La protection financière du patrimoine public

. Le patrimoine public, comme ensemble de ressources valorisables

Avec les perspectives offertes par la réforme budgétaire, le souci se manifeste de mieux connaître l'étendue et la valeur des propriétés de l'Etat, spécialement dans le domaine immobilier, afin d'en optimiser la gestion. Il apparaît que les enjeux financiers jouent un rôle déterminant.

Selon une approche ancienne, l'article 3 de la loi organique de 2001 relative aux lois de finances intègre aux ressources budgétaires de l'Etat les revenus du domaine, des participations financières et des autres actifs et droits. Le montant de ces différentes catégories de ressources est d'ailleurs décrit dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » accompagnant le projet de lois de finances. Nous exposerons successivement la logique financière qui se retrouve dans le budget de l'Etat en ce qui concerne les revenus du domaine et la gestion tout à fait particulière des participations de l'Etat.

q Produits et revenus du domaine de l'Etat

Actuellement, l'attention se trouve attirée par le gisement de ressources potentielles que constituent les biens immobiliers disponibles, dont l'affectation est devenue sans objet véritable : terrains militaires, emprises de la SNCF et RFF...S'y ajoute, avec l'ordonnance du 19 août 2004, le déclassement des immeubles à usage de bureaux. La loi de finances pour 2006 prévoit des recettes non fiscales^63(*) de 24,8 milliards d'euros en 2006.

	LFI 2005	Evaluations révisées pour 2005	Evaluations proposées pour 2006
Exploitations industrielles et commerciales et établissements publics à caractère financier	3,5	3,8	5,6
Produits et revenus du domaine de l'Etat	1,3	0,7	0,3
Taxes, redevances et recettes assimilées	8,8	9,2	9,0
Intérêts des avances, des prêts et dotations en capital	0,7	1,0	0,3
Retenues et cotisations sociales au profit de l'Etat	9,9	9,9	0,5
Recettes provenant de l'extérieur	0,5	0,5	0,6
Opérations entre administrations et services publics	0,1	0,1	0,1
Divers	11,0	11,9	8,4
TOTAL	35,7	37,1	24,8

Source : site du Sénat (données en milliards d'euros)

Les produits et revenus du domaine de l'Etat sont moins dynamiques que prévu, avec un montant inférieur de 420 millions d'euros aux prévisions (750 millions d'euros au lieu de 1.269 millions d'euros).

Cette moins-value provient, pour 350 millions d'euros, de la révision à la baisse du produit de la cession d'éléments du patrimoine immobilier de l'Etat, de 850 millions d'euros selon la loi de finances initiale pour 2005, et désormais évalués à 500 millions d'euros. Après prise en compte d'une diminution spontanée de 100 millions d'euros, ce produit ne serait plus que de 60 millions d'euros en 2006 sur le budget général, selon la loi de finances.

Une telle baisse a amené le Sénat à exprimer une inquiétude lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 : « il convient de s'inquiéter de l'incapacité où semble se trouver l'Etat de s'engager dans une vraie politique d'arbitrage patrimonial. Tout se passe comme si les corporatismes ministériels s'avéraient beaucoup plus forts que la volonté de réforme de l'Etat ». Toutefois, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, «le choix a été fait de poursuivre la démarche des programmes de cession dont l'élaboration est coordonnée depuis 2004 par la mission interministérielle de valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat [...] Le but est de donner à l'Etat les moyens d'une gestion immobilière performante à long terme, au-delà de l'impulsion donnée par les programmes de cessions et de lui permettre d'assurer sa fonction de propriétaire ».

q La gestion des participations de l'Etat

Pour 2003, La Cour des comptes avait relevé la forte diminution des produits versés par les entreprises financières (0.3 milliard d'euros contre 1.4 milliard en 2002) en raison de l'absence de versement du dividende de la Banque de France et surtout d'une forte réduction de celui de la Caisse des dépôts et consignations^64(*).

Le compte 902-24 permet de suivre les produits réalisés au terme des opérations de privatisations. La logique du compte spécial du Trésor est tout à fait adaptée d'ailleurs à une approche patrimoniale et permet de faire apparaître davantage de transparence dans les mouvements financiers. Cependant, l'alimentation du compte reste tributaire de la politique de privatisation, responsable des fluctuations enregistrées, ce qui pose le problème d'une meilleure définition des obligations de l'Etat^65(*)

Il a été pris acte de cet état de fait. Les remèdes apportés à la gouvernance des entreprises publiques^66(*) ont permis de mettre en place un dispositif favorisant une gestion plus autonome à même de valoriser cette dimension du patrimoine de l'Etat. Les résultats affichés pour 2006 sont en nette progression. Le produit des participations de l'État devrait, après une stabilisation en 2005, progresser de moitié en 2006 pour atteindre 3.855 millions d'euros.

PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L'ETAT DANS DES ENTREPRISES FINANCIÈRES
(en millions d'euros)
	2001	2002	2003	2004	2005		PLF 2006
					LFI	révisé
I.- Banque de France	450,0	450,8	450,0	0,0	100,0	40,0	420,0
II.-  Caisse des dépôts et consignations	642,0	907,6	915,0	931,9	486,0	471,5	685,0
III. - Autres	49,7	61,2	28,2	16,2	18,3	34,5	44,5
Total Ligne 110	1.141,7	1.419,6	292,4	948,1	604,3	546,0	1.149,5
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Le produit des participations de l'État dans les entreprises financières devrait doubler pour atteindre 1.149 millions d'euros en 2006, retrouvant son niveau moyen constaté au début des années 2000 en raison de la reprise, après deux années de fort tassement de son résultat net, du versement de dividendes par la Banque de France.

Qu'il s'agisse des nouvelles approches économiques à l'oeuvre dans le domaine public ou de la volonté de juguler les coûts entraîner par l'exploitation et la gestion des participations de l'Etat, l'objectif de valorisation met en relief l'unité profonde apportée par le concept de propriétés publiques ; ces dernières bénéficiant désormais d'un code résolument tourné vers l'impératif de protection de la valeur économique du patrimoine public.

* ⁶³ Les recettes non fiscales courantes comprennent tous les encaissements non remboursables des administrations ayant une contrepartie - à l'exception de ceux qui proviennent des ventes de biens en capital, toutes les amendes et pénalités à l'exception de celles relatives aux infractions fiscales, et tous les encaissements courants des administrations publiques représentant des versements volontaires, non remboursables et sans contrepartie.

* ⁶⁴ L'exécution des lois de finances pour 2003, Rapport sur les résultats de la gestion budgétaire, Journal officiel, 2004, p. 23

* ⁶⁵ Rapport P. LORIDAN, comptes spéciaux du Trésor, loi de finances pour 2003, doc. Sénat

* ⁶⁶ J-Y CHEROT, « L'avenir des entreprises publiques nationales dans le contexte des réformes sur le gouvernement d'entreprise », DA avril 2006, p. 5 ; Lignes directrices du gouvernement d'entreprise des entreprises publiques publiées par l'OCDE en 2005