La mise en oeuvre des Cadres des Dépenses à Moyen Terme (CDMT ) et ses impacts sur la structure de l'organisation administrative en Côte d'Ivoire

o_g a e e o a o e es o e o

^{MINISTERE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET}

^{DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE}

REPUBLIQUEDE OTE D'IVOIRE République de Côte d'Ivoire

^{Université Félix HOUPHOUET BOIGNY}



Union-Discipline-Travail

i Dii li T



^UFR - ^SEG / ^CIRES

2013^{PROGRAMME DE FORMATION}

^{EN GESTION DE LA POLITIQUE ECONOMIQUE}

^(GPE)



^{MEMOIRE PROFESSIONNEL}

D.E.S.S

HAUTES ETUDES EN GESTION DE LA POLITIQUE ECONOMIQUE

13^ème PROMOTION^Promotion

LA MISE EN oeUVRE DES CDMT ET SES IMPACTS SUR LA

STRUCTURE DE L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE EN

CôTE D'IVOIRE

^{PRéSENTé PAR} :

^{KANDE FALIKOU}

^{AUDITEUR GPE-13}

^{Sous l'encadrement de} :

^{Dr NUAMA Ekou}

^{Maître Assistant, Enseignant Chercheur}

^{UFR-SEG/CIRES}

_{M. ACHY Valentin}

_{Sous-Directeur des Réformes, des Traitements}

_{Budgétaires et Appuis aux services administratifs à la}

_{Direction de la Réforme Budgétaire}

^{s à la Directeur des Réfomes Budgétai}

^ACBF

^{THE AFRICAN CAPACITY}

^{WORLD BANK}



Année Académique 2012-2013 Année académique:2012- INSTITUTE

^BUILDING FOUNDATION ^{Programme de Formation en Gestion de la Politique Economique}

^{Boulevard Latrille, près Lycée Classique d'Abidjan}

08 BP 1295 Abidjan 08 Tél : [phone] Fax : [phone] ^{BP 195 Abidja 08 Tél [phone] F 22488}

TABLE DES MATIERES

DEDICACE i

AVANT PROPOS ii

REMERCIEMENTS iii

ABREVIATIONS ET ACRONYMES iv

RESUME vi

LISTE DES GRAPHIQUES vii

LISTE DES ENCADRES vii

LISTE DES SCHEMAS vii

LISTE DES TABLEAUX vii

INTRODUCTION GENERALE 1

CONTEXTE DE L'ETUDE 2

PROBLEMATIQUE 3

OBJECTIF GENERAL 5

OBJECTIFS SPECIFIQUES 5

METHODOLOGIE 6

PREMIERE PARTIE: LE CADRE GENERAL DES CDMT 7

CHAPITRE I. LE CADRE LEGISLATIF ET REGLEMENTAIRE DU BUDGET 8

I.1. Le cadre juridique 8

I.2. Le cadre théorique 12

CHAPITRE II : LES PROCESSUS D'ELABORATION DES CDMT 17

II.1 : La budgétisation par programme 17

II.2. Les cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) 21

A. Le TOFE prévisionnel 24

B. Les CDMT global 24

C Les CDMT sectoriels/ministériels 27

DEUXIEME PARTIE : MISE EN OEUVRE DES CDMT EN COTE D'IVOIRE 29

CHAPITRE 3 : MISE EN PLACE DU CDMT EN CÔTE D'IVOIRE 30

III.1. Contexte et justification de l'introduction du CDMT ou DPPD en Côte d'Ivoire 30

CHAPITRE IV : RôLES ET RESPONSABILITES DES ACTEURS ET LE DIALOGUE DE GESTION

DANS LA GESTION DES PROGRAMMES. 38

IV.1. Rôles et Responsabilités des acteurs 38

IV.2. Le Dialogue de gestion 43

CONCLUSION GENERALE ET RECOMMANDATIONS 55

BIBLIOGRAPHIQUE a

ANNEXES c

Annexe 1 Tableau 3 :Cadre des dépenses à moyen terme c

Annexe 2 Encadré 3: Les documents de programmation et de performance d

Annexe 3 Encadré 4 : CDMT global par division de la CFAP et grande nature économique e

Annexe 4 Tableau 4: TOFE et CDMT global Mode de présentation dans le DPBEP f

Annexe 5 Tableau 5: Dépenses et ressources d'un ministère et des entités sous tutelle présentation consolidée f

Annexe 6 : Tableau 6 : CDMT du Ministère, dépenses par programmes f

Annexe 7 Tableau 7 : Les arbitrages g

Annexe 8 Tableau 8 : Construction des projections g

Annexe 9 : SCHEMAS 11 à 14 : EXPLICANT EN DETAIL LE DIALOGUE DE GESTION h

DEDICACE



A MON PèRE EL HAdJ SéKOU KANDE ET A

MA MèRE MASSA FOFANA

AINSI QU'à

MON EPOUSE MME KANDE NéE BINTOU

KABA ET A MA FILLE NIALEN KANDE



ii

AVANT PROPOS

Le Programme de formation en Gestion de Politique Economique (GPE), cofinancé par la Banque Mondiale et l'Agence Africaine pour le Renforcement des Capacités (ACBF), est axé sur le renforcement des capacités des Cadres de conception économique et financière de l'administration publique en Afrique. Cette formation comporte une phase de stage destinée à compléter la formation théorique des auditeurs. Elle leur permet en outre d'enrichir leurs expériences professionnelles. Il est sanctionné par la rédaction d'un mémoire professionnel à soutenir publiquement par les auditeurs.

Notre stage s'est déroulé du 4 février au 30 juin 2013 à la Direction de la Réforme Budgétaire et de la Modernisation de la Gestion Publique. Pendant cette période nous avons collaboré étroitement avec le personnel du Service de la Sous-direction de la Modernisation de la Gestion Publique, et plus particulièrement avec le premier responsable de ce Service, Monsieur YAPI Ghislain Sylvestre et avec Monsieur ACHY Valentin, Sous-direction des Réformes, des Traitements Budgétaires et Appuis aux Services administratifs.

Cette Direction est chargée de : (i) Elaborer ou de donner des avis sur les projets de textes relatifs à l'organisation et au fonctionnement des structures de l'Etat ; (ii) Proposer les améliorations des outils de gestion publique dans les sens de leur modernisation ; (iii) Réaliser des études juridiques, budgétaires et techniques nécessaires à la conduite de sa mission ; (iv) suivre l'application des reformes par les structures financières de l'Etat.

Elle est dirigée par un directeur, nommé par décret pris en conseil des ministres. Elle est structurée en quatre Sous-directions qui sont: (i) la Sous-direction des Reformes, des Traitements budgétaires et Appuis aux services administratifs ; (ii) la Sous-direction des Etudes juridiques ; (iii) la sous-direction de la Modernisation de la Gestion Publique ; (iv) et la Sous-direction de la qualité et de la modernisation.

Le présent mémoire professionnel dont le thème est : « La mise en oeuvre des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT¹) et ses impacts sur la structure de l'organisation administrative en Côte d'Ivoire », est l'émanation probante de la formation reçue durant 12 mois au Programme GPE-ABIDJAN pendant l'année académique 2012-2013. Il pose la problématique de l'impact de la gestion des dépenses publiques par programmes sur l'organisation de l'administration ivoirienne.

C'est le lieu ici d'exprimer notre profonde gratitude à l'Administration du GPE, au corps professoral, à la Fondation pour le Renforcement des Capacités en Afrique (ACBF) et à l'Institut de la Banque Mondiale (WBI) pour avoir grandement contribué, chacun en ce qui le concerne, à la formation des hommes et des femmes capables d'élaborer et de mettre en oeuvre des programmes novateurs de développement économique et humain, basés sur une analyse économique rigoureuse et adaptés tant aux aspirations locales qu'aux contraintes internationales.

¹ Dans la zone UEMOA, le CDMT global constitue le document de programmation budgétaire économique pluriannuelle (DPBEP) et le CDMT ministériel/sectoriel est le Document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD).



iii

REMERCIEMENTS

Au terme de cette étude, nous tenons à remercier toutes les personnes qui, de près ou de loin ont contribué moralement, matériellement et/ou financièrement à cette formation.

Nous ne saurions introduire le résultat de ce travail sans tout d'abord adresser notre profonde gratitude à la Formation pour le Renforcement des Capacités en Afrique (ACBF) et à la Banque Mondiale qui ont bien voulu financer notre formation dont le présent mémoire est l'aboutissement. Nous adressons également notre gratitude à la Direction du Programme GPE-Abidjan, à l'ensemble de ses formateurs en général, et en particulier aux personnalités ci-après :

+ Dr. SEKA Paul Abassa ; Directeur exécutif dudit programme ;

+ M. KANGA Valentin, Chargé de communication du programme ; + Dr. NUAMA Ekou, mon encadreur pour ce mémoire professionnel.

Les remerciements vont aussi à l'adresse des personnalités ci-après de la Direction de la Réforme Budgétaire et de Modernisation de la Gestion Publique (MEF) :

+ M. BAH Ezéchiel, Directeur de la Réforme Budgétaire et de Modernisation de la Gestion Publique ;

+ M. ACHY Valentin, Sous-Directeur à la Direction des Réformes, des Traitements Budgétaires et appuis aux services administratifs, mon encadreur de stage ;

+ M.YAPI Ghislain Sylvestre, Sous-Directeur de la Modernisation de la Gestion Publique.

Nous n'oublierons pas de remercier humblement notre chère épouse Mme KANDE, née Bintou KABA et notre fille Nialen KANDE, pour leurs patience et encouragement et notre beau-père Youssouf KABA et sa famille qui nous ont accueilli, hébergé et se sont occupés de nous pendant notre séjour à Abidjan.

Nous remercions aussi très sincèrement notre oncle Abdoul Rahmane KANDE et sa famille à Conakry, Monsieur Daniel TOMMASI, consultant international, pour son soutien en document et ses suggestions, et sans oublier aussi M. Ibrahima CAMARA, ex-Chef de la Division des Affaires Financières au Ministère des Sports de la Guinée, ainsi que le Gouvernement guinéen à travers le Ministère du Travail et de la Fonction Publique dont l'autorisation nous a permis de venir participer à cette formation.

Nous remercions également Monsieur ASSEMIEN Noel, Consultant en finances publiques et, Mme Amina BILLA Bambara, Coordonnatrice du Secrétariat Technique du Comité de Pilotage du Budget Programme de l'Etat du Burkina Faso qui ont fait la lecture technique.

Nos pensées vont vers tous ceux qui ont contribué à notre réussite, notamment notre père El Hadj Sékou KANDE et notre mère Massa FOFANA dont les bénédictions et soutiens indéfectibles nous ont permis d'étudier et de faire le GPE.



iv

ABREVIATIONS ET ACRONYMES

ACBF Formation pour le Renforcement des Capacités en Afrique

AE Autorisation d'Engagement

BAD Banque Africaine de Développement

BM Banque Mondiale

BOP Budget Opérationnel de programme

CBMT Cadre Budgétaire à Moyen Terme

CDMT Cadre de Dépenses à Moyen Terme

CFAP Classification des Fonctions Administratives Publiques

CI Côte d'Ivoire

CIRES Centre Ivoirien de Recherche Economique et Sociale

CM Conseil des Ministres

CMB Cadre Macrobudgétaire

CP Crédit de paiement

CSD Cadre Sectoriel de Dépense

CSDMT Cadre Sectoriel des Dépenses à Moyen Terme

CSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté

D.E.S.S Diplôme d'Etudes Supérieures Spécialisées

DAF Directeur des Affaires Financières

DGBF Direction Générale du Budget et des Finances

DGTCP Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

DOB Débat d'Orientation Budgétaire

DPBEP-PAP Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle-Projet

Annuel de Performance

DPIP Direction de la Programmation d'Investissements Pluriannuels

DPPD Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses

DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté

EBP Elaboration Budgétaire Pluriannuelle

EPN Etablissement Public National

FCFA Franc de la Communauté Financière Africaine

FMI Fonds Monétaire International

GAR Gestion Axée sur les Résultats

GBO Gestion Budgétaire par Objectif

GDP Gestion des Dépenses Publiques

GFP Gestion des Finances Publiques

GPE Programme de Formation en Gestion de la Politique Economique



v

IBW Institutions de Bretton Woods

INS Institut National des Statistiques

LOLF Loi Organique relative aux Lois de Finances

LRLF Lois Relatives aux Lois de Finances

MEF Ministère de l'Economie et des Finances

MTEF Medium Term Expenditure Framework

OCDE Organisation pour la Conférence et le Développement Economique

OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement

PAP Projet Annuel de Performance

PAS Programme d'Ajustement Structurel

PEFA Public Expenditure & Financial Accountability

PEMFAR Public Expenditure Management and Financial Accountability Review

PIB Produit Intérieur Brut

PNDS Programme National de Développement Social

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

PPBS Planning Programming Budgeting System

PPTE Pays Pauvres Très Endetté

PTF Partenaires Techniques et Financiers

PVD Pays en Voie de Développement

RAP Rapport Annuel de Performance

RBOP Responsable de Budget Opérationnel de Programme

RCB Rationalisation des Choix Budgétaires

RdP Responsable de Programme

RDP Revue des Dépenses Publics

RUO Responsable d'Unité Opérationnelle

SIGFIP Système Intégré de Gestion des Finances Publiques

TOFE Tableau des Opérations Financières de l'Etat

UE Union Européenne

UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

UFR-SEG Unité de Formation et de Recherche-Sciences Economiques et Gestion

UNESCO Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Culture et la Science

UO Unité Opérationnelle

WBI World Bank Institute



vi

RESUME

La mise en place des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) a des incidences sur l'organisation administrative de l'Etat ivoirien à travers la conception des politiques sectorielles. L'approche programme ne modifie pas globalement l'ensemble des éléments constitutifs d'un document de politique sectorielle, notamment les parties classiques de détermination des missions, visions, orientations, etc.

De ce fait, elle introduit les instruments de la gestion axée sur les résultats et intègre dans le document de politique sectorielle la phase programmatique du budget-programme qui doit suivre ainsi la démarche de la performance. Ainsi, l'objet du budget-programme sera de procéder à la budgétisation glissante de chaque tranche triennale du programme et de servir d'instrument d'exécution du programme.

Une budgétisation par objectifs ne peut réussir que dans la mesure où elle englobe tous les acteurs qui participent à la réalisation de l'objectif et où elle couvre l'ensemble des activités nécessaires à l'obtention du résultat y compris la mise en oeuvre de celles-ci par le personnel. Elle nécessite une responsabilisation des acteurs, une autonomie d'action et une flexibilité dans le pilotage des programmes compte tenu des objectifs et des moyens mobilisables pour atteindre ces objectifs.

C'est ainsi que le présente mémoire met davantage l'accent sur l'aspect essentiel concernant la formulation des politiques en termes de programme. L'une des implications de la pluriannualité est la structure du budget autour des programmes, bien que les programmes ne soient pas formellement structurés par les textes en Côte d'Ivoire. En plus, malgré les progrès réalisés par la Côte d'Ivoire dans la mise en oeuvre de la nouvelle gestion des finances publiques, à travers les directives du nouveau cadre harmonisé des finances publiques, il s'avère que le cadre législatif et règlementaire aille en profondeur dans la réalisation des budget-programmes, en prenant compte le rôle des responsables de budget opérationnel de programme (RBOP) et des responsables d'unités opérationnelles (RUO), sachant que le guide méthodologique sur les CDMT en Côte d'Ivoire en parle. La rédaction de notre mémoire a été nécessaire grâce au programme de formation en gestion de la politique économique (GPE) d'Abidjan.

La mise en place des CDMT nécessite au préalable un assouplissement du canevas et des règles budgétaires, un contrôle de dépenses moins contraignantes, une réelle délégation de responsabilité et une « véritable » autonomie de gestion, préalables qui font défaut à l'étape actuelle de la réforme dans les administrations ivoiriennes.



vii

LISTE DES GRAPHIQUES

N°	Libellés	Pages
1	Evolution de la dette extérieure de la CI avant et après PPTE de 2007 à 2012	31
2	Répartition du Budget de l'Etat avant PPTE	31

LISTE DES ENCADRES

N°	Libellés	Pages
1	Principes budgétaires	10
2	Les directives de l'UEMOA relatives à la gestion des finances publiques	12

LISTE DES SCHEMAS

N°	Libellés	Pages
1	Articulation des éléments d'un programme	18
2	Les trois niveaux de la structure du Budget de l'Etat en programmes	20
3	Plans/stratégies, CDMT et Budget	24
4	Préparation des plans de dépenses	26
5	Les documents budgétaires rénovés, dispositions communautaires	27
6	Cadre institutionnel de la mise en oeuvre du processus des CDMT en Côte d'Ivoire	35
7	Etapes de l'introduction des CDMT en Côte d'Ivoire	37
8	Les différentes formes de responsabilités au sein de l'administration dans la gestion des programmes	44
9	Le dialogue d gestion vertical	46
10	Les Axes du dialogue de gestion	47

LISTE DES TABLEAUX

N°	Libellés	Pages
1	Lois relatives aux lois de finances	9
3	Les objectifs et conditions de réalisations des CDMT	21



1

INTRODUCTION GENERALE

Pendant les vingt premières années qui ont suivi l'indépendance politique de 1960, le taux de croissance économique moyen de l'économie ivoirienne gravitait autour de 8%². Cela constitue une performance jugée exceptionnelle. Cette performance a permis à la Côte d'Ivoire de connaître un faible déficit budgétaire, grâce au bon niveau des recettes tirées de l'exportation du binôme café/ cacao.

La Cote d'Ivoire a été l'un des premiers pays africains à avoir emprunté les pétrodollars dès les années 70. Les années 80 ont démarré avec une crise d'endettement due au renchérissement de la valeur du dollar us et des taux d'intérêt des emprunts/prêts libellés en dollar us. Cette crise est venue entraver les acquis de l'après indépendance provoquant ainsi la chute des cours des matières premières agricoles, notamment le cacao lequel a entrainé la diminution des recettes de l'Etat. Par conséquent, l'Etat ivoirien a été conduit à emprunter davantage des fonds à l'extérieur pour assurer les investissements avec des taux d'intérêt du dollar élevés, provoquant à son tour l'ébranlement de l'économie et ayant pour conséquence directe la hausse du déficit budgétaire.

Pour améliorer la situation et redynamiser l'économie, des programmes d'ajustement structurel (PAS)³ de l'économie ont été pratiqués sans issue satisfaisante dans presque tous les pays de l'espace de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africain (UEMOA)⁴. Ces programmes ont rendu nécessaire d'oeuvrer au recentrage de l'Etat dans ses missions régaliennes. Par conséquent, il a été obligé de se désengager du secteur productif, conduisant à la privatisation des entreprises publiques. Ceci a permis une gestion budgétaire stricte poussée par une adéquation entre les recettes et les dépenses de l'Etat. Cela pourrait donner naissance à la notion de Coût-avantage efficace préconisant la mise en oeuvre d'une sorte de rapport qualité/prix, dépenser utile pour de meilleurs coûts. Cependant, les PAS furent un facteur qui a aggravé la pauvreté et ont fait tort à la planification.

Pour corriger ces distorsions et incohérences, les autorités ivoiriennes, en collaboration avec les partenaires au développement, se sont engagées dans d'importantes réformes de leurs systèmes administratifs. Au nombre de ces réformes, on peut citer la loi sur la modernisation de l'administration publique, le code sur la passation des marchés publiques, la création du Secrétariat National à la Gouvernance et au Renforcement des Capacités, et les réformes budgétaires et financières.

Afin de faciliter la mise en oeuvre de ces réformes, il fallait passer progressivement à d'autres instruments de gestion des finances publiques pouvant améliorer la situation. C'est ainsi que l'on est passé du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) aux Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté (DSRP)⁵. Des Plans d'Actions Stratégiques en ont

² Recherche sur internet : Wilipédia.

³ Les premiers programmes d'ajustement structurels sont intervenus entre 1980 et 1983

⁴ Il s'agit des huit (8) pays de la zone franc de l'ouest africain à savoir : lé Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, la Guinée Bissau, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo.

⁵ En Côte d'Ivoire, on parle maintenant de Plan National de Développement (PND), depuis décembre 2009.



2

été déduits. L'exécution de ces Plans d'Actions Stratégiques commande l'adoption d'une nouvelle méthode de gestion qui est les Cadres des Dépenses à Moyen (CDMT).

La mise en oeuvre des DSRP implique un changement de perspective (une croissance plus forte, plus stable et plus réductrice de pauvreté ; une approche participative ; une gestion par résultat ; un meilleur suivi) qui trouve dans les CDMT un outil essentiel pour mettre en cohérence DSRP et dépenses publiques. Depuis lors, de nombreux pays africains dont la côte d'Ivoire, tout récemment, ont commencé à mettre en place des CDMT. Presque tous les pays ont élaboré et mis en oeuvre des DSRP dans lesquels les CDMT sont programmés comme une innovation majeure dans le cadre des réformes budgétaires.

CONTEXTE DE L'ETUDE

Les Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) sont définis par la Banque Mondiale comme « un ensemble cohérent d'objectifs stratégiques et de programmes de dépenses publiques qui définit le cadre dans lequel les ministères opérationnels peuvent prendre des décisions pour la répartition et l'emploi de leurs ressources. »⁶. Devenus aujourd'hui la nouvelle méthode de la gestion des finances publiques (GFP) dans le monde⁷, les CDMT sont proposés comme un remède à l'absence de lien entre la politique, la planification et la budgétisation fréquemment observé à la fois dans la conception et la mise en oeuvre des budgets nationaux.

Cet objectif conduira à un vaste programme de restructuration qui engendrera la réforme du circuit de la dépense publique. Cette réforme, voire cette modernisation du circuit de la dépense publique qui a commencé au début des années quatre vingt dix, reste d'actualité une dizaine d'années après. Pourtant, les évaluations selon la méthode PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) disponibles pour les pays de l'UEMOA mettent en évidence des disparités importantes en matière d'intégration de la perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire⁸.

Pour relever le défi de la mise en oeuvre des programmes de lutte contre la pauvreté, l'exécution efficace des programmes doit se faire dans un contexte d'amélioration de la gouvernance économique, financière et administrative. Ces innovations budgétaires ont été exportées par les Institutions de Bretton Woods (IBW) dans les pays en développement.

Dans le contexte de formulation des DSRP initiée par ces institutions, les CDMT constitueraient un véhicule idéal. Ils permettent la prise en compte des stratégies dans les programmes de dépenses publiques, avec comme base un cadre cohérent aux niveaux macroéconomique, budgétaire et sectoriel. Aussi, les CDMT sont-ils promus comme éléments de premier plan dans le cadre de l'évaluation pays de l'Initiative des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE), mettant alors un accent particulier sur la réduction de la pauvreté.

Ainsi, dès le début des années 90, le monde en développement va enregistrer une prolifération des CDMT suite notamment aux recommandations issues des revues de dépenses publiques

⁶ Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque mondiale, 1998

⁷ Oxford Policy Management, 2000.

⁸ Note 4 du Pôle, PNUD, Dakar.



3

(RDP) menées par la Banque Mondiale. Comparativement aux autres régions du monde en développement, l'Afrique se positionne comme une pionnière dans l'adoption de ces nouveaux instruments⁹.

L'adhésion de la Côte d'Ivoire à cette tendance est toutefois récente. Le Gouvernement ivoirien a entrepris depuis 2009 un processus de réformes qui intègre la modernisation et la rationalisation de la gestion financière de l'Etat dont la gestion axée sur les résultats (GAR) et les CDMT constituent des modalités opérationnelles. Aussi, l'effectivité de la mise en oeuvre des CDMT est-il l'un des meilleurs arguments du Gouvernement ivoirien qui s'est engagé dans un programme économique et financier avec le concours du FMI. Cette effectivité a eu pour objectif l'atteinte du point d'achèvement de l'initiative PPTE en 2011.

En outre, par le recours aux cadres de dépenses à moyen terme, l'Etat ivoirien entend s'inscrire dans la dynamique d'amélioration progressive de l'efficacité de la dépense publique. C'est pourquoi il ambitionne instaurer une culture de résultat, de contrôle et de l'évaluation telle que promue par les nouvelles Directives de l'UEMOA. Un des objectifs visés dans le processus des CDMT est d'établir un lien direct et visible entre l'exécution financière du budget de l'Etat et l'exécution physique.

La Côte d'Ivoire, à travers ces instruments de réformes budgétaires, trouve ainsi une voie de salut pour la relance de son économie post-crise. En effet, les expériences acquises en la matière par de nombreux pays en quelques années, montrent que tous les pays africains ne connaissent pas le même état d'avancement, ni les mêmes succès et/ou problèmes dans la mise en place et dans l'application effective du CDMT.

Cette diversité de situation témoigne que les CDMT ne doivent pas être considérés de premier abord comme le remède universel pour les problèmes de gestion des dépenses publiques. Cependant, à partir de là, on déduit que des prérequis sont nécessaires pour que les CDMT soient des instruments utiles notamment dans les pays en développement.

Le sujet ne manque pas d'intérêt. Cependant, il reste à élucider les impacts de cette nouvelle méthode de gestion. Il pourrait se passer ainsi un dialogue de gestion au coeur des allocations des ressources et les moyens pour l'utilisation efficace et efficience des ressources publiques.

PROBLEMATIQUE

Depuis le milieu des années 1990, des CDMT et des budgets-programmes ont été introduits dans le processus budgétaire en Afrique de l'Ouest. Ils sont mis en oeuvre aujourd'hui dans la plupart des pays de la région. Dans la zone UEMOA, les nouvelles directives portant cadre harmonisé de gestion des Finances Publiques adoptées en juin 2009¹⁰ marquent une nouvelle étape de ce processus. Les Etats Membres de l'UEMOA¹¹ se sont engagés à opérationnaliser la budgétisation axée sur les résultats et à donner une véritable existence juridique aux documents de programmation pluriannuelle. Ces derniers devront accompagner la loi de finances et seront dans le processus budgétaire.

⁹ Le Houerou P. et Taliercio R., 2002

¹⁰ Directive N° 06/2009/CM/UEMOA portant Lois de Finances au sein de l'UEMOA.

¹¹ Bénin, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Guinée Bissau, Mali, Niger, Sénégal et Togo.



4

Le développement rapide d'instruments de programmation pluriannuels dans les pays de l'UEMOA s'accompagne aujourd'hui d'un besoin de clarification sur le contenu exacte de ces outils, leur statut, leurs objectifs et leurs impacts. Les CDMT ne peuvent à eux seuls permettre d'améliorer la gestion des dépenses publiques dans les pays où d'autres éléments clés de la gestion du budget, notamment l'exécution et le suivi/contrôle du budget laissent encore à désirer¹². Beaucoup de pays qui lancent des CDMT, le font alors que leurs systèmes de gestion de base des dépenses publiques sont inadaptés. Le dispositif de gestion budgétaire existant dans la plupart du temps n'est compatible ni à une gestion pluriannuelle ni à une gestion du budget en termes de programmes.

Les CDMT doivent intégrer le processus budgétaire dès le départ. Ces réformes doivent adopter un ensemble de structures organiques qui se chevauchent et se renforcent mutuellement. Certaines structures devraient être spécifiquement créées pour s'occuper des CDMT, étant toutefois entendu que la responsabilité appartient en dernier ressort au ministère des Finances. Les motivations et incitations politiques qui sous-tendent l'introduction des CDMT expliquent en partie pourquoi ces dispositifs donnent des résultats plus satisfaisants dans certains pays africains que dans d'autres.

Pour ce qui est de l'approbation politique, quelques pays seulement soumettent leurs CDMT à la fois au Conseil des ministres et au Parlement aux fins d'approbation. Il semble qu'un agrément politique en haut lieu accroîtrait grandement les chances des CDMT de déboucher sur des réformes. Dans certains cas, le ministère des Finances (« les Finances ») élabore les CDMT sans avoir besoin d'un agrément politique à un échelon plus élevé. Dans les cas où les CDMT sont produits uniquement par les Finances, ils demeurent un document technique de ce ministère plutôt qu'un cadre stratégique.

La gestion des CDMT fait aussi apparaître un degré élevé de divergence sur le plan pratique. Dans certains cas, c'est le Ministère des Finances qui gère directement les CDMT. D'autres, structures de gestion sont utilisées, par ailleurs. Au cas où le Ministère des Finances joue toujours un rôle tutélaire, d'autres parties prenantes interviennent.Les diagnostics sur les capacités de planification et de programmation budgétaire de plusieurs pays de la région UEMOA ont montré les difficultés éprouvées par les administrations à mettre en oeuvre des CDMT et des budgets-programmes¹³.

Pour renverser cette tendance, les pays membres de l'UEMOA ont élaboré des directives visant à promouvoir une approche budgétaire pluriannuelle orientée vers la performance. La mise en oeuvre des dispositions des récentes directives de l'UEMOA permettront à tous ces Etats d'être non seulement au même niveau, mais aussi d'atteindre les objectifs fixés par ces directives. Dans ces conditions, des responsabilités en matière de gestion budgétaire à la mise en place des procédures de gestion de programme précisées dans les directives de l'UEMOA de juin 2009 sont indispensables.

La directive 06/2009/CM/UEMOA portant loi de finances au sein de l'UEMOA, précise les principaux instruments de programmation pluriannuelle et de suivi de la performance dans les

¹² Le Houerou P. et Taliercio R., 2002

¹³ Pôle de Dakar N°4



5

États membres de l'UEMOA. C'est ainsi que l'amélioration de la performance dans la fourniture des services publics passe en général par une meilleure responsabilisation des gestionnaires. En pratique ceci constitue à la fois à leur laisser un certain degré de liberté dans la gestion de leurs moyens et à leur demander de rendre des comptes sur leurs prestations et leurs résultats.

Cela se traduit par une plus grande responsabilisation des départements ministériels et des gestionnaires dépendant du contexte de chaque pays. Dans le cadre de l'application des directives de l'UEMOA de 2009, elle conduit, entre autres réformes, à l'institution de la fonction de responsable de programme (RdP) et à confier la fonction d'ordonnateur principaux de leur budget aux ministères, et, éventuellement au sein des ministères, aux responsables de programme.

Cependant les responsabilités de certains acteurs¹⁴ traditionnels, ainsi que les liens et les dialogues de gestion permettant d'assurer une gestion saine et efficace des finances publiques n'y sont pas clairement définies. C'est pourquoi, il faut l'instauration de nouvelles responsabilités assurées par les «nouveaux managers publics« dans la gestion budgétaire. Ce sont, à l'exception des responsables de programmes (RdP), prévus par la directive 06/2009/CM/UEMOA, (art 12) : les responsables de budget opérationnel de programmes (RBOP), les responsables d'unité opérationnelle (RUO). Ce qui aura pour conséquence la création de nouveaux métiers : les contrôleurs internes, les contrôleurs de gestion, et les auditeurs internes et la transformation du contenu du métier de Contrôleur Financier.

Cette situation pose les questions du caractère éventuellement prématuré de l'introduction de ces outils. Certains fondamentaux en matière de préparation et d'exécution du budget annuel font défaut. Les cadres législatifs et règlementaires doivent être bien édifiés pour prendre en compte toute la réalité de la gestion des programmes. La plupart des réformes ont été introduites en l'absence de toute formation. C'est à l'évidence une question qu'il faudrait traiter plus sérieusement dans le cadre des réformes à venir, en particulier pour l'élaboration des cadres sectoriels de dépenses (CSD)¹⁵.

Dans ce contexte, malgré les progrès réalisés par la Côte d'Ivoire, la principale question relative à notre sujet est la suivante : quelles doivent être les impacts de la mise en oeuvre des CDMT sur la structure de l'organisation administrative en Côte d'Ivoire (CI) ?

OBJECTIF GENERAL

L'objectif général est de faire ressortir le dialogue de gestion et les impacts de la mise en oeuvre des CDMT/DPBEP-PAP sur la structure de l'organisation administrative en Côte d'Ivoire.

OBJECTIFS SPECIFIQUES

Pour atteindre cet objectif, nous nous baserons des objectifs spécifiques ci-après :

¹⁴ A part les ministres, les RdP, il s'agit des coordinateurs des programmes, des directeurs administratifs et financiers (DAF), des directeurs des ressources humaines (DRH)

¹⁵ Le Houerou P. et Taliercio R., 2002



6

? connaître le contenu et la méthodologie d'élaboration du cadre de dépenses à moyen terme global (CDMT) et sa déclinaison vers le cadre sectoriel de dépenses à moyen terme sectoriel (CSDMT) ;

? comprendre l'articulation entre les stratégies globales du pays et les stratégies sectorielles pour l'élaboration du CDMT sectoriels et établir un lien avec le budget-programme et le processus budgétaire annuel ;

? faire ressortir le dialogue de gestion nécessaire à la bonne gestion des finances publiques, le rôle et les responsabilités des Chefs de programme, des DAF, des DRH et de tous les autres acteurs de la gestion budgétaire et financière de l'Etat ivoirien ;

? faire des recommandations en la matière.

METHODOLOGIE

La méthodologie d'approche est basée sur la recherche documentaire et sur des enquêtes auprès des hauts fonctionnaires, les encadreurs et toute autre personne qui s'y connaît en la matière. L'étude fera abondamment référence à des normes de droit de portée communautaire et nationale (Directives communautaires UEMOA, Constitution ivoirienne, Lois organiques, Lois de finances, Décrets, Arrêtés ...). L'analyse de l'introduction des CDMT en Côte d'Ivoire nous permettra de comprendre les progrès et les insuffisances en la matière et comprendre son impact sur le fonctionnement et la structure de l'organisation de l'administration ivoirienne.

Une attention sera accordée à chaque maillon de la chaîne de responsabilité de la GFP, les changements qui ont été apportés et les résultats obtenus. Une analyse de la performance globale du dispositif qui encadre l'exécution de la dépense publique s'avère indispensable.

Toutes les questions abordées dans ce travail s'articuleront autour deux parties essentielles. La première est consacrée au cadre général des CDMT et budgets-programmes, développée dans deux chapitres : les cadres législatif, réglementaire et théorique constituent le premier chapitre et le deuxième traitera du processus d'élaboration des CDMT global et sectoriel. Quant à la deuxième partie, elle traitera de la mise en oeuvre des CDMT, répartie entre le troisième chapitre : la mise en place des CDMT en Côte d'Ivoire et le quatrième chapitre qui analysera des impacts de la mise en oeuvre des CDMT sur la structure de l'organisation administrative en Côte d'Ivoire.



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PREMIERE PARTIE: LE CADRE GENERAL DES CDMT

La rareté des ressources et le retard de développement imposent aux pays africains de rechercher la meilleure manière de bien faire avec peu de moyens. Ceci nécessite de mettre en place une gestion stratégique des politiques publiques davantage orientée vers les résultats. Ceci permet de mobiliser des ressources nationales et l'aide internationale et de les allouer, à court et moyen termes. Il est utile que ça soit sur la base de la performance en liant de la façon la plus efficace et la plus efficiente les intrants aux cibles attendues des résultats.

En tant qu'outil de programmation budgétaire, les CDMT ou DPBEP-PAP permettent au budget de jouer entièrement son rôle d'instrument de politique économique à travers l'établissement et le renforcement du lien entre les politiques des autorités publiques et la budgétisation. La problématique des budgets-programmes s'inscrit dans les débats économiques sur l'efficacité de la politique budgétaire, d'une part, et d'autre part, sur l'impact de la gestion des finances publiques sur la réduction de la pauvreté. Il importe de faire au préalable un état des lieux de la réflexion sur ces thématiques, avant de se concentrer sur les différentes contributions relatives à la mise en place des CDMT.

C'est dans ce cadre que les CDMT, les budgets-programmes et la gestion axée sur les résultats (GAR) sont pris en compte par les nouvelles directives de l'UEMOA de juin 2009, notamment la directive 06/CM/UEMOA/2009. Ainsi, ces directives donnent le cadre juridique pour le développement d'une approche budgétaire pluriannuelle orientée vers la performance. Leur application conduira à une réforme budgétaire en profondeur.

Mis à part ces directives et en absence de véritables études théoriques, littéraires et empiriques sur les CDMT, nous allons voir les études théoriques sur les articles, les revues et les guides méthodologiques des CDMT. Ces cas nous permettant d'élucider toute la problématique relative à l'élaboration des CDMT. C'est ainsi que nous allons voir dans cette première partie, le cadre juridique, législatif et règlementaire sur les CDMT au premier chapitre et dans le deuxième chapitre, il sera question du processus d'élaboration des CDMT.



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CHAPITRE I. LE CADRE LEGISLATIF ET REGLEMENTAIRE DU BUDGET

Ce chapitre présente dans la section première le cadre juridique, réglementant la gestion budgétaire et dans une seconde section, nous parlerons du cadre théorique.

I.1. Le cadre juridique

Dans la zone UEMOA, la gestion des finances publiques de chaque pays se fait à travers les règlements communautaires, ratifiés par les assemblées et les dispositions constitutionnelles de chaque Etat.

I.1.1. Les textes

Le cadre législatif et réglementaire régissant les finances publiques comprend en général : la Constitution ; la loi relative aux lois de finances (LRLF); diverses lois dans des domaines particuliers; dans certains pays francophones, un décret sur la comptabilité publique; et divers autres décrets et arrêtés, tels que les textes fixant le plan comptable de l'État et la nomenclature budgétaire.

Actuellement, l'exécution budgétaire se fait à travers les budgets de moyen dont les crédits sont retracés par nature ou destination. Pour tenir compte de la nouvelle réalité qui est la budgétisation par programme, les Etats membres de l'UEMOA ont élaboré des directives du nouveau cadre harmonisé des finances dont les dispositions viennent modifier en profond la méthode de gestion des finances publiques. Ces dispositions donnent valeur de lois et/ou règlements aux dispositions communautaires auxquelles la gestion des finances publiques doit obéir. Par conséquent les nouvelles donnes seront entre autre les suivants :

? l'institutionnalisation et l'instauration de la budgétisation pluriannuelle, cela se

rencontre dans la nouvelle directive de juin 2009, à travers son article 52 de la directive 06 (cf. encadré 2) ;

? la gestion axée sur les résultats (GAR), l'exécution des programmes contenus dans les CDMT ministériels ou DPPD se fera à travers la GAR permettant d'obtenir des résultats et des performances de l'exécution financière, voir art. 53 de la directive 06, ( cf. encadré 2) ;

;

? la réforme des modes de gestion basée sur la responsabilisation des nouveaux managers publics, selon les articles 12 à 15 de la directive 06 ( cf. encadré 2), cela permettrait non seulement la responsabilisation des ministères qui seront ordonnateurs principaux des crédits budgétaires de leur ministère, mais aussi et surtout la gestion de chaque programme attribuée à un responsable de programme. Ces responsables de programmes ont l'obligation de rendre des comptes, principalement auprès du parlement à travers la production d'un rapport annuel de performance (RAP)

? l'amélioration de la transparence, la spécification des crédits budgétaires par programme associée à la nomenclature programmatique renforceront la compréhension du budget par le Parlement et les citoyens. Le document budgétaire est alors amélioré et complété de façon à améliorer l'information des parlementaires surtout au regard des enjeux, de la soutenabilité de la politique budgétaire et des engagements financiers de l'Etat.

Le tableau 1 ci-dessous compare, pour quelques points importants, les dispositions de la nouvelle directive de l'UEMOA à celles de la directive 1997, qui était fondée sur une approche budgétaire plus traditionnelle.

	Lois relatives aux lois de finances et approches budgétaires- Comparaison de quelques points saillants
Tableau 1
Approche traditionnelle Directive 05/97/CM/UEMOA		Approche orientée vers la performance Directive 06/2009/CM/UEMOA

Spécialité budgétaire

Les crédits sont spécifiés par chapitres, groupant les dépenses selon leur nature ou leur destination.

Les crédits sont spécifiés par programme

Vote du budget

Les dépenses du budget général font l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services votés, d'un vote par titre et à l'intérieur d'un même titre par ministère, en ce qui concerne les autorisations nouvelles.

Les crédits du budget général font objet d'un vote par programme (selon les LRLF d'autres pays, ils sont votés par ministère ou, en France par mission).

Ordonnancement

Le ministre chargé des Finances est ordonnateur principale unique des dépenses de l'Etat (directive 06/97/ CM/UEMOA portant règlement de la comptabilité publique).	Les ministres sont ordonnateurs principaux des crédits de leur ministère. Ils peuvent déléguer leur pouvoir aux responsables de programme.

Responsable de programme

Le responsable de programme détermine les objectifs spécifiques, affecte les moyens et contrôle les résultats des services chargés de la mise en oeuvre du programme. Il s'assure du respect des dispositions de contrôle interne et de contrôle de gestion.

Projet et rapport de performance

Un projet annuel de performance de chaque programme est annexé à la loi de finances et un rapport annuel de performance à la loi de règlement.

Pluriannualité (pour les autorisations d'engagement)

Le projet de loi de finances de l'année est accompagné de : (i) un rapport définissant l'équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives d'avenir (ii) un tableau montrant l'échelonnement sur les années futures des paiements résultants des autorisations de programme (ancienne dénomination des autorisations d'engagement.

Les documents de programmation pluriannuelle comprennent : (i) un document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle, comportant des prévisions des agrégats budgétaires, des objectifs d'équilibre budgétaire et les prévisions financières des entités du secteur public ; (ii) des documents de programmation pluriannuelle des dépenses par ministère et programme.

Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle est soumis à un débat d'orientation budgétaire au Parlement au plu tard à la fin du deuxième trimestre de l'année.

Ces documents et l'échéance des crédits de paiement futurs associés aux autorisations d'engagement sont annexés à la loi de finances.

Loi de règlement



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Le projet de loi de règlement est déposé sur le bureau du Parlement et distribué au plus tard de l'année qui suit celle de l'exécution du budget.

Le projet de loi de règlement est déposé sur le bureau du Parlement et distribué au plus tard le jour de l'ouverture de la session budgétaire de l'année suivant celle de l'examen du budget auquel il se rapporte. La loi de règlement est accompagnée des rapports annuels de performance par programme rendant compte de leur et de leurs résultats.

Source : Compilé par nous, l'auteur

I.1.2. Les principes budgétaires

Les principes budgétaires constituent un ensemble de règlements auxquels la gestion des finances publiques ne doit s'affranchir en général. Ainsi, avec l'avènement de la nouvelle des CDMT, il doit obligatoirement s'y adapter. C'est la raison pour laquelle les nouvelles directives prévoient cela.

Les Lois relatives aux lois de finances (RLF) sont fondées sur des principes budgétaires qui traduisent à des degrés divers les objectifs de la gestion des finances publiques (GFP). Les principes « classiques » qui reflètent les préoccupations concernant la discipline budgétaire, l'efficacité de l'allocation des ressources et le rôle du Parlement sont de plus en plus complétés par des principes mettant l'accent sur la transparence et la bonne gestion budgétaire. Ces principes budgétaires sont présentés dans l'encadré 1 ci-après. En pratique, les principes « classiques » comportent de nombreuses adaptations et altérations.

Encadré			Principes budgétaires
		1
· L'autorité : pour chacun des stades de la procédure budgétaire, on précise à qui appartient le pouvoir de décision. La suprématie du législateur en matière de finances publiques fait partie intégrante de ce principe. Principes classiques · L'annualité : l'autorisation et l'exécution budgétaires sont données pour une période de douze mois. · L'unité : la loi de finances présente les dépenses et recettes dans un document unique. · L'universalité : (i) les recettes et dépenses sont inscrites dans le budget pour leur montant brut, sans compensation entre elles ; et (ii) les recettes ne sont pas affectées à une dépense prédéterminée. · La spécialité : les crédits sont affectés à des dépenses déterminées. · L'équilibre : les dépenses sont équilibrées par des recettes et emprunts, le besoin de financement de l'État et ses modalités de couverture sont décrits. Principes modernes · La sincérité : exhaustivité, cohérence et exactitude des informations financières fournies par l'État. Ce principe est inspiré du droit comptable privé. · La performance : efficience et efficacité dans la gestion du budget. · La transparence : les fonctions des différents organes de l'État sont clairement établies. Des informations budgétaires à caractère financier et non financier sont publiquement disponibles en temps utile. La terminologie budgétaire est bien expliquée. · La stabilité : on assigne au budget et à la dette publique des objectifs qui s'inscrivent dans un cadre financier à moyen terme périodiquement mis à jour, ou d'engagements internationaux, comme les pactes de convergence. Les taux et l'assiette des impôts et autres prélèvements restent relativement stables.



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Source : Adapté de Daniel TOMMASI dans la revue : A SAVOIR 02, AFD, titre « Gestion des dépenses publiques des pays en développement » août 2010.

I.1.3. La nature des autorisations parlementaires

Les LRLF définissent le champ et la nature de l'autorisation parlementaire. Dans le droit budgétaire francophone, le budget peut comprendre deux types d'autorisation de dépenser :

? les crédits de paiement (CP), qui constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées au cours de l'exercice budgétaire ;

? les autorisations d'engagement (AE)¹⁶ qui constituent la limite supérieure du montant des marchés et contrats pouvant être engagés au cours de l'exercice budgétaire.

¹⁶ Appelées aussi crédit d'engagement (Tunisie, Commission européenne) ou autorisation de programme (Algérie, France avant la LOLF de 2001).



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La directive 06/2009/CM/UEMOA précise que les crédits ouverts par les lois de finances comprennent des crédits de paiement (CP) et des autorisations d'engagement (AE). Les AE autorisent les engagements pluriannuels pour les projets d'investissement et les contrats de partenariats publics-privés, mais elles n'autorisent pas l'ordonnancement et le paiement. L'article 18 de cette directive stipule :

? « pour une opération d'investissement directement exécutée par l'État, l'autorisation

d'engagement couvre une tranche constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mise en service sans adjonction » ;

? « pour les contrats de partenariats publics-privés, par lesquels l'État confie à un tiers le financement, la réalisation, la maintenance ou l'exploitation d'opérations d'investissements d'intérêt public, les autorisations d'engagement couvrent, dès l'année où les contrats sont conclus, la totalité de l'engagement juridique ».

Les dispositions de la directive O6 introduisent dans le budget ivoirien des AE et des CP, mais les écarts entre les AE et les CP sont rares et quand ils existent, ils sont faibles, alors que pour le titre 3 ces écarts doivent être significatifs pour les ministères gérant des projets d'investissement pluriannuels. La mise en application des dispositions de la directive 06/2009 nécessitera d'améliorer la gestion des AE et de mettre en place, de manière opérationnelle, des procédures de gestion budgétaire des engagements pluriannuels, probablement dès 2012.

Le suivi des échéanciers des paiements futurs liés aux AE est demandé par l'article 46 de la directive 06/2009/CM/UEMOA. Ce suivi facilitera l'analyse des contraintes liées aux engagements juridiques existants, lors de la préparation des CDMT. Toutefois, seul le budget annuel comporte des AE en sus des CP. Un CDMT comporte des prévisions de CP, mais il ne comporte pas de prévisions d'AE.

Dans les pays africains, les AE ne concernent en général que l'investissement¹⁷, pour les autres dépenses les CP valent autorisation d'engagement. Les AE facilitent le suivi et le contrôle des engagements liés aux projets d'investissement pluriannuels. En général, le cadre législatif des pays d'Afrique francophone comporte des dispositions prévoyant l'introduction d'AE dans le budget. Toutefois, en pratique seule une minorité de ces pays gère les engagements pluriannuels sur la base des AE.

I.1.4. Présentation des directives de l'UEMOA

Les dispositions de ces directives devraient connaître un début d'application au plus tard le 1er janvier 2012. La date limite pour l'application intégrale de toutes les dispositions concernant la gestion du budget sur la base du programme et la programmation pluriannuelle des dépenses au niveau des ministères est fixée au 31 décembre 2017. Toutefois, un délai supplémentaire de deux (02) ans est accordé aux Etats qui accuseraient des retards dans la mise en oeuvre de ces dispositions. Les directives de l'UEMOA sont présentées dans l'encadré 2 ci-après.

¹⁷ Selon la directive 06/2009/CM de l'UEMOA, les AE couvrent aussi la totalité des engagements juridiques liés aux accords de partenariats public-privé

Encadré



2

Les directives de l'UEMOA de 2009 concernant la gestion budgétaire.

Ces directives comprennent · la directive n°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA ; · la directive n°06/2009/CM/UEMOA portant loi de finances au sein de l'UEMOA, qui fournit les principes généraux pour une gestion budgétaire orientée vers la performance et précise les principaux instruments de programmation pluriannuelle que les États membres de l'UEMOA devront mettre en place. Les dispositions de cette directive doivent être reprises dans la loi organique relative aux lois de finances de chaque Etat membre ; · la directive n°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique au sein de l'UEMOA ; · la directive n°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l'État au sein de l'UEMOA ; · la directive n°09/2009/CM/UEMOA portant Plan Comptable de l'État (PCE) au sein de l'UEMOA ; · la directive n°10/2009/CM/UEMOA portant Tableau des Opérations Financières de l'État (TOFE) au sein de l'UEMOA. Ces directives ont été émises en juin 2009, à l'exception de la directive n°01/2009/CM/UEMOA qui a été émise en mars 2009



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Source : Guide méthodologique de CI septembre 2011

I.2. Le cadre théorique

En absence de véritables études théoriques, littéraires et empiriques sur les CDMT, nous allons voir les études les articles, les revues et les guides méthodologiques relatifs aux CDMT.

I.2.1. La problématique de la performance de la gestion des finances publiques

Les finances publiques jouent un rôle central dans un Etat moderne qui veut se développer. Une politique budgétaire axée sur des objectifs et une gestion budgétaire transparente sont à la base de prestations publiques visant à réduire la pauvreté et à atteindre les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) dans les pays en développement.

Les objectifs fondamentaux du système de gestion des finances publiques sont les suivants¹⁸: (i) instaurer un équilibre budgétaire global et le préserver ; (ii) affecter les ressources en respectant les priorités du gouvernement ; et (ii) promouvoir l'utilisation efficace des ressources budgétaires affectées à l'exécution des programmes et des services

Le débat sur la gestion des finances publiques a une portée considérable. On entend désormais parler plus largement de bonne gouvernance financière (les principes de la bonne gouvernance sont appliqués à la gestion des finances publiques). Il se situe dans le cadre général de la gestion publique qui dans l'approche économique comporte deux dimensions : (i) l'approche traditionnelle de l'évaluation des politiques publiques, et (ii) le choix des modalités de l'intervention publique.

Les CDMT qui s'inscrivent dans une gestion administrative axée sur les résultats sont plus proches de la seconde approche de la gestion publique. Cette approche tire son fondement sur différents concepts théoriques des sciences économiques et sociales qu'elle applique au sein de l'administration publique. Les économistes des politiques publiques se sont intéressés aux actions mises en oeuvre par différents secteurs ou institutions publiques. Ils considèrent que

¹⁸ Campos et Pradhan (1996) ; Schick (2001)



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plusieurs stades de développement des actions sont nécessaires pour en comprendre la logique et l'efficacité. Ils concluent que l'application de la décision prise par l'Etat rencontrera probablement la prise d'autres actions opposées, notamment de la part d'agents privés ou publics.

Pour les partisans de la nouvelle économie politique, il s'agit d'inciter tout un chacun en misant sur la responsabilité et sur la transparence, à fournir avec motivation, efficacité et économie les prestations nécessaires à la société. C'est pourquoi des théories ont été également formulées dans le cadre de la gestion publique : la théorie du principal-agent et la théorie des coûts de transaction. Elle se concentre sur les conflits d'intérêt et les asymétries d'information entre ces deux pôles.

Selon Campos et Pradhan (1996), trois problèmes interdépendants peuvent subvenir: (i) la « tragédie des biens communs », le budget étant perçu comme une ressource commune dans laquelle les différents ayants droit peuvent « puiser » pour un coût nul ou modique ; (ii) la divulgation des informations aux « cycles électoraux », qui peuvent faire obstacle à l'établissement stratégique de priorités d'affectation, conformes aux priorités du gouvernement ; et (iii) l'asymétrie des informations et l'existence d'incitations inappropriées ou incompatibles au sein des administrations (problèmes de type mandant-mandataire) peuvent s'opposer à une affectation et une utilisation efficientes des ressources.

La gestion administrative axée sur les résultats devrait permettre d'améliorer le degré d'information de tous les participants d'un domaine d'action en gérant les relations, en fixant des objectifs et des résultats à atteindre et en effectuant un contrôle de gestion approprié.

I.2.2. Les Contributions récentes sur la problématique de mise en place du CDMT

La question du CDMT est de plus en plus abordée par de nombreux économistes et experts des finances publiques. Kristensen et al (2002) indiquent qu'en ce qui concerne les pays de

l'organisation pour la conférence et le développement (OCDE), la budgétisation et la gestion par résultats complète celle basée sur les intrants et les produits. Elle donne plus de possibilités pour une meilleure intégration des mesures d'accomplissement des objectifs, par exemple l'effectivité et le rendement des ressources utilisées.

Selon ces auteurs, un certain nombre de justifications militent en faveur de l'adoption d'une approche par les résultats. En effet, cela se traduit notamment par l'amélioration de l'efficacité et de l'effectivité du secteur public, des possibilités d'apprentissage, de la formulation des politiques, de la transparence, de la responsabilité et de la cohérence des politiques.

On trouve également plusieurs écrits sur la mise en oeuvre du processus CDMT en Afrique¹⁹. Les CDMT y ont été promus, notamment par les Instituts de la Banque Mondiale, comme étant des outils destinés à répondre aux besoins d'assurer la discipline budgétaire globale en allouant en même temps des ressources aux priorités de la politique. Ils augmentent en outre

¹⁹ Banque mondiale (1998) ; Le Houerou & Taliercio (2002) ; Bird (2003) ; ODI (2005) ; FMI (2007b) ; CAPRI (2008) ; Zouré (2010)



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la transparence du budget, et améliorent le lien entre les budgets d'investissements et de fonctionnements. Des leçons ont pu être tirées après quelques années de mise en oeuvre.

A l'instar de certains pays de l'OCDE, de nombreux obstacles techniques et organisationnels subsistent au niveau des pays africains. Pour Meier et Raffinot (2005), ces pays font face à la mise en cohérence du cadrage macroéconomique des CDMT avec ceux des programmes discutés avec le FMI qui ne sont pas toujours réalistes.

I.2.3. Problèmes clés de la gestion et de la conception des CDMT

Pour l'introduction progressive du CDMT dans les trois niveaux (global, sectoriel, unités de prestation des services), les pays ont essayé différentes stratégies avec des résultats inégaux. En mettant trop l'accent sur la mise au point du cadre macrobudgétaire (CMB), le CDMT lui-même risque d'être décentré et déstabilisé. Aussi faudrait-il revoir plusieurs aspects de la gestion de la réforme. Ces aspects sont notamment l'intégration du CDMT au processus budgétaire existant (notamment pour l'approbation et la diffusion), la conception des structures de gestion du CDMT (MTEF : en anglais) et la normalisation des CDMT.

I.2.3.1. Intégration du CDMT dans le processus budgétaire existant

De nombreux pays se sont heurtés à des problèmes lorsqu'il s'est agi d'intégrer le CDMT au processus budgétaire existant. Beaucoup de problèmes sont liés au fait que les CDMT ont été lancés en parallèle au processus budgétaire existant²⁰. Cependant, pour les auteurs Philippe Le Houérou et Robert Taliercio (2002): «Les principaux éléments doivent être intégrés au processus budgétaire existant dès le départ, et le budget approuvé devrait effectivement

constituer la première année du CDMT. Le CDMT ne doit pas fonctionner comme un système parallèle. Les projections annuelles extérieures à la période couverte par le CDMT doivent aussi être présentées par le ministère des finances au Conseil des ministres et publiées en tant qu'élément du document du budget ».

Le CDMT est présenté dans le cadre de la déclaration de politique budgétaire à moyen terme, qui est une déclaration préliminaire du budget accompagnée de projections, et qui est publiée trois mois avant le budget. Cela a permis de réduire la confusion et contribué à focaliser l'attention et les ressources sur le CDMT²¹.

À mesure que les différents éléments du CDMT sont élaborés, ils devraient être incorporés d'emblée au processus budgétaire. Il faut éviter d'instaurer des processus parallèles pour le budget et le CDMT. Il convient donc de veiller avec plus de soin encore à adopter une chronologie minutieuse et appropriée, et c'est sans aucun doute l'un des aspects les plus délicats de la réforme. La question du timing est très importante ici, en particulier dans la première année du CDMT. Les retards et les calendriers irréalistes pourraient marginaliser le CDMT dans les premières années de son existence.

La question des procédures suivies pour la présentation, l'approbation et la diffusion des CDMT est liée à la précédente. Si le CDMT est inclus dans la présentation et l'adoption du

²⁰ Philippe Le Houérou et Robert Taliercio (2002)

²¹ Philippe Le Houérou et Robert Taliercio (2002)



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budget, la question est discutable. Sinon, la façon dont le CDMT est présenté et approuvé a de l'importance.

Le CDMT, qui est pour le moment un document technique interne, doit devenir un plan soutenu par les responsables politiques. Il faut pour cela qu'il soit élaboré avec la participation active du Conseil des ministres tout au long du processus. La nécessité d'obtenir l'approbation du Conseil des ministres et du Parlement devrait accroître l'importance du CDMT et inciter les différents acteurs à le prendre davantage au sérieux. Il faudrait inviter les représentants de la société civile à émettre des observations sur le CDMT, comme une priorité.

I.2.3.2. L'agencement des structures de gestion du CDMT

L'agencement des structures de gestion du CDMT, qui n'a pas reçu une attention suffisante, varie d'un pays à l'autre, bien que la plupart des pays allient les structures existantes à des structures de gestion ad hoc. Pour les auteurs comme Le Houerou et Taliercio (2002): «Si la responsabilité en dernier ressort doit rester au ministère des Finances, il faut que l'exécution du CDMT soit gérée par un ensemble d'acteurs structurels qui se renforcent mutuellement, dont certains pourraient être spécifiquement créés pour s'occuper du CDMT. Bien que chaque pays ait un processus de gestion propre pour le budget, de sorte que la structure de gestion du CDMT devra être conçue en conséquence, les études de cas africains tendent à montrer que la gestion de ces réformes devrait être confiée à une combinaison de départements existants et de nouvelles unités créées spécifiquement pour le CDMT afin de fournir le soutien nécessaire pour l'exécution. Dans les pays sans DSRP, la structure de gestion du CDMT devrait être intégrée aux unités et commissions déjà mises en place pour le DSRP.».

Les études de cas montrent que le Bureau du budget ne peut se charger seul de la préparation du CDMT. Il semble plutôt qu'un ensemble d'acteurs organiques dont les fonctions se chevauchent serait en meilleure position de promouvoir l'adoption du CDMT. L'utilisation de structures de gestion existantes (ministère des Finances, Département des dépenses publiques et commissions du Conseil des ministres) avec des commissions spéciales et des équipes spécialement chargées du CDMT semble fournir une structure de gestion plus solide.

I.2.3.3. Normalisation du CDMT

La normalisation des éléments du CDMT, et celle des CSD en particulier, est importante aussi. Le processus de la préparation des CDMT doit être standardisé, non seulement pour ce qui concerne de la structure organique, mais aussi les résultats sectoriels. Selon Le Houerou et Taliercio (2002): «Il convient d'élaborer les CSD sur la base de principes directeurs arrêtés à l'échelon central, qui devraient être publiés, et d'un calendrier réaliste tenant compte des contraintes de capacités.».

L'avantage tient au fait qu'on ne laisse pas les ministères avec leurs propres systèmes. En outre, le Manuel de planification et de budgétisation financière exhorte à inclure des éléments standardisés dans le processus du CDMT (Medium Term Experdure Framework : MTEF en anglais). Bien évidemment, cela ne signifie pas bien sûr que tous les secteurs se plient à cette



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injonction ; ils ne le font pas. Mais cela signifie que les secteurs peuvent être tenus pour responsables d'adopter une norme transparente.

Pour finir ce chapitre, on dira que, bien que les CDMT ou DPBEP-PAP soit une nouvelle méthode de GFP, ils ont retenu aussi bien l'attention des institutions internationales que celle des législateurs et réformistes. C'est pourquoi l'UEMOA a élaboré des directives en la matière.

Néanmoins, assez d'efforts restent à faire aussi bien dans le cadre législative que dans la pratique. Il faut reconnaître que la bonne exécution dépendra des règles et lois en vigueur. Ainsi, nous allons voir dans le chapitre suivant les procédures d'élaboration des CDMT.



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CHAPITRE II : LES PROCESSUS D'ELABORATION DES CDMT

L'idée d'une budgétisation par programme ou program budgeting n'est pas nouvelle ; elle rappelle le Planning Programming Budgeting System (PPBS)²² américain, la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB)²³ puis la réforme introduite par la loi organique du 1^er août 2001 en France²⁴, notamment en son article 7 et celle de la directive 06/CM/UEMOA de juin 2009.

C'est ainsi que, depuis juillet 2010 en Côte d'Ivoire des CDMT sectoriels ont été introduites dans des ministères pilotes²⁵. Des programmes ont été identifiés en fonction des grandes finalités poursuivies campées par des politiques publiques. Ensuite, il y a la cartographie des programmes qui a consisté à classer les destinations budgétaires existantes dans les programmes identifiés. Au sein des ministères pilotes (santé et éducation), il y a une culture de rationalisation de la budgétisation par programme. Des efforts ont été faits pour que chaque crédit corresponde à une activité concourant à la réalisation d'une action et du programme. Cependant ils continuent à suivre l'ancienne méthode budgétaire.

Le nouveau pouvoir est allé dans le même sens, en instaurant des budgets programmes dans trois autres ministères en 2012, puis dans six autres en 2013. Ce qui a complété le nombre de ministères à onze. Reconnaissant que les CDMT/DPBEP-PAP constituent un domaine important de la gestion des finances publiques, un guide méthodologique leur mise en oeuvre réussie a été élaboré.

Pour monter la perception que l'élaboration budgétaire pluriannuelle (EBP) et le CDMT présentent des atouts. Ce chapitre sera reparti entre deux sections. Dans la première section, nous allons parler de la budgétisation par programme et dans une deuxième section, nous montrer les processus d'élaboration des CDMT.

II.1 : La budgétisation par programme

Le développement d'une démarche de performance comprend souvent la mise en place d'un budget de programme. Ainsi, avant de parler de la budgétisation par programme, nous allons définir un programme.

II.1.1. Le programme

Selon la directive 06/2009/CM/l'UEMOA, (article 12), le programme se définit comme suit : « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions représentatif d'une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme. A ces programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d'intérêt général et des résultats attendus. Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs de performance, font l'objet d'évaluations régulières et

²² La budgétisation par programme a d'abord été une expérience américaine dans les années 1960.

²³ La RCB a suivi fut une autre manière du PPBS américain en France dans les années 1970.

²⁴ L'adoption, en 2001, de la LOLF en France.

²⁵ Ministère de la Santé et de la Lutte contre la Sida (MLS), Ministère de l'Education Nationale (MEN), Ministère de l'Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle (METFP), Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique (MESRS)



donnent lieu à un rapport de performance élaboré en fin de gestion par les ministères et institutions constitutionnelles concernés. Un programme peut regrouper, tout ou partie des crédits d'une direction, d'un service, d'un ensemble de directions ou de services d'un même ministère.»

Cette définition, qui rejoint la pratique de nombreux pays, permet d'ajuster le CDMT directement sur le budget du ministère et d'assigner chaque programme à un responsable précis. La définition des programmes, telle qu'elle ressort des directives de l'UEMOA, montre la proximité entre la notion de programme et celle de fonction des administrations publiques. La nomenclature de programmes du ministère reflète la description et l'articulation des missions principales du ministère. Elle se traduit par une nouvelle architecture de

INDICATEUR

l'organisation administrative.

Schéma 1 : Articulation des éléments d'un Programme

ACTIVITE 1

OBJECTIF SPECIFIQUE 1

SOUS-PROGRAMME 1

OBJECTIF INTERMEDIAIRE 1

ACTIVITE 2

PROGRAMME

OBJECTI SPECIFIQUE 2

OBJECTIF INTERMEDIAIRE 2

INDICATEUR

OBJECTIF SPECIFIQUE 3

SOUS-

PROGRAMME 2



18

Source : Compilation de l'auteur.

II.1.2. La nouvelle architecture du budget de l'Etat

La directive de l'UEMOA 06/2009/CM/UEMOA stipule qu'au plus tard, à partir de 2017, un document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) doit être publié et soumis à un débat d'orientation budgétaire au Parlement (DOB), avant la fin du deuxième trimestre de l'année. L'information en fin d'année comprend, entre autres documents, le projet de loi de règlement et, éventuellement, des rapports sur les résultats atteints en matière de performance, appelés en France « rapport annuel de performance (RAP)».

L'article 8 de la directive 08/2009/CM/UEMOA précise que « la codification des programmes [...] peut être enrichie par des éléments issus notamment du premier niveau de la classification fonctionnelle ». La Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP), en anglais Classification of functions of government (COFOG) peut ainsi être utilisée pour regrouper les programmes par grands objectifs socio-économiques.

L'article 46 de la directive 06/2009/CM/UEMOA précise qu'une information sur le coût des actions doit être présentée dans les projets annuels de performance (PAP) annexés au projet de loi de finances. Cette directive ne définit pas l'action, mais en général une action (sous-programme) rassemble les crédits d'un programme visant un public particulier d'usagers ou de bénéficiaires ou un mode particulier d'intervention de l'administration. Le découpage d'un



19

programme en actions devra faciliter l'analyse du programme dans le PAP. Ce critère de lisibilité conduira en général à limiter le nombre d'actions.

Dans la pratique, on commencera par déterminer la structure de programmes du département ministériel, puis, pour chaque programme, on identifiera la stratégie, les objectifs, et les indicateurs. On se focalisera ainsi sur des objectifs spécifiques à chaque programme, arrêtés en fonction de finalités d'intérêt général et des résultats attendus. Les prévisions de crédits de chaque programme sont décomposées, selon les catégories économiques définies dans l'article 12 de la directive 06/2009/CM/UEMOA : (i) personnel ; (ii) biens et services ; (iii) transferts ; (iv) investissement.

Ainsi, la classification programmatique du budget d'un ministère peut comprendre plusieurs niveaux en France :

? la mission, repartie en programmes (deux ou plusieurs programmes);

? le programme (par exemple, programme enseignement primaire, soins de santé de base, etc.);

? le sous-programme²⁶ (action dans le budget français), qui correspond à un ou des objectifs spécifiques du programme ou à une division administrative du ministère concerné, responsable de la mise en oeuvre d'un segment du programme ; l'activité, qui est le niveau opérationnel et fournit des prestations ou des produits déterminés.

? Dans la zone UEMOA : programmes, sous-programmes, objectifs, activités.

Dans le budget français, les programmes sont regroupés en mission. La mission correspond à une grande politique publique et peut couvrir plusieurs ministères.²⁷ Elle est le sommet de la nouvelle pyramide budgétaire. L'exécutif est la seule autorité compétente pour les créer au moment de la loi de finances et affirmer de manière synthétique les grandes directions de son action à venir. Chaque mission sera librement initiée et ne correspond pas nécessairement à l'organisation ministérielle et administrative. Au contraire, leur définition doit être le moyen de mettre en lumière des structures administratives et de réduire le nombre de financements croisés. La mission représente l'unité de vote des crédits²⁸.

Dans la zone UEMOA, en général et en Côte d'Ivoire, en particulier, chaque ministère doit avoir en son sein plusieurs programmes, qui, eux-mêmes regroupent les directions et services. En plus d'être un instrument programme de présentation des crédits budgétaires, le programme est également une structure de gestion et de supervision. A ce titre il doit y avoir un responsable de programme, et chaque direction doit être classifiée dans un programme.

Il doit y avoir un nombre défini de, programmes, de sous-programmes (actions), d'indicateurs, de postes de RdP : 132 programmes pour le budget de l'Etat et 26 pour les

²⁶ Pour le budget de la Tunisie.

27 En France, le budget est voté par mission, mais la gestion budgétaire s'effectue essentiellement au niveau du programme. La directive 06/2009/CM de l'UEMOA n'a pas retenu le concept de mission, ce qui a l'avantage de concentrer les efforts des administrations sur la mise en place et la gestion des programmes.

²⁸ Art 43 LOLF, Guide pratique de la LOLF à l'usage des parlementaires 2006.

budgets annexes et comptes spéciaux, 620 actions, 1 300 indicateurs de performances et 80 postes de RdP²⁹. (Cette description est celle de la France).

Cependant, bien qu'étant spécifiés dans les documents pluriannuels, les programmes n'ont pas fait l'objet d'une structure formelle par les textes. Cette situation peut créer un flou dans la responsabilité de chaque acteur. Car de nombreuses questions se posent sans suite en absence d'un cadre formel d'organisation : qui est le responsable de programme ? A quels programmes doivent appartenir les services et programmes ? Quelles sont les attributions de chaque service dans la gestion du programme auquel il appartient ? Ce sont là autant de questions qui méritent la création d'un cadre organisationnel des programmes de chaque ministère présentant un CDMT ou DPPD.

Le schéma 2 illustrant la combinaison des différents segments de la nomenclature budgétaire et le degré de détail auquel s'opère cette combinaison, permet de définir les différents niveaux de gestion du budget :

? l'unité de vote, qui est le niveau auquel le budget est voté. Selon les pays, cette unité peut correspondre au ministère, au chapitre, au programme ou à la mission (en France);

? l'unité de spécialisation budgétaire, qui délimite le périmètre de l'autorisation du Parlement ;

? les domaines respectifs de responsabilité des acteurs de l'exécutif, notamment pour les contrôles internes.

Schéma 2 : Les trois niveaux de structuration du budget de l'Etat



Autorisation

Exécutio

Gestion

Discussion et vote au Parlement



20

Source : Compiler nous, l'auteur.



21

II.2. Les cadres de dépenses à moyen terme (CDMT)

On distingue souvent le CDMT global ou DPBEP-PAP et les CDMT sectoriels ou DPPD. Lorsque qu'il est employé sans précision sur sa nature globale ou sectorielle, le terme « CDMT » désigne le CDMT global et par les procédures associées.

II.2.1. Définition CDMT

Les concepts des CDMT ont fait l'objet de définitions générales plus ou moins bien établies³⁰. Le CDMT est un instrument d'intégration de la pluriannualité dans la préparation du budget. Son élaboration peut être considérée comme une partie intégrante de la procédure budgétaire.

II.2.2. Les objectifs

Les éléments fondamentaux d'un CDMT sont l'estimation à moyen terme des contraintes globales de ressources et des coûts des politiques existantes, ainsi que les mécanismes institutionnels qui facilitent l'ajustement des priorités et la réallocation des ressources.

Un CDMT projette les dépenses selon leur destination (par exemple, par ministère et direction ou par ministère et programme). Il vise à améliorer l'efficacité de l'allocation des ressources. En effet, la marge de manoeuvre pour des réallocations de ressources entre activités étant réduite dans le cadre d'un budget annuel, le CDMT permet de programmer ces réallocations dans le temps. Il peut aussi contribuer à améliorer l'efficience opérationnelle en fournissant aux gestionnaires une meilleure visibilité sur leurs futurs budgets.

Le CDMT est un instrument de programmation triennal glissant permettant de placer la gestion budgétaire dans une perspective pluriannuelle. Quatre objectifs principaux peuvent être assignés aux CDMT (Banque mondiale, 1998, cité par Le Houerou et Taliercio, 2002). A chaque objectif, des conditions de réalisation peuvent être associées. Ce qui est mentionné dans le tableau 2 ci-après.

Tableau 2 : Objectifs et conditions de réalisation des CDMT

Objectifs Améliorer l'équilibre macrobudgétaire		Conditions Etablir des estimations sérieuses et crédibles de l'enveloppe globale de ressources disponibles	Améliorer les allocations inter et intra sectorielles Améliorer la prévisibilité budgétaire Améliorer l'efficacité de la dépense publique
Etablir un ordre de priorité des dépenses et restreindre les allocations de crédit aux seules priorités principales Respecter des plafonds budgétaires plus crédibles par secteur Augmenter la liberté de gestion des ministères techniques.

Source : Le Pôle PNUD « Stratégies de développement et finances publiques », et Le Houerou et Talierco (2002)

³⁰ Les CDMT sont définis dans l'introduction, notamment dans contexte de l'étude.



22

II.2.3. Les instruments de programmation financière à moyen terme

Selon le niveau auquel est opérée l'allocation des ressources, les cadres de programmation financière suivants peuvent être distingués³¹ (cf. encadré 3 en annexe 2):

· Le cadrage secteur réel: définir les grands agrégats du secteur productif et de la demande. C'est ce cadrage qui permet d'esquisser le niveau des recettes publiques.

· Le Programme d'investissement Public (PIP) triennal : il définit les grands programmes d'investissement du gouvernement. Il précieux dans l'identification des dépenses en capital (investissement) du gouvernement.

· Le cadrage budgétaire : C'est une représentation des grandes masses budgétaires (ressources et charges de l'Etat). Il couvre un champ plus restreint (opérations du budget de l'Etat et comptes spéciaux du Trésor) que le TOFE.

· Le TOFE prévisionnel bâti sur trois ans.

· La situation monétaire

· La balance des paiements

Dans la conduite de l'exercice de prévision du cadre macroéconomique et financier, une cohérence est exigée entre ces différents instruments de programmation.

· Le TOFE prévisionnel, qui donne les grands agrégats budgétaires et qui est une composante du cadre macro-économique à moyen terme. Le TOFE prévisionnel est présenté dans le DPBEP, comme précisé par la directive 06/2009/CM/UEMOA ;

· Le CDMT global, appelé aussi cadre budgétaire à moyen terme (CBMT), qui traite de l'allocation intersectorielle/interministérielle des ressources et sert à cadrer la préparation du budget et des CDMT ministériels /sectoriels. Le CDMT global peut être une composante du DPBEP précisé par la directive 06/2009/CM/UEMOA.

· Les CDMT ministériels /sectoriels, qui répartissent par programmes, sous
programmes, et, éventuellement, par actions et activités, les enveloppes définies dans le CDMT global pour un ministère donné. En pratique, le degré de détail de ces CDMT est très variable. Les CDMT ministériels correspondent à l'ensemble formé par le DPPD et les PAP d'un ministère, précisés par la directive 06/2009/CM/UEMOA.

Ces cadres de programmation pluriannuelle ne se substituent pas aux plans et stratégies. Ils visent à améliorer le lien entre le budget et les plans et stratégies. Le schéma 3 ci-après illustre l'articulation entre les stratégies, les documents de programmation pluriannuelle définis dans la directive 06/2009/CM/UEMOA et le budget :

³¹ OPM (2000) distingue : le Medium Term Fiscal Framework (MTFF), c'est-à-dire le TOFE prévisionnel ; le Medium Term Budget Framework (MTBF), c'est-à-dire le CDMT global, le MTBF étant qualifié de forme basique de Medium-Term Expenditure Framework (MTEF [CDMT]) ; et l'extended MTEF, c'est-à-dire un CDMT comprenant des CDMT sectoriels détaillés.

- les stratégies sont élaborées en amont des processus de budgétisation et de programmation financière. Le chiffrage de leur coût doit être réaliste, mais il ne prend pas nécessairement en compte les derniers développements de la conjoncture économique ;

- le document de programmation budgétaire et économique pluriannuel (DPBEP) , précisé dans la directive 06/2009, comprend un TOFE qui définit l'enveloppe globale des ressources et les dépenses totales en tenant compte des objectifs macroéconomiques et de l'évolution de la conjoncture économique ;

- l'allocation intersectorielle de l'enveloppe globale des ressources est effectuée par le CDMT global, en fonction des stratégies ;

- les CDMT ministériels /sectoriels (les DPPD précisés dans la directive 06/2009/CM/UEMOA) allouent les enveloppes de ressources définies dans le CDMT global à des programmes selon la stratégie du secteur, le processus pouvant être itératif.

Idéalement, le TOFE qui représentent le compte des administrations publiques, couvre l'ensemble des administrations publiques, pas seulement le budget de l'Etat. Ainsi l'article 9 de la directive 10/2009/CM/UEMOA, portant tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE) au sein de l'UEMOA, précise que le TOFE doit couvrir les sous-secteurs suivants :

· sous-secteur de l'administration centrale y compris ses institutions sans but lucratif et ses autres unités extrabudgétaires ;

· sous-secteur de l'administration locale y compris ses institutions sans but lucratif et ses autres unités extrabudgétaires ;

· sous-secteur de la sécurité sociale.

Cette disposition de la directive devra être appliquée d'ici 2017. Les prévisions de dépense des CDMT (ou du DPPD précisé dans la directive 06/CM/UEMOA) ne sont pas des autorisations de dépense. Elles doivent être conformes au budget, la première année de projection. Au-delà de cette première. Au-delà de cette première, elles sont indicatives. (cf ; schéma 3)



Source : CDMT Burkina Faso, apport de Mme Aminata BILLA

23

Schéma 3 : Plans/stratégies, cadres à moyen terme et budget

A.

24

Le TOFE prévisionnel

Le Plan et les stratégies sectorielles fournissent les orientations de la politique budgétaire, mais le budget doit aussi tenir compte de l'évolution de la conjoncture économique et financière. Le point de départ de cette prise en compte est la préparation d'un cadre macroéconomique à moyen terme pour se donner une idée de l'ensemble des ressources publiques recouvrables pour la loi de finances en cours de préparation ainsi que celles des deux prochaines années.

Un cadre macroéconomique à moyen terme comprend une projection des principaux comptes macroéconomiques, que sont:

? le secteur réel ;

? la situation monétaire;

? la situation des comptes extérieurs (solde courant, solde des capitaux et des opérations financières et solde global)

? le secteur des administrations publiques (TOFE).

Le TOFE prévisionnel présente, pour une période de trois à quatre ans, les prévisions de recettes par grande catégorie (impôts directs, droits et taxes à l'importation, etc.), les dépenses par grande nature économique (dépenses de personnel, dépenses en biens et services, etc.), les objectifs de déficit/surplus et les prévisions de financement. Il est préparé et mis à jour.

B. Les CDMT global

Les cadres des dépenses à moyen terme (CDMT) global répartissent les dépenses totales données par le TOFE selon leur destination (ministère, direction ou programme, etc.). Un CDMT est un programme pluriannuel de dépenses glissant, préparé tous les ans.

Le TOFE prévisionnel, qui réagit la gestion des administrations, doit idéalement couvrir les collectivités locales. Par contre, la couverture d'un CDMT doit suivre la répartition des compétences en matière de dépenses. Elle correspondra en général à celle du budget de l'État, élargie, si possible, aux fonds extrabudgétaires de l'administration publique centrale.

Pour que les CDMT (CDMT global et/ou sectoriels) encourage l'établissement des priorités inter et intra sectorielles, sa préparation doit être intégrée dans la procédure de préparation du budget et la démarche de budgétisation en deux phases, présentée ci-après, doit être adoptée.

I. La Procédure de préparation du CDMT et du budget

Cette partie présente les grands principes de la procédure de préparation du CDMT. Cette procédure ne sera mise en place que progressivement.

1 Principes généraux

Il s'agit d'examiner quelques principes d'organisation de la procédure budgétaire dans un cadre pluriannuel, visant à renforcer la gestion budgétaire. Les principes examinés ci-dessous comprennent :



25

- une procédure de budgétisation en deux temps visant à assurer le cadrage du budget et des CDMT ministériels ;

- une claire distinction entre l'existant (les activités en continuation), qui constitue une « projection de référence », et les mesures nouvelles (changements par rapport à cette projection de référence), afin de mieux analyser les politiques budgétaires ;

- une procédure de programmation pluriannuelle glissante, afin de tenir compte de l'évolution de la conjoncture et des réalisations effectives, lors de la préparation du budget et des CDMT ministériels et de leur cadrage ;

- un rôle accru au Parlement dans l'examen des politiques budgétaires. La directive 06/2009/CM/UEMOA préconise la tenue d'un débat d'orientation budgétaire (DOB) avant fin juin.

2 La préparation du CDMT global lors de la phase de cadrage

Les plafonds (enveloppes budgétaires) triennaux de dépense par ministère (c'est-à-dire un CDMT global par ministère) sont préparés sur un plan technique par le ministère des Finances, puis soumis au Conseil des Ministres.

Le schéma 4 illustre la démarche pour préparer ces plafonds de dépense par ministère :

· Le TOFE donne une enveloppe globale des ressources.

· Une réserve pour imprévus et une réserve de programmation, pour les deuxièmes et troisièmes années de projection du CDMT, est déduite de l'enveloppe du TOFE pour donner le plafond global de dépense.

· Les travaux sectoriels ont permis d'estimer une projection (ou ligne) de référence par ministère. Ils correspondent au niveau actuel des activités courantes et aux projets d'investissement en cours ou dont les conventions de financement sont signées. Lorsque l'exercice sera bien rodé et discipliné la projection de référence correspondra au CDMT ministériel préparé l'année précédente. Le ministère des Finances procède à la consolidation de ces projections de référence.

· L'écart entre le plafond des dépenses et la projection de référence consolidée donne une marge de manoeuvre.

· Des économies, sur des programmes/secteurs de relativement faible priorité, sont identifiées par rapport à la projection de référence, ce qui permet d'élargir la marge de manoeuvre.

· Cette marge de manoeuvre est répartie en activités, ou en accroissement du niveau d'activités, en fonction des priorités.

· Un CDMT global est ainsi établi.

· La phase stratégique initiale se conclut par un examen de la politique budgétaire par les décideurs politiques et des décisions sur les plafonds de dépense.



26

Schéma 4 : Préparation des plafonds de dépense



^{Projection de}

^référence

^{Année t t+1 t+2 t+3}

^Ressources

^prévues

^Réserve

^{Examen de l'exécution}

^{du budget et des}

^stratégies ;

^{propositions d'initiatives}

^{Plafond des}

^{dépenses totales}

^{Marges de}

^{manoeuvre pour}

^{mesures nouvelles}

^Economies

^Projections

^{détaillées des}

^dépenses

Source : Adapté de R. Allen et D. Tommasi. Managing Public Expenditure. OCDE.2001.

3 La budgétisation en deux temps

Les processus CDMT sont tout aussi importants que les documents du CDMT. Les procédures de préparation du CDMT et du budget doivent être complètement unifiées. Elles doivent viser, entre autres objectifs, à encourager les ministères techniques à établir des priorités entre leurs programmes et activités, en conformité avec les stratégies et le Plan de développement économique et social, d'une part, et les contraintes financières, d'autre part.

Il convient d'adopter une procédure de préparation du budget et du CDMT en deux temps :

une phase stratégique, ou de cadrage, visant à formuler les choix stratégiques (objectifs budgétaires globaux, allocation intersectorielle des ressources) et, ainsi, à assurer le lien entre les grands choix de politique publique et le budget ;

une phase de préparation des prévisions budgétaires et des CDMT sectoriels finaux comportant les arbitrages intra-sectoriels et la soumission des projets de budget ministériels. IL s'agit d'une conférence budgétaire interne.

4 Les documents de programmation et de performance³²

Les dispositions de la directive 06/2009/CM/UEMOA précisent la préparation des documents de programmation pluriannuelle et de performance suivants :

un Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP) cohérent avec les objectifs du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de

..

solidarité conclus entre les États membres de l'UEMOA ;

des Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD, ceci est

I

l'appellation du CDMT consacrée par les Directives de l'UEMOA) par ministères, budgets annexes et comptes spéciaux, cohérents avec le DPBEP ;

³² Ces documents sont cités par les articles 46 ; 50 ; 51 et 52 de la directive 06/2009/CM/UEMOA., les voir en

annexe.



27

? des Projets Annuels de Performance par programme (PAP) comportant, entre autres éléments, la présentation des résultats attendus pour les années à venir et l'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement ;

? les Rapports annuels de performance (RAP) rendant compte des résultats obtenus. Schéma 5 : Les documents de programmation budgétaire de l'UEMOA

^{Des documents budgetaires renovés}

^{Dispositions communautaires}

^{Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité} -

^UEMOA



^Tout

^Ministèr

^e

^PAP : ^{Projet annuel de performance}

^{Programmation Pluriannuelle des}

^Dépenses

^{Document de programmation budgétaire et}

^performance

^{CDMT Global/TOFE/CBMT}

^Etc.

^LDF

^MEF/PM

^LDR

^/CDM

Source : CDMT du Burkina Faso, apport de Mme BILLA

^DPPD : ^{Document de}

C Les CDMT sectoriels/ministériels

^RAP : ^{Rapport annuel de}

Annexes

Annexes

Un CDMT ministériel est, en général, organisé selon des lignes fonctionnelles ou programmatiques. En effet, les dépenses correspondant à une même politique publique doivent être projetées ensemble et selon les mêmes hypothèses, quelle que soit leur nature économique ou leur source de financement.

Un seul nouveau document devrait couvrir pour chaque ministère les besoins d'information couverts par les DPPD et PAP définis dans la directive 06/2009/CM/UEMOA. Ce document formera un CDMT ministériel, (cf. Tableau 5 en annexe 5).

Les CDMT ministériels doivent respecter les contraintes macroéconomiques, mais lorsque sont pertinents, les écarts entre les projections des CDMT ministériels et les résultats des modèles de chiffrage des stratégies peuvent être indiqués dans la section « problèmes et défis » du CDMT ministériel.

I. Couverture d'un CDMT sectoriel/ministériel ou DPPD

Les CDMT ministériels ou DPPD doivent couvrir toutes les dépenses du ministère hors service de la dette. Afin de donner une vue plus exhaustive des dépenses du département ministériel (optique UEMOA), ils doivent aussi couvrir pour information :



28

? les dépenses sur ressources propres des EPN;

? des dépenses sur financement extérieur qui sont actuellement extrabudgétaires, mais qui devraient être intégrées dans le budget de l'Etat, comme toute dépense de l'Etat sur financement extérieur.

L'incorporation dans les CDMT ministériels de dépenses des établissements publics nationaux (EPN) nécessite de procéder à une consolidation des opérations financières de l'Etat et de ces entités. Les transferts de l'Etat aux entités sont déjà pris en compte dans le budget général, pour éviter les doubles comptabilisations.

Tout ce processus peut être résumé en six étapes qui sont : (i) l'élaboration d'un cadre macroéconomique/budgétaire ; (ii) l'élaboration de programmes ; (iii) l'élaboration de cadres dépenses sectoriels (iv) les définitions de l'allocation des ressources sectorielles ; (v) la préparation des budgets sectoriels ; et (vi) l'approbation de la politique finale.

Pour terminer cette partie, il faut retenir que les budgets-programmes sont élaborés de manière simple et réaliste en lien effectif avec les stratégies existantes. Les CDMT et budgets-programmes ont un rôle essentiel à jouer pour améliorer la qualité de la programmation budgétaire et favoriser l'atteinte des objectifs nationaux de développement et des OMD.

La reconnaissance juridique des instruments de programmation pluriannuelle, la spécialité des crédits budgétaires par programme, la fongibilité des crédits à l'intérieur des programmes et la désignation de responsables de programmes dont la responsabilité sur les résultats est engagée sont autant de dispositions qui font défaut aujourd'hui et limitent fortement l'efficacité des CDMT et des budgets programmes en zone UEMOA et notamment en Côte d'Ivoire. Il s'agit de la structuration effective des ministères conformément à la nouvelle architecture du budget de l'Etat en prenant en compte l'importance du rôle et des fonctions des autres managers publics, comme les RBOP et les RUO, non mentionnés dans les dispositifs des directives du nouveau cadre harmonisé des finances publiques dans le cadre des réformes de la gestion des finances publiques.

C'est pourquoi nous allons dans la deuxième partie voir l'apparition de nouveaux managers publics et le dialogue de gestion permettant d'assurer la bonne gestion des deniers publics que les directives n'ont pas fait et qui constituent aussi une réelle nouveauté.



29

DEUXIEME PARTIE : MISE EN OEUVRE DES CDMT EN COTE

D'IVOIRE

Comme nous l'avons vu dans la première partie, l'exécution du budget de l'Etat relève non seulement des théories et pratiques mais aussi du droit public, notamment les finances publiques qui en sont une branche. Des lois et règlements sont institués pour assurer la bonne gestion des finances publiques dans tous les pays du monde. Les Etats de l'UEMOA, en se conformant à la règle, ont élaboré des lois et règlements sous le nom de «directives« dans le cadre des réformes qu'ils mettent en place.

Ces directives ont été élaborées et adoptées en 2009 pour prendre en compte les réalités et les pratiques en matière de gestion des finances publiques dont la nouvelle méthode est les CDMT avec application de la GAR dans l'élaboration des budgets-programmes. En effet, la Côte d'Ivoire, à l'image de nombreux Etats du monde à procéder à l'élaboration d'un «guide méthodologique« de la mise en place des CDMT.

Dans le cadre de l'harmonisation des finances publiques dans l'espace UEMOA, les directives constituent une référence pour mettre en oeuvre les procédures. Nous avons remarqué qu'il ya des matières que chaque Etat doit organiser étant donné que les directives ne fixent que les grands principes. Ce sont des éléments comme le dialogue de gestion qui n'ont pas été codifiés par les directives ou les décrets et arrêtés nationaux. Cela permettrait la prise en compte de l'importance du rôle et des fonctions des autres managers publics tels que les RBOP et les RUO comme ça se passe en France ou en Tunisie.

Dans le cas de notre travail, nous allons alors essayer de faire une proposition de transposition de cas. Nous pensons que ce qui a fait ses preuves partout en occident et dans certains pays maghrébins, peut l'être en Afrique subsaharienne. C'est pourquoi, dans cette deuxième partie nous allons voir la mise en place des CDMT en Côte d'Ivoire dans le troisième chapitre et dans le quatrième chapitre, il sera question des rôles et responsabilités des acteurs et le dialogue de gestion dans la gestion des programmes.



30

CHAPITRE 3 : MISE EN PLACE DU CDMT EN CÔTE D'IVOIRE

Sollicité par le Gouvernement ivoirien au cours de l'été 2008 pour une assistance à la mise en oeuvre d'un plan de réforme des finances publiques et à la conclusion d'un programme économique et financier appuyé par la FRPC, le projet d'appui de l'Union Européenne (UE) a pu démarrer effectivement à la fin du troisième trimestre 2009.

L'obtention d'un don pour la Gouvernance et le Développement Institutionnel auprès de la Banque Mondiale (BM) a permis d'engager déjà à fin 2008, les travaux sur la réforme des finances publiques avant même la signature d'une FRPC avec le FMI et la BM en mars 2009.

Ces évolutions ont conduit à une redéfinition du contenu de l'assistance sollicitée auprès de l'UE qui s'oriente désormais vers, un appui technique à la mise en place des CDMT ou DPPD dans les ministères des secteurs sociaux de l'éducation et de la santé. Ces cadres de dépenses qui sont des exigences majeures de la FRPC visent une meilleure traçabilité des ressources budgétaires allouées à la lutte contre la pauvreté.

L présent chapitre fait le point sur le Contexte et justification de l'introduction du CDMT ou DPPD en Côte d'Ivoire, de la situation de la gestion des finances publiques, et de l'introduction des CDMT ou DPPD en Côte d'Ivoire.

III.1. Contexte et justification de l'introduction du CDMT ou DPPD en Côte d'Ivoire

Hormis les mesures prises au niveau international et régional qui obligent le pays à s'y adapter, l'état des lieux du contexte budgétaire ivoirien justifie la mise en place du CDMT ou DPPD en Côte d'Ivoire. L'exercice en Côte d'Ivoire telle qu'initiée en 2009 visait la traçabilité des allocations budgétaires en faveur des ministères des secteurs sociaux généralement réputés pro-pauvres : éducation et santé.

III.1.1. Mesures prises au plan international et régional

La communauté internationale ayant constaté que la dette des PVD était devenue insoutenable, il fallait chercher des voies et moyens pour sa résolution. C'est pourquoi le FMI a lancé l'Initiative des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) en 1996 (renforcée en 1999) en réponse au constat fait par la (plans Baker et Brady) que la crise de la dette ne pourra se résoudre que par une substantielle annulation de celle-ci. L'objectif visé est de ramener la charge de la dette à un niveau soutenable grâce à des programmes d'ajustement macroéconomiques et des réformes structurelles appuyés par le FMI et la Banque Mondiale.

Puisque la Côte d'Ivoire faisait partie de ces pays, elle a adhéré à cette initiative en raison de son de son niveau d'endettement. Le Gouvernement devait saisir cette opportunité pour faire une réaffectation dans le financement des besoins des secteurs sociaux après annulation ou allégement. C'est pourquoi le Document de Stratégies pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP) a été adopté et le point de décision de l'Initiative PPTE fut atteint dans le courant du premier trimestre de l'année 2009.

Les efforts furent fournis pour l'atteint du point de décision qui ont eu pour conséquence allègement substantiel de la dette de la Côte d'Ivoire de 4 090,0 milliards de F CFA annulés



31

sur un stock de 6 373,9 milliards de FCFA soit un taux d'annulation de 64,2%. Il ressort un stock restant de 2 283,9 milliards de F CFA³³, (cf graphique 1 ci-après).



Source : Fait par l'auteur à partir des Données de la Direction Générale du Trésor et de la comptabilité Publique (DGTCP°

Avant l'allégement, le service de la dette était estimé à 500 milliards de FCFA en moyenne par an, soit un tiers (1/3) du budget; les investissements publics n'étaient que de 10% des dépenses d'investissements du budget et la capacité de paiement de l'Etat était fortement dégradée, elle était de 56%, (cf. graphique 2 ci-après)

En effet, après cet allégement, le pays a bénéficié d'une forte réduction du service de la dette extérieure qui passe en moyenne de 500 milliards de FCFA à environ 230 milliards de FCFA, soit une réduction annuelle de 53%.



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Source : Fait par l'auteur à partir des Données de la Direction Générale du Trésor et de la comptabilité Publique (DGTCP)

lus de cette réduction du service de la dette il a aussi l'amélioration des ratios

_p , y

C

d'endettement. Le rapport stock dette extérieure sur PIB passe de 51% à 18% après allègement, pour une norme de 40%. Le rapport du stock de la dette extérieure sur

³³ Direction Générale du Trésor et de la comptabilité Publique de Côte d'Ivoire .



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exportations est passé de 160% à 37% pour une norme de viabilité de 150%. Le rapport du stock de la dette extérieure sur recettes budgétaires est passé de 327% à 97%, pour une norme de 250%. Le rapport dette publique totale sur PIB ressort à 36% pour une norme communautaire de 70%³⁴.

Pour y arriver, il ya des préalables à savoir : (i) l'exécution satisfaisante des programmes soutenus par le Fonds Monétaire International (FMI) et la Banque Mondiale (BM) ; (ii) l'exécution satisfaisante des réformes fondamentales convenues au point de décision ; (iii) l'exécution pendant au moins un an du DSRP.

Il est recommandé une bonne gestion des affaires publiques pour parvenir aux meilleurs résultats dans le cadre de l'Initiative PPTE, comme l'indique le FMI³⁵, en ce qui concerne le point trois: « la nouvelle approche privilégie les mesures publiques destinées à permettre aux pauvres de tirer meilleur parti de la croissance, les programmes de dépenses publiques vont être redéployés en faveur de ces derniers. Cela devrait se traduire par une augmentation des dépenses dans les secteurs de l'enseignement et de la santé primaires, ou de la production et de l'infrastructure rurale. A cet effet, la manière dont les fonds sont dépensés importe tout autant que leur volume car une mauvaise gestion publique réduit l'impact potentiel de la croissance sur la pauvreté. L'accent est donc davantage mis sur la transparence, la responsabilité et la qualité de la gestion des affaires publiques »

Alors, des CDMT ou DPPD ont été élaborés comme première activité dans les ministères chargés de la lutte contre la pauvreté. Ils constituent un instrument permettant de faire le lien entre les politiques de développement et leur traduction budgétaire. C'est ainsi qu'après la Déclaration de Paris de mars 2005, en 2010, 75 % des pays partenaires devraient avoir des priorités stratégiques claires se rattachant à un CDMT ou DPPD et comptabilisées dans les budgets annuels.

Au niveau régional, en matière budgétaire, l'élaboration par l'UEMOA du cadre juridique des finances publiques est une mutation pour tenir compte des normes internationales. Les nouvelles directives du cadre harmonisé des finances publiques de juin 2009 prévoient deux (2) phases essentielles : (i) la transposition des directives au niveau des cadres juridiques nationaux, au plus tard le 31 décembre 2011 ; (ii) l'application intégrale de l'ensemble des mesures promues par ces Directives au plus tard le 1er janvier 2017 ; avec une période supplémentaire de deux (2) ans pour les Etats qui le souhaitent, en ce qui concerne l'application des règles et procédures découlant des principes des droits constatés.

A l'instar des autres pays membres de l'UEMOA, la Côte d'Ivoire, a pour obligation d'adapter son cadre juridique suivant les dispositions contenues dans les nouvelles directives notamment celles relatives au passage d'un budget annuel à une programmation pluriannuelle du budget de l'Etat (cf encadré 2 au chapitre 1 ou encadré 3 en annexe 2).

34 Toutes ces statistiques sont de DGTCT-CI

35 Extrait du Discours de M. Eduardo Aninat, Directeur général adjoint du FMI, devant le Développent Policy Forum, Berlin, 15 juin 2000



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III.1.2. Situation de la gestion des finances publiques

Entre novembre 2007 à juin 2008, selon les critères de la Revue de la gestion et du système des finances publiques (PEMFAR³⁶), la performance du système de finances publiques était globalement faible. Cette évaluation a montré l'existence d'insuffisances dans le domaine (i) de l'exhaustivité et de la crédibilité du budget, (ii) de l'exécution du budget et (iii) au niveau du contrôle ainsi que (iv) du système de passation des marchés publics.

C'est ainsi que les autorités ivoiriennes, pour relever ces défis majeurs, ont alors adopté, entre autres, un plan d'actions pour la réforme des finances publiques. Cela permettrait une gestion des finances publiques efficace et transparente nécessaire dans la mise en oeuvre des politiques nationales. Pour ce faire, il fallait mettre en place un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) cohérent avec la consolidation des progrès accomplis dans la gestion macroéconomique et dans lequel devront s'inscrire l'accroissement du niveau des dépenses pro pauvres.

La mise en oeuvre de la réforme est conduite par le Ministère de l'Economie et des Finances (Comité de Mise en oeuvre du Plan de Réforme des Finances Publiques créé le 29 juillet 2009 et modifié en août 2009) avec l'appui des partenaires techniques et financiers (FMI, BAD, BM, UE, UNICEF). L'Union Européenne à travers le Projet d'appui à la Mise en oeuvre du Plan de Réforme des Finances Publiques, s'occupe particulièrement du volet Mise en place du CDMT.

III.1.3. Introduction du CDMT ou DPPD en Côte d'Ivoire

Une enquête a été menée durant le mois de juin 2013 auprès d'un certain nombre de structures concernées par cette action. Cette enquête nous permettra d'appréhender pratiquement la mise en place du CDMT en Côte d'Ivoire, ce sont :

? la Cellule de Réformes Budgétaires et de Modernisation de la Gestion Publique de la Direction Générale du Budget et des Finances ;

? le Service Statistique de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique ;

? la Direction de la Programmation des Investissements Publics de la Direction Générale du Plan ;

? la Direction du Contrôle financier.

Les informations recherchées auprès de ces structures nous ont permis de savoir les motivations qui ont favorisé l'introduction du processus du CDMT, le niveau de connaissance et l'appréciation générale de ces nouveaux outils budgétaires, les activités menées dans ce cadre (formations, travaux d'élaboration, les appuis techniques, etc.) et les difficultés rencontrées ainsi que les recommandations pour que les CDMT connaisse un succès en Côte

³⁶ Public Expenditure Management and Financial Accountability Review (PEMFAR). Cette revue a été effectuée avec l'appui de partenaires au développement (BAD, UE, FMI, BM) et comprend une évaluation de la gestion des finances publiques et du système des marchés publics



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d'Ivoire. Les données collectées permettent de savoir que l'introduction du CDMT dans la préparation du budget a suivi des étapes qui se présentent comme suit :

III.1.3.1. Lancement du processus du CDMT ou DPPD

C'est en décembre 2009 que le processus du CDMT ou DPPD a débuté par l'organisation d'un séminaire de lancement et de formation organisé par le MEF et animé par des consultants extérieurs. Ensuite ce séminaire a été suivi des ateliers complémentaires de formation et de sensibilisation, à l'initiative d'autres structures (DPIP, AFRITAC de l'Ouest, etc.) avec l'appui financier et technique des partenaires au développement. En effet, cela a permis de placer le CDMT ou DPPD dans le cadre global d'exécution du DSRP. Il a posé les bases de l'introduction du CDMT ou DPPD à savoir le contexte, la définition, la méthodologie d'élaboration, les principaux acteurs. Il a vu la participation de tous les ministères et des partenaires techniques et financiers

Pour être en conformité avec la réalité, les CDMT ou DPPD sont promus par les nouvelles directives de l'UEMOA de mars et de juin 2009, conformément aux nouvelles politiques du FMI et de la BM en matière de gestion budgétaire. C'est ainsi la Côte d'Ivoire, a adopté une approche consistant à un projet pilote au niveau de cinq ministères regroupés dans les secteurs de l'éducation, et de la santé.

III.1.3.2. Lancement de l'élaboration des CDMT dans les secteurs pilotes (Santé, Education) :

Au commencement, il fut animé plusieurs séances de formation avec des consultants externes. Les objectifs n'avaient toujours pas été atteints. Les ateliers accueillaient un nombre pléthorique de d'auditeurs avec chacun une méthodologie d'élaboration des CDMT ministériels.

Dans les secteurs de la santé³⁷ et de l'éducation³⁸, en février 2010 un atelier a été organisé pour le renforcement des capacités des acteurs de ces secteurs. Cet atelier a permis d'adopter une méthodologie et une feuille de route d'élaboration des CDMT sectoriels (ministériels) ou DPPD, d'identifier les besoins en termes d'appui technique, matériel et financier et de mettre en place des équipes. Ces équipes comprenaient des experts (notamment du Projet d'appui de l'Union Européenne) et personnes ressources provenant des directions administratives et financières ou de planification et évaluation des différents ministères concernés.

III.1.3.3 Constitution des équipes de travail

Les équipes de travail comprennent (i) un noyau de 5 à 10 personnes ressources au sein du ministère provenant de structures en charge de l'élaboration de stratégies ou plans sectoriels et/ou du budget ; (ii) un ou plusieurs consultants internationaux ou nationaux.

³⁷ Ministère de la Santé et de la Lutte contre la Sida (MLS)

³⁸ Ministère de l'Education Nationale (MEN), Ministère de l'Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle (METFP), Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique (MESRS)

Le travail des équipes nationales consistait à déterminer les objectifs et la nomenclature des programmes, d'élaborer les tableaux financiers et les projections d'une part et d'autre part de rédiger l'argumentaire pour le plaidoyer.

L'appui des consultants consiste à mettre à disposition des guides méthodologiques, d'outils techniques et de certaines données nécessaires. Ils aident également les équipes nationales dans l'exercice de projections budgétaires, d'élaboration de la cartographie d la cartographie et de confection des tableaux financiers.

L'ampleur des tâches à accomplir et le temps imparti exigeaient que les équipes nationales travaillent à plein temps. Ce ne fut cependant pas le cas dans certains ministères du fait que la plupart de ces ressources humaines étaient dans le même temps affectées à d'autres activités. Ainsi l'élaboration des CDMT ou DPPD est apparue comme une tâche supplémentaire reposant en grande partie sur les consultants nationaux. Tous les ministères entrant dans le processus des CDMT ou DPPD ont pris des arrêtés pour installer en leur sein des Comités Ministériels de CDMT ou DPPD et des profils de personnes ressources bien identifiées.

III.1.3.4. Mise en place du cadre institutionnel

Le 16 avril 2010³⁹, le cadre institutionnel de mise en oeuvre du processus CDMT ou DPPD en Côte d'Ivoire a été créé par l'arrêté du Ministre de l'Economie et des Finances. Il comprend un comité de pilotage (présidé par le directeur de Cabinet du Ministre de l'Economie et des Finances), une commission de supervision (présidée par le Directeur Général du Budget et des Finances), un secrétariat technique (comprenant des membres permanents et non permanents) et des comités sectoriels (cf schéma 6 ci-après).

Schéma 6: Cadre institutionnel de mise en oeuvre du processus CDMT en Côte d'Ivoire

Niveau 1 Organe de décision

COMITE DE PILOTAGE Mission principale : superviser la mise en oeuvre du CDMT dans le

Structures représentées : MEF, MEMPD, ministères sectoriels,

processus de la GAR

DGDI, PARFP/UF, STP-DSRP, Cour des Comptes

Niveau 2

COMMISSION DE SUPERVISIO^NStructures Mission principale : cordonner,

représentées : MEF,

Organe d'aide à la prise de e décision

superviser et valider les travaux du Secrétariat technique

PARFP/UE, STP-DSRP, CC, Comités sectoriels

Niveau 3 Organe technique central

SECRETARIAT TECHNIQUE Mission principale : veiller à al mise en oeuvre du processus CDMT et de la méthode GAR

Structures représentées : Permanents : CRBMGP, DTI, DBE DAS, DPSB.

Non DCP, DPIP, permanents :

DP, DCPE, BCEAO, INS

COMITE SECTORIELS

Niveau 4 Organe technique ministériel/sectoriel i

Mission principale : Elaborer les projets CDMT sectoriels et des budgets-programmes et les mettre en oeuvre

Structures représentées et fnet d sad Ministères sectoriels, points dans le ocessu e la gestio focaux, DSRP, Secrétariat

a



35

Source : adapté par l'auteur



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Ce nouveau cadre institutionnel fait cependant l'objet de critiques notamment de la part des structures non permanentes qui estiment que leur rôle dans la chaîne d'élaboration du budget n'est pas suffisamment perçu par le MEF. Toute chose qui mette en relief la persistance des incompréhensions qui ont eu cours au début de la mise en place du CDMT ou DPPD.

III.1.3.5. Elaboration des CDMT ministériels

En général l'élaboration des CDMT ministériels ou DPPD suit le schéma suivant : l'équipe au sein du ministère s'organise pour faire les travaux selon une approche besoin (sans cadrage budgétaire contraignant) sur la base d'une méthodologie de travail. Le consultant national ou international est sollicité pour un appui technique. Les travaux font ensuite l'objet de restitution interne (au niveau de chaque ministère) pour la validation des axes stratégiques, des objectifs, de la nomenclature des programmes et des indicateurs de résultats. La validation interne est suivie par l'élaboration des tableaux financiers qui sont ensuite transmis au MEF. Le délai pour finaliser les CDMT ministériels ou DPPD était fixé au 30 juin 2010.

Les travaux ont nécessité la mise à disposition des données issues de la Direction de la Solde (données sur le personnel), du SIGFIP (qui contient 80% des informations sur les dotations et l'exécution budgétaires), des plans d'actions prioritaires du DSRP (mesures nouvelles), du RICI-EPN (données sur les EPN gérées par la Direction du Contrôle Budgétaire de la DGBF ), du SINAPSE (données sur le PIP gérées par la DPIP), des plans et comptes nationaux sectoriels (PNDS, RESEN, CNS), de l'INS, de la Direction de la Comptabilité Publique et Para Publique (DCPP), les comptes comptables des EPN et des partenaires techniques et financiers (PTF), données non retracées dans le cycle budgétaire.

Cette collecte d'informations a été facilitée par la bonne collaboration des structures, cependant des difficultés sont apparues en ce qui concerne (i) les données prévisionnelles en matière du financement extérieur des projets et activités du ministère ; (ii) les données du personnel (elles ne sont dans la forme souhaitée) ; (iii) la fiabilité des données.

Par ailleurs des instruments techniques ont été confectionnés par les consultants (notamment de l'UE) pour réaliser le travail demandé : à l'aide du logiciel ACCESS, un système de gestion de données a été élaboré pour loger les données importées du SIGFIP. De même par le biais du tableur Excel, les projections ont été possibles à travers des tableaux financiers contenant les hypothèses et formules de calcul.

III.1.3.6. Validation des CDMT ministériels pilotes.

Cette étape est en cours. Des réunions sont organisées par le Secrétariat technique (cf cadre institutionnel ci-dessus) pour apprécier l'évolution des travaux. (cf. schéma7 ci-après).



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Schéma 7 : Etapes de l'introduction du CDMT DPPD en Côte d'Ivoire



Etape 1 : Lancement du processus du CDMT : présentation des CDMT

Etape 8 :

Validation par le Parlement du Budget de l'Etat y.c les CDMT ministériels.

Etape 2 : Lancement de l'élaboration des CDMT pilotes (Santé et Education)

Etape 7 :

Elaboration du
Budget de l'Etat et prise en compte des CDMT ministériels

Etape 3 : Constitution des équipes de travail et des appuis techniques

Etape 6 :

Validation des CDMT

ministériels par le

MEF (cadre
institutionnel)

Etape 5 :

Elaboration des
CDMT ministériels et transmission au

MEF (cadre
institutionnel)

Etape 4 :

Adoption du cadre institutionnel de mise en oeuvre du CDMT

Source : compilation de l'auteur

Ce nouveau cadre de gestion a été étendu pour la gestion de 2012, à huit (8) autres départements ministériels à savoir : le Ministère de l'Agriculture ; le Ministère d'Etat, Ministère de l'Emploi, des Affaires Sociales et de la Solidarité ; le Ministère des Mines, du Pétrole et de l'Energie ; le Ministère des Infrastructures Economiques ; le Ministère de l'Environnement et du développement Durable ; le Ministère délégué auprès du Président de la République, chargé de la Défense Nationale ; le Ministère d'Etat, Ministère de l'Intérieur et le Ministère délégué auprès du Premier Ministre, chargé de la Justice et des Libertés Publiques. Ces huit ministères ont préparé, sous la supervision de la Direction des Réformes Budgétaires et de Modernisation de la Gestion Publique (DRBMGP), leurs budgets-programmes, qu'ils ont présentés en août 2012 lors des conférences budgétaires.

Ainsi, pour l'exercice 2013, douze (12) Ministères exécuteront leurs budgets sous forme de CDMT/DPPD. L'objectif à terme est d'étendre les CDMT à tous les Ministères en vue de moderniser et d'améliorer la préparation, l'exécution et le suivi de la gestion budgétaire et d'en accroître les performances.

Pour conclure ce chapitre, il faut retenir que les directives, notamment la 06/2009/CM/UEMOA, limite la responsabilité de la gestion au niveau des responsables de programme et d'ailleurs elle ne parle même pas du dialogue de gestion, nécessaire à la mise en oeuvre de cette réforme. En revanche, le guide méthodologique de l'élaboration des CDMT DPPD prend en compte cette réalité.

Pour avoir la plénitude de la GBO, nous exhortons les pays membres de l'UEMOA de tenir compte de cette réalité dans de nouvelles directives. Ce qui permettrait à chaque Etat membre de s'y adapter. A travers ses différentes parties, ce chapitre aborde à la fois les rôles et les responsabilités des différents acteurs ainsi que les nouveaux managers publics et la justification du dialogue de gestion, le cadre institutionnel dans lequel il se construit, son objet, ses outils, ses grands principes et ses difficultés spécifiques.



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CHAPITRE IV : RôLES ET RESPONSABILITES DES ACTEURS ET LE DIALOGUE DE GESTION DANS LA GESTION DES PROGRAMMES.

Le gouvernement ivoirien a entrepris une réforme en profondeur de son processus budgétaire et simultanément des modalités de gestion de ses politiques publiques. Engagée par le cadre harmonisé des finances publiques de la zone UEMOA, dénommé «directives« de juin 2009, cette réforme combine un système de gestion budgétaire par programme et un management public par la performance.

Substituant une logique de moyens par une logique de résultats, la présente réforme des finances publiques vise aussi bien l'amélioration de l'efficacité que l'efficience de l'action publique ainsi que son degré de transparence. Il s'agit d'une réforme de longue haleine dont la mise en oeuvre comporte plusieurs volets et étapes et nécessitera des ajustements continus. A terme, le budget de l'Etat, structuré par programmes, sera assorti d'objectifs et d'indicateurs chiffrés retraçant les effets escomptés des dépenses publiques, et les responsables de programmes rendront compte non seulement de l'emploi des ressources mais aussi des résultats de leurs services. De même, le contrôle des services d'audit-évaluation et des parlementaires devra porter autant sur la performance que sur la rigueur financière.

A présent, le cadre d'expérimentation de ces changements est posé en Côte d'Ivoire. Les ministères pilotes (enseignement supérieur et santé) ont défini leurs programmes. Cependant, il reste beaucoup à faire en ce qui concerne l'identification de leurs responsables de programme, et bien entendu l'engagement du travail d'identification des objectifs et des indicateurs de performance.

A ce stade, une prochaine étape de la réforme est la mise en place d'un système d'organisation des responsabilités et des flux d'information qui réponde aux besoins du management de la performance autant qu'aux échéances du cycle budgétaire. Cette combinaison d'organisation, de flux d'information, de concertation et d'engagements est communément appelée « dialogue de gestion ».

IV.1. Rôles et Responsabilités des acteurs

Dans le cadre de modes de management devenant plus collectifs, ou plus exactement plus concertés et plus coordonnés. Les responsabilités des différents intervenants doivent être délimitées, en tenant compte du fait que de nouvelles fonctions vont se développer au service de ces nouveaux modes de management. Une gestion sur la base du programme implique la nomination d'un responsable du programme.

Ce responsable qui doit être clairement identifié, concourt à l'élaboration des objectifs du programme sous l'autorité du ministre. Il est responsable de leur mise en oeuvre opérationnelle. Il doit donc préparer le projet de budget de son programme et rendre compte des services rendus et des résultats obtenus. Le plus souvent, il s'agit de directeur d'administration centrale ou de secrétaires généraux.



39

En remplissant ces tâches, le responsable de programme doit travailler avec les services d'administration générale du ministère, tels que la DAF, et les services et entités chargés de la mise en oeuvre opérationnelle des programmes. La définition des modalités du dialogue entre le responsable de programme et ces différents services est un des points les plus délicats de la mise en place d'une gestion sur la base du programme, (cf. Schémas 11 à 114 en annexe 9).

Des conflits entre la chaîne des responsabilités administratives et celle de la gestion des programmes peuvent subvenir. Un coordonnateur des programmes du ministère doit superviser ce dialogue et assurer la coordination entre les différents programmes. Cette fonction de coordination devrait être logiquement assurée par le Secrétaire Général du ministère. Ce poste doit exister, pour lui donner une légitimité institutionnelle et faciliter la coordination entre les responsables de programme et les responsables administratifs.

La structuration du budget en programmes et son incidence sur la gestion budgétaire doivent être largement examinées au sein des ministères sectoriels. Idéalement, il serait souhaitable de procéder conjointement à la structuration du budget en programmes et à une réorganisation administrative. Il est impératif d'agir ainsi de manière à faire correspondre l'organisation administrative à la structure programmatique. Toutefois, les réformes administratives demandent beaucoup de temps. De plus, cette correspondance est en général difficile à établir au niveau régional, les échelons régionaux étant souvent responsables de la mise en oeuvre de plusieurs programmes.

À défaut de réforme administrative, il convient de définir des procédures adéquates de dialogue entre les responsables de programme et les responsables des services mettant en oeuvre plusieurs programmes. Une autre question à résoudre est la relation entre les responsables de programmes et les préfets et gouverneurs, dans les pays où ceux-ci disposent de pouvoirs étendus en matière budgétaire. Des compromis entre une optique centrée sur les considérations politiques locales et une optique sectorielle peuvent être trouvés, (cf. Schémas 12 à 14 en annexe 9).

Dans une optique orientée vers la performance, les gestionnaires sont redevables sur les produits de leurs activités et les résultats socio-économiques imputables au programme. Ils sont relativement libres de déterminer la composition des moyens qu'ils utilisent, sous réserve des principes de fongibilité asymétrique stipulés dans la LRLF et des dispositions réglementaires définissant la répartition des responsabilités au sein de l'exécutif pour les contrôles de l'exécution budgétaire.

Dans les pays en développement, une certaine prudence est nécessaire dans la mise en place d'un cadre de gestion souple, du fait d'une insuffisante culture du contrôle. Toutefois, il convient d'éviter que la mise en place d'un budget de programme ne se traduise que par des obligations bureaucratiques supplémentaires de production de rapport, sans apporter de réel changement au niveau de la gestion des ministères sectoriels.



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IV.1.1. Les acteurs

La gestion axée sur les résultats, telle qu'elle découle des directives de l'UEMOA, introduit des démarches et des approches nouvelles, et conduit à la définition de nouveaux rôles des gestionnaires publics et de leurs responsabilités. Les acteurs qui doivent intervenir, selon le guide méthodologique des CDMT en Côte d'Ivoire, dans la gestion budgétaire orientée vers la performance sont :

- le Ministre et les présidents des institutions constitutionnelles ( sont ordonnateurs

principaux des crédits, des programmes et des budgets annexes de leur ministère ou de

leur institution....(art 68 de la directive O6/2009/CM/UEMOA), tandis qu'ils étaient

ordonnateurs délégués dans l'ancienne méthode de GDP ;

- le Secrétaire Général du ministère (Coordonnateur des Programmes) ;

- le Responsable des Affaires Administratives et Financières (RAAF) ;

- le Responsable de Programme (RdP) ;

- le Contrôleur Financier ou budgétaire ;

- le Responsable de budget opérationnel (RBOP);

- le Responsable d'Unité Opérationnelle (RUO).

IV.1.2. Les «nouveaux managers publics« ou acteurs clés et leur rôle

Au nombre des acteurs identifiés ci-haut les directives ne parlent que, du ministre et du responsable de programme, bien les autres soient cités dans le guide méthodologique de la Côte d'Ivoire, cela n'est pas fortuit, dans la mesure où l'intervention de ces nouveaux constitue non seulement une innovation dans la gestion publique, mais aussi un impact de la mise en oeuvre des CDMT ou DPPD. Le rôle des autres acteurs est précisé dan un document annexe appelé « Charte de gestion »

IV.1.2.1. Le coordonateur des programmes

A l'échelon du ministère, le Coordonnateur des programmes réunit régulièrement les responsables de programmes, et d'autres responsables pour harmoniser les méthodes et coordonner la préparation des documents d'ensemble (DPPD, projet de budget, RAP, etc.). Il a la responsabilité de l'élaboration et de l'harmonisation des chartes de gestion. C'est lui qui est le « chef d'orchestre » de la préparation du CDMT ou DPPD et du budget, de même que de l'élaboration du RAP. Il doit intervenir, notamment dans le dialogue de gestion horizontal entre les responsables de programmes et les responsables des services d'administration générale.

IV.1.2.2. Le responsable de programme (art 13 de la directive 06/2009/CM/UEMOA)

Le responsable de programme est le maillon central de la nouvelle gestion publique. A la charnière entre responsabilité politique et responsabilité de gestion, sa responsabilité, de nature managériale, coexiste avec la structure de responsabilité hiérarchique classique, qui ne disparaît pas.



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La mise en oeuvre des programmes repose sur cette «personne-clé«. Placé sous l'autorité du ministre, il participe à l'élaboration des objectifs stratégiques du programme dont il a la charge. Il est garant de sa mise en oeuvre opérationnelle et s'engage sur la réalisation des objectifs associés. C'est lui qui prépare le budget de son programme avec les acteurs qui participent à sa mise en oeuvre. Plus précisément, le responsable de programme a trois grandes missions :

l L'élaboration de la stratégie et du budget du programme. Sur la base d'une large concertation qu'il lui appartient d'organiser, le responsable de programme formalise la stratégie de son programme, arrête les objectifs, les indicateurs de performance et les résultats attendus, assure la programmation des activités et procède à la répartition des crédits qui lui ont été alloués. Il s'engage sur les résultats de son programme : il oriente les choix d'activité et les choix budgétaires afin d'atteindre les résultats visés, en travaillant avec les gestionnaires des ressources du ministère (ex. : DAF, DRH).

l Le pilotage du programme et l'organisation du dialogue de gestion. Le responsable de programme organise et anime le dialogue de gestion qui constitue le cadre de la préparation de son budget, de la déclinaison des termes de la performance auprès des entités opérationnelles et du suivi des réalisations.

l Le compte-rendu et l'analyse des résultats. Le responsable de programme assure et encourage la transparence, par le développement de l'information sur les ressources utilisées, les services produits et les résultats obtenus. Il contribue, avec l'aide des unités compétentes de l'administration centrale, à la construction d'un système d'information, ordonné et fiable, facilitant l'analyse de la gestion et de la performance. Le responsable de programme prépare également son rapport annuel de performance (RAP). Au-delà de son programme, il participe à la mise en place d'un contrôle de gestion et de l'audit interne au sein du ministère.

Lui-même délègue la gestion des parties du programme aux responsables des niveaux de mise en oeuvre opérationnelle du programme. Il s'engage sur les objectifs et indicateurs de son programme. Les responsables de programme sont des hauts fonctionnaires à qui le ministre confit la gestion du programme.

IV.1.2.3. Les responsables de budget opérationnel de programme (RBOP) et les responsables d'unités opérationnelles (RUO)

Une fois défini le cadre de la nouvelle nomenclature budgétaire en missions-programmes-actions. En effet, il se pose la question de l'exécution du budget de l'Etat, donc celle de la gestion quotidienne de l'action publique. C'est à cette fin que les notions de budgets opérationnels de programme (BOP) et d'unités opérationnelles (UO) interviennent.

Les BOP et UO ne sont donc pas définis par les directives de l'UEMOA. La raison en est simple : en tant que lois organiques, les directives définissent les relations entre les pouvoirs publics. Le document de référence au sujet du BOP est par exemple le Guide méthodologique de l'élaboration des CDMT en Côte d'Ivoire. Conformément aux intentions de ses initiateurs, les directives comprennent deux versants :

o



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Sur le plan budgétaire, elles ont pour but de clarifier l'autorisation budgétaire, d'expliquer les politiques publiques, et in fine de rééquilibrer les rôles du Parlement et du gouvernement.

o Sur le plan de la gestion, elles ont pour finalité de développer la responsabilité des gestionnaires sur la base d'une logique de résultat, dans le cadre d'un périmètre de compétences et d'une enveloppe budgétaire déterminée.

La première relève de la nomenclature missions-programmes-actions (France), la seconde de la déclinaison programme-BOP-UO. Aussi convient-il de ne pas considérer les BOP et UO comme des unités budgétaires, mais comme des cadres de gestion destinés à la mise en oeuvre opérationnelle d'une part de programme. En phase d'exécution budgétaire, le BOP est le cadre de la répartition des crédits et l'UO, le cadre de leur consommation.

i. Les responsables de budget opérationnel de programme (RBOP)

Les responsables des niveaux de mise en oeuvre opérationnelle du programme sont responsables vis-à-vis du responsable de programme pour la partie du programme dont ils ont la charge. Des objectifs et indicateurs correspondant à leur propre responsabilités doivent également être définis dans le cadre du dialogue de gestion.

Le responsable d'un budget opérationnel de programme est l'un des éléments de la chaîne des responsabilités qui, du responsable de programme au responsable d'unité opérationnelle, assure la gestion du programme. Le budget opérationnel de programme est positionné au niveau administratif le plus pertinent pour le programme considéré : en administration centrale, au niveau interrégional, régional ou départemental.

Le responsable de programme lui attribue une partie du programme (un périmètre d'activités ou un ressort géographique). Il élabore un projet de budget opérationnel de programme, avec l'ensemble des services qui lui sont rattachés, à partir des orientations générales définies par le responsable de programme. Il propose une programmation des opérations ou des activités à mener à laquelle sont associés des objectifs, des indicateurs, des cibles de résultat et le budget prévisionnel correspondant.

ii. Les responsables d'unité opérationnelle(RUO)

L'unité opérationnelle (UO) est un service gestionnaire d'un budget opérationnel de programme qui met en oeuvre la part de programmation qui lui est confiée. Elle est rattachée à un BOP et un seul pour lequel elle assure la mise en oeuvre effective de la programmation (en tout ou partie).

Son responsable est donc nécessairement ordonnateur principal ou secondaire (le plus souvent délégué) car c'est lui qui engage concrètement les actions à mener en mobilisant les moyens nécessaires. Les unités opérationnelles sont identifiées par le responsable de BOP dans le schéma d'organisation d'exécution financière.

Les liens entre l'unité opérationnelle et le budget opérationnel de programme ne sont pas de nature hiérarchique. L'unité opérationnelle met en oeuvre une part de la programmation du



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budget opérationnel de programme mais le responsable de l'unité n'est pas pour autant sous la

tutelle hiérarchique du responsable de budget opérationnel de programme. (cl. schéma 8).

Schéma 8 : Les différentes formes de responsabilité au sein de l'administration dans le cadre de la gestion des programmes



BOP 1

Central

UO 1A

BOP 2

UO 2B

UO 1B

Départemental

UO 2B

UO 1C

BOP 3

UO 3

PROGRAMMES

Régional ou interrégional

Source : INGLEBERT Xavier (2009),Manager avec la LOLF-Pratiques de la Nouvelle gestion publique IV.2. Le Dialogue de gestion

Le dialogue de gestion est le processus d'échanges et de décision institué entre un niveau administratif et les niveaux qui lui sont subordonnés, concernant les volumes de moyens mis à disposition des entités subordonnées, les objectifs qui leur sont assignés, et plus généralement la notion de performance applicable aux politiques publiques considérées. On parle aussi « d'animation de gestion ».

De la délégation des responsabilités naît le dialogue de gestion, dont est gardien et animateur le responsable de programme. Au niveau central, le dialogue de gestion s'instaure :

· d'une part, selon un axe horizontal, entre le responsable de programme et les directeurs participant au programme ou chargés de services d'appui (affaires financières, ressources humaines, etc.) ainsi que l'autorité chargée du contrôle des dépenses ;

· d'autre part, selon un axe vertical, entre le responsable du programme et les responsables opérationnels chargés de sa mise en oeuvre.

Les conditions de réussite du dialogue de gestion impliquent notamment une chaîne de responsabilité resserrée, l'association des personnels, un dispositif (même simple) de contrôle de gestion, un exercice de comparaison des performances dans l'espace et dans le temps (à partir des indicateurs, dont l'exploitation effective est essentielle).

L'enrichissement et l'équilibre du dialogue de gestion supposent également un effort particulier pour bien intégrer le contrôle de gestion et le pilotage de la performance dans les processus administratifs, à travers :

l



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un ensemble d'indicateurs en nombre limité mais pertinents au regard des leviers d'action réels des services et des possibilités de suivi annuel ou infra-annuel ;

l des cibles et des calendriers réalistes ;

l une exploitation effective des remontées d'information fournies par les échelons opérationnels ;

IV.2.1. Le dialogue de gestion vertical

Le dialogue de gestion vertical concerne les relations entre le responsable de programme et les responsables des premiers niveaux de mise en oeuvre opérationnelle du programme, dans le cadre des attributions du responsable de programme répertoriées plus haut. Il se situe dans le cadre temporel de trois (3) ans correspondant aux années de préparation d'exécution et de compte-rendu du budget :

? L'année N+1 en ce qui concerne la préparation du budget et du PAP :

o Budget et cadre de performance par programme

o Budget et cadre de performance des premiers niveaux de mise en oeuvre opérationnelle du programme

? L'année N pour ce qui concerne la mise en oeuvre du budget :

o Mise à disposition des crédits entre RdP et responsables opérationnels

o Contrôle de gestion à l'intérieur des programmes et suivi intra-annuel

? L'année N-1 pour ce qui concerne la préparation ascendante des Rapports

Annuels de Performance (RAP).

Schéma 9 : Le dialogue de gestion verticale

^{Responsable de programme}



^{Dialogue de gestion}

^{RBOP ou}

^{Gestionnaires}

^{RBOP ou}

^{Gestionnaires}

^{RUOP ou Services}

^{RUOP ou Services}



^Exécution

^Pilotage

^{RBOP ou}

^{gestionnaires}

^{RUOP ou Services}



^{Dialogue de gestion}

Source : Compilation de l'auteur



45

IV.2.2. Le dialogue de gestion horizontal

Le dialogue de gestion horizontal comprend toutes les procédures relatives aux rapports entre les responsables de programme et les différents responsables du ministère, telles qu'elles découlent des nouvelles modalités de la gestion budgétaire.

La prise de responsabilité des responsables de programmes (et de leurs collaborateurs, responsables de sous-programmes ou actions et responsables régionaux) doit se fonder sur une maîtrise accrue par leurs services des procédures de gestion :

· CDMT et programmation budgétaire ;

· préparation du budget sous forme intégrée (personnel-fonctionnement-investissement) ;

· exécution du budget (répartition des crédits, engagement, mandatement)

· passation des marchés publics,

· gestion du personnel, y compris la gestion budgétaire ;

· suivi de l'exécution budgétaire, comptabilité administrative ;

· suivi de la performance.

Le rôle des directions d'administration générale (DAF, DRIFT,...) doit évoluer vers un rôle d'appui aux responsables de programme. En effet, le Responsable de programme ne peut pas être spécialiste de tous les domaines. Il appartient donc aux directions d'administration générale de l'appuyer techniquement dans son rôle.

Il sera nécessaire pour chacune de ces directions de définir la répartition des tâches entre la direction et le responsable de programmes. C'est le Responsable de programme qui est le chef de file pour la préparation du budget, mais le DAF lui apportera un concours méthodologique et logistique, ( cf. Schéma 11 annexe 9)

Pour d'autres fonctions telles que la gestion du personnel ou la gestion immobilière, le dialogue de gestion est établit entre les différentes entités. Toutes les dispositions sont prévues dans l'acte portant charte de gestion.

En matière de suivi de la performance, la relation entre le responsable de gestion et le chef du service des systèmes d'information et des statistiques est essentielle pour répondre aux enjeux de fiabilité, de délai et de pertinence des données.

Les arrangements retenus entre les responsables de programme et les directions de gestion des moyens peuvent être informels ou formalisés par écrit, sous forme de délégation de gestion par exemple. Cela peut concerner la plupart des fonctions de gestion, y compris les fonctions d'ordonnateur, la passation des marchés, etc. Le schéma 7 ci-dessous illustre un exemple de dialogue de gestion en France.

Schéma 10 : Les axes du dialogue de gestion horizontal et vertical



Ministre

Responsable de programme

Responsable de sous-programme

Entité

opérationnelle territoriale

D I A L

O

G

U

E

V

E

R

T

I

C

A

L

E

Ministre du budget Ministre de la fonction publique Autres ministres Premier ministre

DAF, DRH, DSI, autres directions d'administration centrale Direction du budget (Finances) Autres responsables de programmes Contrôle des dépenses

Services déconcentrés Etablissements publics Contrôle des dépenses

Services déconcentrés Etablissements publics Contrôle des dépenses Usagers



DIALOGUE HORIZONTAL



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Source : Banque Mondiale, Dialogue de Gestion et Pilotage de la Performance, Guide méthodologique juin 2009 de la

IV.2.3. Les chartes de gestion

Les chartes de gestion constituent l'un des moyens d'expliciter et de formaliser les règles du jeu entre les responsables des programmes et les acteurs de mise en oeuvre des activités (services centraux en charge des affaires financières, des ressources humaines et de l'équipement, services déconcentrés, établissements publics, contrôleurs des dépenses, opérateurs).

D'autres supports peuvent avoir le même usage (circulaire de cadrage du dialogue de gestion /ou de la gestion des programmes, directive nationale d'orientation pour la gestion de la performance) ; ils sont en général élaborés à l'échelle de chaque ministère.

Les chartes de gestion (ou autres documents équivalents) précisent ainsi :

? les espaces d'autonomie de chaque acteur (globalisation des crédits et modalités d'exercice de la fongibilité, cadre de gestion de la performance...) ;

? les espaces de responsabilité de chaque acteur (programmation des activités,

engagements sur les objectifs ou sur certains délais de procédure, compte-rendu, mise à disposition des crédits...);

? les règles de circulation de l'information ;

? les supports, rendez-vous et échéances du dialogue de gestion.



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Certaines chartes sont ministérielles : elles s'appliquent à l'ensemble du ministère, assurant ainsi une certaine cohérence entre ses programmes. D'autres sont des chartes de programme : elles formalisent le dialogue de gestion entre le responsable de programme et les responsables opérationnels et précisent les modalités de gestion propres au programme. L'exercice est parfois mixte, une charte ministérielle pouvant être déclinée et complétée pour chaque programme. Les chartes de gestion possèdent les caractéristiques suivantes :

· Pluriannualité : leur révision sur un cycle de 3 ans est souhaitable (révision durant le premier trimestre l'année N, lors du bilan de la gestion de [N-1], des procédures applicables en [N+1]).

· Pérennité : la stabilité de ce document permet de constituer progressivement une synthèse des règles de gestion utiles aux gestionnaires au quotidien, en capitalisant les meilleures pratiques

· Simplicité: Elaboration d'une charte par ministère (ce qui n'exclut pas des affinements par programme).

· Accessibilité et utilité pratique de l'information

Dans le cadre du nouveau mode de gestion des finances publiques, une charte de gestion est élaborée. Elle doit, après sa validation, régir les relations entre les différentes parties prenantes des ministères.

IV.2.4. Les outils du dialogue de gestion

IV.2.4.1.Les contrats

Le contrat de performance est la formalisation logique des droits et obligations qui découlent du dialogue de gestion vertical, par exemple entre un responsable de programme et une direction régionale du ministère. C'est « un acte écrit, non juridique, passé entre deux (ou plusieurs) parties, fixant les objectifs et les obligations de chacune d'entre elles pour la période à venir ».

Le contrat est signé par chacune des parties, effectivement ou bien tacitement, après qu'un accord explicite soit intervenu à son sujet. En général, le contrat de performance est annuel. Il détaille les objectifs généraux, traduit ces objectifs en objectifs opérationnels, et met en face les pouvoirs et les moyens fournis à la direction considérée pour atteindre la performance convenue. En retour, l'ensemble des contrats concernant toutes les directions déconcentrées du ministère alimente le PAP soumis au Parlement. Entre chaque direction déconcentrée et les services qui la constituent, la contractualisation fonctionne de manière analogue.

Le contrat de performance contribue à réduire l'asymétrie de l'information existant généralement entre le service actif et le service chargé de sa tutelle ou de son encadrement hiérarchique.

Par la transparence et par le partage d»information qu'il instaure et par le rôle qu'il oblige chacun des acteurs à jouer, le contrat de performance fait évoluer les situations de partage de l'information. Pour autant, il ne s'agit pas de tomber dans l'excès inverse qui ferait remonter de la base des informations trop détaillées, trop nombreuses, privant le service actif de sa



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responsabilité de régulation interne. Le contrat de performance doit trouver un équilibre judicieux entre ces préoccupations et se concentrer sur les aspects importants.

En toute rigueur, le contrat souscrit par une unité administrative doit contenir des engagements financiers et relatifs au personnel strictement compatibles avec les autorisations des lois de finances. Les services budgétaires des ministères et la direction du budget doivent naturellement apporter leur validation.

IV.2.4.2. Le tableau de bord

Un tableau de bord est un ensemble d'indicateurs, financiers ou non, qui se rapportent à une institution et qui sont destinés au responsable de cette institution, ayant été également sélectionnés par lui. Outil de lecture synthétique, global et rapide, le tableau de bord est utilisé à des fins de mesure et de maîtrise de la performance et a vocation aider le responsable à prendre des décisions.

Il est caractérisé par la sincérité des informations fournies, une lecture facile des données en évolution des chiffres produits et une régularité de production données statistiques.

IV.2.4.3. Le Pan de travail

Les plans de travail est un document qui permet de faire une programmation de activités planifiées sur une période bien déterminée. Généralement, il tient sur une année mais peu parfois avoir un caractère pluriannuel.

Il retrace les activités à mener, les indicateurs du suivi et le calendrier de réalisation de ces activités.

IV.2.5. Les Contrôles a posteriori ciblés : contrôle interne, audit et évaluation

IV.2.5.1.Validation/ certification méthodologique des documents de performance et des résultats

La certification du Rapport Annuel de Performance se déroule chaque année. Elle se traduit par un document joint au RAP attestant de la sincérité des informations relatives à la performance contenues dans le rapport et reprise dans le PAP. Le RAP consolidé du ministère ne devrait pas être communiqué à ses destinataires sans sa certification. Elle n'a pas à se pencher sur l'expression de la stratégie ni sur le choix des objectifs. Elle confirme ou infirme le caractère significatif des écarts observés sur les données chiffrées.

La certification du RAP de l'année N-1 devra intervenir dans un délai serré, durant l'année N, de sorte que le RAP puisse servir pour l'élaboration du PAP N+1, dès le début des conférences budgétaires concernant le budget de l'année N+1. Entre la collecte et la synthèse des données N-1, une fois cette année révolue, et le début des conférences, les personnes chargées de la certification auront peu de temps pour procéder à la certification. Elles devront par conséquent se préparer à l'avance en procédant au préalable aux investigations souhaitables.



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IV.2.5.2.Contrôle interne

Comme le contrôle de gestion, dont il est proche, le contrôle interne, traduit du terme anglais « internal control », désigne des processus permanents, intégrés au fonctionnement continu d'une institution. Il implique l'ensemble de ses cadres, en vue de sécuriser certaines opérations. Il est actuellement assuré par l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale d'Etat (IGE).

a. L'IGF : depuis le 07 septembre 2011 par un décret présidentiel, son champ de compétences a été élargi au niveau institutionnel. Elle effectue les missions de conseil, de vérification et des inspections et d'enquêtes demandées par le MEF ou conjointement avec d'autres ministères. Elle évalue également les performances des structures du Ministère et des organismes sous-tutelle économique et financière et suit le programme de lutte contre la fraude et la corruption dans l'administration en liaison.

b. L'IGE, placée depuis le 13 avril 2012 par un décret présidentiel sous l'autorité du Président de la République, elle assure le contrôle, l'inspection et la promotion de la bonne gouvernance des administrations publiques. Elle réalise des audits comptables et financiers.

c. Au delà de ces organismes précités, on peut mentionner les corps de contrôle propres à chaque ministère. Le travail de contrôle est coordonné entre les différents acteurs par l'IGE.

IV.2.5.3. L'audit et l'évaluation

Les méthodes d'audit et d'évaluation des programmes sont presque inexistantes. Les institutions de contrôle interne et externe ne sont pas impliquées dans le processus de réforme des finances publiques alors que les directives de l'UEMOA leur confèrent des attributions et un rôle important en matière d'évaluation des résultats de performance des programmes au travers des PAP et des RAP (art. 50, 51 et 63 de la directive 06/2009/CM/UEMOA), incluant le contrôle de l'efficacité, de l'efficience et l'économie des programmes. Dans la zone UEMOA, et surtout en Côte d'Ivoire, aucun dispositif n'est envisagé pour le contrôle interne et l'audit de performance des programmes.

L'audit et l'évaluation constituent en revanche des interventions ponctuelles, aléatoires ou non. Il s'agit de confier à des équipes spécialisées et indépendantes, l'examen d'actions, de pratiques ou d'organisations, en vue de formuler un jugement sur celles-ci, dans une optique de conseil, aux fins d'une amélioration de ces pratiques et organisations.

Ces notions d'audit et d'évaluation se recoupent partiellement, d'autant qu'elles prennent des formes et des objets variés, à la faveur du fort développement qu'elles connaissent dans les administrations publiques, tout particulièrement dans le cadre de la GBO.

En France, l'audit interne peut porter sur :

? la régularité/fiabilité/sincérité/conformité ;

? l'efficacité et l'efficience (audit de performance) ;

? la qualité du management et du cadre organisationnel.



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Son champ d'intervention est varié : tout ou partie d'un ministère, d'un programme, d'un échelon administratif ou d'un service, au niveau central ou déconcentré. Ses sujets le sont tout autant : degré d'adéquation du cadre organisationnel de l'entité auditée par rapport à ses missions, correcte application des procédures, fiabilité et adéquation des systèmes d'information, etc.

Décidée par le ministère concerné et éventuellement d'autres ministères associés, la mission d'audit est généralement conduite selon une procédure contradictoire qui permet à l'institution auditée de faire valoir ses observations et réponses aux constats et recommandations des auditeurs. Elle aboutit à un rapport comportant à la fois les analyses et conclusions de l'équipe d'audit et les réponses de l'institution concernée.

La création d'un comité d'audit ministériel ou interministériel est préconisée afin de valider les zones de risques et le programme d'audit en lien avec les priorités de chaque ministère. Les compétences propres de la Cour des Comptes restent intouchées et capitales ; elles se définissent comme de l'audit externe, dans un cadre juridictionnel.

IV.2.5.4. L'audit de performance

L'audit de performance s'applique au système de suivi de la performance d'un ministère dont il cherche à examiner toutes les composantes, les procédures, les techniques, etc., afin de découvrir les éventuelles insuffisances et de proposer des mesures d'amélioration.

La qualité des programmes et des documents de performance doit être auditée. Cet audit doit, entre autres, porter sur :

? le périmètre des programmes, en s'assurant que le responsable du programme est en situation d'en exercer le pilotage ;

? la pertinence des objectifs et des indicateurs de performance, en s'assurant que les objectifs reflètent les politiques publiques, que les indicateurs traduisent correctement le degré de réalisation des objectifs et permettent un suivi de la performance ;

? la fiabilité des informations sur la performance.

Divers dispositifs sont envisageables pour conduire ce type d'audit, un dispositif simple pour engager ce type d'exercice pourrait être constitué d'une petite cellule interministérielle travaillant sous la responsabilité de la Direction Générale du Budget (DGB). Cet audit des projets et rapports annuels de performance a pour but d'améliorer la qualité des rapports, de développer un processus d'apprentissage interne et de faciliter le dialogue sur la performance. Son esprit est totalement différent d'un contrôle de régularité⁴⁰.

IV.2.5.5. Le contrôle externe

Cette partie examine l'audit externe à l'exécutif et celui du Parlement en matière budgétaire. Elle présente aussi les lois de règlement. Le contrôle est procédé de la même façon qu'avant les budgets-programmes. Il doit être assuré par le Parlement et la Cour des comptes.

⁴⁰ La directive 07/2009/CM/l'UEMOA précise que les contrôleurs financiers évaluent a posteriori les résultats et les performances des programmes. Cette disposition risque de conduire à des confusions de fonction évitables.



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Cependant la Cour des Compte n'existe pas encore dans les dispositifs des directives de l'UEMOA et de la Constitution ivoirienne et aucun dispositif ne l'envisage, bien que son rôle soit mentionné dans la directive 06/2009/CM/UEMOA (art 51 et 63 et 75). Elle doit jouer un rôle de premier plan dans l'évaluation de la performance et doit donc être associée à la reforme en cours pour prendre en compte les concepts, objectifs et enjeux.

IV.2.6. L'analyse des réalisations, source d'objectivation du dialogue de gestion et ancrage du pilotage de la performance

Si la déclinaison opérationnelle du programme et de ses critères de performance, la définition et l'allocation des ressources, ainsi que l'amélioration des conditions d'exécution du programme sont au coeur du dialogue de gestion, l'analyse des réalisations en est également une composante importante.

Il s'agit en effet de nourrir le dialogue de gestion d'analyses objectives pour affiner progressivement le système d'engagements réciproques entre responsables centraux et régionaux, sectoriels et financiers, et améliorer graduellement la qualité et l'efficacité de l'action administrative. Le suivi et l'analyse des réalisations reposent sur deux types de processus et d'outils :

? un processus de suivi en continu, au fil de la gestion, qui se traduit par la production de tableaux de bord à destination des responsables de programme et de sous-programmes, et par l'analyse des écarts entre réalisations et objectifs (ou prévisions) ; c'est ce que l'on appelle « contrôle de gestion » ;

? un examen plus approfondi mais ponctuel, portant sur un segment de programme, sur une politique publique ou sur un secteur de l'administration, et que l'on désigne par les termes « d'audit » ou « d'évaluation ».

Les éclairages fournis par le contrôle de gestion et par les audits / évaluations sur le fonctionnement des services et la qualité des actions publiques sont avant tout destinés à l'administration et bien sûr aux ministres concernés. Ce sont les rapports annuels de performance (RAP), qui sont le pendant des PAP. La tâche d'élaboration des RAP s'inscrit dans le dialogue de gestion dont la conséquence est l'amélioration de la lisibilité et de la transparence de l'action administrative.

IV.2.6.1. Un processus continu de suivi et d'analyse : le contrôle de gestion et le contrôle financier

i. Le contrôle de gestion

Le contrôle de gestion n'est pas un contrôle ! Cette notion, qui traduit littéralement (et maladroitement) le terme anglais de « management control » désigne en réalité les outils et processus qui visent à mieux maîtriser l'efficacité et l'efficience de la gestion d'une institution, au fil des mois et des années. Il s'agit donc d'un pilotage plus que d'un contrôle.

« Le contrôle de gestion est un dispositif qui vise à alimenter et objectiver le dialogue de gestion entre les différents niveaux d'une administration, en apportant les outils de



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connaissance des activités, des coûts et des résultats permettant d'améliorer le rapport entre les moyens engagés et les résultats obtenus. »41

Les liens entre contrôle de gestion et dialogue de gestion sont donc étroits. ? Organisation et positionnement

C'est une fonction organisée au niveau des ministères et si possible aussi au niveau des programmes, voire, en fonction des ressources disponibles (à moyen terme), au niveau des principaux services opérationnels sur le terrain.

C'est généralement au secrétaire général du ministère, qu'est rattachée la fonction de contrôle de gestion. A défaut, elle est située auprès du directeur chargé des affaires financières, mais clairement identifiée au sein de ses services. Le contrôle de gestion de programme sera naturellement placé auprès du responsable de programme.

La création d'un petit état major auprès du responsable de programme est fortement recommandée. En effet celui-ci se voit attribuer de nouvelles tâches qui viennent s'ajouter à ses responsabilités traditionnelles de chef d'un service d'administration centrale ou déconcentrée, et il aura besoin, pour accomplir ces nouvelles tâches, non seulement des prestations des services fonctionnels mais aussi de collaborateurs dédiés au pilotage du programme et au management par la performance (dissémination des stratégies et objectifs, mise au point des cadres de performance, suivi, consolidation et analyse des informations issues des services opérationnels) ; tel est l'objet du contrôle de gestion à l'échelle du programme.

ii Le contrôle financier ou contrôle budgétaire

Dans la directive 06 de l'UEMOA (art 69), les contrôleurs financiers relèvent du MEF qui les nomme auprès des ordonnateurs, ce qui constitue une innovation. Ils sont chargés des contrôles à postériori des opérations budgétaires.

? Le rôle du contrôleur financier au moment de la programmation budgétaire ;

o Le contrôleur financier vise le document annuel de programmation budgétaire initiale établi par chaque ministère. Pour cela, il doit s'assurer de l'existence et de la sincérité de la programmation et examine son caractère soutenable, compte tenu d'éventuelles contraintes de régulation. Ainsi, il doit prendre en compte la cohérence entre les moyens demandés (crédits et emplois) et le scénario de gestion du programme, et identifier les dépenses obligatoires.

? Le contrôleur financier lors du suivi de d'exécution budgétaire ;

o En exécution budgétaire, le contrôleur financier ne peut apposer de visa a priori que pour les mesures visant à diminuer la réserve de crédits.

? Le contrôle des actes d'engagement de dépense

⁴¹ La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs - Guide méthodologique pour l'application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aout 2001, Paris, juin 2004.



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Dans cette phase, le contrôleur financier n'a plus vocation à être un contrôleur de la régularité juridique des actes et n'a pas à exercer de contrôle juridique sur des marchés, des subventions et des conventions. Cependant, il doit être à mesure de contrôler efficacement la soutenabilité des actes d'engagement de dépenses qui lui sont transmis, afin de prévenir les risques budgétaires. L'intensité du contrôle financier devra être adaptée au degré de développement du contrôle interne de chaque ministère et de la fiabilité de sa gestion.

IV.2.7. Formalisation annuelle des résultats : le rapport annuel de performance

IV.2.7.1. Contenu, mode d'élaboration, finalité

En première analyse, le rapport annuel de performance (RAP) est au PAP ce que la loi de règlement est à la loi de finances9. De même que les PAP accompagnent le projet de loi de finances lors de sa présentation aux parlementaires, les RAP sont annexés au projet de loi de règlement et rendent compte de la qualité de l'exécution budgétaire en même temps que des résultats en termes de performance.

Etant le pendant du PAP, le RAP est présenté selon une structure identique afin de permettre le rapprochement des documents. Le RAP expose donc, pour chaque programme, les activités et les résultats, et surtout l'interprétation et l'analyse de ceux-ci : explication des écarts entre objectifs et réalisations, poids du contexte, nouveaux leviers d'action à mobiliser, etc. Il fournit donc des éléments forts utiles à la préparation du projet de performance suivant. C'est pourquoi il est souhaitable que le RAP du budget n-1 soit disponible pour la préparation du budget n+1, c'est-à-dire au plus tard en mai de l'année.

IV.2.7.2. Déclinaison du RAP dans la chaîne de responsabilités ? Sous-programmes

On donnera les résultats par objectif et indicateur selon un modèle analogue à celui du programme. Ces résultats seront précédés d'un rapport d'activité et d'un résumé des réalisations budgétaires.

? Entités régionales

Le rapport de performance suivra le format du tableau de bord adopté à ce niveau. Par exemple, pour un CRDA, le rapport de performance donnera les résultats des indicateurs par programme (et, dans certains cas, par sous-programmes). Ces résultats seront précédés d'un rapport d'activité et d'un résumé des réalisations budgétaires.

Pour résumé cette partie, nous dirons que le processus de mise en oeuvre des CDMT en Côte d'Ivoire est en cours. Il a commencé par cinq ministères techniques en 2010 et s'est étendu à onze ministères en 2013.Au niveau de ces secteurs, les programmes sont élaborés, mais leur exécution pose problème du fait de la non désignation des chefs de programmes et des autres acteurs subalternes.

Il système d'information pour élaborer et exécuter le budget selon le format CDMT, la transposition des textes relatifs aux lois de finances et le code de transparence, les actes réglementaires subséquents tels l'arrêté sur la nomenclature. Ce sont les DAF qui assument

leur fonction et d'ailleurs, il est difficile de distinguer la gestion actuelle des programmes de celle des budgets de moyens. En plus l'organisation des nouveaux métiers, tels que le contrôle interne, le renforcement des capacités de tous acteurs de l'administration publique ivoirienne, du Parlement et ceux de la Cour des Comptes qui doit être créées sent des changements que doit apporter la mise en oeuvre des CDMT.

En ce qui concerne le dialogue de gestion nécessaire à l'exécution, n'est pas effectif dans la mesure où il est conditionné à la mise en place effective des programmes avec à la clé, la nomination de tous acteurs et la création de toutes les conditions nécessaires à la mise en oeuvre de la budgétisation par programme. Et d'ailleurs, selon une enquête de l'UEMOA, seul le Sénégal a pu mettre oeuvre toutes réformes consignées dans les directives de l'UMOA⁴².



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⁴² Wikhipédia.



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CONCLUSION GENERALE ET RECOMMANDATIONS

Dans les pays de l'UEMOA, et notamment en Côte d'Ivoire, les critiques sur le faible impact des CDMT et budgets-programmes sur le processus de préparation budgétaire et sur l'efficacité de la dépense publique ne sont pas très surprenantes. Si des instruments de programmation pluriannuelle y ont déjà été introduits de manière ad hoc depuis une dizaine d'années dans certains pays, et trois années en côte d'Ivoire, ils ne se sont pas inscrits dans le cadre d'une véritable réforme budgétaire axée sur les résultats. Certaines faiblesses des processus de programmation à moyen terme pourraient être corrigées par des améliorations ponctuelles, comme l'amélioration du calendrier budgétaire ou la prise en compte des rapports annuels de performance dans le processus budgétaire. Cependant l'absence d'un cadre juridique approprié qui a caractérisé jusqu'en 2009 les initiatives de CDMT et de budgets-programmes dans les pays de l'UEMOA explique pour une large part que ces instruments n'aient pas produit tous les résultats attendus.

S'ils sont élaborés de manière simple et réaliste et en lien effectif avec les stratégies existantes, les CDMT et budgets programmes ont un rôle essentiel à jouer pour améliorer la qualité de la programmation budgétaire et favoriser l'atteinte des objectifs nationaux de développement et des OMD. En effet, les principaux effets des CDMT global et pluriannuel n'ont pas encore eu lieu car plusieurs fondements de la gestion budgétaire axée sur les résultats ne sont pas encore mis en place.

Au-delà des évaluations négatives dont ils peuvent faire l'objet, les résultats des premières expériences nationales dans la plupart des pays de l'UEMOA en matière de CDMT et budgets-programmes méritent d'être jugés, l'une d'une réforme budgétaire tout juste initiée, qui n'a pas encore produit ses principaux effets. Ainsi, quatre dimensions essentielles de ce mode de gestion budgétaire font actuellement défaut aujourd'hui et limitent fortement l'efficacité des CDMT et des budgets programmes dans la zone l'UEMOA et plus particulièrement en Côte d'Ivoire, bien qu'elles sont mentionnées dans la nouvelle directive: (i) la reconnaissance juridique des documents et concepts de programmation axée sur les résultats ; (ii) la spécialité des crédits budgétaires par programme ; (iii) la fongibilité des crédits à l'intérieur des programmes ; (iv) la désignation de responsables de programmes dont la responsabilité sur les résultats est engagée, même s'il convient de noter que la directive ne prévoit pas qu'il soit automatiquement ordonnateur délégué et que l'engagement de sa responsabilité n'est pas précisé et dépendra in fine de l'évolution du statut de la fonction publique en Côte d'Ivoire.

La transposition de la nouvelle directive budgétaire relative aux lois de finances (Directive 06/2009/ CM/UEMOA) adoptée en juin 2009 par les Etats Membres de l'UEMOA marquera pour la Côte d'Ivoire le début d'une véritable gestion budgétaire axée sur les résultats, qui se caractérisera par plusieurs innovations majeures qui auront un impact direct sur l'efficacité des instruments de programmation budgétaire à moyen terme. Seul le Sénégal a réussi à le faire, alors que cette transposition nécessitera un délai significatif et soulèvera des défis importants en termes de renforcement des capacités et des dispositifs de contrôle tant des dépenses publiques que des résultats de l'action gouvernementale. Plusieurs voies sont



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cependant possibles pour renforcer dès maintenant l'efficacité des initiatives nationales dans le champ de la programmation budgétaire à moyen terme et axée sur les résultats, qui imposent de limiter le formalisme des outils pour se concentrer sur leur opérationnalité, de relier les instruments sectoriels isolés au processus budgétaire et de mieux aligner les CDMT global et sectoriels et les DSRP.

Parmi les nombreuses avancées introduites par la récente rénovation des processus budgétaires en zone UEMOA (Imbert, 2009), les quatre dimensions précédemment citées (cadre juridique adapté, spécialité des crédits par programme, fongibilité des crédits à l'intérieur des programmes, responsables de programmes jugés sur les résultats) sont particulièrement susceptibles de renforcer le rôle et l'opérationnalité des instruments de programmation à moyen terme axés sur la performance.

Si les nouvelles dispositions de la directive de l'UEMOA relative aux lois de finances sont susceptibles de renforcer l'efficacité des CDMT en Côte d'Ivoire, la période de transition est importante pour bien préparer la réforme, en particulier pour ce qui concerne l'adoption des budgets-programmes triennaux (DPPD), pour lesquelles un délai supplémentaire est prévu, la date butoir étant fixée au 1er janvier 2017. Cette période de transition devrait être mise à profit pour améliorer les outils existants.

Il retenir que la mise en oeuvre des CDMT mentionnés dans les nouvelles directives aura un impact sur la réforme administrative, en redistribuant l'exercice des responsabilités entre les acteurs de la chaîne budgétaire et comptable, et en incitant à la réorganisation des structures administratives.

Le « responsable de programme » est l'acteur clé de la future gestion publique. Désigné par le ministre, il définit avec lui la stratégie du programme, et élabore les objectifs stratégiques dans le PAP qu'il établit. Il procède à la mise en oeuvre opérationnelle du programme, notamment en conduisant le dialogue de gestion le long de la chaîne de « responsabilité managériale », avec les responsables de BOP et d'UO. Enfin, il assure le pilotage et le suivi de la performance. L'exercice de « responsabilité managériale » débouche sur un rééquilibrage des compétences, notamment avec le DAF, le DRH et les responsables de support de chaque ministère. Le DAF assure la fonction de synthèse financière et à ce titre prépare les arbitrages que le ministre est amené à prononcer entre les programmes : le DRH doit concilier le cadre statutaire de la fonction publique et la nécessité de garantir à chaque RdP sa capacité de pilotage de la masse salariale.

La mise en oeuvre des CDMT va conduire le Gouvernement ivoirien à adopter les modalités de contrôle d'exécution du budget. Le contrôleur financier assure désormais des fonctions de contrôle budgétaire et de maîtrise de l'exécution de la loi de finances et de la soutenabilité des programmes.

Enfin, la mise en oeuvre des CDMT contribuera à la réforme de l'administration en situant son action dans les stratégies ministérielles de réforme. Celle-ci portera sur des réorganisations administratives majeures.



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Comme recommandations, plusieurs pistes d'amélioration des outils existants peuvent être envisagées pour renforcer leur efficacité. Elles renvoient à trois objectifs précis : (i) éviter le formalisme des outils et se concentrer sur leur opérationnalité ; (ii) relier les travaux isolés au processus budgétaire ; (iii) utiliser les CDMT et budgets-programmes pour réduire la fracture entre Budget et Stratégies de réduction de la pauvreté. Pour éviter le formalisme des outils et se concentrer sur leur opérationnalité, trois dispositions sont essentielles pour éviter que les budgets-programmes ne constituent plus un exercice formel mais un véritable outil de programmation, se sont :

? le réalisme des projections utilisées dans les CDMT globaux et sectoriels doit être renforcé et la cohérence entre ces documents doit être assurée.

? il est essentiel de mettre en place un dispositif de suivi des dépenses par programmes, par l'introduction d'une classification programme qui doit être paramétrée dans le système d'informations budgétaire et comptable, ou à défaut par l'élaboration de tableaux de passage et d'une nouvelle nomenclature budgétaire.

? enfin, il est important de clarifier au niveau ministériel les responsabilités des différentes structures dans l'élaboration des CDMT sectoriels et des budgets programmes, en particulier le rôle respectif des directions administratives financières d'une part et des directions de la planification d'autre part.

Comme toute réforme d'envergure, les CDMT doivent être accompagnés d'un renforcement des capacités nationales, à la fois en termes de ressources humaines et d'instruments. En particulier, les cellules de programmation, de suivi et de formulation doivent recevoir dans ce cadre une attention renforcée. Le système informatique SIGFIP doit être adapté à la gestion des budgets-programmes. Deux conditions devraient cependant être remplies pour que les CDMT permettent réellement une meilleure articulation entre le Budget et le DSRP, qui sont :

? premièrement, les CDMT sectoriels ou ministériels doivent davantage prendre en compte les actions qui figurent dans les Programmes d'Actions Prioritaires (PAP).

? deuxièmement, il faut développer les dispositifs de suivi-évaluation des budgets-programmes (en particulier la production des rapports annuels de performance par les ministères, sur la base d'un nombre d'indicateurs par programme très limité et pour lesquels l'information est disponible à faible coût) pour alimenter et préparer le suivi de la mise en oeuvre du DSRP et du PAP et ainsi éviter la duplication inutile des mécanismes de reporting.

Le succès de l'approche préconisée pour la gestion des politiques publiques et la programmation budgétaire pluriannuelle exige un certain nombre d'éléments indispensables qui sont entre autres :

? l'engagement du Chef de l'exécutif sur la réforme. Le choix des ministres chargés de la coordination des stratégies et des finances est crucial. Ils doivent être des champions de réformes, et un réel consentant des résultats. En effet, cela permettrait seulement de maintenir au Gouvernement que des membres qui performent.



58

> la révision du cadre juridique et réglementaire. Il est nécessaire pour l'adapter à la réforme de gestion des finances publiques couvrant aussi bien la programmation, que l'exécution, le contrôle, le reporting et la responsabilité financière. Pour les pays hors UEMOA, la loi organique relative aux lois de finances devra être révisée pour intégrer ces réformes.

> le changement de culture de budgétisation. Ceci nécessite une plus grande appropriation par les ministères. Il doit y avoir une acceptation du caractère contraignant de leurs enveloppes et programmes. Les interventions du Ministre des finances se limitent à la détermination des enveloppes sectorielles et au contrôle de la qualité de la dépense sans arbitrer à l'intérieur des secteurs.

> de fortes capacités administratives. Celles-ci sont particulièrement nécessaires pour les fonctions de programmation, de suivi et d'évaluation dans les ministères ainsi que de gestion des programmes. Ceci requiert d'avoir une stratégie de renforcement de ces capacités. Ce qui inclut en particulier des nominations à des fonctions basées sur le mérite, de développer des programmes de formation, de mettre en place des systèmes d'évaluation des performances, et des incitations adéquates.

> un alignement des interventions des partenaires sur les besoins de renforcement des capacités. Le Gouvernement devra préparer un programme hiérarchisant ses priorités que les partenaires peuvent soutenir aussi bien en termes de dialogue que de ressources financières et techniques.

> une définition d'un nouveau circuit des dépenses et recettes publiques eu égard à la déconcentration de la fonction d'ordonnateur et envisager la multiplicité des PGT auprès des ministères est nécessaire ;

> il faut une réflexion aux problèmes d'accumulation des arriérés de paiement qui peuvent entraver l'exécution des programmes. Car les disponibilités de la trésorerie peuvent être une contrainte additionnelle à la mise en oeuvre des CDMT.

La Côte d'Ivoire doit impérative transposer toutes les dispositions contenues dans les directives de l'UEMOA à l'image du Sénégal si elle veut être au rendez-vous de 2017. Elle doit également prendre toutes les mesures (décrets ou arrêtés ministériels) lui permettant d'assurer un véritable dialogue de gestion.

Pour finir, il faut retenir que l'impact de la mise en oeuvre des CDMT ne limitera pas seulement sur les structures de l'organisation administrative. Il peut évidemment y avoir des impacts sur les relations entre l'Etat, les citoyens, les contribuables et usagers.



a

BIBLIOGRAPHIQUE

Ouvrages

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Articles sur le CDMT et les approches budgétaires pluriannuelles.

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Banque Mondiale (2008a), Côte d'Ivoire - Revue de la gestion du système des finances publiques, Volume II : Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques, Novembre 2008.

Banque Mondiale (2008b), Mali - Revue des Dépenses Publiques et de la Responsabilité Financière de l'Etat, Volume II : Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques, Décembre 2008.

BOR Emmanuel (2008), L'expérience des budgets-programmes au Bénin 2001-2008, Notes du Pôle, N° 1, PNUD, Dakar.

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BRUMBY J. (2008), MTEF's: Does the Walk Match the Talk? , From Diagnosis to Action Workshop, World Bank, March 21.

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FALL El Hadji (2009), Les implications de l'approche programme pour la formulation des politiques sectorielles au Burkina Faso, Notes du Pôle, N° 3, PNUD, Dakar. http://info.worldbank.org/etools/docs/library/242865/Schick.doc; http://www.finances.gov.ml/loibudbget/Budget%20Programmes.pdf http://www.sigmaweb.org/dataoecd/46/35/35066562.pdf

Ile Maurice Budget avec des prévisions pluriannuelles (Budget/CDMT) http://www.gov.mu/portal/site/MOFSite/menuitem.pdf

IMBERT B. (2009), La rénovation des procédures budgétaires en zone UEMOA : analyse des objectifs et des impacts de la réforme de la directive relative aux lois de finances, Notes du Pôle, N° 2, PNUD, Dakar.



b

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Meier R et Raffinot M. (2002), « S'approprier les politiques de développement : nouvelle mode ou vieille rengaine ? Une analyse à partir des expériences du Burkina Faso et du Rwanda, Revue Tiers Monde, n° 183, juillet 2005, tome XLVI, p. 625-650.

Mesple-Somps S. et Raffinot M. (2003), « Réforme budgétaire et gestion par les objectifs dans les pays à revenu », Document de travail DIAL, 2003/13. Disponible sur www.dial.prd.fr.

RICHARD. Allen and TOMMASI Daniel, "Managing Public Expenditure A Reference Book for Transition Countries" (en anglais). Chapitre 6

SCHICK. A, La gestion des dépenses publiques. La section 5 traite du CDMT

Secrétariat PEFA (2005), Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques, Banque mondiale, Washington DC.

TOMMASI. D. et PARSSEGNY. J.-Y. (2010), Proposition d'une démarche pour le développement d'une approche budgétaire pluriannuelle orientée vers la performance, Rapport pour le Projet d'appui à la mise en oeuvre de la réforme des finances publiques en Côte d'Ivoire (programme FED), Janvier 2010.

Analyses critiques

Le HOUEROU. P. et TALIERCO. R. (2002), Le Cadre des Dépenses à Moyen Terme : Du concept à la pratique. Enseignements préliminaires tirés de l'Afrique, Banque Mondiale Washington DC. http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2008/10/whither-medium.html

RAFFINOT. M. et BORIS. Samuel. (2006), Les cadres de dépenses à moyen terme : un instrument utile pour les pays à faible revenu ?, STATECO, n°100, p. 105-120.

Whither MTEFs? -En anglais- Une discussion sur le CDMT (MTEF) disponible sur le blog de FAD-FMI (fiscal affairs department)

GUIDES METHODOLOGIQUES

BANQUE MONDIALE (2009), Dialogue de gestion et Pilotage de la Performance, Guide Méthodologique de la Tunisie.

DEMANGEL. P. et TOMMASI. D. (2011), Cadres des Dépenses à Moyen Terme et Suivi de la Performance, Guide Méthodologique de la Côte d'Ivoire, projet version validée.

France : Loi de programmation (CDMT global) soumis au Parlement avec les documents Budgétaires http://www.performancepublique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/PLF2009/ loi_programmation_financespubliques_2009_2012.pdf

France, Guide pratique de la LOLF à l'usage des parlementaires, septembre 2005.

UEMOA, Directives du Nouveau Cadre Harmonisé des Finances Publiques, mars-juin 2009.

ANNEXES



c

Annexe 1 Tableau 3 :Cadre des dépenses à moyen terme



^{CADRES A MOYEN TERME}

^t-3

^{Réalisations}

^t-2

^t-1

^t

^Budget

^t+1

^Projections

^t+2

^t+3



^{Cadre macro-économique à moyen terme}

^{Secteur réel (équilibre emploi-ressources)}

^{Secteur monétaire}

^{Balance des paiements}

^{Secteur privé et public non administratif}

^{Tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE) prévisionnel}

^{Recettes et dons}

^{Dépenses totales Personnel Biens et services Intérêts}

^Transferts

^{Investissement}

^{/ressources propres}

^{/prêts-dons-projets}

^{Déficit/surplus}

^Financement

^{CDMT global (ou cadre budgétaire à moyen terme -CBMT)}

^{Tourisme et Artisanat}

^Personnel

^{Biens, services et transferts}

^{Investissement}

^{/ressources propres}

^{/prêts-dons-projets}

^Défense

^Personnel

^{Biens, services et transferts}

^{Investissement}

^{/ressources propres}

^{/prêts-dons-projets}

^{Éducation nationale}

^Personnel

^{Investissement}

^{/ressources propres}

^{/prêts-dons-projets}

^Etc

^{Biens, services et transferts}

^{Administration générale}

^Personnel

^{Biens, services et transferts}

^{Investissement}

^{/ressources propres}

^{/prêts-dons-projets}

^{Enseignement primaire}

^Personnel

^{Biens, services et transferts}

^{Investissement}

^{/ressources propres}

^{/prêts-dons-projets}

^{Enseignement secondaire}

^Personnel

^{Biens, services et transferts}

^{Investissement}

^{/ressources propres}

^{/prêts-dons-projets}

^Etc.

Source : guide méthodologique de CI 2011



d

Annexe 2 Encadré 3: Les documents de programmation et de performance

I Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP)

Article 52 de la directive 06/2009 de l'UEMOA

Le projet de loi de finances de l'année est élaboré par référence à un document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle couvrant une période minimale de trois ans.

Sur la base d'hypothèses économiques précises et justifiées, le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue le niveau global des recettes attendues de l'État, décomposées par grande catégorie d'impôts et de taxes et les dépenses budgétaires décomposées par grande catégorie de dépenses.

Ce document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue également l'évolution de l'ensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public en détaillant en particulier les catégories d'organismes publics visées à l'article 55 de la présente Directive.

Il prévoit la situation financière des entreprises publiques sur la période considérée et, éventuellement, les concours que l'État peut leur accorder. Il fixe enfin les objectifs d'équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité

II Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD), Projet Annuel de

Performance (PAP) et Rapport Annuel de Performance (RAP) Directive 06/2009/CM/UEMOA

1. Les DPPD (article 53)

Les programmes s'inscrivent dans des documents de programmation pluriannuelle des dépenses par ministères, budgets annexes et comptes spéciaux cohérents avec le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle visé à l'article 52 de la présente Directive. Les documents de programmation pluriannuelle des dépenses prévoient, pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif, l'évolution des crédits et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis.

2. Les PAP (extrait de l'article 46)

La loi de finances de l'année est accompagnée (...) d'annexes explicatives:

1. développant pour l'année en cours et l'année considérée, par programme ou par dotation, le montant des crédits présentés par nature de dépense. Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de performance de chaque programme qui précise :

la présentation de chacune des actions et de chacun des projets prévus par le programme, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés par des indicateurs de performance ;

la justification de l'évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l'année antérieure ; l'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement ;

par catégorie d'emploi, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'État et la justification des variations par rapport à la situation existante.

3. Les RAP (extraits des articles 50 et 51)

Article 50. La loi de règlement est accompagnée : des rapports annuels de performance par

programme rendant compte de leur gestion et de leurs résultats

Article 51. La Cour des comptes donne son avis sur le système de contrôle interne et le dispositif de contrôle de gestion, sur la qualité des procédures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance. Cet avis est accompagné de recommandations sur les améliorations souhaitables.

Source : Guide méthodologique de CI 2011



e

Annexe 3 : Encadré 4 : CDMT global par division de la CFAP et grande nature économique

	^t-3		^t-1		^t+1	^t+2
		^t-2					^t+3
^Total géneral (cf.TOFE) ^Personnel ^Biens, services et transferts ^Intérêts		^Réalisations		^t ^Budget		^Projection
^Investissement ^Services généraux des administrations publiques ^Personnel ^Biens, services et transferts
^Intérêts ^Investissement ^Défense ^Personnel ^Biens, services et transferts ^Intérêts
^Investissement ^Ordre et sécurité publics ^Personnel ^Biens, services et transferts
^Intérêts ^Investissement ^Affaires économiques ^Personnel
^Biens, services et transferts ^Investissement ^Protection de l'environnement ^Personnel
^Biens, services et transferts ^Investissement ^Logement et équipements collectifs ^Personnel
^Biens, services et transferts ^Investissement ^Santé ^Personnel
^Biens, services et transferts
^Biens, services et transferts

^{Investissement}

^{Loisirs, culture et culte}

^Personnel

^{Investissement}

^Education

^Personnel

^{Biens, services et transferts}

^{Investissement}

^{Protection sociale}

^Personnel

^{Biens, services et transferts}

^{Investissement}

Ce CDMT global par fonction peut compléter le CDMT global de cadrage par ministère présenté dans l'encadré 6, mais il ne s'y substitue pas.

Annexe 4 Tableau 4: TOFE et CDMT global Mode de présentation dans le DPBEP Annexe 5 Tableau 5: Dépenses et ressources d'un ministère et des entités sous tutelle présentation consolidée

DPBEP soumis au DOB de juin

DPBEP annexé au projet de loi de finances

TOFE prévisionnel

TOFE compris dans le DPBEP dès 2012 (cf. directive 06/2009/CM/UEMOA)

TOFE compris dans le DPBEP dès 2012 (cf. directive 06/2009/CM/UEMOA

CDMT global présenté par fonction

CDMT global par fonction compris dans le DPBEP dès 2012

CDMT global par fonction compris dans le DPBEP dès 2012

CDMT global présenté par ministère

CDMT global par ministère compris dans le DPBEP, lorsque tous les ministères auront préparé un CDMT

Annexe 6 : Tableau 6 : CDMT du Ministère, dépenses par

Unité monétaire	t-3 t-2 t-1	t	t+1	t+2 t+
	Réalisations	Budg	Projections
Dépenses totales Programmes administrations Programmes Programmes Etc.

Dans la phase pilotes, CDMT global par ministère non compris dans le DPBEP

l'Exécutif

Toutefois, un CDMT global par ministère doit aussi être préparé de manière interne à

pour cadrer le budget et les CDMT

^Unité

	^t-3	^t-2	^t-1	^t	^t+1	^t+2	^t+3
	^Réalisation			^Budget	^Projection
^Opérations consolidées ^Dépenses ^Personnel ^Biens et services ^Transferts (1) ^Investissement ^Ressources ^Financement intérieur budgétaire ^Ress. propres des EPN ^Dons projets ^Prêts projets
^Budget de l'Etat et dépenses sur financement ^Dépenses ^Personnel ^Biens et services ^Transferts ^dont aux EPN ^Investissement ^dont extra-budgétaires (2) ^Ressources ^Financement intérieur budgétaire ^Dons projets ^dont extra-budgétaires (2) ^Emprunts projets ^dont extra-budgétaires (2)		^extérieur	^à intégrer	^(2)
^EPN ^Dépenses des EPN ^Personnel ^Biens et services ^Investissement ^Ressources ^Transfert du budget de l'Etat

^{Ress. Ressources propres propres des EPNdes}

(1) ^{Y compris transferts aux EPN}

(2) ^{Certaines dépenses sur financement extérieur ne sont pas inscrites dans le budget de l'Etat, il conviendra de procéder à leur intégration dans le budget de l'Etat. Dans l'immédiat elles seront inscrites dans les CDMT sous une ligne spécifique}

Source : Guide méthodologique de CI 2O11

Annexe 7 Tableau 7 : Les arbitrages

^{Préparation du budget de l'année t+1 et du CDMT t+1 à t+3}



^Parlement

^STRATEGIES

^NATIONALES

^Rapports

^{de suivi}

^{CDMT t à t+2}

^{Stratégies sectorielles}

^{Conférences PIP}

^Mai

^DOB

^{4e semaine juin}

^Circulaire

^budgétaire

^Finalisation

^{Conseil des ministres}

^Vote

^{Propositions pour}

^changements (+/-)

^{Période t+1 à t+3}

^{Proposition ministérielle initiale}

^{Avant-projets de budget t+1}

^{et de CDMT t+1 à t+3}

^{Ministères sectoriels Ministère des finances}

^{Avant-projets de budget}

^{et CDMTfinalisés}

^{Projection de référence}

^{t+1 à t+3}

^{Conseil des ministres
Examen DPBEP et CDMT global
Plafonds de dépense par ministère
fin mai-début juin}

^{Min Fin-Ministères sectoriels.}

^{Conférences budgétaires}

^{Estimation de la marge}

^{de manoeuvre}

^{Projet de DPBEP et}

^{CDMT global t+1 à t+3}

^{Cadre macro-éco}

^{TOFE t+1 à t+3}

^{DPBEP y.c. CDMT global par}

^fonction

^{Ministère du}

^plan

^{Projet de budget}

^DPBEP

^CDMT

Annexe 8 Tableau 8 : Construction des projections

^Unité: ....

^t-3

^t-2

^t-1

^t

^t+1

^t+2

^t+3

^Réalisations

^Budget

^Proj. de ^référence

^Changements (-)

(+)

^DPPD

^Proj. de ^référence

^Changements

^DPPD

^Proj. de ^référence

^Changements

^DPPD

(-)

(+)

(-)

(+)

^Dépenses du budget ^Personnel ^Biens et services ^Transferts ^dont aux EPN ^Investissement ^sur ressources internes ^sur dons-projets ^sur prêts-projets

Source : Guide méthodologique de CI 2001

Le RBOP en liaison avec le RdP

Schéma 12 :

SUPPORTS

· Le BOP avec toutes les composantes

· Dialogue de gestion

· Charte de gestion

· Programmation
d'activités

SUPPORTS

· Tableaux de bord

(crédits, performance...)

· Compte-rendu de gestion

· Délégation de gestion

· Reprogrammation des activités



h



Annexe 9 : SCHEMAS 11 à 14 : EXPLICANT EN DETAIL LE DIALOGUE DE



Schéma 11 :

Le RdP en liaison avec le DAF et le DRH

· Rédige le PAP

· Définit les objectifs, les indicateurs, les crédits du programmes

· Effectue la segmentation du programme en BOP :

· Périmètre, objectifs et indicateurs des BOP

· Identification des responsables de BO

· Définit la charte de gestion du programme

· Règles de gestion des BOP

· Modalités et instances du dialogue de gestion

· Outils de gestion et d'aide à la décision(tableaux de bord...)

· Approuve les projets de BOP

· Répartit les crédits et les personnels entre les BOP

· Sur un programme, il enregistre la réserve de précaution et prévoit la réserve pour les aléas

EXECUTION

· Assure le pilotage stratégique de l'exécution du programme budgétaire :

· Anime le dialogue de gestion avec les RBOP

· Analyse des résultats et réorientations stratégiques (le cas échéant)

· Procède au suivi et à la comparaison de la performance

· Suit et contrôle l'exécution budgétaire du programme :

· Délègue les crédits aux BOP

· Décide de l'utilisation des réserves

· Définit les règles d'utilisation des marges de manoeuvre dégagées dans les BOP

· Enregistre, valide le redéploiement des crédits au titre de la fongibilité ou des procédures budgétaires (virements...)

· Rédige le RAP

· Analyse les résultats de l'année

COMPTE RENDU

PREPARATION

SUPPORTS

· Conférences

budgétaires

· PIB

· Charte de gestion à

SUPPORTS

· Contrats de service avec des opérateurs

et/ou directeurs
partenaires

· Référence d'activités

· Tableaux de bord de gestion (suivi des crédits et performance)

· Comptes-rendus de gestion des RBOP

· INDIA

l'attention des BOP

PREPARATION

· Décline les objectifs de performance, , les indicateurs, les crédits au niveau du BOP

· Définit les objectifs complémentaires du BOP

· Eventuellement, contractualise avec les UO

· Effectue la segmentation du BOP en UO (en liaison avec le Préfet au niveau territorial) :

· Identifie des RUO (en liaison avec le Préfet)

· Périmètre, objectifs et indicateurs des UO

· Propose une programmation des activités au regard de la programmation budgétaire (par action et par titre)

· Répartit la dotation budgétaire entre les UO

· Peut prévoit la réserve les aléas au BOP

EXECUTION · Assure le pilotage du BOP : · Anime le dialogue de gestion avec les UO · Analyse des résultats et réorientations des plans stratégiques (le cas échéant) · Rend des comptes au RdP et au Préfet (pour les BOP décentralisés) · Suit et contrôle l'exécution budgétaire du BOP : · Repartit les moyens et délègue les crédits aux UO · Décide de l'utilisation des réserves pour les aléas · Définit les règles d'utilisation des marges de manoeuvre dégagées dans les UO · Initialise le redéploiement des crédits au titre de la fongibilité

COMPTE RENDU · Rédige le Bilan du BOP · Analyse les résultats de l'année



Schéma 13 :

Le RUO en liaison avec le RBOP

				PREPARATION · Participe à l'élaboration du BOP · Définit les modalités de mise en oeuvre du plan d'actions avec le RBOP (activités et leviers d'actions pour l'atteinte des objectifs de performance)
SUPPORTS · Schéma d'organisation financière · Programmation financière des activités
		EXECUTION · Met en oeuvre les activités au niveau de l'UO · Utilise les moyens budgétaires · Est ordonnateur ou ordonnateur délégué · Engage, liquide et ordonnance/mandate · Fait remonter les informations au RBOP ou au délégant de gestion · Compte-rendu intermédiaire de gestion · Dialogue de gestion · Communique les résultats de sa gestion au RBOP et Préfet (dans le cas d'UO en déconcentrés) en vue de la préparation du RAP
SUPPORTS · Charte de gestion · Référence d'activités · Tableaux de bord (es crédits et performance) · Comptes-rendus de gestion des RBOP · Délégation de gestion
		COMPTE RENDU · Rédige le Bilan de l'UO · Analyse les résultats de l'année

Schéma 14 :



LE PREFET



· Garant de la coordination et de la cohérence des politiques publiques au niveau territorial (CAR)

· Associé à l'élaboration du BOP en déconcentré :

· S'assure de la prise en compte des objectifs et des indicateurs

· Donne son avis sur le projet de BOP pour les missions relevant de son autorité (décret du 29 avril 2004 en France)

· Procède à la délégation des signatures au RBOP et RUO pour mise en oeuvre du schéma d'organisation financière

· Garant de la mesure des résultats

· Décret du 29/04/05 et Circulaire du 28/07/06

· La préparation des BOP nécessite un dialogue de gestion territorial avec le préfet de région et de département

· Le préfet de région garant de la cohérence des BOP au niveau déconcentré a vocation à animer ce dialogue et émet un avis avant transmission au RdP (éventuellement après passage en CAR pour les BOP considérés à « enjeu » par le préfet de région)

· Transmission au préfet des BOP hors de compétence du préfet pour information



i

Source : La gestion financière en mode LOLF, 1^er trimestre 2009



A