Le terrorisme dans les relations internationales contemporaines.

Paragraphe 2 : Les obligations complémentaires

131 Les conventions régionales suivantes reprennent la coopération préconisée entre Etats en complétant, l'obligation de prévention : la convention de l'OEA de 1971(article 8, a) et celle de 2002 (article 4, paragraphe 1, a et b) ; la convention arabe de 1998(article 3, I, paragraphe 1) ; la convention de l'OCI de 1999(art. 3, A, § 1) ; la convention de l'OUA de 1999(art.4, §2, a) ; la convention de Shanghai de 2001(art. 6, §§ 4 -6).

¹³²Art. 3- I, § 6 de la convention arabe de 1998 relative à la répression du terrorisme ; voir également la convention de l'OCI de 1999 pour combattre le terrorisme international (art. 3, § 6) ; la convention de l'OUA de

1999 sur la prévention et la lutte contre le terrorisme (article 4, paragraphe 2, d)

¹³³Voir l'article 3, I, paragraphe 7 de la convention arabe ; et l'article 3, A, paragraphe 7 de la convention de L'OCI.

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En dehors de l'obligation générale contenue presque dans toutes les conventions antiterroristes, la résolution 1373(2001) du Conseil de Sécurité a mis à la charge des Etats d'autres obligations de préventions complémentaires (A) ainsi l'interdiction de tout soutien au terrorisme (B).

A : Les obligations préventives complémentaires de la résolution 1373(2001)

Adoptée après les attentats du 11 septembre 2001 contre les tours jumelles du World Trade Center, la Résolution 1373 (2001) des Nations Unies¹³⁴ est un instrument de référence de lutte contre le terrorisme. Elle très édifiante en matière de prévention du terrorisme, et investit un champ de compétence assez élargi. Cette résolution réaffirme l'obligation qui pèse sur les Etats de s'abstenir de soutenir, de quelque manière que ce soit, toutes activités terroristes¹³⁵. Aussi les Etats se voient-ils obligés d'interdire à « leurs nationaux ou à toute personne ou entité se trouvant sur leur territoire de mettre des fonds, avoirs financiers ou ressources économiques ou services financiers ou autres services connexes à la disposition, directement ou indirectement, de personnes qui commettent ou tentent de commettre des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, d'entités appartenant à ces personnes ou contrôlées, directement ou indirectement, par elles et de personnes et entités agissant au nom ou sur instruction de ces personnes » 136 . Elle impose également à tous les Etats d'« empêcher que ceux qui financent, organisent, facilitent ou commettent des actes de terrorisme n'utilisent leurs territoires respectifs pour commettre de tels actes contre d'autres Etats ou contre les citoyens de ces Etats (...) ». Le Conseil de sécurité tire de cette obligation deux mesures corollaires ayant trait à l'infiltration et à la circulation d'éléments terroristes. Il s'agit notamment du refus d'accorder l'asile et le statut de réfugiés aux terroristes et le contrôle aux frontières pour empêcher l'infiltration ces terroristes.

134 Voir l'avant-dernier considérant du préambule de la Convention générale sur le terrorisme internationale, qui énonce déjà que « les activités des forces armées des Etats sont régies par des règles de droit international qui se situent hors du cadre de la présente convention ».

135 Voir le rapport du coordonnateur sur les résultats des consultations bilatérales officieuses, dans Rapport du Comité spécial créé par la résolution 51/210 de l'AG en date du 17 décembre 1996, 7ème session (2003), Documents officiels de l'AG, doc. A/58/37, 2 avril 2003, annexe II, point B, paragraphes 3-7

136 Cette position doit, néanmoins, être relativisée au regard de la définition du terrorisme d'Etat donnée par Mme Kalliopi KOUFA, dans son rapport final de 2004 sur « Le terrorisme et les droits de l'homme ». Elle en donne deux sens plausibles : dans une première acception, le terrorisme d'Etat renvoie à l'application d'une politique de terreur sur le plan interne, érigée en quelque sorte en système de gouvernement. Dans un deuxième sens, le terrorisme s'entend du recours à des actes et méthodes terroristes « parrainés par l'Etat », « lorsque le gouvernement planifie, soutient, oriente et contrôle des opérations terroristes dans un pays tiers ».

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L'asile en droit international a été défini par l'Institut de droit international comme « (...) la protection qu'un Etat accorde sur son territoire ou dans un autre endroit relevant de certains de ses organes à un individu qui est venu la chercher »¹³⁷. Cette protection contre les poursuites par un autre Etat peut être accordée souverainement par un Etat, dont la responsabilité internationale ne peut être engagée en principe : l'asile est une protection accordée dans des considérations d'humanité par un Etat à un individu ressortissant d'un autre Etat qui craint des persécutions. Dans son arrêt du 20 novembre 1950 en l'Affaire Droit d'asile, la CIJ avait présenté ainsi l'articulation du principe et de l'exception : « En principe donc l'asile ne peut être opposé à l'action de la justice. Il n'y a d'exception à ce principe que si, sous le couvert de la justice, l'arbitraire se substitue au règne de la loi ». Tel serait le cas si l'administration de la justice se trouvait viciée par des mesures clairement inspirées par l'esprit politique. L'asile protège le criminel politique contre toutes mesures que le pouvoir prendrait ou tenterait de prendre contre ses adversaires politiques et dont le caractère extralégal serait manifeste »¹³⁸. L'asile est donc une exception au principe de la coopération en matière judiciaire liée au caractère discriminatoire des poursuites. La question connaît une acuité particulière en matière de crimes politiques. Il est en revanche reconnu que le droit d'asile ne peut être invoqué dans le cas des poursuites réellement fondées sur un crime de droit commun ou sur des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies¹³⁹. Or de manière générale et abstraite, il ne fait désormais aucun doute que les actes terroristes sont contraires aux buts et principes des Nations Unies, puisqu'ils constituent une menace contre la paix et la sécurité internationales¹⁴⁰. A cet égard, l'importante Déclaration contenue dans la Résolution 49/60 (9 décembre 1994) de l'AGNU le confirme. Selon le paragraphe 5 (f ), les Etats « doivent également remplir les obligations que leur imposent la Charte des Nations Unies et d'autres dispositions du droit international dans la lutte contre le terrorisme (...) dont celle de prendre les mesures voulues, avant d'accorder l'asile, pour s'assurer que le demandeur d'asile n'a pas eu d'activité terroristes et, après avoir accordé l'asile, pour s'assurer que le statut de réfugié n'est pas mis à profit pour

137 Par exemple, la connexité avec le crime de guerre n'est plus une exigence constitutive du crime contre l'humanité et la planification du crime n'est plus exclusive d'un gouvernement, mais peut être celui d'un groupe quelconque. Pour d'autres détails, voir William A. SCHABAS et Clémentine OLIVIER, « Terrorisme : crime contre l'humanité ? » in SOS, ATTENTATS, Terrorisme, victimes et responsabilité pénale internationale, Calmann-Lévy, Paris, 2003, p. 379 et s. Voir également Marco SASSOLI et Antoine A. Bouvier, Un Droit dans la guerre ? Volume 1, CICR, Genève 2003, pp. 307 et 308. Et René DEGNI SEGUI, Le tribunal pénal international, Cours de DEA, droit public, Université de Cocody, 2006-2007.

138 Cf. Rapport de la CDI sur les travaux de sa 48^ème session, A/51/10, 1996, pp. 114-117

139 Jean Christophe MARTIN, Les règles internationales relatives à la lutte contre le terrorisme, Bruylant, Bruxelles, 2006, p. 225.

140 Voir Bruce HOFFMAN, La mécanique terroriste, Calman Lévy, Paris, 1999, p. 26

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contrevenir aux dispositions de l'alinéa a) ci-dessus »¹⁴¹. Nous pouvons conclure de cette formulation et en particulier de l'emploi du mot « obligation » que la norme a une portée coutumière¹⁴². L'exception terroriste à l'asile et au statut de réfugié relève donc certainement du droit international général¹⁴³. Il n'est donc pas surprenant que la Résolution 1373 impose aux Etats en son paragraphe 2 (c) de ne pas accorder l'asile aux terroristes et à leurs soutiens : les Etats « refusent de donner l'asile à ceux qui financent, organisent, appuient ou commettent des actes de terrorisme ou recèlent les auteurs ». Un Etat pourrait voir sa responsabilité internationale engagée pour avoir accordé l'asile en méconnaissance de cette disposition. Ainsi, la mise en oeuvre de cette obligation suppose en principe l'identification des personnes impliquées dans le terrorisme et une procédure de vérification pour chaque demandeur d'asile ou jouissant de l'asile.

La Résolution 1373 contient par ailleurs une autre obligation, celle de ne pas laisser son territoire être utilisé par les terroristes. Il s'agit de l'obligation d'exercer un contrôle aux frontières et un contrôle des documents de voyage. Le paragraphe 2 (g) de la résolution est ainsi formulé : les Etats « empêchent les mouvements de terroristes ou de groupes de terroristes en instituant des contrôles efficaces aux frontières, ainsi que des contrôles lors de la délivrance de documents d'identité et de documents de voyage et en prenant des mesures pour empêcher la contrefaçon, la falsification ou l'usage frauduleux de papiers d'identité et de documents de voyage ». Le Conseil de sécurité ne faisait que rappeler la nécessité du renforcement d'un tel contrôle. Cette attitude ne peut être interprétée pour autant comme une immixtion dans les « affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d'un Etat » selon les propres termes de l'article 2 paragraphes 7 de la Charte des Nations Unies¹⁴⁴. En

141 Il en était ainsi de la jurisprudence du Tribunal de Nuremberg de 1945. William A. SCHABAS et Clémentine OLIVIER expliquent à ce sujet que, dans le cadre du jugement des criminels sous le III^ème Reich, la conception traditionnelle était que, en fait, « non seulement une politique devait exister mais qu'elle devait être celle d'un Etat, comme dans le cas de l'Allemane Nazie ». Mais, bien que cela ait pu être le cas durant la Seconde Guerre mondiale, (...) ce n'est plus le cas aujourd'hui, p. 383

142 On constate que, ni le statut des TPIY et TPIR ni celui de la CPI ne posent comme condition que le crime contre l'humanité soit perpétré ou encouragé par les autorités étatiques. L'article 5 du Statut du TPIY et l'article 3 du TPIR gardent le silence sur cette question. Au surplus, la CDI précise que « c'est l'instigation ou la direction soit d'un gouvernement ou d'une organisation, ou d'un groupe quelconque, qui donne à l'acte sa dimension et en fait un crime contre l'humanité... »

143 On citera comme exemples d'organisations terroristes contemporaines l'ETA en Espagne (Euzkadi Ta Azkatasma qui se traduit par « le pays Basque et sa liberté »), le HAMAS en Palestine, le HEZBOLLAH au Liban, et la nébuleuse internationale terroriste Al Qaida de Oussama BEN LADEN, AQMI au Sahel, Boko Haram au Nigeria .

144 Il faut préciser que cet auteur ne conclut pas à une généralisation des actes terroristes comme crimes contre l'humanité. Bien au contraire, pour lui, « la qualification de crime contre l'humanité pourrait s'avérer pertinente s'agissant des seuls actes commis sur le territoire américain ». Poursuit-il,

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effet, en agissant ainsi, l'organe sécuritaire ne s'écarte pas de la légalité, puisque le même article l'y autorise pour les besoins du maintien de la paix¹⁴⁵. Ainsi que le concluent les Professeurs Alain PELLET et Patrick DAILLIER, « (...) dans l'intérêt général, exprimé par le Conseil de sécurité, les souverainetés étatiques doivent s'incliner devant les exigences du maintien de la paix »¹⁴⁶. Ajoutons enfin que la Résolution 1373 n'est cependant pas complètement innovante puisque en la matière des obligations équivalentes figurent déjà dans certaines Conventions régionales.