La complémentarité de la justice pénale internationale à la justice nationale des états dans le cas de la cour pénale internationale

II. La suspension, par le Conseil de sécurité, des enquêtes et poursuites conduites par la CPI.

Seront ici abordés les aspects négatifs quant au fonctionnement de la CPI, du rôle du Conseil de sécurité des Nations Unies dans la procédure, répondant au postulat selon lequel les deux objectifs distincts du Conseil de sécurité et de la CPI que sont le maintien de la paix et de la sécurité internationale, et la promotion de la justice pénale internationale pourraient s'avérer problématiques, du fait de la prise en compte des dispositions de la Charte des Nations Unies définissant les compétences du Conseil de sécurité.

En effet, les rapports entre le Conseil de sécurité et la CPI sont le reflet d'une contradiction. D'une part, le Statut de la CPI affirme que les crimes qui entrent dans son champ de compétence menacent, par nature, la paix et la sécurité internationale^183(*) , et l'on peut donc en déduire que leur répression permet le rétablissement de cette même paix. Mais d'autre part, le Conseil de sécurité, par le biais de l'article 16 du Statut de la CPI peut également paralyser la justice internationale pour assurer cette paix.

Certes, la CPI n'étant pas un organe des Nations Unies, pourrait en théorie passer outre la prise en considération des compétences du Conseil de sécurité au titre du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Mais, il n'aurait été guère réaliste de couper ainsi la CPI d'un environnement juridique international dans lequel elle doit s'insérer en vue d'asseoir sa crédibilité. Ceci est d'autant plus vrai que si l'article 103 peut lui être opposé, les Etats parties à son Statut et membres des Nations Unies devront eux privilégier leurs obligations au regard de la Charte, ce qui de facto porterait atteinte au fonctionnement de la Cour. C'est ainsi donc qu'Elodie DULAC affirme avec raison que « le rôle du Conseil au regard du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies a été intégré dans le Statut ».^184(*)

A. Un article incontournable.

Le réalisme impose cependant de considérer l'hypothèse dans laquelle le maintien de la paix et la promotion de la justice pénale internationale se révéleraient être des objectifs incompatibles^185(*). Il est certes délicat d'admettre que l'impunité dont bénéficieraient les auteurs de crimes d'une telle gravité pourrait contribuer au maintien de la paix^186(*) mais la prise en compte des dispositions de la Charte des Nations Unies impose de l'envisager.

L'article 16 du Statut prévoit ainsi que :

« Aucune enquête ni aucune poursuite ne peut être engagée ni menée en vertu du présent Statut pendant les douze mois qui suivent la date à laquelle le Conseil de sécurité a fait une demande en ce sens à la Cour dans une résolution adoptée en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ; la demande peut être renouvelée par le Conseil dans les mêmes conditions »^187(*).

Cette disposition est le fruit d'un délicat compromis, en ce qu'elle admet, certes, que le Conseil puisse paralyser le fonctionnement de la CPI, mais qu'elle exige pour cela une demande expresse du Conseil de sécurité. En effet, la procédure devant la CPI doit cesser à partir du moment où le Conseil de sécurité après avoir traité de la même affaire en tant que menace ou atteinte à la sécurité internationale sous le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, décide de paralyser l'action de la CPI par l'adoption d'une résolution portant suspension de la procédure conduite devant la CPI. Cette décision du Conseil de sécurité de suspendre une enquête ou une poursuite décidée par la Cour nécessite le consentement de tous les membres permanents. La conséquence de cette affirmation est que le veto peut empêcher le Conseil d'user de son pouvoir de suspension.

Cet article est une des grandes critiques des partisans d'une CPI indépendante. Si effectivement, il est nécessaire selon eux de ne pas entraver des négociations diplomatiques ayant pour objet un accord de paix, un pouvoir de suspension des activités de la CPI sans limite de temps, comme c'est le cas d'espèce, est difficilement justifiable.^188(*) D'ailleurs, l'expérience du TPIY pousse à remettre en cause l'idée que la paix nécessite de retarder la justice parce que le Conseil de sécurité a mis en place le TPIY alors que le conflit se déroulait encore en Bosnie. Plus encore, la poursuite des criminels de guerre bosniaques joua un rôle constructif dans la signature des Accords de Dayton^189(*).

Par ailleurs, cette suspension ne permet même pas au Procureur de mettre en oeuvre, à titre conservatoire, des investigations qui permettraient que ne soient pas perdus preuves et témoignages^190(*), même si elle n'interdit pas le Conseil de sécurité d'autoriser ce type de mesure.^191(*) De plus, si le Conseil de sécurité n'est jamais intervenu auprès de la CIJ^192(*) dans une affaire relative à la sécurité internationale, alors pourquoi n'en serait-il pas de même pour la CPI? Le soutien apporté à l'article 16 par les membres du Conseil de sécurité est logique, il permet d'écarter toute éventuelle action de la CPI à l'encontre d'un de leurs citoyens.

L'argument des partisans de cette disposition repose sur le respect par la CPI des prérogatives que le Conseil de sécurité tient de la Charte des Nations Unies. Il faut selon eux intégrer la CPI au système institutionnel existant, cela dans le respect de l'indépendance de cet organe juridictionnel et non prétendre en vain d'affaiblir le Conseil de sécurité. Cette disposition permet d'éviter des situations où la saisine de la CPI par un Etat en raison du comportement d'un autre Etat risquerait de créer une situation conflictuelle pouvant déboucher sur une guerre. Elle répond également au souci de ne pas entraver le processus de négociation par la délivrance de mandats d'arrêt à l'encontre de ceux-là même dont la signature au bas des Accords de paix est recherchée^193(*).

Certains auteurs vont même plus loin en déclarant que l'absence d'une telle disposition dans le Statut n'aurait empêché le Conseil de sécurité de geler l'activité de la CPI lorsque celle-ci viendrait à interférer avec les priorités de maintien de la paix. Comme cela a été rappelé à plusieurs reprises, le Statut de Rome ne saurait limiter les prérogatives que le Conseil tient de la Charte des Nations Unies. C'est ainsi que si l'on se place du côté du Conseil de sécurité, celui-ci ne peut certes pas, en dehors du cadre du Statut, contraindre la CPI à suspendre les enquêtes,  mais il peut contourner cette difficulté en imposant aux Etats membres des Nations Unies de cesser cette coopération avec elle^194(*). Si le Conseil de sécurité est l'organe exécutif des Nations unies en vertu de l'article 25 de la Charte et si les obligations imposées par la Charte l'emportent sur toute autre obligation issue d'un autre accord international, le Conseil devrait être considéré comme capable d'ordonner un arrêt des procédures de la CPI et cela uniquement sur base de l'article 103 de la Charte des Nations Unies.

Or, comme nous l'avons déjà signalé, ne possédant pas de force de police propre, la CPI est très largement tributaire de la coopération que le Conseil de sécurité peut exiger des Etats non parties au Statut de la CPI, en l'absence de laquelle elle serait de facto amenée à suspendre son action.

L'article 16 était donc incontournable en pratique parce que même en son absence, le Conseil de sécurité pouvait en tout état de cause, en vertu des pouvoirs à lui conférés par la Charte des Nations Unies, paralyser l'action de la CPI, au travers des Etats parties, si le maintien de la paix et de la sécurité internationale le justifiait^195(*). Cette disposition a le mérite d'institutionnaliser les rapports entre le Conseil de sécurité et la CPI, ce qui évite les incohérences dans la gestion des crises internationales. Il serait enfin malencontreux que la nouvelle institution que constitue la CPI intervienne dans des conflits d'une façon qui ne serait pas cohérente avec les décisions du Conseil de sécurité.

B. Le mécanisme retenu par le Statut : Une volonté de minimiser l'interférence du Conseil de sécurité dans le fonctionnement de la CPI.

Le Conseil de sécurité des Nations Unies, parce qu'il est amené à gérer les crises internationales, doit pouvoir soumettre des affaires et apporter son appui politique à la CPI. Néanmoins, parce qu'il est une institution politique, il ne peut, si ce n'est au détriment de l'indépendance de la justice, intervenir dans les activités de la CPI. Cette dernière doit pouvoir déterminer s'il y a lieu de poursuivre selon les seules considérations juridiques. Si ce n'était pas le cas, le spectre de la politisation de la justice se dresserait, remettant en cause, par extrapolation, la théorie de la séparation des pouvoirs au niveau interne des Etats telle que développée par Montesquieu.

Le problème qui se pose ici concerne l'étendue des pouvoirs reconnus au Conseil de sécurité par le Statut de la CPI. En effet, si toute violation du droit international humanitaire peut être considérée comme menace contre la paix et la sécurité internationale par le Conseil de sécurité conformément au Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, et si la CPI ne pouvait en réalité intervenir qu'avec l'autorisation du Conseil de sécurité, l'article 16 risquerait de faire passer la CPI en sous-organe du Conseil de sécurité.

Ce risque a été cependant réduit à la conférence de Rome. En effet, l'article 23(3) du Projet de la CDI^196(*) prévoyait que la procédure devant la CPI devrait cesser dès le moment où le Conseil de sécurité traite de la même affaire. N'importe quel membre du Conseil pourrait dans ce cas bloquer l'activité de la CPI en plaçant l'affaire à l'ordre du jour, même si ce dernier ne règle pas l'affaire. Si de nombreux Etats préconisaient la suppression pure et simple de cet article, Singapour fit une proposition de compromis^197(*) entre les défenseurs et les opposants de l'article 16. La CPI a le droit d'agir même si le Conseil de sécurité s'occupe déjà de l'affaire mais ce dernier a à sa disposition une possibilité de bloquer l'action de la CPI avec une résolution en ce sens adoptée sur la base du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies.

L'article 16 reflète donc la recherche d'un équilibre entre les prérogatives du Conseil de sécurité en vertu de la Charte des Nations Unies d'une part et la volonté d'instaurer une CPI indépendante capable de fonctionner sans être sous l'emprise irrémédiable du Conseil de sécurité, un organe politique. D'où Elodie DULAC affirme avec raison que « L'enjeu était ici de parvenir à reconnaître dans le Statut, la responsabilité principale du Conseil en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales sans pour autant, en ouvrant la « la boite de Pandore », autoriser une interférence excessive de celui-ci dans le fonctionnement de la Cour, et refreiner ainsi les ardeurs des membres permanents (à l'exception du Royaume Uni), qui se seraient fort accommodés d'une Cour bridée par le Conseil »^198(*).

Cet article est donc le résultat d'un compromis puisque le droit de regard du Conseil de sécurité n'est pas aussi automatique qu'il le paraît. En effet, le Conseil de sécurité doit demander la suspension des enquêtes et poursuites à la CPI. Cette demande suppose le vote d'une résolution à la majorité des membres du Conseil de sécurité et surtout qu'aucun membre permanent n'exerce pas son droit de veto. En l'absence d'une résolution adoptée sur base du Chapitre VII, la CPI continue ses investigations.

Néanmoins, personne n'aurait cru que l'article 16 du Statut de Rome puisse être invoqué par le Conseil de sécurité quelques jours après l'entrée en vigueur du Statut. Ainsi, sur l'initiative des Etats-Unis d'Amérique, le Conseil de sécurité des Nations Unis a adopté, le 12 juillet 2002, la résolution 1422 demandant que :

« S'il survenait une affaire concernant des responsables ou des personnels en activité ou d'anciens responsables ou personnels d'un Etat contributeur qui n'est pas partie au Statut de Rome à raison d'actes ou omissions liées à des opérations de maintien de la paix établies ou autorisées par l'ONU, la CPI, pendant une période de 12 mois commençant le 1^er juillet 2002, n'engage ni ne mène aucune enquête ou poursuite, sauf si le Conseil de sécurité en décide autrement» ^199(*).

En plus, il résulte du paragraphe 2 de cette même résolution que l'immunité pénale accordée par cette résolution notamment aux militaires participants aux opérations de maintien de la paix pouvait être sans cesse renouvelée. D'après le paragraphe 2, le Conseil de sécurité de l'ONU : « exprime son intention de renouveler, dans les mêmes conditions, aussi longtemps que cela sera nécessaire la demande visée au paragraphe 1, le 1^er Juillet de chaque année, pour une nouvelle période de 12 mois »^200(*).

Ce fut l'objet des résolutions 1487 et 1497^201(*) qui ont réitéré les mesures américaines anti-CPI en renouvelant la résolution 1422 et ses effets néfastes sur le fonctionnement de la CPI. N'eut été la menace du veto de la France, la résolution 1422 aurait été renouvelée en 2004 mais heureusement les Etats-Unis ont été obligés de reculer sur ce point et d'abandonner son renouvellement.

Signalons que la résolution 1422 sort d'une interprétation erronée du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies. En effet, dire que l'inculpation des soldats Américains par la CPI pour crimes internationaux est une menace contre la paix est aberrant. La résolution 1422 a constitué une subversion dans l'utilisation de l'article 16 du Statut de la CPI parce qu'il est incompréhensible que le fait pour la CPI d'appliquer le droit serait une menace contre la paix et la sécurité internationale. Tout ceci relance le débat sur la dénomination des forces de maintien de la paix étant donné que la résolution 1422 leur permettait de commettre des crimes internationaux en toute impunité.

La procédure qui fut choisie est le reflet d'un équilibre fragile que le Statut a essayé d'établir entre la primauté des Etats, la responsabilité du Conseil de sécurité et la remise en question de la logique politique issue du principe de souveraineté des Etats découlant de l'institution même d'une Cour Pénale Internationale^202(*).

* ¹⁸³ Préambule du Statut de la CPI,§3 : « Reconnaissant que des crimes d'une telle gravité menacent la paix, la sécurité et le bien-être du monde, »

* ¹⁸⁴ E.DULAC, op. cit., p.64.

* ¹⁸⁵ "Supposons une situation dans laquelle, à la demande d'un Etat arabe, des poursuites seraient engagées contre Israël, ou inversement, et où ces poursuites risqueraient réellement de provoquer une nouvelle guerre au Moyen-Orient, est- ce- que le conseil de sécurité n'aurait pas compétence pour suspendre ces poursuites ? Je crois que oui, et indépendamment de la clause insérée dans la convention" Intervention de M. G. GUILLAUME, juge à la C.I.J. au cours de l'émission "Quelle justice internationale ?" France Culture "Le grand débat", 25 janvier 1999, in A.DULAIT "La Cour pénale internationale" Rapport d'information 313, p.14 mais aussi P. WECKEL "La Cour pénale internationale: présentation générale" in R.G.D.I.P., 1998, p.983-993.

* ¹⁸⁶ M. POLITI, « The establishment of an international Criminal Court at cross roads : issues and prospects after the first session of preparatory committee, Nouvelles études pénales, n°13, 1997, p.115-157.

* ¹⁸⁷ Article 16 du Statut.

* ¹⁸⁸ Une suspension pour une durée limitée et au regard uniquement de l'exécution des mandats d'arrêt ou actes de poursuites aurait paru plus acceptable. P.BAUDUIN, « La Cour pénale internationale est déjà paralysée », libération, Edition électronique, p.2.

* ¹⁸⁹ "The indictement of Rodovan Karadzic and Ratko Mladic, the former Bosnian Serb political and military leaders, has helped to sideline two of the most violent opponents of ethnic co-existence, wich lies at the heart of the Dayton peace plan.", H.R.W. "Wrongs and Rights about the International Criminal Court", p.2.

* ¹⁹⁰ L'amendement proposé à Rome - notamment par la Belgique - établissant une disposition en ce sens mais ne fût pas adopté. W. BOURDON, La Cour pénale internationale ; éd. Seuil, 2000, p.92.

* ¹⁹¹ Une telle initiative ne serait jamais un droit mais toujours le résultat d'une autorisation expresse du

Conseil de sécurité, W. BOURDON, Op. cit., p.93.

* ¹⁹² La C.I.J. exprima la façon dont elle envisageait ses relations avec le Conseil de sécurité en ces termes : " The

Council has powers of a political nature... whereas the Court exercices purely judicial functions. The organs can therefore perform their separate but complementary functions with respect to the same events". H.R.W."Justice in the balance", Section C.

* ¹⁹³ Si Richard Goldstone, premier Procureur des deux Tribunaux ad hoc, avait réussi à obtenir des preuves lui permettant de poursuivre Slobodan Milosevic en 1995 pour les crimes commis sur les populations croates et bosniaques, rien ne l'en aurait empêché. Mais les accords de Dayton qui ont nécessité la signature de M. Milosevic auraient-ils été signés ?

* ¹⁹⁴ Article 25, 39, 41 de la Charte des Nations Unies, Voir également SUR. S, « Vers une Cour pénale internationale : la convention de Rome entre les ONG et le Conseil de sécurité », in R.G.D.I.P., t 103, n°1, 1999, p.44.

* ¹⁹⁵ P. WECKEL, « La Cour pénale Internationale, présentation générale », in R.G.D.I.P., Vol 4, 1998, p.992.

* ¹⁹⁶ Article 23(3) du Projet de la CDI : « Aucune poursuite ne peut etre engagée en vertu du présent Statut à raison d'une situation dont le Conseil de sécurité traite en tant que menace contre la paix ou rupture de la paix ou acte d'agression aux termes du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, à moins que le Conseil de sécurité n'en décide autrement »

* ¹⁹⁷ Certains Etats restent malgré tout hostiles à cette disposition, il s'agit de certains non alignés comme le Mexique l'Inde, Voir J.F. DOBELLE, La Convention de Rome portant Statut de la CPI, A.F.D.I, 1998, p.356-369.

* ¹⁹⁸ E. DULAC, Op. cit., p.72.

* ¹⁹⁹ S/RES 1422 (2002).

* ²⁰⁰ Ibidem.

* ²⁰¹ S/RES/ 1487 et 1497 (2003).

* ²⁰² A. DULAIT "La Cour pénale internationale" Rapport d'information 313, p.15.