question et qui appuie le bureau. Sans ancrage institutionnel et expertise qui apportent un appui à la connaissance et à l'appropriation par le personnel du bureau des outils et mécanismes de la GAR, cette approche demeurera peu ou prou inaccessible et probablement mal utilisée. Nos entretiens ont permis de constater que le personnel du Bureau est encouragé à suivre en vue de validation, les cours sur la GAR au PNUD ainsi que bien d'autres formations dispensées en ligne sanctionnés par des diplômes. Là aussi, la charge de travail et le coup de formation à supporter par les candidats nous sont fournis pour expliquer le défaut d'autoformation en Gestion Axée sur les Résultats au Bureau du PNUD. Pourtant, comme le rapporte l'ACDI (2006 :4), d'après plusieurs analystes de la GAR, « la réussite de la mise en oeuvre de la Gestion Axée sur les Résultats dépend de la capacité de l'organisation de se doter d'une culture de gestion qui insiste sur les résultats. » Pour cela, elle a certainement besoin de mettre sur pieds un système de formation axée sur une maîtrise de l'approche GAR par l'ensemble de son personnel car comme le notent Gibson et Boisvert, « la formation permet aux gestionnaires, aux membres du personnel et aux intervenants majeurs d'acquérir les connaissances et les compétences dont ils ont besoin pour traiter les données, les comprendre et les utiliser d'une manière qui stimule l'efficacité » (ACDI ; 2006 : 5).

Cette deuxième idée sur l'absence d'internalisation de la GAR au bureau du PNUD qui émerge de l'étude se vérifie davantage encore dans les projets dont les modes d'exécution autre (national ou par ONG) que par le Bureau et dont le personnel n'est pas, à quelques exceptions près, au fait de l'approche. Une structure (direction, division ou unité) chargée de la mise en oeuvre de la GAR nous semble bien indiqué à ce moment où le PNUD envisage de se tourner vers le mode d'exécution national. Le document de Synthèse du rapport en trois parties sur la Gestion Axée sur les Résultats dans le Système des Nations Unies (2004 :11), reconnaît l'importance de l'internalisation de la GAR et propose les mesures suivantes que nous trouvons pertinentes selon l'analyse que nous avons faite de l'internalisation de la GAR au bureau du PNUD au Tchad. Il s'agit :

« a) de charger clairement une entité précise, au sein de l'organisme pour faciliter et coordonner l'introduction systématique de la GAR et de veiller à ce qu'elle soit appliquée de façon cohérente dans toute la maison ;

b) de mettre au point une stratégie de formation qui favorise l'adaptation dans tous les secteurs et qui permette aux cadres et au personnel à tous les niveaux de bien comprendre les principes et les exigences de la GAR, ainsi que ses incidences sur leur travail ;

c) de vérifier systématiquement que les outils et dossiers de formation sont utilisés à tous les niveaux et offrir une formation « sur le tas », s'il y a lieu ;

d) de revoir et adapter les règles de l'organisation régissant les divers aspects du travail et de gestion ;

e) d'adopter une politique du personnel propre à encourager la recherche de travail ;

f) de vérifier, notamment en faisant des enquêtes, si le personnel et les cadres à tous les niveaux comprennent et appliquent la Gestion Axée sur les Résultats. »

Plus généralement, le bureau du PNUD exploiterait avantageusement les recommandations des auteurs du rapport sur la Gestion Axée sur les Résultats précité.

Quoiqu'il en soit, la GAR comme les autres approches il faudra y consacrer du temps et des efforts et la mettre à l'épreuve afin de la peaufiner et de la maîtriser. Il semble indiquer de prendre le temps qu'il faut et maintenir une force d'impulsion de sa mise en oeuvre car, comme le reconnaît l'ACDI (2006 : 2) « la mise en oeuvre de la Gestion Axée sur les Résultats constitue un processus à long terme ». Il en découle que les résultats ne sont pas toujours immédiatement observables dans la plupart des domaines de développement. Et Poate (1997 : 54) signale même que « dans le cas d'organisation [...] dont le cycle [...] de mise en oeuvre s'échelonne sur cinq ans^43(*), les résultats pourraient n'apparaître qu'après une décennie ». Il reste finalement qu'une mise en oeuvre réussie de l'Approche Gestion Axée sur les Résultats représente potentiellement une possibilité de tirer efficacement partie de l'Aide Publique au Développement.

PLAN DE TRAVAIL DU STAGIAIRE EMMANUEL NGUEYANOUBA

Chronogramme

OBJECTIF GLOBAL

OBJECTIFS SPECIFIQUES

RESULTATS

ACTIVITES

Indicateurs de succès

Documents produits

DELAI

octobre

novemb

décemb

Semaines

Réaliser la phase pratique d'une formation en Développement et Management des Projets en Afrique suivie à l'Université Catholique d'Afrique Centrale entre octobre 2005 et mai 2005

Objectif 1: Se familiariser avec les mécanismes d'appui du PNUD à l'exécution des politiques de développement en générale et ceux du Tchad en particulier.

Résultat 1.1: Les domaines d'intervention au niveau global ainsi que ceux du Tchad en particulier sont connus.

Activité 1.1.1:Collecte, et analyse des documents portant sur les mécanismes d'appui à l'exécution des politiques de développement du PNUD au niveau global

Rédaction d'une note de synthèse sur les mécanismes d'appui à l'exécution des programmes/projets de développement du PNUD. Deadline:28 oct.

Synthèses de 3 à 5 pages

Activité 1.1.2:Collecte, et analyse des documents portant sur les domaines d'intervention du bureau du Pnud au Tchad

Note de synthèse sur les domaines d'interventions du bureau PNUD Tchad. Deadline 04 nov.

Synthèses de 3 à 5 pages

Objectif 2: Comprendre la gestion axée sur les résultats (GAR) du PNUD et comment le bureau du PNUD au Tchad le met en oeuvre

Résultat 2.1: les méthodes de la GAR sont comprises; les procédures de leur mise en oeuvre par le bureau du PNUD au Tchad sont connues.

Activité 2.1.1: Collecte, et analyse des documents relatifs aux méthodes de GAR du bureau du PNUD au Tchad

Note de lecture sur la GAR. Deadline 11 nov.

Synthèses de 3 à 5 pages

Activité 2.1.2:Exploration des structures de mises en oeuvre par le bureau du PNUD au Tchad de la GAR.

Note de briefing des visites d'exploration des structures du PNUD Tchad

Compte rendu des entretiens de 2 à 3 pages

Objectif 3: Participer à l'opérationnalisation des connaissances théoriques sur les mécanismes d'appui du PNUD à l'exécution des politiques de développement et celles de la GAR du Bureau du PNUD au Tchad.

Résultat 3.1:Assistance à la conception et/ou à l'utilisation des outils de gestion de deux projets (ACT et DURAH)

Activité 3.1.1: Rapports sur les différentes activités de mise en oeuvre des mécanismes d'appui au développement du PNUD au Tchad auxquelles l'auditeur a pris part.

rapport d'activité sur la mise en oeuvre de la GAR appliquée au projet ACT, deadline: 06 déc.

voir programme de travail de cette activité,

Activité 3.1.2: Rapports sur les différentes activités de mise en oeuvre de la GAR par le bureau du PNUD au Tchad auxquelles l'auditeur a pris part.

rapport d'activité sur la mise en oeuvre de la GAR appliquée au projet Habitat deadline:20 déc.

voir programme de travail de cette activité.

Plan détaillé des activités dans le projet ACT

Emmanuel Nguéyanouba Stagiaire

OBJECTIF GLOBAL

OBJECTIFS SPECIFIQUES

RESULTATS

ACTIVITES

Indicateurs de succès

Documents produits

DELAI

Octobre

novembre

décembre

Semaines

Participation aux activités de gestion du projet ACT

Objectif 1: Participation aux travaux de suivi évaluation du projet ACT

Résultat 1.1:Assistance à la conception et/ou à la révision des outils de gestion du Projet ACT

Activité 1.1.1:Analyse du prodoc-ACT et des différents rapports commis par les responsables des associations.

Synthèses rédigées. Deadline: 18 nov.

Synthèses de 3 à 5 pages

Activité 1.1.2:entretien avec un échantillon (de 3ou 5) responsables des associations

rencontre avec les responsables focaux des ass, ACT. Deadline: 25 nov.

Rapport d'entretien de 1 à 2 page

Activité1.1.3.Révision et/ou montage d'un tableau de bord pour le suivi/évaluation des activités pour les responsables des associations

Tableaux de bord mis à disposition des responsables focaux. Deadline 06 dec.

Tableau de bord de suivi pour les responsables focaux

Activité1.1.4. Construction d'un guide d'entretien pour le suivi par le responsable PNUD

Guide d'entretien consrtruit deadline: 06 dec.

Guide d'entretien

ANNEXE 2: Glossaire des termes de l'Evaluation et la Gestion Axée sur les Résultats

OECD/DAC Glossary of Key Terms in Evaluation and Results-Based Management 2002

Approved Harmonized Terminology

Development Intervention

An instrument for partner (donor and non-donor) support aimed to promote development.

Development Intervention

Ditto plus: A development intervention usually refers to a country programme (CP), programme/thematic component within a CP or a project.

Results

The output, outcome or impact (intended or unintended, positive and/or negative) of a development intervention.

Results

Results are changes in a state or condition which derive from a cause-and- effect relationship. There are three types of such changes (intended or unintended, positive and/or negative) which can be set in motion by a development intervention - its output, outcome and impact.

Goal

The higher-order objective to which a development intervention is intended to contribute.

Goal

Ditto.

Impact

Positive and negative, primary and secondary long-term effects produced by a development intervention, directly or indirectly, intended or unintended.

Impact

Positive and negative long-term effects on identifiable population groups produced by a development intervention, directly or indirectly, intended or unintended. These effects can be economic, socio-cultural, institutional, environmental, technological or of other types.

Outcome

The likely or achieved short-term and medium-term effects of an intervention's outputs.

Outcome

The intended or achieved short-term and medium-term effects of an intervention's outputs, usually requiring the collective effort of partners. Outcomes represent changes in development conditions which occur between the completion of outputs and the achievement of impact.

Outputs

The products, capital goods and services which result from a development intervention; may also include changes resulting from the intervention which are relevant to the achievement of outcomes.

Outputs

The products and services which result from the completion of activities within a development intervention.

Inputs

The financial, human and material resources used for the development intervention.

Inputs

The financial, human, material, technological and information resources used for the development intervention.

Activity

Actions taken or work performed through which inputs, such as funds, technical assistance and other types of resources are mobilised to produce specific outputs.

Activity

Ditto.

OECD/DAC Glossary of Key Terms in Evaluation and Results-Based Management 2002

Proposed Harmonized Terminology

Performance

The degree to which a development intervention or a development partner operates according to specific criteria/standard/guidelines or achieves results in accordance with stated goals and plans.

Performance

The degree to which a development intervention or a development partner operates according to specific criteria/standard/guidelines or achieves results in accordance with stated plans.

Performance indicator

A variable that allows the verification of changes in the development intervention or shows results relative to what was planned.

Performance indicator

A quantitative or qualitative variable that allows the verification of changes produced by a development intervention relative to what was planned.

Benchmark

Reference point or standard against which performance or achievements can be assessed.

Note: A benchmark refers to the performance that has been achieved in the recent past by other comparable organizations, or what can be reasonably inferred to have been achieved in the circumstances.

Benchmark

Reference point or standard against which progress or achievements can be assessed. A benchmark refers to the performance that has been achieved in the recent past by other comparable organizations, or what can be reasonably inferred to have been achieved in similar circumstances.

Performance measurement

A system for assessing performance of development interventions against stated goals.

Performance measurement

A system for assessing the performance of development interventions, partnerships or policy reforms relative to what was planned, in terms of the achievement of outputs and outcomes. Performance measurement relies upon the collection, analysis, interpretation and reporting of data for performance indicators.

Performance monitoring

A continuous process of collecting and analysing data to compare how well a project, programme or policy is being implemented against expected results.

Performance monitoring

A continuous process of collecting and analysing data for performance indicators, to compare how well a development intervention, partnership or policy reform is being implemented against expected results (achievement of outputs and progress towards outcomes).

Outcome Evaluation

None provided.

Outcome Evaluation

An in-depth examination of a related set of programmes, projects and strategies intended to achieve a specific outcome, to gauge the extent of success in achieving the outcome; assess the underlying reasons for achievement or non-achievement; validate the contributions of a specific organization to the outcome; and identify key lessons learned and recommendations to improve performance.

OECD/DAC Glossary of Key Terms in Evaluation and Results-Based Management 2002

Proposed Harmonized Terminology

Results Chain

The causal sequence for a development intervention that stipulates the necessary sequence to achieve desired objectives - beginning with inputs, moving through activities and outputs, and culminating in outcomes, impacts and feedback. In some agencies, reach is part of the results chain.

Results Chain

Ditto plus: It is based on a theory of change, including underlying assumptions.

Results Framework

The programme logic that explains how the development objective is to be achieved, including causal relationships and underlying assumptions.

Results Framework

The logic that explains how results are to be achieved, including causal relationships and underlying assumptions. The results framework is the application of the logframe approach at a more strategic level, across an entire organisation, for a country programme, a programme component within a country programme, or even a project.

Logical Framework (Logframe)

Management tool used to improve the design of interventions, most often at the project level. It involves identifying strategic elements (inputs, outputs, outcomes and impact) and their causal relationships, indicators, and the assumptions and risks that may influence success and failure. It thus facilitates planning, execution and evaluation of a development intervention.

Logical Framework (Logframe)

Ditto.

Results Based Management (RBM)

A management strategy focusing on performance and achievement of outputs, outcomes and impacts.

Results Based Management (RBM)

A management strategy by which an organization ensures that its processes, products and services contribute to the achievement of desired results (outputs, outcomes and impacts). RBM rests on clearly defined accountability for results, and requires monitoring and self-assessment of progress towards results, and reporting on performance.

ACDI (2006), La gestion axée sur les résultats à l'ACDI: Guide d'introduction aux concepts et aux principes, Canada

ACDI (Janvier 2000), Atelier de formation, initiation à la Gestion axée sur les résultats, document préparé par la C.A.C pour la direction de la Gestion Axée sur les résultats, Canada

Asdi (janvier 2003), Un résumé de la méthode sur laquelle est basée la MCL, La méthode du Cadre Logique, Unité des méthodes

Baum, Warren C. (1982), «The project cycle», Groupe Banque Mondiale, Washington DC

Bureau des évaluations et division de la politique et de la planification (septembre 2003), Bien comprendre la planification et la gestion d'une programmation axée sur les résultats, outils destinés au renforcement des bonnes pratiques en matière de programmation, S.L.

Bureau du Vérificateur Général (2000), 2000 Publication, rapport de mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats: leçons tirées de la documentation, Canada

CAD/OCDE (février 2000), « RBM in the dévelopment co-operation agences : a review of experience », document du comité d'aide au développement.

COTA HHC/CA (2003-2006), Etude GCP-- Fiche Planification de Projet par Objectifs

COTA-CA/HHC (2005), Etude GCP, Fiche Planification stratégique Organisations sociales

Darrell Rigby(2005) , L'expansion managment Review n°119 décembre 2005 in, « L'indétrônable planification stratégique »,p-p :44-53

Eggers (1998,), « Nouvelle impulsion à la gestion du cycle du projet », in Le courrier N°169.

Hédia hadjaj Castro (décembre 2004), Pratiques des ONG Belges francophone en matière d'intervention, Note de diagnostics

Janet Saphiro, Boite à outil sur la Planification Stratégique, CIVICUS, World Alliance For Citizen participation s.d.

Jean François Revel, Matthieu Ricard (1997), Le moine et le philosophe, le bouddhisme aujourd'hui, le Nil, Paris

Meier, Werner (1998), Lessons Learned from Implementing Results-Based Management (RBM) in CIDA, Direction générale de l'examen du rendement, Agence canadienne de développement international.

NGUEYANOUBA Emmanuel, Perceptions, espaces urbains et gestion des ordures ménagères à N'Djaména (Tchad), décembre 2004, Yaoundé

ONU (2004), JIU/REP/2005/5, « synthèse du rapport en trois parties sur la gestion axée sur les résultats dans le systèmes des Nations Unies », Genève

Organisation des Nations Unies, Coordination Résidente des activités opérationnelles des Nations Unies en République du TCHAD, Plan-Cadre des Nation Unies pour l'Aide au Développement, Saisir les opportunités, Ndjaména , 2005

Plantz et al.(1997), Outcome Measurement: Showing Results in the Nonprofit Sector, New Directions for Evaluation, n^o 75 (automne), p. 15-30

PNUD, Bureau de l'évaluation et de la planification stratégique (1997), Suivi et évaluation dans une perspective de résultats, New York

UNDP (November 2005), Draft, Undp template for the Country Programme Action Plan

Poate, Derek (1997), Measuring & Managing Results: lessons for development cooperation, BEPS, New York

I.1. LE CONTEXTE DE LA MISE EN oeUVRE DE L'APPROCHE GESTION AXÉE SUR LES RÉSULTATS (GAR) 1

II.1. OBSERVATION PARTICIPANTE: CAS PRATIQUE D'ÉLABORATION D'UNE MATRICE DE LA GAR ET DE CANEVAS DE SUIVI ÉVALUATION AXÉS SUR LES RÉSULTATS 9

I. LA GESTION AXEE SUR LES RESULTATS A L'AGENCE CANADIENNE DE DEVELOPPEMENT INTERNATIONAL 11

II. DEFINITION ET FONDEMMENTS THEORIQUES DE L'APPROCHE DU DEVELOPPEMENT PAR LA GAR 15

III. LA GAR ET QUELQUES METHODES DE GESTION DE PROJETS : LA MÉTHODE DU CADRE LOGIQUE (MCL), LA GESTION DU CYCLE DE PROJET (GCP) ET LA PLANIFICATION PAR OBJECTIFS (PPO) 19

CHAPITRE II : LA GESTION AXEE SUR LES RESULTATS AU SEIN DU SYSTEME DES NATIONS UNIES ET AU PNUD 31

II. DÉFINITION ET FONDEMENTS DE LA GAR AU SEIN DU SYSTÈME DES NATIONS UNIES 32

II.2.1. La Planification axée sur les résultats ou la planification stratégique 33

III.LA GAR AU BUREAU DU PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LE DÉVELOPPEMENT AU TCHAD 38

CHAPITRE III : LES PROJECTIONS DE LA GAR AU BUREAU DU PNUD AU TCHAD : LES OUTILS ET LEURS MECANISMES D'ELABORATION 41

I. LES OUTILS DE L'APPROCHE GESTION AXÉE SUR LES RÉSULTATS AU BUREAU DU PNUD AU TCHAD 41

I.2. LE PLAN-CADRE DES NATIONS UNIES POUR L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT ET SES MÉCANISMES D'ÉLABORATION 43

I.3. LE COUNTRY PROGRAMME ACTION PLAN (CPAP) ET SES MÉCANISMES D'ÉLABORATION 46

CHAPITRE IV. LES REALITES DE LA MISE EN OEUVRE DE LA GAR : LA GESTION DU PROGRAMME 58

* ¹ Le Dr. Claude Abé a co-dirigé avec le Pr. Louis de Vaucelles mon mémoire de maîtrise en Sciences Sociales option socio-anthropologie portant sur Perceptions, espaces urbains et gestion des ordures ménagères à N'Djaména (Tchad), décembre 2004, Yaoundé

* ⁴ Et de manière générale, toute organisation qui la choisit comme méthode de gestion

* ⁵ En matière de programmation des interventions de développement, le Guide du suivi et de l'évaluation axés sur les résultats du PNUD ( 2002 :14) montre que celui-ci a publié diverses directives pour désormais axer son approche sur les résultats. Il s'agit notamment de Directives relative au Bilan Commun de Pays et de Directives concernant le Plan-cadre des Nations Unies pour l'aide au développement, en avril 1999, de Directives concernant le Rapport annuel 2000 du Coordonnateur résident des Nations Unies

* ⁶ L'abréviation SMART est celle de l'énoncé de ces caractéristiques en Anglais Specific, Measurble, Attainable, Relevant, Trackable (PNUD ; 1997 : 45), on trouvera dans certains documents notamment celui de l' Asdi, Un résumé de la méthode sur laquelle est basée la MCL, La méthode du Cadre Logique, Unité des méthodes, janvier 2003, d'autres termes à savoir Specific, Measurable, Accurate ou Approuved, Realistic, et Timebound) qui évoquent avec plus de précision la dimension participative de ces caractéristiques dans la Méthode du Cadre Logique.

* ⁷ Par exemple il énoncera ceci : « les jeunes enfants sont en vie, en bonne santé, bien nourris, et apprennent de façon active »

* ⁸ Par exemple il énoncera ceci : « Promouvoir la survie et le développement physique et psychologique de l'enfant »

* ⁹ Par exemple on formulera un indicateur comme celui-ci : « % de gens savent que dormir sous une moustiquaire réduit le risque de paludisme ; % de gens dorment sous une moustiquaire imprégnée. »

* ¹⁰ L'indicateur ici est formulé comme suit : « nombre de ritournelles publicitaires d'éducation sur le paludisme ; nombre de moustiquaires distribuées. »

* ¹¹ Les projets du PNUD au Tchad sont mis en oeuvre selon quatre modalités : a) le Direct Execution ou le DEX (en abrégé), l'exécution directe par le bureau PNUD qui, à ce moment, est désigné comme agence d'éxecution; b) le National Exécution ou le NEX soit l'exécution nationale par un ministère du gouvernement tchadien, c) l'exécution par une autre agence des Nations Unies et d) enfin, l'exécution par ONG.

* ¹³ Comme son Plan d'Action de Programme Pays que nous exploitons abondamment aux chapitres III et IV.

* ¹⁵ Au demeurant, notre présentation des ces méthodes, approches et outils est à certains moments très descriptive et à ce titre informative, exceptée celle de la GAR où nous faisons des analyses des composantes.

* ¹⁷ Nous ne faisons pas cette présentation de façon chronologique moins encore exhaustivement.

* ¹⁸ (79%) d'utilisation selon le rapport d'une enquête portant sur les outils de gestion conduite par Bain & Company et publiée dans le livret Managment tools 2005 : an executive Guide.

* ²⁰ Il s'agit de l'annexe du CPAP qui est un cadre logique axé sur les résultats et les ressources. Le PNUD l'appelle Cadre de Couplage Résultats/Ressources.

* ²¹ Ce paragraphe s'inspire de l'Etude GCP 2003-2006 - COTA HHC - Fiche «Gestion du cycle du projet»

* ²² On le rencontre également sous les dénominations suivantes: PCM: Project Cycle Management ; PSER : Planification Suivi Evaluation Réalisations

* ²³ Bien entendu, des nuances existent lorsqu'on passe d'une organisation à une autre.

* ²⁸ Respectivement le Plan d'Action de Programme Pays et le Plan de Travail Annuel.

* ²⁹ Le « Prince 2 » est un outil de planification et de gestion des programmes et projets de développement développé par le gouvernement britannique que le PNUD a emprunté et intégré dans son approche GAR (voir le cours « Programming for Results Management » disponible sur le User Guide du PNUD)

* ³⁹ Entités gouvernementales, organisations de la société civile, institutions spécialisées des Nations Unies ou du secteur privé.

* ⁴⁰ Notamment les rapports financiers trimestriels, rapport annuel d'avancement, plan de travail annuel, reversement au PNUD des fonds non utilisés

* ⁴¹ Ce qui est bien un projet très pertinent mais le Programme d'Action (2006-2010) dont il est question ici est à sa première année d'exécution.