Processus de mise en oeuvre des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT): enjeux et défis

3.2. Introduction du CDMT en Côte d'Ivoire

Pour appréhender de manière pratique la mise en place du CDMT en Côte d'Ivoire, une enquête a été menée durant le mois de juin 2010 auprès d'un certain nombre de structures concernées par cette action (la liste des personnes rencontrées est en annexe). Ce sont :

- le Projet d'Appui de l'Union Européenne ;

- la Cellule de Réformes Budgétaire et de Modernisation de la Gestion Publique de la Direction Générale du Budget et des Finances ;

- la Direction des Affaires Administratives et Financières des Ministères de la Lutte contre le SIDA, de la Santé et de l'Hygiène Publique, du Supérieur et de la Recherche ;

- la structure en charge des projets et de la Task Force du Ministère de l'Education Nationale et du Ministère de la Formation Professionnelle et Technique ;

- la Chambre des Comptes ;

- le Service Statistique de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique ;

- le Secrétariat Permanent de suivi du DSRP ;

- la Direction de la Programmation des Investissements Publics de la Direction Générale du Plan ;

- la Direction du Contrôle financier.

Les informations recherchées auprès de ces structures portent sur les motivations qui ont favorisé l'introduction du processus du CDMT, le niveau de connaissance et l'appréciation générale de ces nouveaux outils budgétaires, les activités menées dans ce cadre (formations, travaux d'élaboration, les appuis techniques, etc.) et les difficultés rencontrées ainsi que les recommandations pour que les CDMT connaisse un succès en Côte d'Ivoire.

Les données collectées permettent de structurer cette partie autour de trois points : l'approche méthodologique, l'analyse du processus et les enjeux et défis.

3.2.1. Approche méthodologique

L'introduction du CDMT dans la préparation du budget a suivi des étapes qui se présentent comme suit :

i. lancement du processus du CDMT :

Le processus du CDMT a débuté par l'organisation d'un séminaire de lancement et de formation organisé par le MEF et animé par des consultants extérieurs en décembre 2009. Ce séminaire a permis de placer le CDMT dans le cadre global d'exécution du DSRP et a posé les bases de l'introduction du CDMT à savoir le contexte, la définition, la méthodologie d'élaboration, les principaux acteurs. Il a vu la participation de tous les ministères et des partenaires techniques et financiers

Des ateliers complémentaires de formation et de sensibilisation vont suivre ce séminaire à l'initiative d'autres structures (DPIP, AFRITAC de l'Ouest, etc.) avec l'appui financier et technique des partenaires au développement.

Ainsi on note que le CDMT est promu par les nouvelles directives de l'UEMOA de mars et de juin 2009. Celles-ci sont en phase avec les nouvelles politiques du FMI et de la BM en matière de gestion budgétaire. En Côte d'Ivoire, l'approche adoptée est de faire un projet pilote qui concerne cinq ministères regroupés dans les secteurs éducation et santé et l'étendre ensuite à d'autres.

ii. Lancement de l'élaboration des CDMT dans les secteurs pilotes (Santé, Education) :

Au début plusieurs consultants externes ont animé des séances de formation (qui n'ont pas toujours atteint leurs objectifs car les ateliers accueillaient un nombre pléthorique de d'auditeurs) avec chacun une méthodologie d'élaboration des CDMT ministériels.

En février 2010, un atelier a été organisé pour le renforcement des capacités des acteurs des secteurs de la santé^21(*) et de l'éducation^22(*). Cet atelier a permis d'adopter une méthodologie et une feuille de route d'élaboration des CDMT sectoriels (ministériels), d'identifier les besoins en termes d'appui technique, matériel et financier et de mettre en place des équipes comprenant des experts (notamment du Projet d'appui de l'Union Européenne) et personnes ressources provenant des directions administratives et financières ou de planification et évaluation des différents ministères concernés.

iii. Constitution des équipes de travail

Les équipes de travail comprennent (i) un noyau de 5 à 10 personnes ressources au sein du ministère provenant de structures en charge de l'élaboration de stratégies ou plans sectoriels et/ou du budget ; (ii) un ou plusieurs consultants internationaux ou nationaux.

Le travail des équipes nationales était de déterminer les objectifs et la nomenclature des programmes, d'élaborer les tableaux financiers et les projections d'une part et d'autre part de rédiger l'argumentaire pour le plaidoyer.

L'appui des consultants consiste à mettre à disposition des guides méthodologiques, d'outils techniques et de certaines données nécessaires. Ils aident également les équipes nationales dans l'exercice de projections budgétaires, d'élaboration de la cartographie des acteurs et de confection des tableaux financiers.

L'ampleur des tâches à accomplir et le temps imparti exigeaient que les équipes nationales travaillent à temps complet. Ce ne fut cependant pas le cas dans certains ministères du fait que la plupart de ces ressources humaines étaient dans le même temps affectées à d'autres activités. Ainsi l'élaboration des CDMT est apparue comme une tâche supplémentaire reposant en grande partie sur les consultants nationaux. De même les arrêtés ministériels pour disposer d'un cadre formel dans lequel s'exercent les travaux des équipes nationales ne sont pas pris.

iv. Mise en place du cadre institutionnel

Le cadre institutionnel de mise en oeuvre du processus CDMT en Côte d'Ivoire est crée par l'arrêté du Ministre de l'économie et des finances en date du 16 avril 2010^23(*). Il comprend un comité de pilotage (présidé par le directeur de Cabinet du Ministre de l'Economie et des Finances), une commission de supervision (présidée par le Directeur Général du Budget et des Finances), un secrétariat technique (comprenant des membres permanents et non permanents) et des comités sectoriels (cf figure ci-après).

Figure 2 : Cadre institutionnel de mise en oeuvre du processus CDMT en Côte d'Ivoire

COMITE DE PILOTAGE

Mission principale : superviser la mise en oeuvre du CDMT dans le processus de la GAR

Niveau 1

Organe de décision

Structures représentées : MEF, MEMPD, Ministères Sectoriels, DGDI, PARFP/UE, STP-DSRP, Cour des Comptes

COMMISSION DE SUPERVISION

Mission principale : coordonner, superviser et valider les travaux du Secrétariat technique

Niveau 2

Organe d'aide à la prise de décision

Structures représentées : MEF, PARFP/UE, STP-DSRP, CC, Comités sectoriels

SECRETARIAT TECHNIQUE

Mission principale : veiller à la mise en oeuvre du processus CDMT et de la méthode GAR

Niveau 3

Organe technique central

COMITES SECTORIELS

Mission principale : Elaborer les projets CDMT sectoriels et des budgets programme et les mettre en oeuvre

Niveau 4

Organe technique ministériel/sectoriel

Structures représentées : Ministères Sectoriels, Points focaux DSRP, Secrétariat Technique

Structures représentées :

Permanents : CRBMGP, DTI, DBE, DAS, DPSB

Non permanents : DCP, DPIP, DP, DCPE, BCEAO, INS

Source : Arrêté n°197/MEF/DGBF du 16 avril 2010. Compilation de l'auditeur

Ce nouveau cadre institutionnel fait cependant l'objet de critiques notamment de la part des structures non permanentes qui estiment que leur rôle dans la chaîne d'élaboration du budget n'est pas suffisamment perçu par le MEF. Toutes choses qui mettent en relief la persistance des incompréhensions qui ont eu cours au début de la mise en place du CDMT.

v. Elaboration des CDMT ministériels

En général l'élaboration des CDMT ministériels suit le schéma suivant : L'équipe au sein du ministère s'organise pour faire les travaux selon une approche besoin (sans cadrage budgétaire) sur la base d'une méthodologie de travail. Le consultant national ou international est sollicité pour un appui technique. Les travaux font ensuite l'objet de restitution interne (au niveau de chaque ministère) pour la validation des axes stratégiques, des objectifs, de la nomenclature des programmes et des indicateurs de résultats. La validation interne est suivie par l'élaboration des tableaux financiers qui sont ensuite transmis au MEF. Le délai pour finaliser les CDMT ministériels était fixé au 30 juin 2010.

Les travaux ont nécessité la mise à disposition des données issues de la Direction de la Solde (données sur le personnel), du SIGFIP (qui contient 80% des informations sur les dotations et l'exécution budgétaires), des plans d'actions prioritaires du DSRP (mesures nouvelles), du RICI-EPN (données sur les EPN gérées par la DGTCP), du SINAPSE (données sur le PIP gérées par la DPIP), des plans et comptes nationaux sectoriels (PNDS, RESEN, CNS), de l'INS, et des bailleurs de fonds (données non retracées dans le cycle budgétaire).

Cette collecte d'informations a été facilitée par la bonne collaboration des structures cependant des difficultés sont apparues en ce qui concerne (i) les données prévisionnelles en matière du financement extérieur des projets et activités du ministère ; (ii) les données du personnel (elles ne sont dans la forme souhaitée) ; (iii) la fiabilité des données (le MEN a été confronté à ce problème).

Par ailleurs des instruments techniques ont été confectionnés par les consultants (notamment de l'UE) pour réaliser le travail demandé : à l'aide du logiciel ACCESS, un système de gestion de données a été élaboré pour loger les données importées du SIGFIP. De même par le biais du tableur Excel, les projections ont été possibles à travers des tableaux financiers contenant les hypothèses et formules de calcul.

vi. Validation des CDMT ministériels

Cette étape est en cours. Des réunions sont organisées par le Secrétariat technique (cf cadre institutionnel ci-dessus) pour apprécier l'évolution des travaux.

Les différentes étapes (et celles à venir) peuvent être résumées comme suit :

Figure 3 : Etapes de l'introduction du CDMT dans le budget de l'Etat

Etape 2 :

Lancement de l'élaboration des CDMT pilotes (Santé et Education)

Etape 1 :

Lancement du processus du CDMT : présentation des CDMT

Etape 3 :

Constitution des équipes de travail et des appuis techniques

Etape 4 :

Adoption du cadre institutionnel de mise en oeuvre du CDMT

Etape 7* :

Elaboration du Budget de l'Etat et prise en compte des CDMT ministériels

Etape 8* :

Validation par le Parlement du Budget de l'Etat y compris des CDMT ministériels

Etape 6 :

Validation des CDMT ministériels par le MEF (cadre institutionnel)

Etape 5 :

Elaboration des CDMT ministériels et transmission au MEF (cadre institutionnel)

Source : Données de l'enquête réalisée par l'auditeur, juin 2010. (*) Étapes à venir

* ²¹ Ministère de la Santé et l'Hygiène Publique (MSHP) et Ministère de la Lutte contre la Sida (MLS)

* ²² Ministère de l'Education Nationale (MEN), Ministère de l'Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle (METFP), Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique (MESRS)

* ²³ Arrêté n°197/MEF/DGBF du 16 avril 2010 portant création, organisation et fonctionnement du cadre institutionnel de mise en oeuvre des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) dans le processus de la gestion axée sur les résultats (GAR)