Pertinence de l'approche projet adoptée par l'Initiative PPTE au Cameroun: Cas de la promotion des mutuelles de santé ou micro assurances santé

Section.2 - Une logique de promotion de la bonne gouvernance

Lorsque le Cameroun reçoit en 1998 la palme d'or de la corruption à l'issue du classement mondial effectué par l'ONG Transparency International, une onde de choc parcourt l'ensemble du territoire national. Le mot « corruption » cesse d'être tabou, et les autorités prennent conscience qu'il y a une action corrective à mener.

Dès lors, les notions de gouvernance et de transparence commencent à s'imposer dans les débats publics. Il n'est donc pas surprenant que l'Initiative PPTE ajoute, à son aide au développement la notion de bonne gouvernance. Cette gouvernance revêt une forme économique et une forme sociale.

§.1 - La bonne gouvernance économique

La gouvernance est selon I. GUISNEL (2002)^192(*), le processus par lequel une société se pilote et se dirige. Elle est pour ainsi dire, la manière dont s'exerce l'autorité politique, économique et sociale dans la gestion des affaires. Analysons la à travers la gestion dynamique de la dette, la gestion du risque pays et le Programme National de Gouvernance (PNG).

A - La gestion dynamique de la dette

Dans le cadre du désendettement du Cameroun, le point focal de la gouvernance économique doit être la gestion de la dette, c'est-à-dire la gestion du budget de l'Etat.

Juridiquement, le budget de l'Etat est une loi votée par le parlement, prévoyant pour une année civile les dépenses de l'Etat et les moyens de les financer^193(*). C' « est essentiellement un acte politique » comme l'écrivait Gaston JEZE (1922)^194(*). Examinons donc ses composantes, ses caractéristiques et ses principes budgétaires.

a- Composantes du budget de l'Etat au Cameroun

L'article 1^er de l'ordonnance N° 62-DF-4 du 7 février 1962 sur le régime financier au Cameroun établit que « le budget de l'Etat prévoit et autorise en la forme législative les charges et les ressources de l'Etat. Il est arrêté par le parlement dans la loi des finances qui traduit les objectifs économiques et financiers du gouvernement ». Nous voyons que le budget du Cameroun s'articule au tour de deux composantes : Les dépenses et les recettes.

- Pour les recettes, il s'agit essentiellement (à plus de 90%) de ressources fiscales et de droits douaniers.

- Les dépenses quant à elles se subdivisent en deux^195(*) : d'un côté les dépenses administratives et les dépenses de transfert et de l'autre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement.

L'exemple du budget de l'année 2004, fournit par BAD/OCDE^196(*), montre que « la structure des dépenses budgétaires serait composée pour plus de la moitié de dépenses de fonctionnement, de transfert et de personnel. Moins d'un tiers de ce budget irait au remboursement de la dette, et seulement 15% environ irait à l'investissement ». Ces différents éléments influencent le niveau de la dette, car celle-ci est une résultante du déficit public de l'Etat.

Une saine gestion de la dette consisterait donc au préalable à connaître les caractéristiques et à respecter les principes budgétaires.

b- Caractéristiques et principes budgétaires

Les principales caractéristiques du budget de l'Etat sont l'autorisation, la prévision, la périodicité et la loi.

- Le budget est un acte qui donne autorisation d'engager les dépenses et de percevoir les recettes, cette autorisation se faisant par délégation de pouvoir, ce qui suppose l'existence de sanctions en cas de non respect des procédures. Le vote de la loi des finances est en soi un quitus donné par le parlement pour l'exécution du budget d'une année.

- L'Etat, dans le souci de faire face à ses engagements, élabore des recettes et des dépenses à engager pour une durée déterminée. Au Cameroun, c'est le Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) et le Tableau des Opérations Financières (TOFE) qui servent d'outils pour cette prévision.

- La périodicité du budget est annuelle. Jusqu'en 2002, l'année budgétaire chevauchait sur deux années, mais depuis 2003, elle s'articule sur une année entière.

Le socle du budget est la loi des finances qui n'est pas une loi comme les autres. Tandis que la loi est un ensemble de règles provenant de l'autorité souveraine qui entraîne pour tous les individus l'obligation de s'y soumettre sous peine de sanctions^197(*), la loi des finances est une loi votée par le Parlement qui prévoit les recettes et les dépenses de l'État pour une année^198(*) .

En plus de ces quatre caractéristiques, le budget de l'Etat obéit en général à quatre grands principes : L'unité, l'universalité, l'annualité et la spécialité.

L'ordonnance de 1962 citée plus haut, « a non seulement vieilli, mais aussi est de moins en moins un instrument de management moderne de l'Etat »^199(*), c'est pourquoi dès 2001, le gouvernement a mis en place un avant projet de refonte du cadre juridique des finances publiques camerounaises. Cet « avant projet présente plusieurs rénovations »^200(*), parmi lesquelles : Une nouvelle approche des principes budgétaires (Deux nouveaux principes transparence et sincérité), une nouvelle philosophie de gestion (de la logique de moyens à la logique des résultats), l'émergence d'acteurs nouveaux (Assemblée Nationale, Chambre des Comptes).

La gestion de la dette du Cameroun passe par une meilleure maîtrise du budget de l'Etat. Or, cette maîtrise appelle une indispensable réforme du droit budgétaire qui est, selon le Professeur HERTZOG^201(*), un facteur de modernisation de l'Etat. Mais, ce contrôle à lui seul n'est pas suffisant. Il faut lui adjoindre un contrôle au niveau du risque pays.

B - La gestion du risque pays

Depuis les années 1980, de nombreux pays africains ont pris des mesures pour faciliter l'accès aux Investissements Directs Etrangers (IDE). Mais dans certains pays, le niveau des IDE reste faible à cause du risque pays.

Le risque pays est en fait une combinaison d'une multitude de risques influencés par 3 types de facteurs^202(*) : Facteurs économico financiers, facteurs politiques, et facteurs socioculturels.

Pour la gestion du risque pays liés aux IDE, trois chercheurs (J. Komlan Akoli, E. Chrysostome et Hamadoun Sidibé, 2005)^203(*), proposent la mise en place de :

- Coentreprises internationales,

- Assurance et garanties permettant de transférer les risques potentiels à d'autres organisations.

- Politique d'éthique, par le développement " d'entreprise citoyenne " mettant en avant le concept de " business ethics "

- Couverture de change, permettant de transférer le risque de change à un tiers et d'être indemnisé dans le cas d'une émergence de ce risque.

La gestion du risque pays permet ainsi de fournir aux investisseurs potentiels, une assurance que le pays est un cadre propice aux initiatives productrices de richesse. La bonne gouvernance économique est donc la bonne gestion des affaires. La mise en place du PNG vient appuyer cette gestion de risque.

C - L'élaboration du Programme National de Gouvernance (PNG) et de lutte

contre la corruption

Le rôle de l'Etat est de créer un environnement physique et institutionnel favorable au développement des entreprises et à l'épanouissement des citoyens. Ce rôle est renforcé par l'élaboration dès 1996, d'un Programme National de Gouvernance (PNG) et de lutte contre la corruption. Examinons donc les objectifs de ce programme, puis recensons les résultats jusque là obtenus.

a- Objectifs du Programme National de Gouvernance

Ces objectifs sont présentés dans le DSRP du Cameroun^204(*). Le plan d'action prioritaire quant à lui, s'articule autour de set (07) grands axes

1. Poursuite de l'assainissement du circuit de la défense publique ;

2. Renforcement de la gestion des secteurs sociaux (éducation et santé ;

3. Réforme en profondeur du système de passation des marchés publics ;

4. Renforcement de l'Etat de droit et de la sécurité judicaire et juridique des investissements ;

5. Amélioration de l'information du citoyen sur la gestion des affaires publiques ;

6. L'intensification de la lutte contre la corruption ;

7. Identification et mise en oeuvre des programmes pilotes au niveau communautaire, sous la gestion des CTD.

Les objectifs et le plan d'actions ainsi fixés, ont déjà permis au PNG d'inscrire à son actif plusieurs réalisations.

b- Résultats obtenus

1. La réforme administrative, par le rapprochement de l'administration des usagers (réforme de la fonction publique ;

2. La réforme judiciaire pour consolider l'état de droit. Application du droit OHADA, création et organisation du Conseil constitutionnel et de la Chambre des Comptes au sein de la Cour Suprême en 2003.

3. La lutte contre la corruption, mise en place d'un comité ad hoc et d'un observatoire de lutte contre la corruption, puis création de la CONAC.

4. La décentralisation qui implique les populations à la gestion des affaires locales est effective depuis la promulgation des lois sur la décentralisation^205(*).

L'instauration d'une politique de gestion des affaires économiques permet à l'Etat d'offrir aux Camerounais et à tout investisseur étranger, des orientations claires sur le moyen et le long terme pour leurs actions de développement. Cependant, pour être en phase avec l'approche participative préconisée dans le DSRP, il lui faut également une politique de gestion sociale.

* ¹⁹² I. GUISNEL : Communication sur les indicateurs de bonne gouvernance, Séminaire régional sur la gouvernance au sud, du 9 au 11 juillet 2002, p. 1

* ¹⁹³ Définition tirée des Cahiers Français, découverte de l'économie (les concepts) - n° 216 mai-juin 1984, p. 55

* ¹⁹⁴ Professeur de droit public français (1896-1936), fut notamment un spécialiste des problèmes financiers et président de l'institut de droit international, et conseiller juridique du Négus d'Ethiopie (Hailé Sélassié).

* ¹⁹⁵ D. T. NGONDJES YONG : Mémoire : Le cycle politico budgétaire au Cameroun, DEA sciences économiques, p. 14

* ¹⁹⁶ Perspectives économiques en Afrique, 2004, http://www.oecd.ord consulté le 27novembre 2008, p. 134

* ¹⁹⁷ Site ACADEMON, http://www.academon.fr , consulté le 27 novembre 2008

* ¹⁹⁸ Dictionnaire financier, http://www.definition.actufinance.fr, consulté le 27 novembre 2008

* ¹⁹⁹ S.A. SCHOUEL : Mémoire sur la nécessaire réforme du droit budgétaire camerounais, Master en Administration Publique, ENA Strasbourg, 2006-2008, p. 3

* ²⁰⁰ Idem, p.

* ²⁰¹ Robert HERTZOG, professeur à l'université de Strasbourg III

* ²⁰² SIA CONSEIL : La prise en compte du risque pays : Une tendance de plus en plus forte, octobre 2007, http://www.finance-siaconseil.com , consulté le 27 novembre 2007

* ²⁰³ Perspective Afrique : La gestion du risque pays li aux investissements directs étrangers dans les pays en voie de développement, mai 2005, http://www.persaf.org , consulté le 27 novembre 2008, p. 102-106

* ²⁰⁴ DSRP, avril 2003, p. 114

* ²⁰⁵ Loi n°2004-017 du 22 juillet 2004 portant orientation de la décentralisation, loi n°2004-018 fixant les règles applicables aux communes, loi n° 2004-019 fixant les règles applicables aux Régions