Problématique de l'exécution du budget de l'assemblée provinciale du Nord-Kivu de 2007 à 2009

I.4. LES OPERATIONS D'EXECUTION DES DEPENSES

Il convient avant tout de préciser que la classification des dépenses adoptée par le budget du Congo est simple. Il peut généralement être remarqué les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives. Les premières peuvent être subdivisées en deux groupes : les dépenses proprement dites obligatoires et les dépenses assimilées aux dépenses obligatoires. Sont qualifiées des dépenses proprement dites obligatoires, celles qui concernent :

- les marchés conclus ;

- les conventions en vigueur signées par l'Etat ;

- les baux et loyers à payer ;

- les abonnements, fournitures d'eau et d'électricité ;

- les rémunérations ;

- les fonds secrets.

Les dépenses assimilées aux dépenses obligatoires sont notamment les crédits de paiement de la tranche annuelle d'une autorisation d'engagement sur le budget d'investissement, les restitutions des consignations diverses. Le rythme de consommation des crédits ne se répercute pas sur l'engagement d'une dépense obligatoire. Pour que l'engagement soit effectué il faut au préalable l'existence des crédits suffisants. Cependant, la rémunération comporte un caractère particulier. En ce sens qu'elle est une dépense obligatoire par nature mais non conditionnée, dans sa liquidation, par l'existence de crédits suffisants.

Les deuxièmes sont constituées des autres dépenses non énumérées précédemment. Il en est ainsi de :

- fournitures diverses ;

- créances sur les services rendus à l'Etat ;

- matériels ;

- voyages, dépenses centralisées.

En principe, chacune de ces catégories de dépenses adopte une démarche d'exécution qui varie suivant sa spécificité.

D'une manière plus détaillée, il existe cinq opérations chronologiques. Les quatre autres premières sont des opérations administratives, tandis que la cinquième est une opération comptable. Une telle distinction rigoureuse en phase est justifiée par plusieurs raisons fondamentales : financière, juridique et administrative.

Financièrement, cette distinction permet de suivre le développement de l'opération de dépenses dans les services. La raison juridique a son soubassement dans le fait que cette dévolution amène à préciser l'instant où peut s'élaborer les divers rapports de droit entre le débiteur et l'Etat. Administrativement cela découle de ce qu'on est conduit à séparer clairement les fonctions des Agents de l'Etat et à permettre le contrôle des responsabilités ainsi que celui de la régularité des opérations budgétaires.

La pratique actuelle dans l'exécution de la dépense publique distingue quatre phases dont les trois premières sont administratives et la quatrième, comptable. La constatation du service fait, relevant à quatre les opérations administratives, se trouve confondue avec la liquidation.

Cela étant, il est bon de survoler chacune des opérations administratives et comptables.

I.4.1. Les opérations administratives du budget

Comme articulé auparavant, les opérations administratives sont au nombre de trois. Il s'agit de l'engagement des dépenses, de la liquidation de la somme due et de l'ordonnancement. Le schéma ci-après en donne la configuration.

Phase administrative

Phase comptable

Assurée par les comptables publics dotés d'un pouvoir exécutif

Exécutée par les gestionnaires des crédits et ordonnateurs habiletés à prendre des décisions

Schéma N°1 : Phases des opérations d'exécution des dépenses

Engagement Liquidation Ordonnancement Paiement

I.4.1.1. L'engagement des dépenses

L'engagement est « un acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle il résulte une charge »^10(*). C'est donc un fait générateur de la dépense. Il doit être effectué dans la limite des crédits budgétaires et soumis au visa du contrôleur financier placé auprès des services du Budget.

Dans la pratique administrative, il y a deux sortes d'engagement :

- l'engagement juridique qui correspond à la création de l'obligation qui engage juridiquement l'Etat et se traduit par une charge budgétaire

- L'engagement comptable qui est la traduction comptable d'engagement juridique. C'est l'évaluation de l'obligation constatée et son imputation sur un chapitre déterminé.

Pour bon nombre de cas, l'engagement n'est pas la genèse d'une opération de dépenses mais plutôt le terminus d'une série de décisions prises antérieurement et pour lesquelles il n'est finalement que la mesure d'application.

Il se réalise, en pratique, par l'établissement et le visa d'une fiche d'engagement de dépenses. Cette fiche ou support est appelé « B.D.E.». Il est fourni, dans ce document, toutes les informations exigées par la situation de la créance.

Le visa du contrôleur financier permet d'apprécier la régularité de la proposition d'engagement (exactitudes du champ d'imputation, existence des crédits disponibles).

I.4.1.2. La liquidation des dépenses

Il existe une opération préalable à la liquidation, laquelle opération permet de relever qu'une dette est née vis-à-vis du trésor public. La constatation du service fait et la liquidation interviennent tantôt simultanément tantôt séparément. Il sied cependant de souligner, avec insistance, que la constatation du service fait constitue une des grandes lacunes de la pratique budgétaire congolaise. Cette exigence fondamentale de la bonne gestion n'est pas respectée.

La liquidation détermine, par calcul, le montant de la dette du Trésor public vis-à-vis du créancier. Contrairement à celui de l'engagement, l'objet de la liquidation est d'ordre purement financier dont la consistance est de vérifier la réalité de la dette et d'arrêter le montant final de dépense occasionné par la décision où l'engagement a été l'expression comptable.

Elle doit, en principe, être faite au vu des titres et documents justificatifs qui établissent les droits acquis par les créanciers de l'Etat.

La liquidation est soumise, en principe, à la règle du service fait. Celle-ci veut que l'Etat ne paie ses débiteurs que lorsqu'ils ont réalisé un travail réel ou effectué les prestations dues conformément à l'engagement ou au contrat souscrit par la partie bénéficiaire des deniers publics.

Après ces trois étapes, il doit être donné l'ordre de payer c'est-à-dire l'ordonnancement.

I.4.1.3. L'ordonnancement des dépenses

L'Ordonnancement est l'acte administratif qui donne, conformément aux résultats de la liquidation, l'ordre de payer les documents comptables qui rendent débiteur l'Organisme public.

La règle générale à cet effet est tel que toute dépense régulièrement engagée et liquidée, conformément au budget, ne peut être payée que si elle a fait l'objet d'un ordonnancement.

L'ordonnancement se matérialise par un titre remis au créancier lui permettant d'obtenir le paiement de sa créance auprès de la caisse du comptable assignataire. Il revient à l'Ordonnateur de fixer les modalités du paiement et de s'assurer de la présence, chez le comptable, des liquidités monétaires suffisantes. Parfois, l'Ordonnancement est effectué en même temps que la liquidation et est soumis au visa du contrôleur financier.

L'ordonnancement est soumis à trois règles ^11(*):

- Il doit comporter toutes les pièces permettant au comptable de vérifier la régularité de la dépense lors du paiement ;

- Il doit énoncer l'exercice, le chapitre, et s'il y a lieu, l'article auquel se rattache la dépense ;

- Il doit être soumis, avant signature, au visa du contrôleur financier qui veille à ce que l'ordonnance soit émise dans la limite des crédits régulièrement engagés.

Il y a lieu de noter qu'il peut être remarqué des dépenses payables sans ordonnancement préalable, qui constituent en fait les exceptions à la règle générale. C'est là un détournement de la procédure normale de l'exécution du Budget. Toutefois, l'ordonnancement consiste, après engagement de la dépense et liquidation de la créance, à donner l'ordre, par le canal de l'Ordonnateur, au comptable de payer le créancier de l'Etat ou de l'organisme budgétisé.

Schéma n°2: Déroulement des opérations de dépenses ^12(*) 

2. CONTROLEUR

3. ORDONNATEUR

4. COMPTABLE DU TRESOR OU BANQUE DU CONGO

1. GESTIONNAIRES DES CREDITS

ENGAGEMENT

REFUS DE VISA D'ENGAGEMENT

Notes d'Ordonnancements

Rejet

D'ordonnances ou de mandats :

- de délégation

-de virement

Envoi, après visa,

Refus de Visa

Visa, Observations

Engagement

Généralement, le bon de caisse est confectionné par tous ceux qui portent la qualité d'Ordonnateur.

Après bon nombre des constats, cette opération d'ordonnancement fait actuellement l'objet de nombreuses critiques. On lui reproche notamment de :

Ø ne pas prendre en compte les priorités fixées ;

Ø s'effectuer au gré des événements sans suivre le plan de trésorerie tel que établi ;

Ø céder facilement aux pressions suivant la nature du créancier et les intérêts privés en présence.

Il est donc nécessaire de veiller à corriger ces déviations qui déséquilibrent les programmes d'exécution du budget.

* ¹⁰ BIGAUT C., Finances Publiques, Droit budgétaire, Ed. Marketing, Paris, 1995, p. 165

* ¹¹ BIGAUT C., Op. Cit, p. 166

* ¹² KIBUEY M-F, Op. Cit., p.109