2. Vers de nouvelles formes de gouvernance mieux
adaptées à ces contraintes
2.1. La gouvernance participative
La territorialisation de l'action publique impose une nouvelle
logique organisationnelle.
Elle pose aussi le problème des structures
décisionnelles ayant en charge cette gouvernance.
Il semble plutôt réducteur de définir la
gouvernance comme l'ensemble des institutions permettant la coordination entre
les agents. Certes, elle vise d'abord à résoudre les
problèmes communs. Mais elle a aussi une fonction plus large consistant
à édicter et imposer des normes idéologiques et techniques
constitutives de la théorie d'action.
La gouvernance peut se concevoir comme une méthode de
résolution des problèmes que rencontrent toutes
communautés humaines que ce soit au niveau local ou global.
Elle ne peut être véritablement efficace que, si
au préalable, on s'est assuré de son
opérationnalité, c'est-à-dire si l'on a d'abord
vérifié que le problème est gérable. Elle repose
aussi sur une vision normative de l'intervention publique donc sur une
rationalité idéologique qui va lui conférer tout son
sens.
Compte tenu des enjeux et de la nature des problèmes
à régler il est préférable de privilégier
une gouvernance multi niveaux/multi acteurs. Elle seule permet à la fois
de prendre en compte les normes centrales tout en ne négligeant pas les
aspirations locales et d'impliquer la totalité des acteurs
concernés par la mise en oeuvre de ces programmes. Cette gouvernance
favorise l'émergence d'une nouvelle rationalité programmatrice
qui pourrait prendre la forme d'une Programmation Stratégique
Concertée et coordonnée (PSCC).
Cette programmation est dite stratégique parce qu'elle
mêle prospective et action volontariste, grâce à une
programmation conjointe entre tous les niveaux institutionnels
concernés.
On la qualifie aussi de concertée car elle repose sur
une coopération forte entre les acteurs principalement les
décideurs institutionnels et les membres de la société
civile organisée.
Elle est cordonnée car elle implique différents
niveaux institutionnels de décision et qu'il s'agit de rendre
cohérentes leurs différentes interventions.
Dans l'ensemble elle est fondée sur une
rationalité plus procédurale que substantielle recherchant avant
tout le compromis quand les intérêts sont vraiment divergents.
Cette nouvelle donne pose un double problème, celui du
degré de hiérarchisation
entre les différents niveaux institutionnels et celui
de la cohérence de l'intervention publique partenariale et conjointe.
L'articulation entre ces différentes institutions
suppose des compétences partagées entre des niveaux
décisionnels imbriqués.
La mise en oeuvre de la gouvernance territoriale exige au
préalable la participation des citoyens afin d'aboutir à une
action concertée.
La règle doit devenir une règle
négociée et non imposée, produit d'une
délibération collective afin d'aboutir à un consensus.
L'enjeu d'un développement durable territorial
entraîne une recomposition de l'intervention publique et préfigure
l'arrivée d'une nouvelle forme de gouvernance que l'on peut qualifier de
participative. Elle combine la participation des acteurs à travers un
processus de résolution des conflits pouvant
déboucher sur un compromis voire un
consensus et une intervention publique multi niveaux
décisionnels. La gouvernance
participative met en relief l'action conjointe et la
responsabilité partagée de tous les
acteurs concernés et donc la nécessité de
disposer de nouvelles méthodes et de nouveaux
outils. Sans cela, il n'est pas possible d'opérer une
véritable coopération et on
court le risque d'un manque certain d'efficacité.
La question de la résolution des intérêts
divergents, surtout quand il s'agit de régler des
problèmes environnementaux détermine
l'efficacité et la viabilité de cette gouvernance.
La gouvernance participative se distingue de la gouvernance
d'autorité dans la mesure
où la société civile (organisée)
participe elle aussi à la réflexion et surtout à la
prise
de décision. C'est dans le domaine du
développement durable que cette démarche semble la plus
opportune.
Cette nouvelle gouvernance publique doit résoudre
plusieurs problèmes majeurs :
- La complexité accrue des procédures
consécutives à l'enchevêtrement des instances
décisionnelles
- Le besoin de participation des citoyens à la vie
publique
- La nécessité de rendre les politiques
publiques plus efficaces et plus efficientes dans un environnement de plus en
plus incertain.
La gestion d'un patrimoine collectif ou d'un capital naturel,
alliant développement économique et conservation qualitative et
quantitative de la ressource, peut se fonder sur des actions concertées
et négociées qu'il convient d'organiser étant
données la proximité institutionnelle, la diversité des
intérêts et l'imbrication des niveaux de compétences.
À l'évidence, les procédures
d'établissement de règles pour le développement durable
territorial supposent une culture de dialogue et des procédures de
coordination socialement construites et contextualisées. Ainsi, le
développement durable territorial peut être
considéré comme une action collective et comme une coordination
d'actions individuelles.
Les politiques publiques fortement marquées par une
incertitude croissante et une plus grande complexité requièrent
des formes de gouvernance adaptées. Aujourd'hui la recherche d'un
consensus techno politique n'est plus suffisante, il faut s'orienter vers des
formes de gouvernance participative incluant l'ensemble de la
société civile.
Cette gouvernance participative devrait permettre aux experts,
aux citoyens et aux responsables politiques de confronter leurs points de vue
afin d'aboutir à une solution acceptable tant du point de vue de
l'aménagement du territoire que du développement durable.
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