Le droit international humanitaire et la protection des personnes fragiles par nature dans les conflits armés

A- Les procédures développées en dehors du droit humanitaire

La mise en oeuvre du droit humanitaire déborde aujourd'hui le strict cadre des procédures développées par les conventions de Genève. En effet, le rapprochement entre droit de l'homme et droit humanitaire a poussé l'ONU, ainsi que les organisations régionales à jouer un rôle déterminant dans le contrôle du respect du DIH.

· .Les procédures développées au sein des Nations Unies

Pendant longtemps les Nations Unies ne se préoccupèrent pas du droit humanitaire. Le développent normatif de ce domaine du droit international avait toujours été l'apanage du CICR. L'ONU quant à elle, avait pour tache principale de veiller au respect de l'interdiction du recours à la force dans les relations internationales. Par contre, l'ONU se réservait la tâche de codifier, au niveau mondial, les règles protégeant l'intégrité et la dignité humaine en temps de paix. Mais la proximité normative entre droit de l'homme et droit humanitaire, entraîna un intérêt croissant de l'ONU pour le droit humanitaire. Le moment décisif de se rapprochement fut la conférence des Nations Unies de Téhéran sur les droits de l'homme en 1968. Ce forum international examina la question du respect du statut des droits de l'homme en cas de conflit armé et adopta une résolution qui invitait le secrétaire général de l'ONU à se pencher sur les problèmes posés par le développement et l'application de ce domaine. Le DIH faisait désormais parti des domaines de réflexion et d'action des institutions onusiennes. Quelques années plus tard, un rôle spécifique fut reconnu à l'ONU dans un instrument relatif au droit de la guerre. L'art. 89 du PA.I dispose en effet que, en cas de violations graves des Conventions de Genève ou du P1, « les Hautes Parties contractantes s'engagent à agir (...), en coopération avec l'ONU et conformément à la charte des Nations Unies ».

Cette tendance visant à associer l'ONU dans la mise en oeuvre du DIH n'a jamais cessé de se confirmer au fil du temps. Tous les principaux organes des Nations Unies ont participé, avec plus ou moins d'intensité et chacun à son niveau, à l'action de l'organisation dans le domaine du contrôle du respect droit humanitaire dans les conflits armés. Mais l'oeuvre la plus significative et la plus innovatrice en la matière est sans conteste celle que bâtissent, dans leur complémentarité, le conseil de sécurité et la commission des droits de l'homme.

· L'action du conseil de sécurité

Le conseil de sécurité est un organe politique qui détient la «responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale»^62(*). Dans le cadre de cette fonction, il peut faire office de conciliateur entre les Etats en leur recommandant de recourir à l'une des méthodes de règlement des différends que prévoit la Charte^63(*). De plus dans des situations extrêmes où la paix est menacée ou rompue, il a le droit d'adopter des mesures contraignantes à l'encontre d'un Etat agresseur.

Les premières préoccupations humanitaires du conseil de sécurité se sont concentrées sur l'assistance portée aux victimes de la guerre. Il en est ainsi par exemple de sa résolution 733 du 23 janvier 1992 sur le conflit somalien, où il exprima sa volonté de soutenir les actions de secours humanitaires.

C'est avec la guerre yougoslave que le conseil de sécurité adopta une attitude nouvelle. Son action fut cette fois motivée non plus seulement par son désir de porter secours à des personnes en détresse, mais aussi par sa volonté d'identifier et de punir les individus responsables d'exactions. Dans sa résolution 780 du 6 octobre 1992, il demanda en effet au secrétaire général de constituer une commission d'experts chargée d'enquêter sur les violations du droit humanitaire commises en ex Yougoslavie. La commission fut créée et réunie en l'espace d'un an et demi, 65000 pages de documents écrits et 300 heures d'enregistrements visuels faisant état de crimes perpétrés d'une manière particulièrement brutale et féroce. L'ensemble de cette documentation a été transmis au procureur du tribunal constitué en application de la résolution 808 du conseil de sécurité et chargé de juger les individus responsables de violations graves du droit humanitaire en Ex Yougoslavie.

Avec cette démarche en deux temps (création d'une commission d'enquête, puis mise en place d'un tribunal pénal), le conseil de sécurité concrétisait pour la première fois sa volonté d'étendre son action à l'identification et à la répression des criminels de guerre.

Un peu plus tard, une procédure identique fut engagée à propos des massacres perpétrés au Rwanda. Dans sa résolution 935 du 1^e juillet 1994, il demanda au secrétaire général de constituer d'urgence une commission d'enquête chargée de réunir des éléments de preuve « concernant les violations graves du DIH, y compris d'éventuel acte de génocide ». La commission fut créée, et elle adopta deux rapports qui furent transmis au TPIR.

Ce qui est intéressant ici c'est que ces commissions d'enquête ont été constituées en vertu de la seule autorité du conseil de sécurité, sans que l'accord des belligérants n'ait été suscité.

· L'action de la commission des droits de l'Homme

Parmi les tentatives d'intégration du droit humanitaire au sein des activités des Nations Unies, l'oeuvre de la Commission des droits de l'homme est certainement la plus développée. La Commission des droits de l'homme est un organe subsidiaire du Conseil économique et social. Elle a été créée en 1946 en application de l'article 68 de la Charte.

Les fonctions de la Commission sont essentiellement de trois ordres. C'est elle qui élabore des rapports, des recommandations et des projets d'instruments internationaux à l'intention de l'assemblée générale et du conseil économique et social. Elle assiste aussi ce dernier dans son travail de coordination des activités onusiennes relatives aux droits de l'homme. Enfin, la part la plus importante de son activité actuelle consiste à créer et à faire fonctionner des mécanismes de protection des droits de l'homme. C'est dans ce cadre que la Commission a su développer progressivement plusieurs procédures d'établissement des faits, destinées à entretenir ses débats annuels. Il en est ainsi des enquêtes menées sur les violations des droits de l'homme en relation avec des conflits armés internes notamment au Liberia et en Sierra Leone. Certaines de ces procédures ont été mises en place pour examiner en général la situation des droits de l'homme dans des régions particulières. C'est ainsi qu'en 1997 les pays faisant l'objet d'une procédure publique devant la Commission étaient au nombre de seize, dont le Burundi, le Cambodge, la RDC, le Rwanda, la Somalie, le Soudan... D'autres, au contraire traitent de thèmes spécifiques en étudiant tous les pays du monde. Les organes ainsi établis sont de nature variée. Tantôt individuels, tantôt collectifs, ils peuvent être indépendants ou intergouvernementaux.

L'extension du droit humanitaire aux instances de l'ONU se double d'un développement similaire à l'échelle régionale.

L'apport des systèmes régionaux de protection des droits de l'homme

A l'instar de ce que nous avons déjà constaté dans le cadre de l'ONU, le droit humanitaire s'intègre encore, au niveau régional, au domaine de la sécurité collective. Toutes les instances internationales reconnaissent aujourd'hui qu'on ne peut se désintéresser du comportement des acteurs d'un conflit armé, sans risquer de voir ce conflit s'étendre à des régions encore en paix. Au sein des organisations régionales que sont le Conseil de l'Europe, l'Union africaine et l'Organisation des Etats américains, une commission indépendante de leurs Etats membres, chargée spécialement de la promotion et de la protection des droits de l'homme dans leur région respective a été constituée. Ces commissions ont entre autres pour fonction d'enquêter sur le comportement d'Etats soupçonnés d'infractions aux droits de l'homme.

Ces commissions ont une compétence limitée au domaine d'application des instruments auxquels elles doivent leur existence. Leur approche est donc en principe celle des droits de l'homme, quelque soit le contexte dans lequel elles exercent leur contrôle. Ne faisant que rarement une distinction, du point de vue de leur analyse de fond, entre les situations de paix et celles de guerre, elles n'envisagent presque jamais d'utiliser le droit humanitaire à l'appui de leurs activités. Cette possibilité n'est pourtant pas absolument exclue à la lecture des textes conventionnels. En intégrant le droit humanitaire à leurs références juridiques, ces procédures le feraient bénéficier de leur expérience en matière d'établissement des faits et de leur relative efficacité. Il vaut dés lors la peine de chercher sur quel fondement juridique une telle évolution pourrait être consacrée. Nous traiterons de l'apport du Conseil de l'Europe et les potentialités de l'Union africaine.

· L'apport du Conseil de l'Europe

Si l'on se penche sur la Convention européenne des droits de l'Homme (CEDH), il semble que cet instrument ne prévoit pas d'autres violations que celles de ses propres dispositions, lorsqu'il détermine la compétence matérielle de la commission qu'il institue. Il parait donc normal de conclure que le contrôle DIH ne fait pas partie des fonctions de cette dernière.

Cette réalité n'est cependant pas absolument immuable. La doctrine dans sa majorité soutien en effet que la compétence matérielle de la commission peut être élargie. Pour soutenir cette affirmation, il faut se référer à l'art. 15 de la CEDH qui fixe quelques unes des conditions que doivent respecter les Etats, lorsqu'ils veulent adopter, en cas d'urgence, des mesures dérogatoires. En particulier ces mesures doivent rester conformes aux «autres obligations découlant du droit international». Parmi celles-ci, il est légitime d'admettre que figurent celles qui relèvent du DIH. Celui-ci a été créé en effet pour s'appliquer précisément dans les situations envisagées par l'art. 15 de la CEDH. Si ces situations, à cause de leur gravité, justifient une suspension de certains principes des droits de l'homme, c'est que bien souvent, le seuil minimum d'applicabilité du droit des conflits armé est atteint. De plus, les Conventions de Genève rappellent d'emblée que leurs dispositions doivent être respectées «en toutes circonstances».

Il serait donc juridiquement faux de prétendre que les «autres obligations découlant du droit international», que préserve l'art. 15, n'incluraient pas le DIH. Ainsi il faut admettre qu'en veillant au respect de l'art. 15 paragraphe 1 de la CEDH, les organes du système européen des droits de l'Homme sont habilités à contrôler le comportement des Etats vis-à-vis des normes humanitaires.

Malgré cette argumentation, il faut se rendre à l'évidence que ces organes ne manifestent pas une volonté d'aller aussi loin dans leurs interprétations. Il est de ce fait fort improbable de les voir appliquer directement les conventions de Genève et leurs protocoles, en tant droit conventionnel.

Par contre, il est intéressant de remarquer que dans l'affaire Irlande contre Royaume-Uni, la commission européenne a tenu compte des standards du droit humanitaire pour concrétiser l'interdiction prescrite par l'art. 3 de la CEDH. Tout en admettant que les conventions de Genève sont inapplicables en l'espèce, la Commission affirme que certaines de leurs normes peuvent «être pertinentes ici en ce sens qu'elles constituent l'expression des principes généraux du droit international quant au traitement des prisonniers en général ».

La Commission ne se sert pas ici du droit humanitaire en tant que source juridique direct, mais elle s'y réfère pour les besoins de l'interprétation de l'art. 3, pour étayer simplement son argumentation.

C'est donc par une pénétration progressive, plutôt que par une adjonction pure et simple, que le DIH profitera de la rigueur des mécanismes mise en oeuvre spécifiques aux droits de l'homme.

· Les potentialités de l'Union africaine

Quant à la Commission africaine des droits de l'Homme, il est beaucoup plus facile d'envisager quelles sont ses compétences en matière de DIH que dans le cas de son homologue européen. Même si la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples (CADHP) n'aborde pas directement cette question, elle est en revanche suffisamment explicite à ce sujet pour suggérer certaines déductions. Elle prévoit en effet que, dans l'exercice de son mandat, la commission «s'inspire du droit international relatif aux droits de l'homme et des peuples (...)»^64(*) et «qu'elle  prend aussi en considération, comme moyens auxiliaires de détermination des règles de droit, les autres conventions internationales, soit générales, soit spéciales, établissant des règles expressément reconnues par les Etats membres de l'Union africaine».^65(*)

Deux solutions s'offrent ainsi à la commission, au cas où elle envisagerait de se référer au droit des conflits armés pour qualifier le résultat de ses enquêtes. Elle le fera en vertu de l'art. 60 de la CADHP, si elle accepte d'interpréter largement la notion de droits de l'Homme en y intégrant le corpus juridique humanitaire. Dans le cas contraire, elle basera sa compétence sur l'art. 61 en considérant que les Conventions de Genève font parties «des moyens auxiliaires de détermination des règles de droit» dont parle cette disposition. Cette interprétation s'impose d'autant plus que tous les Etats membres de l'UA ont adhéré à ces conventions.

Le contrôle du respect du DIH à travers les différents mécanismes d'établissement des faits que nous venons d'analyser, doit permettre la répression des violations graves du DIH au niveau international.

* ⁶² Charte des Nations Unies, art. 24, par. 1.

* ⁶³ Charte des Nations Unies, art. 36 à 38.

* ⁶⁴ Charte africaine des droits et des peuples, art. 60.

* ⁶⁵ Carte africaine des droits de l'homme et des peuples, art. 61.