I.2.2
L'équilibre budgétaire
Le principe d'équilibre repose sur un certain nombre de
règles :
Ø La règle de la hiérarchie qui impose de
distinguer les dépenses obligatoires et des dépenses
facultatives ;
Ø La règle de la priorité aux recettes
qui impose de fixer les recettes avant de déterminer les
dépenses ;
Ø La règle de la sincérité de
l'équilibre où l'équilibre ne doit pas être obtenu
de façon fictive (mauvaise foi) en augmentant par exemple de
façon exagérée les recettes sans tenir compte de la
capacité réelle de recouvrement dans le but de couvrir certaines
dépenses.
Le principe d'équilibre budgétaire, un principe
cher aux classiques, a profondément été
aménagé à tel point que plusieurs auteurs ne le
considèrent plus aujourd'hui. Toutefois quelques unes de ses
règles sont pertinentes pour assurer une certaine conformité.
I.2.2.1. La notion d'équilibre
1) L'équilibre budgétaire, un signe de
bonne gestion
Le respect du principe d'équilibre budgétaire a
longtemps dominé les finances publiques. Pourtant, même au
XIXème siècle, l'équilibre a rarement été
respecté. Aujourd'hui, son maintien n'est plus une priorité
absolue, même si tous les gouvernements s'efforcent d'y parvenir. Par
ailleurs, si l'on y réfléchit bien, un budget est toujours en
équilibre sinon cela signifierait que certaines dépenses ne
seront pas payées, ce qui entamerait la confiance de l'Etat
vis-à-vis de ses créanciers.
Lorsque le budget est en déficit, cela veut signifier
que le recours à d'autres ressources que les ressources ordinaires pour
financer le déficit est nécessaire. En d'autres termes, cela
signifie qu'il faudra recourir notamment à l'emprunt parce que les
ressources fiscales ne suffisent pas. Le problème du déficit ne
s'analyse pas comme une absence de financement, mais comme un problème
de modalité de financement.
2) Les justifications de l'équilibre
budgétaire
Les raisons de recherche de l'équilibre sont diverses,
on en retiendra deux. La première est politique : le terme
déficit est également mal perçu par l'opinion publique.
Pour beaucoup, un budget en déséquilibre est signe de mauvaise
gestion. C'est loin d'être une vérité. Le budget peut
être un outil de relance, c'est-à-dire l'économie d'un pays
peut être relancée à partir du déficit
budgétaire. Même les particuliers ont recours à l'emprunt.
Cela dit, les gouvernements successifs doivent toujours se soucier de
ménager l'opinion publique.
La seconde raison est financière. Le recours à
l'emprunt coûte cher puisque qu'il faut payer des intérêts,
ce qui n'est pas le cas pour l'impôt. Par ailleurs, un taux
élevé d'endettement est facteur de hausse des taux
d'intérêt. Une ponction trop importante sur les ressources
disponibles, renchérit le coût du crédit. Plus les
ressources sont rares, plus elles sont chères.
Le recours à l'emprunt conduit à reporter sur
les générations futures le poids du déficit. Il est en
revanche tout à fait justifié pour les dépenses
d'investissement qui serviront à plusieurs générations. Il
permet d'étaler dans le temps le financement des investissements
conçus pour le long terme.
Le problème de l'équilibre budgétaire ne
se pose cependant pas dans les mêmes termes selon qu'il s'agit du budget
de l'Etat ou du budget d'un autre organisme public. L'équilibre entre
les dépenses et les recettes s'impose pour les collectivités
territoriales et les établissements publics. Leurs budgets doivent
être présentés et votés en équilibre, c'est
à dire ils doivent être équilibrés en recettes et
en dépenses, aussi bien pour la section de fonctionnement que pour la
section d'investissement. Il s'agit là d'une obligation juridique. Pour
l'Etat, l'équilibre n'est pas une nécessité juridique
quand bien même la tendance actuelle est à la présentation
d'un budget en équilibre.
I.2.2.2. Différents types
d'équilibre
1) L'équilibre prévisionnel
L'équilibre prévisionnel (ou solde de
prévision) correspond à l'équilibre ou au déficit
présenté dans la loi de finances. Ce n'est qu'une
prévision et elle n'est d'ailleurs pas toujours proche de la
réalité. Il existe une tendance à la sous estimation soit
pour faciliter le vote du budget, soit en raison d'une imprécision dans
l'évaluation.
2) L'équilibre d'exécution
L'équilibre d'exécution(ou solde
d'exécution) est l'équilibre qui apparaît à la
clôture de l'exercice. C'est l'équilibre d'exécution qui
est plus important et non l'équilibre prévisionnel en fonction de
la réalité évaluée.
3) L'équilibre réel et
l'équilibre comptable
Pour pouvoir porter un jugement sur son budget et en
particulier sur son équilibre, il est nécessaire de s'assurer que
les budgets que l'on compare ont le même contenu. En effet, les pouvoirs
publics sont souvent tentés de masquer la réalité des
déficits par manipulation comptable. La pratique la plus courante et la
plus inquiétante est la débudgétisation.
La débudgétisation consiste non pas à
supprimer réellement une dépense mais à en modifier le
mode de financement. Cette dépense, au lieu d'être inscrite au
budget général, est prise en charge par d'autres organismes.
Cette débudgétisation est particulièrement gênante
lorsqu'elle ne se fait au profit d'un désengagement de l'Etat mais tout
simplement d'une manipulation comptable.
I.2.2.3. Les finances modernes et l'équilibre
économique
On revient une fois de plus à la différence de
base entre les finances classiques et les finances modernes. Les financiers
classiques considéraient les problèmes de finances
isolément, et l'équilibre financier était un
sacro-saint ; alors que les modernistes remplacent les finances au milieu
de la vie économique et sociale de la nation. Au lieu de s'attaquer par
conséquent à l'équilibre comptable entre les
dépenses et les recettes du budget, c'est à l'équilibre
général de la vie économique et sociale que s'attachent
les modernistes. Cette conception est consacrée par la loi
financière qui reprend la formule suivante : la loi
financière définit « un équilibre
économique et financier », c'est pour dire que
l'équilibre économique a priorité sur l'équilibre
comptable.
Il est admis aujourd'hui que l'équilibre financier est
un élément de l'équilibre économique : les
deux se complètent. Mais, exceptionnellement, il peut en être
autrement : il arrive parfois un déséquilibre financier
temporaire soit un moyen d'assurer l'équilibre économique. Telle
est la base de la théorie du « déficit
systématique », dont la portée ne doit pas être
exagérée.
I.2.2.4. Notion sur le déficit
systématique
Sous l'influence des théories économiques,
notamment celles de Keynes, le principe de l'équilibre budgétaire
est précarisé. Selon la théorie keynésienne, il est
possible, lors des périodes de dépression économique, de
laisser s'aggraver le déficit budgétaire afin de relancer
l'activité économique. Les investissements réalisés
à ce moment induisant de nouvelles richesses, les recettes fiscales de
l'Etat pourront s'accroître et l'équilibre budgétaire
retrouvé. Cette théorie n'est valable que si la politique du
déficit budgétaire est provisoire, faute de quoi l'endettement
deviendrait excessif et avec lui, l'inflation galopante. Le déficit
budgétaire est conçu comme un moyen d'assurer une expansion de
l'économie en période de chômage et d'atteindre le
« plein emploi ». Il sert ainsi à relancer une
économie en stagnation.
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