Memoire Online - La redynamisation du comité communal de gestion des risques et des catastrophes: facteur clé d'une bonne prévention et préparation aux cyclones (cas de la commune de Mahanoro) Madagascar

UNIVERSITE D'ANTANANARIVO
Faculté de Droit d'Economie de Gestion et de Sociologie
Département Economie - Troisième Cycle
Diplôme d'études supérieures spécialisées Multidisciplinaire
en Gestion des Risques et des Catastrophes
DMGRC

Mémoire de fin d'études pour l'obtention du
Diplôme d'études supérieures spécialisées Multidisciplinaire
en
Gestion des Risques et des Catastrophes

La redynamisation du Comité Communal de Gestion des
Risques et des Catastrophes: Facteur clé d'une bonne
prévention et préparation aux cyclones
(Cas de la Commune de Mahanoro)

Mémoire de fin d'études pour l'obtention du
Diplôme d'études supérieures spécialisées Multidisciplinaire
en
Gestion des Risques et des Catastrophes

La redynamisation du Comité Communal de Gestion des
Risques et des Catastrophes: Facteur clé d'une bonne
prévention et préparation aux cyclones
(Cas de la Commune de Mahanoro)

Nous adressons nos sincères remerciements à Monsieur LAZAMANANA Pierre notre encadreur pédagogique, qui a bien voulu apporter son appui pour nous soutenir tout au long de notre travail même s'il a des nombreuses responsabilités.

Notre déférente gratitude est adressée à Madame RANOROMALALA Lantoharitiana, Directrice de la Formation, du Perfectionnement et du Recyclage des Responsables Territoriaux au sein de la Direction Générale de la Décentralisation du Ministère de l'Aménagement du Territoire et de la Décentralisation (MATD), notre encadreur professionnel dont les conseils pertinents nous ont aidés pour la réalisation de ce travail de recherche.

Nous tenons également à remercier tous les professeurs qui ont contribué à notre formation et nous ont dispensé des cours, en plus de leurs nombreuses occupations.

Nous exprimons spécialement notre parfaite reconnaissance à notre famille qui nous a soutenue durant cette formation.

Enfin, nous exprimons également nos vifs remerciements à tous ceux ou celles qui, d'une manière ou d'une autre, de près ou de loin nous ont aidé dans la réalisation de ce travail.

- FICR : Fédération Internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge

- MATD : Ministère de l'Aménagement du Territoire et de la Décentralisation

- UABG/ GRC : Unité d'Appui à la Bonne Gouvernance et à la Gestion des Risques et Catastrophes

Tableau n°2 : Répartition de la population par Fokontany par sexe et par âge ..27

Tableau n°3 : Dégâts cycloniques dans le District de Mahanoro période 2000-2010 32

Figure n°7 : Répartition de la population de la commune de Mahanoro par sexe et par tranche d'âge 28

INTRODUCTION

Les cyclones représentent une menace constante pour les populations vivant sur les côtes de Madagascar. Par exemple, la saison cyclonique de 2008, dont les dommages sont estimés à 176 millions de dollars, a touché 535000 personnes, provoquant 106 décès, endommageant 4% des écoles, 6% des centres de santé de base, et 1,1 millions d'hectares de rizières¹.

Pourtant, un adage très connu dit que mieux vaut prévenir que guérir. Dans le cadre de la Gestion des Risques et des Catastrophes, les intervenants et les acteurs s'accordent à dire aussi que « prévenir coûte moins cher qu'agir après la catastrophe »². Cela veut dire que les phases qui précèdent l'avènement des catastrophes jouent un rôle important dans la réduction des effets négatifs d'un aléa, comme les pertes en vies humaines, économiques et environnementales, ainsi que les dommages matériels cités ci-dessus, grâce à des mesures de précaution prévues à mettre en oeuvre durant ces phases. La phase de prévention et de préparation font partie de ces phases.

Pour assurer la bonne organisation de ces phases capitales dans le cycle de Gestion des Risques et des Catastrophes (GRC), la Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes (SNGRC) malgache, prévoit de mettre en place à tous les niveaux, des structures pour mieux coordonner et mettre en cohérence les actions à entreprendre au niveau de chaque circonscription d'intervention.

Dans ce sens, au niveau communal, une structure appelée Comité Communal de Gestion des Risques et des Catastrophes (CCGRC) a été mise en place, pour assurer la coordination et la gestion des actions de prévention et de préparation des catastrophes en collaboration avec la structure nationale qui est le Bureau Nationale de la Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC).

Toutefois, ce Comité Communal de Gestion des Risques et des Catastrophes est souvent non opérationnel, voire inexistant, au niveau de certaines communes ; et n'arrive pas à accomplir ses missions et attributions comme prévues.

¹ Banque Mondiale, Madagascar : Vers un agenda de relance économique, P.352, Juin 2010

² Banque Mondiale, Madagascar : Vers un agenda de relance économique, P.358, Juin 2010.

Pour le cas de la Commune de Mahanoro, qui est une localité, géographiquement vulnérable, et objet de passage de cyclone presque chaque année ; ce comité existe mais il a des difficultés dans l'accomplissement de ses missions et ses attributions notamment en matière de prévention et de préparation de cyclone en période normale.

Ainsi, cette étude va essayer de répondre à la problématique : pourquoi ce comité n'arrive pas à accomplir ses attributions ?

Notre hypothèse consiste ainsi à soutenir que la redynamisation de cette structure constitue un facteur primordial dans les phases de prévention et de préparation aux cyclones.

Cette étude se divise en deux parties. La première partie est consacrée aux concepts et fondements théoriques de la Réduction des Risques et des Catastrophes, notamment la phase de prévention et de préparation, ainsi que le mécanisme institutionnel de la Gestion des Risques et des Catastrophes à Madagascar. Quant à la deuxième partie, nous allons analyser les différentes raisons qui empêchent le Comité Communal de Gestion des Risques et Catastrophes de Mahanoro d'accomplir sa mission, en essayant d'avancer des propositions de recommandations pour améliorer son mode de travail en vue d'un résultat positif.

Pour mieux analyser le Comité Communal de Gestion des Risques et Catastrophes au niveau de la Commune de Mahanoro, il est d'abord nécessaire de cadrer cette étude, en abordant les concepts et théories de la Réduction des Risques des Catastrophes.

Ainsi, cette première partie est divisée en deux chapitres. Le premier chapitre essai de définir la Réduction des Risques des Catastrophes et ses objectifs, en mettant en exergue sa place et le rôle qu'elle joue dans le cycle classique de Gestion des Risques et des Catastrophes. Il décrit aussi les phases de prévention et de préparation, ses objectifs ainsi que les différentes activités prévues dans chaque phase. Quant au deuxième chapitre, il aborde la théorie des structures de Gestion des Risques et des Catastrophes tel qu'il est prévu par la Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes à Madagascar, en accordant plus d'attention particulière sur le Comité Communal de Gestion des Risques et Catastrophes qui est la structure au niveau communale, objet de la présente étude.

Chapitre I : LA REDUCTION DES RISQUES DE CATASTROPHES ET LES PHASES DE PREVENTION ET DE PREPARATION

La conférence mondiale sur la prévention des catastrophes à Kobe, Japon en 2005, a défini cinq (5) priorités dans son plan d'action dénommé le cadre d'action d'hyogo. La RRC fait partie de ces cinq (5) priorités qui consiste entre autres à « veiller à ce que la réduction des risques de catastrophe soit une priorité nationale et locale et à ce qu'il existe, pour mener à bien les activités correspondantes, un cadre institutionnel solide³ ». Un des résultats attendus important de cette priorité est la réduction des pertes humaines, socio-économiques et environnementales des communautés et des pays, en cas de catastrophe.

Il faut noter que, bien que le terme catastrophe soit parfois utilisé, le terme réduction des risques de catastrophes offre une meilleure reconnaissance du caractère permanent des risques de catastrophes et de la possibilité de réduire ces risques. Ainsi, ce premier chapitre va essayer de développer la RRC en expliquant ses objectifs et sa place dans le cycle de la GRC, ainsi que l'importance des phases de prévention et de préparation dans le cadre de la RRC.

La RRC est définie comme « mesures à long terme destinées à réduire l'amplitude ou la durée des effets négatifs éventuels sur une société menacée par des risques de catastrophes inévitables ou impossibles à prévenir; on y parvient en réduisant la vulnérabilité de la population, des structures, des services, des activités économiques par rapport aux aléas considérés.⁴» Cela veut dire que la RRC désigne les activités à entreprendre avant l'arrivée d'une catastrophe pour réduire ou minimiser les conséquences néfastes sur la vie de la communauté. Elle décrit les mesures qui aident à réduire l'ampleur des dégâts des catastrophes.

³ FICR, Désamorcer les catastrophes - Réduire les risques : les catastrophes ne sont pas naturelles, p8, 2007

4 CHARLOTTE B. ET JOHN, Outils d'intégration de la Réduction des Risques de catastrophes, p 12, 2007

De ce fait, « le terme réduction des risques de catastrophes est utilisé pour définir une approche pour minimiser la vulnérabilité et les risques de catastrophes, afin d'éviter (prévention) ou de limiter (atténuation et préparation) les impacts dévastateurs des aléas⁵ ».

Ainsi, toutes les activités qui sont mis en oeuvre dans les phases qui précèdent la venue d'une catastrophe comme la prévention et la préparation font partie de la RRC, car elles permettent de limiter ou d'atténuer les effets néfastes des aléas.

Notons que la RRC est un problème collectif qui exige une démarche collective, à laquelle participent le gouvernement central, les collectivités territoriales décentralisées, les communautés et les organisations humanitaires agissant de manière intégrée et coordonnée.

Pour faciliter la compréhension de la RRC, il est nécessaire de définir quelques termes clés jugés importants et qu'on utilise souvent.

L'aléa est définie comme un « un évènement rare ou extrême, naturel ou causé par l'homme, qui menace d'affecter négativement la vie humaine, les biens et les activités, au point de créer une situation potentielle ou existante qui peut affecter les populations, détériorer les biens ou l'environnement⁶». Cela veut dire que l'aléa est une manifestation physique, phénomène ou activité humaine susceptible d'occasionner des pertes en vies humaines ou des préjudices corporels, des dommages aux biens, des perturbations sociales et économiques ou une dégradation de l'environnement. Les cyclones et l'inondation font partie des aléas.

Le terme catastrophe désigne « un événement, soudain ou progressif, soit d'origine naturelle, soit causé par l'homme, dont l'impact est tel, que la communauté affectée doit réagir par des mesures exceptionnelles⁷». Donc, elle peut être interprétée comme une grave interruption du fonctionnement normal d'une société, qui conduit à la perte de vies humaines

5 RAKOTOMALALA J. et al, Evaluation des Dommages, des Pertes et des Besoins en vue du Relèvement et de la Reconstruction après la Saison Cyclonique de 2008 à Madagascar Cyclones Fame, Ivan et Jokwe à Madagascar, 2008

des ressources matérielles et environnementales et qui dépasse les capacités de réaction des communautés touchées. Donc, la catastrophe est la combinaison de l'aléa et la vulnérabilité d'une communauté.

La vulnérabilité désigne le « degré auquel une communauté, une structure, un service ou une région géographique sont exposés à vraisemblablement subir des dommages ou de graves perturbations sous l'impact d'une catastrophe menaçante particulière, dommages dus à leur nature, à leur type de construction, et à leur proximité d'une zone dangereuse ou d'une région sujette aux catastrophes»⁸. En d'autres termes, la vulnérabilité est une condition déterminée par des facteurs ou processus physiques, sociaux, économiques ou environnementaux qui accentuent la sensibilité d'une communauté aux conséquences des aléas.

Le risque est « la probabilité de l'apparition d'un danger. Le risque est calculé à partir de la probabilité d'un danger potentiel qui menace la population et les moyens d'existence, et à partir du degré de vulnérabilité aux sinistres d'un groupe d'individus »⁹. En d'autres termes, il désigne des pertes attendues causées par un phénomène particulier. Mais également, il exprime la combinaison de la probabilité d'un événement et de ses

« La RRC a pour but d'éviter, d'atténuer ou de transférer les effets néfastes des risques par le biais d'activités et de mesures de prévention, d'atténuation et de préparation »¹⁰ Cela veut dire que l'objectif principal des activités de réduction des risques de catastrophes est de minimiser les effets négatifs des catastrophes sur la population, les biens, l'économie et l'environnement.

10 Médecins du Monde, Synthèse de capitalisation Madagascar, Programme de réduction des risques de catastrophes, P17, 2010

En outre, la RRC vise aussi à atténuer la vulnérabilité socio-économique et physique de la population en la préparant mieux aux menaces (prévention), et en renforçant ses capacités à anticiper, à s'adapter, à résister et à se relever après une catastrophe. La RRC permet de sauver des vies, de préserver les moyens d'existence et de protéger les biens. Elle améliore la condition des sécurités de la communauté

Ainsi, les mesures et précautions prises dans les phases de RRC diminuent l'impact potentiel d'un aléa, avant qu'il ne frappe. Dans le cadre de la RRC, la communauté peut préparer bien avant l'avènement d'un Aléa. Donc, toutes les activités prévues dans la phase de prévention et de préparation aux catastrophes font partie des mesures de la réduction des risques des catastrophes.

Bref, la RRC vise à réduire la vulnérabilité de la communauté et à atténuer l'impact des aléas sur une communauté exposée aux catastrophes, en faisant le maximum avant l'arrivée d'une catastrophe pour protéger les vies, limiter les dommages et renforcer leur capacité de se relever rapidement.

Donc, la réduction des risques de catastrophe peut contribuer au développement d'une communauté et fait partie intégrante de la lutte contre la pauvreté, grâce à la réduction des pertes et dégâts humains, économiques, environnementaux et matériels.

« Le cycle de GRC consiste en une série de phases étroitement reliées les unes aux autres qui comprennent la prévention des catastrophes, la préparation, la réponse, le rétablissement, la reconstruction et le développement. Bien que le schéma classique du cycle indique un rapport linéaire et séquentiel entre les différentes phases, ceci n'est pas le cas en réalité car le processus de la gestion des catastrophes peut déclencher plusieurs phases simultanément »¹¹. Autrement dit, le cycle de GRC comprend les phases qui précèdent l'avènement de catastrophe dont notamment la prévention et la préparation, ainsi que les phases après la catastrophe qui sont la réponse aux urgences, le rétablissement et la reconstruction.

Notons que la RRC est incluse dans le cycle de GRC. Elle englobe toutes les activités à entreprendre avant l'arrivée d'un aléa.

Comme nous pouvons remarquer à travers cette figure, les activités RRC sont incluses dans le cycle de GRC, et les phases de prévention et de préparation sont parmi les phases qui tiennent une place importante dans la RRC, car elles interviennent avant la survenue des catastrophes. En outre, ce cycle de GRC nous montre que les différentes phases sont liées. Malheureusement, de nombreux groupes ne s'impliquent dans ce cycle qu'une fois la catastrophe arrivé. Si seulement ces groupes avaient agi au niveau de la réduction des risques, ils auraient pu diminuer les effets nocifs de la catastrophe, avant même qu'elle n'arrive.

Bref, La Gestion des Risques de Catastrophes inclut la Réduction des Risques de Catastrophes, mais également la phase de réhabilitation après la survenue d'une catastrophe. Donc, les phases de prévention et de préparation font partie la RRC.

I -2. Les phases de prévention et de préparation: phases capitales dans la RRC

Les phases de prévention et de préparation contre les catastrophes jouent un rôle important dans la RRC, car les activités prévues dans ces phases impliquent une prévision adéquate et la prise des mesures de précaution nécessaires, avant la survenue des catastrophes.

Pour Madagascar, la loi n° 2003-010 relative à la politique nationale de gestion des risques et des catastrophes affirme dans son article 4 que « La phase de prévention et de préparation consiste à identifier, analyser et surveiller les risques et les catastrophes susceptibles de porter atteinte à la sécurité des personnes et des biens ; préparer et sensibiliser la population en ce qui concerne les actions de prévention pour faire face aux catastrophes »¹². En d'autres termes, ces deux phases s'occupent surtout de toutes les mesures de précautions qu'il faut tenir compte avant l'avènement des catastrophes. L'identification, l'analyse et l'évaluation des risques sont très importante durant ces phases pour qu'on puisse adopter la stratégie de prévention et de préparation appropriée dans la localité.

L'information, éducation et sensibilisation de la population sur les risques et les actions de prévention sont aussi incluses dans ces deux phases, car elle peut contribuer au changement de comportement de la population.

La prévention peut être définie comme « l'ensemble d'activités permettant d'éviter complètement l'impact négatif des aléas, et de minimiser les catastrophes environnementales,

technologiques et biologiques qui leur sont associées »¹³. Autrement dit, la prévention

consiste à éviter complètement les effets négatifs des aléas en prenant de mesures et précautions prises à l'avance.

Ainsi, la prévention consiste à prendre des « mesures réglementaires ou dispositifs matériels pour garantir la protection permanente contre les catastrophes et la réduction de leurs effets. Comprend les mesures pratiques de protection « physique » et relevant de l'ingénierie, comme les mesures législatives contrôlant l'aménagement du territoire et la

12 Loi n° 2003-010 relative à la politique nationale de gestion des risques et des catastrophes

planification urbaine »¹⁴. Donc, elle regroupe toutes les activités qui participent à l'élimination et/ou à la réduction des risques. On peut citer comme exemple la construction des barrages ou des digues, qui éliminent les risques d'inondation.

La preparation désigne les «actions destinées à minimiser les pertes en vies humaines et les dommages, à organiser l'évacuation temporaire des populations et des biens d'un lieu menacé et à faciliter les opérations opportunes et efficaces de sauvetage, secours et réhabilitation »¹⁵. Donc la préparation c'est l'ensemble des activités entreprises et des mesures adoptées avant l'arrivé des catastrophes pour prévoir celui-ci et alerter les populations, évacuer les personnes et leurs biens s'il représente une menace et assurer une intervention efficace. Elle décrit la capacité de la communauté à répondre rapidement et en adéquation au besoin.

Autrement dit, une communauté est dite préparée à une catastrophe donnée quand elle est capable de prévoir et prendre des mesures de précaution, dans la perspective d'une menace imminente. Elle est aussi préparée quand elle est capable de répondre et de faire face aux effets d'une catastrophe, en organisant et en apportant à temps des secours efficaces, ainsi que d'autres mesures appropriées de soulagement et d'assistance après catastrophe .

Bref, la préparation regroupe les actions destinées à minimiser les pertes en vies humaines et les dommages, à organiser l'évacuation temporaire des populations et des biens d'un lieu menacé et à faciliter les opérations opportunes et efficaces de sauvetage, secours et réhabilitation.