Determinants de la performance fiscale d'une régie financière en décentralisation, cas de dpi-nk de 2006 a 2020

I.5. NOTIONS SUR LES RECETTES

A. Définition

La recette est un montant total des sommes reçues, gagnées qui sont entrées en caisse à un moment donné^46(*).

Vu que les recettes constituent une somme d'argent, elle peut être fiscale ou non fiscale.

B. Recettes publiques

Les recettes publiques telles que prescrites par la loi financière n° 83/003 du 3 février 1983 présente les recettes publiques comme des ressources de l'Etat servant à couvrir les dépenses publiques pendant un exercice budgétaire^47(*).

En RDC, trois régies financières sont chargées de collecter les recettes courantes pour le compte du trésor public à savoir :

· La Direction Générale des impôts (DGI) : elle est chargée de collecter tous les impôts directs liés aux déclarations fiscales de contribuables ;

· La Direction Générale de Douane et Accises(DGDA) : cette régie financière se charge de toutes les impositions indirectes liées aux différentes opérationsd'importations et exportations ainsi que la production intérieure (droit d'accise) ;

· La Direction Générale des Recettes Administratives judiciaires, Domaniales et des participations (DGRAD) : elle s'occupe de tous les droits, taxes et redevances dues au Trésor publie et à caractère on fiscal.

Ø Recettes fiscales

Les recettes fiscales sont toutes les recettes réalisées par l'administration fiscaleàtravers la perception des impôts.

Elles regroupent toutes les recettes perçues par la DGI et la DGDA.

Ainsi, le poumon de cette catégorie est l'impôt.

Ø Recettes non fiscales

Elles sont perçues par la Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires, domaniales et de participation(DGRAD). Ce terme est récent dans ledomaine de finances publiques dans notre pays.

I.6. THEORIE SUR LA PERFORMANCE FINANCIERE DANS LE SERVICE PUBLIQUE

A. Définition^48(*)

La performance peut être définie comme exploit, réussite remarquable dans un domaine particulier par une personne ou une équipe ; elle peut être définie aussi comme une capacité à remplir efficacement sa mission.

B. Performance fiscale d'un service public^49(*)

Selon BERLAND et DOHOU (2007), définissent la performance comme la réalisation des objectifs organisationnels, quelles que soient la nature et la variété de ces objectifs. Cette réalisation peut se comprendre au sens strict (résultat, aboutissement) ou au sens large du processus qui mène au résultat (action). Cette définition a l'avantage d'une relative simplicité mais celle-ci n'est qu'apparente. En effet, la notion est en réalité complexe, difficilement saisissable dans le secteur public, pour lequel les enjeux sont importants notamment quand il s'agit de construire des indicateurs y relatifs (BEAUVALLET, 2006). Des auteurs ont synthétisé la littérature dans ce domaine (CARASSUS et al., 2011) distinguant les approches économiques et les approches par la notion de parties prenantes, cette dernière se référant volontiers à des indicateurs non financiers en vue de piloter la performance.

En tout état de cause, la performance que l'on pourrait dire publique ne se réduit pas à la recherche de productivité (l'efficience), se distinguant en cela de la gestion privée. CARASSUS et al. proposent la définition suivante de la performance publique, avec pour dessein d'opérer une synthèse entre les différentes approches : capacité d'une organisation publique à maîtriser ses ressources humaines, financières et organisationnelles, afin de produire une offre de services publics adaptée, en qualité et quantité, répondant aux besoins de ses parties prenantes et générant des effets durables vis-à-vis de son territoire.

Dans un contexte de recherche de réduction de la dette publique et de promotion de l'idéologie libérale appliquée aux administrations, l'influence de l'approche économique de la performance publique (la baisse des dépenses et l'optimisation des recettes) se fait nécessairement sentir, privilégiant la trilogie pertinence-efficacité-efficience (DEMEESTERE, 2005, in CARASSUS, 2011, p. 6), même si réduction des coûts et obtention d'une qualité de service sont bien souvent antinomiques (ibid.). Ces composantes de la performance sont attribuées à des catégories de parties prenantes spécifiques :

· La pertinence socio-économique (rationalité des choix) est attendue par le citoyen ou l'électeur, celle-ci devant respecter le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ;

· La qualité de service -son efficacité- est attendue par l'usager, utilisateur direct des services publics, faisant de nouveau écho au principe d'égalité ;

· L'efficience est attendue par le contribuable (en tant que financeur).

Nonobstant cette tendance à privilégier le versant économique, fondamentalement, ce sont la légalité et le principe de l'égalité qui structurent (ou devraient structurer) l'action administrative sur le territoire, à la différence d'une entreprise privée qui segmente, hiérarchise, à la recherche d'un profit financier. Le modèle proposé par CARASSUS et al. prend cet aspect en compte, le qualifiant « d'effet » (outcome) de la performance publique (ibid., p. 15)

Cette quête de performance même analysée comme multidimensionnelle et spécifique (CHATELAIN-PONROY, 2008, p. 32), est quoiqu'il en soit devenu emblématique de l'action publique et a pour vocation de structurer durablement l'organisation de l'Etat dans un contexte de rationalisation des moyens. Encadré par la LOLF, le budget de l'Etat, acte politique par excellence mais également vecteur de communication, en est la principale chambre d'écho.

La contribution de la LOLF à l'amélioration des performances de l'État repose, en principe, sur deux piliers (BOUVIER, 2010, p. 497) : d'une part une plus grande souplesse de gestion pour les responsables administratifs, et d'autre part la mise en oeuvre d'une démarche de performance, permettant de faire passer la gestion publique « d'une logique de moyens, à une logique de résultats » selon la communication étatique en la matière.

Avant la LOLF, les crédits budgétaires étaient cloisonnés, par nature de dépenses (entretien, frais de personnel, loyers...), dans environ 800 chapitres. Depuis, ils sont répartis entre environ 130 programmes associés à des politiques publiques (aide au développement, enseignement scolaire du 1^er degré...), au sein desquels ils sont fongibles et même si cette fongibilité n'est pas totale, elle facilite la gestion budgétaire. Ainsi les crédits de personnel peuvent par exemple être utilisés pour payer des dépenses d'une autre nature, mais pas l'inverse. La fixation de plafonds d'emplois globaux au niveau de chaque ministère a aussi été un élément de souplesse.

En contrepartie de règles de gestion plus souples, les gestionnaires de programmes budgétaires sont « responsables » des résultats obtenus. Ceux-ci sont mesurés par des indicateurs quantitatifs de performance qui correspondent à des objectifs fixés dans les projets annuels de performance.

L'objectif assigné à cette démarche de performance vise finalement à améliorer la qualité des services rendus par l'État et l'efficacité de ses interventions tout en maîtrisant les dépenses publiques.

De nombreux indicateurs de performance, souvent fondés sur des enquêtes de satisfaction auprès des usagers, mesurent la qualité des services publics, mais il reste encore à en faire une synthèse, ce qui pose certes de délicats problèmes méthodologiques, et à en examiner l'évolution dans le temps. L'amélioration de la qualité de l'action publique reste donc à démontrer.

Depuis 2007, la révision générale des politiques publiques (RGPP) s'intéresse également à la maîtrise des dépenses de l'Etat et à l'amélioration de la qualité des services publics. Elle a donné lieu à environ 500 décisions pouvant pour la plupart être rangées dans deux grandes catégories : des réorganisations administratives (fusions de services, mutualisation de certaines fonctions...) et des améliorations ponctuelles de la qualité et de la productivité dans les services (par exemple, le développement des communications par Internet avec les usagers dans une administration particulière).

La recherche de performance s'étend aussi à la gestion des ressources humaines de l'État suivant en cela deux axes. D'une part, il est envisagé de lier performance et rémunération au niveau collectif mais aussi individuel (BEAUVALLET, 2010, p. 68).L'idée sous-jacente est qu'un fonctionnaire travaillera d'autant mieux que ses primes augmenteront avec ses résultats chiffrés. Passons sur l'effet potentiellement négatif que cela pourra avoir auprès du public, mais surtout, il est à craindre que l'agent orientera son activité vers ce qui est plusfacile, au détriment de ce qui prend du temps, des affaires délicates, de ce qui constitue la valeur publique (TROSA, 2010, p. 590).

D'autre part, la performance pour l'Etat se décline au niveau macroscopique par la volonté de diminuer globalement le nombre de fonctionnaires. Les traitements versés correspondent certes chaque mois à un décaissement de trésorerie pour l'Etat. Cependant, les fonctions assurées par l'administration sont constituées pour l'essentiel de services (notion entendue au sens large, réglementation et prestations) et donc par nature nécessitant l'intervention d'individus. Une approche purement comptable, assimilant les salaires à des charges à réduire quoiqu'il arrive, relève d'une simplification hâtive, particulièrement dans la sphère publique. Au surplus, une réflexion sur l'outil comptable lui-même pourrait modifier la perspective (JUBE, 2008, p. 340).

L'ensemble de ces mesures s'accompagne de mises en place de batteries d'indicateurs.

C. Performance et décentralisation

C.1 Niveau optimal de décentralisation

Le niveau optimal de décentralisation varie d'un pays à l'autre et pour un pays donné à travers le temps. Certains pays décentralisent pour des raisons d'efficacité, d'autres pour assurer leur survie. Ainsi, parmi les pays retenus, la décentralisation est une question d'efficacité pour tous, sauf pour l'Inde dont la diversité ethnolinguistique ne saurait s'accommoder d'un Etat unitaire. Ceci ne veut pas dire que la décentralisation ne soit pas également source de gains d'efficacité en Inde, mais simplement qu'elle ne s'explique pas principalement par cela. De fait, dans le cas de nouveaux pays telle la Bosnie, la décentralisation est nécessaire à leur naissance (Fox et Wallich, 1998).

Le niveau optimal de décentralisation varie également à travers le temps en fonction des défis et des capacités d'un pays. Ainsi, un nouveau pays composé de plusieurs groupes ethnolinguistiques, dont certains ont des contreparties outre frontières, sera probablement moins prompt à la décentralisation qu'un pays plus homogène. De même, un pays dont les capacités administratives sont peudéveloppées et concentrées dans la capitale sera moins prompt à la décentralisation qu'un autre où il y a une bonne répartition sur l'ensemble du territoire de compétences en administration publique.

Il faut donc retenir comme premier principe :

l) Il n'existe pas un niveau optimal de décentralisation ; il en existe, soit un pour chaque pays compte tenu du contexte qui lui est propre.

C.2 Façon optimale de décentraliser

Toute décentralisation ou centralisation implique nécessairement des tensions entre l'État central et les gouvernements locaux, à savoir qui doit détenir quels pouvoirs, comment régler les chevauchements et les empiétements, comment financer les deux niveaux de gouvernements et comment établir le niveau des transferts intergouvernementaux et s'assurer de leur bonne utilisation. Les tensions seront d'autant plus fortes que les diverses décisions auront été prises unilatéralement par l'État central. Il est donc préférable de procéder par consensus ou du moins de le rechercher.

Ceci dit, on peut minimiser les tensions en demandant aux autorités locales de se livrer à des tâches qui soient appropriées. Par exemple, il est préférable de leur demander d'assurer l'entretien des routes locales que la redistribution durevenu. Notons, en outre, que la responsabilité pour une fonction n'implique pas nécessairement l'exécution ou la production par le gouvernement local. Il peut être préférable de privatiser certaines activités publiques comme l'enlèvement des ordures ménagères.

On retient donc que, comme deuxième principe :

2) ilfaut décentraliser ce qui est décentralisable en termes de logique économique (subsidiarité).

Une fois les responsabilités appropriées décentralisées, il faut les financer. À cet égard, il est préférable definancerles dépenses locales soit avec des impôts établis et perçus localement ou encore avec des surtaxes locales sur les impôts nationaux et non pas avec des transferts. Il faut que les autorités locales soient responsables de la fixation des taux d'imposition de façon à créer un lien entre l'effort fiscal local et les services reçus. Ceci accroît l'imputabilité politique. Le troisième principe est ainsi :

3) ilfaut autant que possible financer localement les dépenses locales et fixer les prix et les taux de taxation localement.

Ceci étant dit, il est courant de constater la présence de transferts de l'État aux gouvernements locaux. Si ces transferts visent à assurer une capacité financière minimale aux Etats, ils doivent être inconditionnels, ce qui permet aux préférences locales de s'exprimer. On peut les établir en tenant compte des capacités fiscales et des besoins. Si ces transferts visent à assurer que le gouvernement local fournit des services spécifiques en respectant des normes établies par l'État, des octrois conditionnels établissant une relation claire principal-agent sont préférables. Les deux types d'octrois peuvent coexister, mais il faut alors les identifier avec précision. Un quatrième principe est que :

4) le type d'octrois utilisés, conditionnels ou inconditionnels, dépend des objectifs visés.

Finalement, la décentralisation ne se fait pas du jour au lendemain. Elle prenddutemps à être mise en place et doit tenir compte des capacités institutionnelles.

C'est pourquoi il est approprié de procéder de façon différente pour, par exemple, donner plus de marge de manoeuvre aux grandes villes qu'aux petites, ou aux communes urbaines qu'aux communes rurales. Ceci tient compte de la capacité administrative, mais également des outils de diffusion de l'information (presse, ratio/TV, etc.) et de la capacité de la population à la traiter (analphabétisme, ...). Tous ces facteurs font que la décentralisation peut avoir un impact positif ou négatif sur la corruption. Il faut également prévoir un processus d'accompagnement avec, entre autres, des activités de formation aux nouveaux outils de gestion rendus nécessaires par la décentralisation et des activités d'information de la population. Le dernier principe est ainsi que :

5) la décentralisation financière est partie d'un tout qui exige des ressources humaines appropriées.

* ⁴⁶Lasegue, F Dejean et M Le Theule, Lexique de comptabilité, Dunod,7éd, P532

* ⁴⁷Loi financière n° 83/003 du 03 février 1983

* ⁴⁸ LAROUSSE, édition 2019.

* ⁴⁹ Olivier TANGUY, Enjeux et limites de la culture du résultat : le cas du processus de contrôle fiscal externe à l'administration des impôts, article inédit, janvier 2013, p5-6