Memoire Online - Placement des cadres béninois dans les organisations internationales: analyse diagnostique et prospective

CEDEAO : Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest CNUCED : Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement

UEMOA : Union Economique Monétaire Ouest Africaine UIT : Union Internationale des Télécommunications
UNICEF : Fonds des Nations Unies pour l'Enfance

Terre d'excellence, modèle africain de démocratie, `'enfant chéri» de la communauté internationale, le Bénin dispose d'un potentiel inestimable pour être fournisseur de ressources humaines de qualité aux organisations internationales dont il est membre. Et pourtant, exception faite de la relative épopée des premières années de l'indépendance, le pays éprouve de réelles difficultés à promouvoir ses cadres dans la fonction publique internationale.

L'état des lieux de la présence béninoise au sein des organisations internationales tant régionales que d'envergure universelle témoigne de la sous représentativité du Bénin, notamment aux postes de responsabilité. A l'analyse, cette situation constitue la résultante de plusieurs facteurs dont, entre autres,

Face à ce constat et eu égard à l'importance pour un Etat d'avoir ses ressortissants à des postes stratégiques au sein des organisations internationales, il est suggéré que le Bénin se donne les moyens, dans une démarche proactive, d'asseoir une politique globale en vue d'anticiper sur les constantes mutations du monde moderne. La création d'une Commission Nationale de Promotion des cadres, pôle d'analyse stratégique, capable de penser les conditions de maximisation des atouts du pays, s'avère d'une importance capitale. Par ailleurs, la transmutation des atouts nationaux en avantages comparatifs dans l'arène des organisations internationales est tributaire de la capacité de chaque citoyen de faire primer l'intérêt national sur toutes considérations politiques, ethniques, égoïstes.

Ces nécessaires réajustements politique, structurel et culturel constituent le gage de l'édification, à l'horizon 2025, d'une nation prospère ... et rayonnante.

E-mail : galson2002@yahoo.fr

Section II : Hypothèses et méthodologie de l'étude 7
CHAPITRE PREMIER : EVALUATION DE LA REPRESENTATIVITE DU

BENIN AU SEIN DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES DES INDEPENDANCES A NOS JOURS 10
Section I : Evolution de la situation des cadres béninois dans les OI de

1960 à nos jours . 11
Section II : Diagnostic des difficultés liées à un placement optimal des cadres

béninois dans les organisations internationales . 26
CHAPITRE DEUXIEME: ELEMENTS DE CONCEPTION ET DE MISE EN OEUVRE D'UNE POLITIQUE DYNAMIQUE DE PROMOTION DES CADRES

BENINOIS DANS LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES 39
Section I : Conditions d'efficacité d'une politique nationale de

e Président américain Franklin Delano ROOSEVELT, en suggéran création d'une « association universelle »¹ pour se substituer à la décev et moribonde Société des Nations (SDN), était loin de s'imaginer que l'un

des premiers défis que l'organisation aurait à relever serait autre que d'ordre sécuritaire. En 1946, soit quelques mois seulement après l'adoption de la Charte de San Francisco, l'Organisation des Nations Unies (ONU) était déjà l'incarnation de la politique internationale, dans l'acception la plus élaborée du terme. Une fois la question de la répartition des sièges des membres (avec ou sans droit de veto) résolue², elle devait faire face à celle de la composition de son secrétariat, véritable machine administrative avec des compétences éminemment politiques³. Sous la pression des Etats-Unis d'Amérique, du Royaume-Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord, de l'Union des Républiques Socialistes Soviétiques (URSS), de la Chine et de la France, Trygve LEE⁴, premier Secrétaire Général (SG) de l'ONU, concède à chacune de ces grandes puissances un poste d'adjoint dans son cabinet. C'est ce précédent historique qui va consacrer les postes de responsabilité au sein des organisations internationales (OI) comme des postes politiques à négocier entre les Etats membres.

Mais cette consécration ne fut que l'aboutissement d'un long processus dont les traces se confondent avec celles des OI dont elle est l'émanation. Au VI^è siècle avant Jésus Christ, lorsque furent constituées les alliances et les unions (formes primitives d'OI)⁵, elles n'étaient dotées que de simples `'cellules transitoires» ayant pour rôle d'assurer la rédaction des procès-verbaux de réunions, des comptes rendus, la distribution des documents etc.

¹ C'est cette idée qui déboucha sur l'adoption le 26 juin 1945 de la Charte de San Francisco, constitutive de l'ONU dont la `'mission des missions» est de garantir la paix et la sécurité internationales.

² Durant les trois plus importantes conférences ayant précédé la création de l'ONU (Téhéran en 1943, Yalta et Potsdam en 1945), les principaux vainqueurs de la deuxième guerre mondiale ont longtemps tergiversé avant de s'entendre sur les pays pouvant bénéficier du droit de veto au sein du Conseil de Sécurité.

³ Les prises de position du Secrétaire Général de l'ONU, Kofi ANNAN, à propos des guerres dites de prévention menées par les Etats-Unis et leurs alliés en Irak sont l'une des démonstrations les plus palpables et les plus récentes du caractère éminemment politique du rôle du SG/ONU.

⁴ SG/ONU dès 1946, Trygve Lee, de nationalité norvégienne a dut démissionner en 1953 en raison de ses mésententes répétées avec l'URSS et fut remplacé par Dag Hammarskjöld.

⁵ A propos des premières formes d'OI, lire Daniel Darmoy (1995), « Droit des OI », Paris, Dalloz.

Dès le XIX^è siècle, la superstructure des OI va progressivement se mettre en place avec la création d'organisations de type nouveau. De par le nombre de leurs Etats membres, la technicité nécessaire pour l'atteinte des objectifs ayant présidé à leur naissance, l'avènement de ces organisations marque une révolution dans la conception classique des relations interétatiques. L'existence de ces institutions ne pouvait se réduire à de simples rencontres périodiques au sommet. Dès lors, la nécessité d'assurer la pérennisation des acquis a amené ces organisations à transformer les `'cellules transitoires» en des `' bureaux `' ou `' offices `', organes à vocation permanente, chargés de la gestion administrative.

Chaque Etat membre était invité à détacher certains de ses fonctionnaires pour constituer le personnel du bureau. Pour ainsi dire, ledit personnel n'était rien d'autre qu'un « cocktail » de fonctionnaires nationaux liés à leur propre pays sans obligation morale vis-à-vis de l'union internationale. Pour des raisons de commodité, l'Etat hôte gardait la prépondérance numérique du personnel de l'union. Mais avec l'accroissement de l'autorité morale et fonctionnelle des institutions qui, dans certains cas, disposaient d'un budget autonome, l'indépendance des unions s'est renforcée et progressivement, le personnel a fini par servir l'intérêt général, s'élevant ainsi au- dessus des intérêts particuliers des Etats parties.

C'est au début du XX^è siècle, avec la naissance des grandes organisations universelles dont le champ de compétence a été étendu aux domaines scientifique, économique et politique (Société des Nations, Bureau International du Travail, etc.) que les Etats ont pris conscience des opportunités nouvelles que leur offraient lesdites institutions pour affirmer leur identité et leur grandeur, non seulement par une participation institutionnelle mais aussi et surtout par une présence active aux postes de direction. Le `'contrôle» des OI est devenu un facteur de puissance, le placement des cadres en leur sein un enjeu diplomatique inscrit au nombre des grandes orientations de la politique extérieure de chaque pays. Ceci révèle la nécessité pour l'Etat béninois de s'approprier cette nouvelle donne des relations internationales.

C'est pourquoi dans le milieu diplomatique béninois, le sujet suscite également débat, nourrit la réflexion autour de la question charnière suivante: `'quelle stratégie mettre sur pied pour assurer un positionnement optimal des cadres béninois dans les

3 OI?» Autour de cette interrogation, en gravitent d'autres: comment expliquer la rareté des Béninois dans les institutions internationales? Qu'est-ce qui justifie les insuccès du Bénin dans ses tentatives de placement des cadres? Autour de ce questionnement, se sont tenus des séminaires, notamment depuis l'avènement du renouveau démocratique. Cependant, la mise en oeuvre des recommandations et suggestions auxquelles ces travaux ont abouti demeure hypothétique, laissant l'interrogation entière et irrésolue. Une étude mérite donc d'être consacrée à la question.

C'est à cet exercice intellectuel d'analyse et de vision prospectives non dénué de pragmatisme que sera consacré cette étude axée sur le thème :

PLACEMENT DES CADRES BENINOIS DANS LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES: ANALYSE DIAGNOSTIQUE ET PROSPECTIVE.

Pour la conduire, la nécessité de déterminer les obstacles réels qui entravent le placement des cadres nous amènera à faire l'évaluation de la représentativité du Bénin au sein des OI depuis les indépendances (chapitre premier). Les conclusions du diagnostic qui en résultera permettront, à l'analyse des causes profondes, de suggérer des éléments de conception et de mise en oeuvre d'un cadre stratégique, fondement d'une approche plus offensive et plus pragmatique, de promotion des cadres béninois dans les OI (chapitre deuxième). Auparavant, en raison de la diversité et de l'étendue des approches et des procédures, il sera procédé à la détermination du cadre conceptuel et méthodologique de l'étude en vue d'en cerner les contours (chapitre préliminaire).

Ce chapitre liminaire permettra de fixer les fondements de l'étude. A cet effet, deux ordres de préoccupations en constitueront la substance. Il s'agira :

d'une part, de délimiter le sujet et d'exposer les objectifs poursuivis (Section I);

d'autre part, d'indiquer les hypothèses qui sous-tendent la recherche et la démarche méthodologique adoptée pour en vérifier le degré d'exactitude (Section II).

Section I : Délimitation du sujet et objectifs de l'étude

Cette section sera consacrée à cerner l'objet de l'étude, dans sa dimension théorique (paragraphe I), puis à en préciser les objectifs, à terme (paragraphe II).

Paragraphe I : Clarifications terminologiques et délimitation
du champ de l'étude

Il semble primordial de partir de quelques clarifications conceptuelles (A) avant de circonscrire le domaine proprement dit de l'étude (B).

A- Clarifications conceptuelles

Dans la nomenclature onusienne, et sur un plan purement technique, les termes `'promotion» et `'placement`' peuvent être nuancés. Mais pour des raisons de simplicité pédagogique, et parce que ces subtilités n'ont aucune incidence significative sur la détermination d'une politique nationale, les expressions `'placement», `'promotion» et `'positionnement `' des cadres dans les organisations internationales seront employées indifféremment pour désigner la même réalité. En s'inspirant de la définition donnée à ce sujet par le Département Fédéral Suisse des Affaires Etrangères, le placement des cadres béninois dans les OI peut être défini de manière générale comme « l'ensemble des mesures prises visant à assurer une présence personnelle de ressortissants [béninois] dans les organes administratifs d'une OI par la promotion du recrutement de personnel national »⁶.

Par ailleurs, une organisation internationale est « une association d'Etats constituée par traité, dotée d'une constitution et d'organes communs et possédant une personnalité distincte de celle des Etats membres ».⁷Le sens des concepts de base ainsi cerné permet de circonscrire le sujet.

6 Département Fédéral Suisse des Affaires Etrangères : « La présence suisse dans les organisations internationales » : [En ligne] Disponible sur :

La nuance, négligeable en pratique, entre les termes `'promotion» et `'placement» tient au fait que la `'promotion» peut s'entendre, dans un sens exclusif, du passage d'un fonctionnaire (auparavant recruté dans une OI) d'une classe à une classe supérieure.

7 Article 1^er de la Convention des Nations Unies sur la représentation des Etats dans leurs relations avec les organisations intergouvernementales de 1975.

B- Délimitation du champ de l'étude

Il convient de faire remarquer que les OI emploient des catégories variées d'agents⁸. S'il est admis que ce sont les postes de responsabilité qui présentent les intérêts majeurs, «il ne faut pas, pour autant, sous-estimer, le poids des compatriotes aux différents niveaux de la hiérarchie »⁹. Par conséquent, nous essayerons de nous livrer à une étude englobante¹⁰.

Toutefois, dans un souci de cohérence méthodologique, et en raison de la particularité des règles régissant ce corps de métier, le personnel employé aux opérations de maintien de la paix et agents assimilés ne seront pas pris en considération par ce travail. Il n'en demeure pas moins que les recommandations et suggestions auxquelles il aboutira pourraient, dans une certaine mesure, être exploitées dans le cadre de la promotion des policiers et autres hommes de rang sur la scène internationale.

Par ailleurs, le Bénin étant membre d'une centaine d'OI, d'importance inégale, une étude dans ce domaine ne peut qu'être sélective d'autant plus que se posent des contraintes de délai¹¹. Pour cela, les analyses porteront essentiellement sur les principales organisations interafricaines et celles du système des Nations Unies.

Paragraphe II : Objectifs de l'étude

L'objectif général que s'assigne la présente étude est de contribuer à la définition et à la mise en oeuvre d'une politique plus dynamique de placement des cadres béninois dans les organisations internationales.

Il convient aussi de préciser qu'il ne sera pas fait de distinction entre les OI au sens juridique du terme et les institutions internationales de façon générale.

8 A propos de la diversité des statuts des agents internationaux, cf. Daniel Darmoy : « Droit des organisations internationales », Dalloz, Paris, 1995, pp : 101 et suivantes.

9 Circulaire n°3121/SG du 14 mars 1986 relative aux fonctionnaires français dans les organisations intergouvernementales [En ligne] Disponible sur :

10 Dans le même ordre d'idées, il conviendrait de préciser qu'au cours de l'analyse des difficultés, il sera fait abstraction de l'identité des personnes intéressées d'autant plus qu'il ne s'agira pas de nous livrer à une étude de cas.

11 Aussi faudra-t-il préciser qu'il s'agira moins d'un recensement (exhaustif) des Béninois en poste au sein des organisations internationales que d'une analyse des facteurs qui entravent la conduite d'une politique plus incisive de promotion des cadres en vue d'y apporter des essais de solution.

Aussi, convient-il de préciser, de manière spécifique, les buts poursuivis par la présente étude.

B- Objectifs spécifiques

L'objectif général sus mentionné se décline en trois (3) objectifs spécifiques, à savoir :

Section II : Hypothèses et méthodologie de l'étude

Quelles sont les hypothèses de départ (paragraphe I) et quelle a été la démarche adoptée pour mener cette étude (paragraphe II)?

Paragraphe I: Hypothèses de l'étude

Deux hypothèses serviront de fil conducteur à l'analyse. Bien que similaires en apparence, elles n'en sont pas moins distinctes par leur portée. Les implications de chacune d'elles seront développées dans la suite du travail.

A- Hypothèse no1

Le Bénin est sous-représenté dans les organisations internationales parce qu'il n'existe pas une politique de placement des cadres nationaux dans la fonction publique internationale.

B- Hypothèse no2

Les cadres béninois ne sont pas promus aux postes de direction dans les organisations internationales parce qu'il n'existe pas une politique dynamique à cet effet.

Il reste à s'interroger sur la démarche méthodologique adoptée pour recueillir les données, les analyser et vérifier les hypothèses ainsi formulées.

Paragraphe II : Approche méthodologique

Pour conduire les travaux de cette étude, les procédés de recherche documentaire (A) ont été combinés avec les méthodes de l'approche empirique (B).

ouvrir une large concertation autour du thème. Cette concertation a couvert la période de juillet à novembre 2006, correspondant approximativement à la durée de notre stage de fin de formation effectué au Ministère des Affaires Etrangères. Elle a été l'occasion de découvrir les différentes structures du Ministère en charge de la promotion des cadres : (Secrétariat général, Cellule d'Analyse Stratégique (CAS), Direction des Organisations Internationales (DOI), Direction de l'Intégration Africaine (DIA), Direction de l'Administration (DA), etc.), de saisir l'opportunité des rencontres entretiens avec les autorités à différents niveaux de responsabilité : Secrétaire général adjoint, Secrétaire permanent, Directeurs, Directeurs adjoints, Chefs service, etc. La richesse des informations collectées lors des entretiens avec ces différentes autorités a été d'un apport inestimable à la compréhension des problèmes, au ciblage de l'objet de l'étude, à l'identification et à la formulation des propositions d'action ;

recueillir et exploiter les archives disponibles au niveau des autres acteurs institutionnels (Ministère du Développement, de l'Economie et des Finances; Ministère du Travail et de la Fonction Publique, etc.) qui ont été déterminantes à toutes les étapes de la recherche et

essayer, dans la mesure du possible, de recourir à l'expérience de certains cadres qui ont fait carrière dans la fonction publique internationale.

Enfin, les opportunités offertes par les nouvelles technologies de l'information et de la communication ont été exploitées en vue de recueillir, d'abord, les données sur les politiques du personnel de certaines OI, ensuite, celles relatives à la proportion des Béninois dans les institutions concernées, enfin les informations sur les stratégies de promotion des cadres dans certains Etats.

La présentation et l'analyse des données ainsi recueillies feront l'objet du chapitre suivant.

EVALUATION DE LA REPRESENTATIVITE
DU BENIN AU SEIN DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES DES
INDEPENDANCES A NOS JOURS

Durant les premières années de l'indépendance, le Bénin (Dahomey d'alors) s'est forgé une réputation régionale voire internationale sur la richesse de ses ressources humaines, tant et si bien qu'il était devenu pourvoyeur de cadres compétents aux organisations régionales et sous- régionales.

Cependant, comme le note Edgar-Yves Monnou lors du forum de réflexion géostratégique tenu à Cotonou en février 2003, le Bénin n'est parvenu, ces dernières années, à positionner que peu de cadres au sein des instances dirigeantes des OI. « L'échec du Bénin au poste de Secrétaire exécutif de la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) en est une illustration patente, à peine édulcorée par la (...) promotion de M. Abdoulaye Bio TCHANE (...) au poste de Directeur Afrique du Fonds monétaire international (FMI)»*.

Face à ce constat, il importe de mener la réflexion sur les difficultés qui entravent la promotion des cadres béninois dans les OI (Section II). Mais, pour appréhender avec précision les causes sous jacentes de l'état actuel de la situation, une recherche historique s'impose (section I).

* Edgard-Yves Monnou, «Atouts politiques et diplomatiques du Bénin : conditions de la multiplication de leurs effets» Communication présentée lors du forum de réflexion géostratégique», Cotonou, Ministère de la Défense Nationale, Imp. CACI, PP : 275-276.

Section I : Evolution de la situation des cadres béninois

L'évolution de la situation des cadres béninois dans les OI sera analysée au regard des grands découpages de l'histoire politique du pays ; d'une part la période allant de 1960 à 1990 (paragraphe I), d'autre part, celle du renouveau démocratique (paragraphe II).

Paragraphe I : La période de 1960 à 1990

Aux premières heures des indépendances, grâce à la conjonction de facteurs tant endogènes qu'exogènes, les cadres béninois jouissaient d'un prestige certain au sein des OI (A); avant que l'intermède révolutionnaire ne sonne la glas de cette ère de gloire (B).

La période pré-révolutionnaire a été celle d'une présence considérable des cadres dahoméens dans les OI (1), exception faite toutefois du Secrétariat général de l'ONU (2).

Les cadres dahoméens ont connu leurs heures de gloire au sein des institutions internationales à l'époque où l'Afrique de l'indépendance commençait à faire ses premiers pas sur la scène internationale. Cet état de fait peut s'expliquer par plusieurs facteurs.

En effet, contrairement aux autres Etats africains qui possédaient à l'époque de ressources humaines limitées¹², le Dahomey disposait d'une élite dynamique et enviée. Au rang des francophones d'Afrique, les Dahoméens jouissaient de l'estime que leur conférait leur parfaite maîtrise de la langue française. Déjà, durant la période coloniale -et cela perdurera jusqu'aux premières années des indépendances, ils étaient les

12 collaborateurs de premier cercle des administrateurs coloniaux. Du Congo à la Côte d'Ivoire en passant par le Niger, ils assumaient les plus hautes responsabilités dans la hiérarchie administrative. Les spécialistes les plus appréciés dans les secteurs d'activité les plus pointus (médecine, architecture, enseignement supérieur etc.) provenaient du Dahomey. C'est ainsi qu'ils participèrent, au titre de la coopération technique, à la mise sur pied des administrations nationales dans plusieurs Etats africains. C'est de cette époque que date la réputation de `'quartier latin de l'Afrique» attribuée au Dahomey.

Ahmadou Kourouma écrira à cet effet, en 1968, dans son ouvrage intitulé `'Les soleils des indépendances» :

« Avec les colonisateurs français, avaient débarqué des Dahoméens (...) qui savaient lire et écrire (...), des nègres plus malins, plus civilisés, plus travailleurs que les originaires du pays (...) Les colonisateurs toubabs leur confièrent tous les postes (...) Quand il y avait un nouvel emploi, on faisait venir un Dahoméen (...) c'était comme ça : les Toubabs en haut, après les Dahoméens (...)»¹³.

De plus, «les gouvernants d'alors (...) savaient prendre les moyens nécessaires pour promouvoir l'ascension des cadres sur le plan international»¹⁴. Logiquement, de 1960 à 1972, en dehors du retrait, en 1963, du docteur Emile Derlin Zinsou de la course au poste de premier Secrétaire Général de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA) au profit du Guinéen Diallo Telli¹⁵, la diplomatie dahoméenne a réussi des prouesses en matière de placement de cadres. Au nombre des figures illustratives de cette ère de gloire, il y a entre autres :

- Monsieur Albert Tévoèdjrè, premier Secrétaire de l'Union Africaine et Malgache puis Directeur Adjoint du Bureau International du Travail;

- Feu Docteur Alfred Quenum, Directeur Régional de l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) pour l'Afrique;

- Monsieur Servais Akogni à l'Organisation des Nations Unies pour le Développement Industrielle (ONUDI).

¹³ Ahmadou Kourouma, (1968), « Les soleils des indépendances », Paris, seuil, PP : 86-87.

¹⁴ Joseph Hounton, «Communication sur la diplomatie béninoise: grandeur et décadence (Séminaire sur l'évaluation de la politique extérieure et la diplomatie à l'heure du Renouveau)», Cotonou: 20-23 avril 1990, P:4.

Cependant, même si au sein de certains organes principaux et subsidiaires de l'ONU, le Dahomey n'était pas en mal de représentativité et qu'il rayonnait au plan régional grâce à ses cadres, la situation était moins satisfaisante au Secrétariat Général de l'ONU.

Le Bénin a mis longtemps à être convenablement représenté au Secrétariat général de l'ONU. Cette situation prévaut depuis la période d'avant les indépendances. A l'époque, certains Etats africains avaient déjà des ressortissants dans le système des Nations Unies¹⁶. En 1948, sur 979 fonctionnaires que comptait l'institution, il y avait 9 Sud africains et 8 Egyptiens¹⁷. A la veille des indépendances (en 1959), sur un total de 35 fonctionnaires africains¹⁸, le Dahomey n'en comptait aucun. Mais à y voir de plus près, le problème de sous représentation ne se posait pas seulement au niveau du Bénin mais de l'ensemble des Etats francophones d'Afrique.

En effet, en 1963 par exemple, sur les 117 fonctionnaires que comptait l'Afrique pour un total de 1434 au SG/ONU, les pays anglophones se taillaient la part la plus importante: Egypte (21), Afrique du Sud (14), Ethiopie (11), Ghana, Kenya, Nigeria (9 chacun), Soudan (6), Tanzanie (4), Libéria, Somalie (2 chacun). Pendant ce temps, dans le rang des pays francophones, les mieux représentés, le Togo et la Tunisie ne pouvaient se prévaloir respectivement que de 6 et 5 postes. Ils sont suivis du Cameroun et de la Côte d'Ivoire qui comptaient chacun 3 fonctionnaires. Le Dahomey, logé à la même enseigne que le Sénégal ou encore le Gabon, le Mali et le Maroc n'en comptaient que deux (2) chacun tandis que la Guinée, la Libye, le Rwanda, la Sierra Léone ou encore l'Ouganda se contentaient d'un seul poste¹⁹. Ces statistiques démontrent que la suprématie des Etats anglophones était manifeste : les dix (10) Etats anglophones fournissent 84 fonctionnaires sur 117, soit 71.79%. En outre, ils s'octroyaient le privilège de la majorité des postes de responsabilité. Il n'y eut, à l'époque,

¹⁶Certains cadres africains s'étaient fait recruter sur le quota de la métropole.

¹⁸ Le Secrétariat général de l'ONU comptait à l'époque 1200 fonctionnaires dont 15 Egyptiens, 13 Sud Africains, 3 Ghanéens, 1 ressortissant de chacun des pays suivants: Ethiopie, Libéria, Maroc, Soudan, Sénégal, Togo.

14 que le Togolais Macaire PEDANOU comme membre du cabinet de U THANT²⁰, pour défendre l'étendard des anciennes colonies françaises²¹.

Telle était globalement la situation des Dahoméens dans les OI lorsqu'intervint la révolution du 26 octobre 1972.

L'effectif des cadres béninois en poste dans les OI s'est réduit entre 1972 et 1990 (1). Cette tendance baissière pourrait s'expliquer par les déviances constatées dans l'application de la politique marxiste (2).

La «diplomatie de type nouveau »²² inspirée par le régime révolutionnaire fera son époque avec un bilan peu glorieux en termes de placement des cadres. Quelques mois seulement après l'avènement au pouvoir du Gouvernement Militaire et Révolutionnaire (GMR), lors de la réunion au sommet de l'Union Monétaire Ouest Africaine tenue à Lomé en 1973, les autorités dahoméennes «s'étaient vu refuser plusieurs postes de décision au sein de l'institution financière»²³ pour avoir dénoncé les méfaits de « l'impérialisme africain »²⁴.

La situation n'était guère plus reluisante au SG/ONU. L'année 1975 marque le point de départ de l'amélioration, en termes quantitatif et qualitatif, de la représentation des Africains. Cette année-là, sur les 275 fonctionnaires africains au SG/ONU, les pays les mieux représentés étaient : l'Egypte (27), la Tunisie (16), le

²⁰ À la mort du secrétaire général de l'ONU, Dag Hammarskjöld, en 1961, U Thant (de nationalité birmane) fut élu pour finir le mandat de celui-ci, et fut réélu en 1966 ; il démissionna en décembre 1971.

²² Décret n°76-81 du 16 mars 1976 portant fondements, principes directeurs et implications de la diplomatie nouvelle à l'usage des représentations externes du Bénin.

²³ Isidore Bio, Robert Djimon Zantan (1987), « Evaluation de la participation du Bénin aux OI de 1973 à 1987: cas des organisations du système des Nations Unies et des institutions interafricaines de coopération », Mémoire de fin de formation en Diplomatie et relations internationales, Cycle II, ENA, UNB, P : 17.

Ce n'est que plus tard, en 1982, que la présidence de la Banque Ouest Africaine de Développement, banque d'investissement de l'Union, sera concédée à un Béninois (en la personne de M. Aboubacar Baba Moussa).

²⁴ Dans son Discours Programme du 30 novembre 1972, le Président Mathieu KEREKOU avait mis en doute l'intérêt pour le pays de continuer à faire partie des organisations sous-régionales qu'il considérait comme des prolongements des instruments de domination des puissances coloniales de sorte qu' « au lendemain de cette déclaration, plus d'un s'attendaient au retrait imminent du Dahomey des ensembles incriminés ». Cf. Isidore Bio, Robert D. Zantan, ibidem. Lire aussi Discours Programme du 30 novembre 1972, «[En ligne] Disponible sur : < www.gouv.bj/prpb/discours1.php> (page consultée le 20 octobre 2006).

15 Ghana (14, dont Kofi Annan²⁵), l'Ethiopie, l'Afrique du Sud, le Nigeria (13 chacun), l'Algérie, le Kenya, l'Ouganda, la Tanzanie (11 chacun), le Maroc (9), le Mali et la Sierra Léone (8 chacun)²⁶. Les six postes de secrétaires généraux adjoints concédés à l'Afrique étaient occupés par des ressortissants de l'Algérie, de l'Egypte, du Niger, du Rwanda, de la Somalie et de la Tunisie, pendant que le service du personnel était dirigé par le Tunisien Mohamed Gherab, celui de la coopération technique par le Nigérien Issoufou Saïdou Djermakoye. Le protocole était dirigé par l'Egyptien Ali TEYMOUR, le centre de planification économique et social par le Tanzanien Paul MWALUKO pendant que le cabinet du SG était animé, entre autres, par le Somalien Abdulrahim FARAH et le Sierra Léonais James JONAH qui se sont forgés une expérience qu'ils capitaliseront et monnayeront ensuite à des postes de responsabilité plus élevés.

En somme, si le Bénin a connu des heures de gloire au sein des OI, ce ne fut certainement pas au cours de cette période. Les cadres béninois sont « boudés »²⁷ sur la scène internationale et les échecs se sont multipliés de 1982 à 1987 où «[les] meilleurs candidats sont passés à côté des postes internationaux aussi importants que la Direction Générale du Bureau International du Travail (BIT), la Direction Générale de l'Union Internationale des Télécommunications (UIT), la Présidence de la Banque Africaine de Développement (BAD) et la Direction Générale de la FAO»²⁸.

Les causes de ces contre-performances sont à rechercher, entre autres, dans l'idéologie politique qui guidait la gestion de l'Etat ou, plus précisément, dans les revers observés dans sa mise en oeuvre.

Historiquement, le «déclin»²⁹ des cadres béninois au sein des OI se situe au coeur des années rigides de la période révolutionnaire à cause des travers constatés

²⁵ Secrétaire Général sortant de l'ONU. Il assume cette responsabilité depuis le 1^er janvier 1997. Il est entré dans l'institution dès 1969 où il s'est occupé longtemps des ressources humaines, du contrôle financier et de la coordination de la sécurité avant de passer aux opérations de maintien de la paix ; mais il a travaillé depuis 1962 à l'OMS, à la CEA à Addis Abeba, à Force d'Urgence dans le Sinaï et au HCR.

²⁹ Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération, « Séminaire sur l'évaluation de la diplomatie béninoise sous le Renouveau démocratique : compte rendu des travaux », Cotonou : 06-09 août 1998, P : 4.

16 dans la mise en oeuvre du marxisme-léninisme³⁰. Ces revers pourraient être liés à un triple facteur.

Le premier facteur réside dans la perte de sympathie³¹ du Bénin d'alors dans le milieu international et constitue la résultante de ce que le séminaire sur la diplomatie béninoise à l'heure du renouveau démocratique d'avril 1990 a diagnostiqué comme « les principales erreurs diplomatiques »³² du pays sous l'ère de la révolution. Ce qui était mis à l'index par la communauté internationale (Moscou y compris !)³³, c'était moins le choix idéologique en lui-même, que «la façon de porter et de présenter ce changement de cap idéologique sur la scène internationale »³⁴. Durant cette période en effet, le gouvernement a fait l'option de confier la conduite de sa politique extérieure aux idéologues convaincus, aux `'diplomates de type nouveau» dont la virulence et la verve contrastaient avec la pondération et la réserve qui caractérisent le diplomate. Or, comme le fait observer à juste titre Rogatien BIAOU, les Etats «se méfient des ambassades qui sont "envahies" ou dirigées par des militants zélés d'un parti politique ou des idéologues dogmatiques... .»³⁵. La méfiance ainsi nourrie à leur égard se révèle préjudiciable à l'image du pays tout entier et, par ricochet, à la réputation de ses cadres. D'ailleurs, les autorités politiques d'alors prenaient des positions publiques comme si «le Bénin pouvait se mettre en porte-à-faux avec un autre Etat, quelque puissant que fût celui-ci, sans qu'une telle situation conflictuelle eût des répercussions jusqu'au sein des OI»³⁶.

Le deuxième facteur se réfère au système managérial instauré par le GMR, caractérisé par une forte concentration du pouvoir. Toutes les décisions concernant la

³⁰ Le concept révolutionnaire en lui-même n'était pas dénué de préceptes nobles. Les historiens s'accordent en effet, sur la valeur intellectuelle des idéaux ayant présidé à son avènement. Ce n'est que sur ce fondamental que l'unanimité semble acquise ; car dans sa mise en oeuvre, le marxisme-léninisme a étalé ses contre performances, ses dérives.

³¹ S. Th. Houessinon : «Quelle politique extérieure et quelle diplomatie pour le renouveau démocratique au Bénin? » Communication présentée au cours du séminaire sur la politique extérieure et la diplomatie à l'heure du renouveau , Cotonou : 20-23 avril 1990, p:5.

33 « Même le bloc de l'Est [dont l'URSS était le chef de fil] n'était pas convaincu de l'adhésion réelle de la République Populaire du Bénin à l'idéologie [marxiste-léniniste] ». S.Th. Houessinon, idem. Lire aussi, Honorat Hountogbédé (1993) : «La diplomatie béninoise sous le renouveau », Mémoire de fin de formation en Diplomatie et Relations Internationales, cycle I, ENA, UNB, p: 24 et suivantes.

³⁵ Rogatien Biaou : « L'information dans les relations diplomatiques », Communication présentée pendant le séminaire sur la politique extérieure et la diplomatie du Bénin à l'heure du renouveau, Cotonou : 20-23 avril 1990, P : 6.

17 carrière des cadres - fût-ce pour les nommer à des postes de responsabilité dans l'administration nationale ou pour les positionner au sein des OI - relevaient du pouvoir discrétionnaire du Bureau politique. Ainsi, les parrainages politiques, les recommandations des éminences grises du régime en place prévalaient sur les critères de qualification professionnelle et de compétence. Le prototype du cadre idéal, seul susceptible de bénéficier de l'appui des autorités politiques pour des mandats internationaux, est celui convaincu de la négation de l'impérialisme et proclamant le triomphe de l'internationalisme prolétarien³⁷. Il en résulte que «la sélection au niveau national des candidats ne repose pas toujours exclusivement sur des critères objectifs»³⁸.

Le troisième facteur, qui n'est que le corollaire du précédent, tient à la volonté affichée par le GMR d'unifier la pensée politique et de liquider le système préexistant à travers ses hommes³⁹. Consciemment ou non, la mise en oeuvre de cette vision s'est muée en une «politique d'humiliation de l'intelligence»⁴⁰ ; les cadres étant considérés et traités comme des `'intellectuels tarés». En toute logique, il eût été paradoxal de déployer des efforts pour positionner un `'intellectuel taré» quand on sait que la fonction publique internationale n'emploie que des cadres « (...) qui jouissent dans leur pays d'une considération éprouvée et d'une large influence»⁴¹. En d'autres termes, en procédant à ce qui fut connu sous la dénomination de `'chasse aux sorcières», la révolution a aussi sacrifié les cadres béninois dont plusieurs, non seulement se sont exilés mais aussi et surtout ont contribué à construire et/ou renforcer le prestige des Etats hôtes. Certains y ont acquis la nationalité et ont servi leur `'Etat adoptif» dans l'Administration internationale⁴². Le cas des diplomates partis «se chercher un poste aux Nations Unies sur le quota français»⁴³ en est une illustration.

Cependant, s'il n'y avait eu que les revers du marxisme-léninisme pour expliquer la sous représentativité du Bénin dans les OI, la situation aurait

³⁷ L'une des pièces les plus importantes du dossier de candidature à soumettre au Bureau politique du PRPB de la Révolution était le certificat du service civique, patriotique, idéologique et militaire.

³⁹ Le GMR avait pris l'option de «liquider définitivement l'ancienne politique à travers les hommes, les structures et l'idéologie qui la portent ».

⁴² Il serait pratiquement impossible de dresser le répertoire de ces valeurs perdues. Lire à ce propos, Joseph Hounton, ibidem

18 considérablement évolué depuis l'avènement du renouveau démocratique. Ce qui semble ne pas être le cas. Pour s'en convaincre, il suffira de dresser l'état actuel des lieux.

Paragraphe II : L'état des lieux actuel de la présence des cadres béninois dans les OI

L'état des lieux actuel des Béninois dans les OI se fera d'une part au niveau des organisations à caractère universel, le système des Nations Unies principalement (A), d'autre part au niveau des institutions interafricaines (B).

A- Au sein du Système des Nations Unies

Il semble primordial, pour apprécier à sa juste valeur la situation actuelle des cadres béninois dans le système des Nations Unies (2) de procéder à un rappel des règles générales régissant le recrutement des fonctionnaires internationaux⁴⁴ (1).

Le principe appliqué en matière de recrutement par les institutions ayant adopté le «régime commun des Nations Unies» c'est celui qui se décline à travers l'article 101 paragraphe 3 de la charte de San Francisco aux termes duquel :

«La considération dominante dans le recrutement et la fixation des conditions d'emploi du personnel doit être la nécessité d'assurer à l'organisation des services des personnes possédant les plus hautes qualités de travail, de compétence et d'intégrité. Sera dûment prise en considération l'importance d'un recrutement effectué sur une base géographique aussi large que possi ble»⁴⁵.

4 4 Ces règles sont valables pour toutes les institutions qui appliquent le régime commun des Nations Unies et ne diffèrent pas substantiellement de celles que reconnaissent les autres organisations internationales.

Le premier ensemble de critères qui a un caractère obligatoire se réfère aux qualités de travail, à la compétence et à l'intégrité du postulant. Ces exigences conduisent à prendre en compte le comportement général de l'intéressé, ses qualités individuelles d'honnêteté, de bonne foi, de probité et d'incorruptibilité. Généralement, il est exigé des candidats :

- ensuite, une parfaite connaissance de plusieurs langues étrangères dont obligatoirement l'anglais et si possible l'espagnol et/ou le portugais. La maîtrise de l'arabe, du russe et/ou du chinois constituent actuellement un atout dans certaines organisations ;

- enfin, une expérience professionnelle de durée variable en fonction du poste à pourvoir⁴⁶.

C'est cette deuxième catégorie de critères qui permet d'assurer la représentation de toutes les sensibilités idéologiques, politiques, de tous les systèmes juridiques, bref, de toutes les nationalités⁴⁷. Le système de calcul de la répartition géographique des postes se fonde sur trois composantes pondérées comme suit : appartenance à l'organisation: 40% ; contribution: 55%, population: 5%⁴⁸.

Ce rappel étant fait, il s'agira de présenter le point numérique des Béninois au sein du système des Nations Unies.

46 Pour de plus amples détails, lire Alain Plantey, François Loriot (2005) : « Fonction publique internationale », Paris, CNRS, 496 p.

47 En raison de son caractère abstrait et imprécis, ce critère a connu un destin singulier, faisant l'objet d'une diversité d'interprétation. Il a fallu attendre la résolution 1852 (XVI) de l'Assemblée Générale en 1962 pour en fixer les contours et en unifier la compréhension.

⁴⁸Cependant, il convient de faire remarquer qu'il existe un certain nombre de postes qui, en raison des connaissances techniques spéciales requises pour les assumer, ne sont pas soumis à la répartition géographique (interprêtes-traducteurs par exemple). Le recrutement à ces postes se fonde uniquement sur le premier ensemble de critères. Il revient chaque année à la Commission de la Fonction Publique Internationale de déterminer dans chaque institution du Système des Nations Unies le nombre de postes soumis à la répartition géographique.

Riche de ses 30.548 fonctionnaires originaires de 182 pays⁴⁹ à la date du 30 juin 2006⁵⁰, le Secrétariat général⁵¹ de l'ONU incarne de nos jours l'Administration internationale, dans sa forme la plus anoblie. On ne saurait donc ne pas y consacrer une analyse particulière avant d'aborder les autres institutions d'envergure universelle.

Le Bénin, avec environ 7.200.000 habitants, participe à hauteur de 0,002% au budget de fonctionnement de l'ONU. Suivant les estimations du Secrétaire Général des Nations Unies contenues dans son rapport 2006 sur la composition du Secrétariat, le Point Médian (la moyenne) des postes lui revenant est évalué à 6 (six) sur un total de 2.631 soumis à la répartition géographique⁵² à la date du 30 septembre 2006. A cette même date, on compte 5 cadres béninois au Secrétariat (répartis dans les différents grades comme suit: P5: 2 ; P4: 1 ; P3: 1 ; P2: 1).

Conclusion séquentielle n°1 : Au titre des postes soumis à la répartition géographique, le Bénin n'est pas sous représenté au Secrétariat général de l'ONU.

Lorsque l'on considère l'effectif total du Secrétariat (30.548)⁵³, le Bénin y compte 44 ressortissants (soit 0,14%), bien loin des Etats-Unis d'Amérique (7,44%), de la Serbie Monténégro (7,37%), de la République Démocratique du Congo (6,48%), de la France (4,4 1%), du Soudan (4.28%) et du Kenya (3,53%) qui y ont chacun plus

49 A la date du 30 septembre 2006, l'ONU compte 192 Etats membres. Mais on en considèrera 191; les données spécifiques concernant le Monténégro qui a fait son adhésion à l'ONU le 28 juin 2006 après sa sécession d'avec la Serbie n'étant pas encore disponibles. On retient que 9 pays ne sont pas représentés au Secrétariat général. Il s'agit du Kiribati, du Liechtenstein, de Monaco, de Nauru, du Palaos, de la République populaire démocratique de Corée, de Vanuatu, des Emirats arabes unis et des Iles Marshall.

⁵⁰ Ce chiffre ne prend pas en compte les 144 fonctionnaires en congé spécial sans traitement et les 74 détachés auprès d'autres organismes.

⁵¹ En vertu de l'article 101 al. 1 de la Charte de l'ONU, le personnel affecté à plusieurs institutions du système des NU (dont la liste se trouve en annexe) fait partie intégrante du personnel, de telle sorte que seuls quelques organismes disposent d'un personnel à régime particulier.

⁵² Les autres fonctionnaires sont recrutés uniquement sur la base du premier ensemble de critères.

53 En application de l'article 101 alinéa 2 de la charte de l'ONU, le personnel en service dans la plupart des organismes du système des Nations Unies (tels que la CNUCED, le Programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains, la Commission Economique pour l'Afrique, le Haut Commissariat aux Droits de l'homme, le Programme des Nations unies pour l'Environnement, la cinquantaine de Bureaux, Commissions et Départements) fait partie intégrante des agents du Secrétariat général.

Tableau n°1 : Nombre de fonctionnaires africains occupant des postes de responsabilité au
SG/ ONU à la date du 30 septembre 2006

Source : Données extraites du rapport (2006) du Secrétaire général de l'ONU sur la composition du Secrétariat (Tableau réalisé par nous).

Tableau n° 2 : Nombre de fonctionnaires béninois en poste dans les organisations à caractère
universel (à titre indicatif)

INSTUTUTIONS	EFFECTIF PAR CLASSE
	D1		P1 à P5		Autres		Total
	M	F	M	F	M	F	Total
UNICEF			15	3			18
HCR	1		7	3	1		12
OMS			4	1	7	5	17
UIT			2	1			3
OMPI					1		1
OMM			1				1
OMI					2		2
FIDA			2				2
PAM			2		2	1	5
AIF			5	2	2	2	11
FAO			3	1			4
OIT			3				3

Source : D'après les données extraites des rapports (2006) sur le personnel des organisations, les réponses aux requêtes adressées au Secrétariat des institutions concernées et les fichiers disponibles à la CAS/MAE ( tableau réalisé par nous).

Légende : SGA : classe des Secrétaires généraux Adjoints SSG : classe des Sous Secrétaires Généraux ; D1 et D2 : classes de Directeurs ; P : classe des professionnels ; autres : experts consultants

de mille (1.000) de leurs nationaux⁵⁴. La situation au niveau des postes de responsabilité est encore moins reluisante.

Le tableau n°1 présente la situation des pays africains représentés à des postes de responsabilité. Il démontre qu'il n'y a aucun ressortissant béninois au sommet de la pyramide administrative du Secrétariat à la date du 30 septembre 2006, que l'on considère la classe des Secrétaires généraux adjoints (SGA), celle des sous-secrétaires généraux (SSG) ou des directeurs (D1 et D2). Les postes de Secrétaire général adjoint revenant à l'Afrique sont occupés par le Botswana, l'Egypte, la Gambie, le Nigeria et la Tanzanie.

Conclusion séquentielle n°2 : Le Bénin est sous représenté, qualitativement, au Secrétariat général des Nations Unies.

Le tableau n°2 présente la situation des cadres Béninois au sein des institutions à caractère universel dotées d'un statut spécial (les fonctionnaires de la plupart des autres organismes étant considérés comme faisant partie du Secrétariat général de l'ONU). Il témoigne du faible niveau de présence des cadres Béninois aux postes de direction des organisations considérées.

Au total, selon les données disponibles, seuls deux ressortissants béninois ont actuellement le grade D au sein des institutions d'envergure universelle;

Conclusion séquentielle n°3 : Le Bénin est sous représenté, numériquement et qualitativement, au sein des organismes à caractère universelle.

Les cas de l'Union africaine (1), de la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest et de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (2) permettront de se faire une idée générale de la situation des cadres béninois dans les institutions interafricaines.

Le nombre de cadres de nationalité béninoise dans les organes administratifs de l'UA est passé de neuf (9) au début des années 1990 à quatre (4) en 2000, bien loin du quota de dix (10) fonctionnaires par pays membre fixé par le statut du personnel de l'organisation panafricaine. Grâce aux efforts déployés par le MAE pour assurer un appui-conseil aux postulants à des postes de l'Union, ce nombre s'est substantiellement accru. On y dénombre, à la date du 30 novembre 2006, 15 hauts fonctionnaires béninois. Numériquement, le problème semble résolu quoique qualitativement, il demeure entier. Car, une analyse de la composition de la Commission de l'Union Africaine (qui fait office d'instance dirigeante), révèle qu'aucun ressortissant béninois n'y siège⁵⁶. Les seuls postes de responsabilité qu'y occupent des Béninois sont ceux de :

- Représentant Spécial (du Président de la Commission) sur le Mercenariat ; - Directeur des Infrastructures et de l'Energie ;

Conclusion séquentielle n°4 : Le Bénin est sous représenté, qualitativement, au sein de l'UA. Toutefois, la diplomatie déploie des efforts pour y favoriser le recrutement de cadres de haut niveau.

2) La situation dans les institutions sous-régionales Le point se fera d'abord à la CEDEAO puis à l'UEMOA

N°	catégorie et selon Catégories Pays	les nationalités Statutaires	au 30 novembre Professionnels	2005. Total
1	Bénin	0	7	7
2	Burkina Faso	1	14	15
3	Cap Vert	0	1	1
4	Côte d'Ivoire	0	6	6
5	Gambie	2	3	5
6	Ghana	2	10	12
7	Guinée équatoriale	1	4	5
8	Guinée Bissau	0	1	1
9	Libéria	0	1	1
10	Mali	3	10	13
11	Niger	1	7	8
12	Nigeria	2	34	36
13	Sénégal	1	10	11
14	Sierra Léone	0	3	3
15	Togo	1	10	11

Tableau n°4 : Répartition du personnel des organes de L'UEMOA par catégorie
et selon les nationalités au 30 novembre 2005

Direction de l'Intégration Régionale du Ministère du Développement, de l'Economie et des Finances § Direction de l'Intégration Africaine du Ministère des Affaires Etrangères

Actuellement, sur les quatorze (14) postes statutaires de la CEDEAO, le Bénin n'en occupe aucun tandis que l'on y dénombre trois (3) Maliens et que la Gambie, le Ghana et le Nigeria ont chacun deux (2) représentants (Confer tableau n°3). On compte sept (7) ressortissants béninois dans la catégorie des professionnels, pour un total de cent vingt et un (121), pendant que le Nigeria et le Burkina Faso y ont, respectivement, trente quatre (34) et quatorze (14) de leurs nationaux. Les postes stratégiques qu'y occupent des Béninois sont ceux de :

Le Bénin compte onze (11) cadres supérieurs sur un total de quatre vingt six (86) au 31 décembre 2005. Ce nombre de postes, qui représente juste la moyenne, est inférieur à celui de certains Etats comme le Burkina Faso ou encore le Sénégal (comme l'illustre le tableau n°4). Toutefois, ce déficit numérique est compensé par un gain qualitatif. En effet, au sein de cette institution à vocation économique et financière, le Bénin compte des ressortissants à des postes assez stratégiques comme ceux de : Président de la Cour de Justice ; Commissaire chargé du Développement Rural et de l'Environnement ; Directeur du Commerce et de la Concurrence ; Directeur des Infrastructures de Transport et de l'Aménagement du Territoire.

La représentation du Bénin au sein de l'UEMOA était encore plus satisfaisante avant la démission de la Présidence de la Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD)⁵⁷, du Docteur Thomas Boni YAYI, en janvier 2006⁵⁸.

Conclusion séquentielle n°5 : Au sein de l'UEMOA, le Bénin n'est pas sous représenté. Bien au contraire, il y compte des cadres à des postes stratégiques.

⁵⁸ Au surplus, nous pourrions évoquer les cas du Conseil de l'Entente et de l'Autorité du Bassin du Niger où le Bénin compte respectivement un (1) et quatre (4) ressortissants

En somme, l'analyse des données révèle que, au sein des institutions internationales faisant l'objet de cette étude, le Bénin est globalement sous représenté, notamment aux postes de direction. Cette constatation suscite une interrogation: quels sont les facteurs explicatifs de cette situation ?

Section II- Diagnostic des difficultés liées au placement

Plusieurs facteurs peuvent expliquer la sous représentation du Bénin au sein des organisations internationales. L'accent sera mis, d'une part, sur les facteurs politiques et organisationnels (paragraphe 1), et d'autre part, sur les entraves d'ordre socioculturel (paragraphe 2).

Paragraphe I : Les facteurs politiques et organisationnels

Du défaut d'engagement politique (A) aux incohérences techniques et organisationnelles (B) avec leurs implications respectives, nombreux sont les dysfonctionnement dont la conjonction limite les velléités de positionnement des cadres béninois dans les OI.

Les obstacles constatés au plan politique se manifestent par un manque de volonté politique affichée que corrobore l'inexistence d'une structure chargée du placement des cadres.

L'observation du contexte politique révèle que les autorités politiques béninoises, à qui il revient la responsabilité de déterminer les priorités de la nation, ont souvent accordé peu d'importance à la présence de hauts cadres béninois dans les institutions internationales. De fait, la promotion des cadres est considérée comme une activité budgétivore, sans valeur ajoutée nationale, destinée à la gloire et au prestige

27 d'une individualité. Des nombreux paramètres à l'aune desquels le faible engagement des politiques peut se mesurer, trois seront mis en exergue, à titre illustratif.

D'abord, avant le milieu des années 1980, comme le notaient Isidore Bio et Robert D. Zantan: «On ne saurait (...) soutenir (...) qu'il existait au Bénin une politique de placement des nationaux à des postes de responsabilité au sein des OI»⁵⁹. Il a fallu attendre la veille de l'ère du renouveau démocratique pour que les jalons d'une «politique aux contours encore imprécis»⁶⁰ soient jetés.

Le deuxième paramètre est relatif à la suite réservée aux recommandations issues du séminaire sur la diplomatie béninoise à l'heure du renouveau démocratique. Ces suggestions ont été réaffirmées en 1998 lors du séminaire sur l'évaluation de la diplomatie béninoise sous le renouveau démocratique. En fait, lors des travaux de ces réunions, les diplomates ont mis en lumière la nécessité de veiller à «une meilleure représentation du Bénin au sein des OI à travers une politique bien définie de placement des cadres nationaux »⁶¹ et suggéré des actions à concrétiser à cette fin. Ces recommandations sont demeurées à l'étape de propositions.

Enfin, il se dénote clairement, à la lecture des programmes qui ont sous-tendu l'action des gouvernements successifs, un manque d'intérêt au problème du placement des cadres, d'où l'inexistence d'une structure nationale en charge de la question.

Contrairement à la pratique en vigueur dans plusieurs autres Etats, le Bénin ne dispose pas d'une structure ayant pour vocation d'oeuvrer à la promotion des cadres dans les organisations internationales.

Or, la France, ayant pris conscience dès le début des années 1980, des enjeux liés à la promotion des cadres, et «soucieuse de (...) développer une présence

⁶¹ Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération, « Séminaire sur l'évaluation de la diplomatie béninoise sous le renouveau démocratique, compte rendu des travaux », op. cit, P : 13. Voir aussi MAEC, « Eléments de réflexion en vue de l'élaboration d'une charte de la diplomatie béninoise », P : 6.

28 française de qualité et d'assurer le recrutement de Français de haut niveau dans ces institutions»⁶², a adopté une série de mesures dont, entre autres, la nomination d'un «délégué interministériel aux fonctionnaires internationaux»⁶³. Grâce à la mise en oeuvre des grandes orientations de cette politique, la fonction publique internationale est aujourd'hui considérée comme le prolongement de la fonction publique française. En Afrique, cet exemple sera suivi par le Sénégal, le Mali etc. qui ont mis en place des structures nationales chargées exclusivement d'oeuvrer au placement des cadres nationaux dans les organisations internationales.

Il faut attendre l'année 2001 pour assister aux premières manifestations de volonté dans ce sens au Bénin, lesquelles se sont traduites par la création, au sein du Ministère des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine, de la Cellule d'Analyse Stratégique qui a pour tâche, entre autres, aux termes de l'article 34 du décret n^o 2004- 094 du 24 février 2004, de faire «des propositions et recommandations pour le placement des cadres béninois et le renforcement de leur présence dans les organisations internationales ou interafricaines, y compris l'élaboration de la stratégie de campagne pour les candidats à des postes électifs ». Cependant, la multiplicité des responsabilités dévolues à la Cellule, combinée à la modicité des moyens mis à sa disposition hypothèque la concrétisation de ses initiatives.

Ainsi, le placement des cadres béninois dans les organisations internationales est perçu et géré de manière peu professionnelle, avec un suivi empreint de bureaucratie et de lourdeur qui entravent le dynamisme et le pragmatisme nécessaires à l'obtention de résultats probants en la matière. De cette carence structurelle, découlent les nombreuses incohérences techniques et organisationnelles observées.

Les insuffisances techniques et organisationnelles qui entravent le placement des cadres béninois dans les OI sont la résultante de la lourdeur qui caractérise le fonctionnement de l'administration en général (1). A ce facteur, se greffent des erreurs de procédure (2).

L'administration publique béninoise est caractérisée par « des lenteurs et lourdeurs fantaisistes et inutiles »⁶⁴ dans le traitement et l'acheminement des dossiers. Ces lenteurs se répercutent sur les résultats obtenus en termes de promotion internationale des cadres⁶⁵. Le circuit administratif à suivre pour répondre aux avis de vacance de poste est exagérément long surtout quand l'on tient compte du délai très court (parfois quelques jours)⁶⁶ qu'offrent les organismes internationaux aux potentiels candidats. En effet, il existe une multiplicité de structures intervenant dans le traitement des dossiers. Il s'agit notamment du:

- Ministère des Affaires Etrangères qui reçoit les avis et les achemine en direction des structures concernées ;

- Ministère du Travail et de la Fonction Publique qui se charge de les diffuser, de recueillir les candidatures, de les traiter et de les transmettre à l'organisme concerné;

- Ministère du Développement, de l'Economie et des Finances dont l'avis est parfois requis. A l'époque où existait un Ministère du Plan séparé de celui de l'Economie, son avis était aussi sollicité ;

- Ministère de tutelle de tout Agent Permanent de l'Etat désireux de postuler.

En raison de la complexité de cette procédure, très peu de fonctionnaires bénéficient de la position de détachement prévue par la loi no 86-0 13 du 26 février 1986 portant statut des agents permanents de l'Etat en ses articles 103 et suivants. En 1987, ils étaient évalués à une trentaine⁶⁷. Ce nombre est passé à une centaine en 1998⁶⁸. Depuis lors, les données n'ont pas sensiblement évolué.

En sus des difficultés administratives, se posent des problèmes de déficit informationnel. Aussi bien les étudiants (pouvant bénéficier de stage) que les cadres

⁶⁴ Conseil des ministres (Bénin), compte rendu n°20/SGG/Com/Extra/2006 du 25 novembre 2006. [En ligne] Disponible sur : http://www.gouv.bj/conseil des ministres top.php. (Page consultée le 26 novembre 2006).

⁶⁵ Cf. Gervais Houndékindo, (1998) « Réflexions sur le placement des cadres dans les organisations interafricaines », Mimographie.

⁶⁶ Nous avons pu constater lors de notre stage de fin de formation au MAE que certains avis de vacance de poste n'y parviennent que la veille de la date limite de dépôt des dossiers de candidature.

30 disposent d'assez peu d'informations concernant les énormes potentialités offertes par les nouvelles technologies de l'information et de la communication pour obtenir des postes. En effet la plupart des OI diffusent les avis de vacance de poste en ligne et y reçoivent directement les dossiers de candidature dès lors qu'il s'agit de postes sélectifs. Au demeurant, les contacts personnels sont autant de ressources dont il faut savoir judicieusement faire usage.

A tous ces facteurs, il faut ajouter les erreurs dans la gestion des dossiers de candidature.

Les erreurs du point de vue de la présentation et de la conduite des dossiers se révèlent, essentiellement, à trois niveaux.

Le premier est celui du ciblage des postes à briguer et des candidats à y positionner. La réalité qui prévaut jusqu'aujourd'hui consiste à laisser les cadres rechercher eux-mêmes des postes, à s'autoproclamer candidats, à entamer des démarches avec plus ou moins de maladresse et à «obliger le gouvernement à endosser leurs candidatures et déployer à cette fin des moyens au dernier moment»⁶⁹. Cette démarche a montré ses limites; car les candidatures autoproclamées peuvent contenir des `'vices cachés' '⁷⁰ . Ces vices peuvent être liés soit à la personnalité même du candidat (dont le curriculum vitae peut être incompatible avec le profil recherché), soit aux négligences et légèretés dont il a pu faire montre dans sa carrière professionnelle.

Le deuxième niveau, c'est celui de la présentation proprement dite des candidatures. Si les difficultés ne sont pas perceptibles pour ce qui concerne les postes statutaires, elles se révèlent au niveau des postes politiques (électifs) et se rapportent à la méconnaissance des procédures propres à chaque institution. Ainsi par exemple, à l'Union Africaine, c'est l'individu (intuitu personae) qui est candidat avec bien sûr l'appui de son pays. En revanche, selon les dispositions de l'article 18 du traité de

⁶⁹ Ministère des Affaires Etrangères, (2006) « Placement des cadres béninois dans les OI, document cadre », Cellule d'Analyse Stratégique, Mimographie.

31 Lagos régissant la CEDEAO, c'est l'Etat membre qui est candidat. Ainsi, c'est l'Etat qui se fait d'abord élire pour occuper tel ou tel autre poste. Une fois cette étape franchie et l'accord de principe obtenu, il désigne trois (3) de ses ressortissants pour subir une interview devant un comité restreint de sept (7) ministres. Ce comité statue, proclame les résultats par ordre de mérite et les soumet à la conférence des Chefs d'Etat à qui appartient la décision finale. Cette procédure propre à la CEDEAO amène les Etats candidats à entourer les noms de leurs postulants au poste de Secrétaire Exécutif d'une totale discrétion. La non observance de cette précaution, combinée à la méfiance de certains Etats, qui reprochaient au Bénin d'avoir introduit le «mal démocratique»⁷¹ dans la sous région, et à son candidat d'oeuvrer à son expansion en prenant part à des conférences régionales sur l'Etat de droit, furent, entre autres, les raisons de l'échec du Bénin à ce poste en 1993⁷².

Le troisième niveau, le dernier qu'il est important de mettre en exergue, a trait à la sous estimation de l'importance des parrainages des grandes puissances et de la `'diplomatie de couloir». L'obtention de postes politiques est la consécration d'un travail de lobbying savamment organisé. Malgré leurs atouts considérables, certains postulants béninois perdent, au détriment de la nation tout entière, des portefeuilles d'envergure internationale. Ce fut notamment le cas en 1987 où le postulant béninois échoua au poste de Directeur général de la FAO. En effet, son concurrent, riche de ses expériences -il était Directeur général sortant- et fort du soutien de certaines puissances occidentales, offrit, la veille du scrutin, un somptueux dîner aux délégués africains⁷³, dîner durant et après lequel, aucune commodité mondaine ne fut de trop. Le lendemain, à la sortie du vote, ce dernier était reconduit à la tête de l'Organisation⁷⁴. De tels exemples foisonnent et démontrent l'efficacité de ce que l'on appelle par euphémisme, la `'diplomatie du chéquier» et de bien d'autres pratiques, se situant souvent à la limite

71 Le Bénin a été le premier Etat au sud du Sahara à réussir une transition démocratique sans effusion de sang. Cet évènement fut perçu comme un précédent dangereux par certains dirigeants d'alors car il avait inspiré chez des opposants à leur régime (de parti unique), des espoirs de construction d'un Etat de droit dans la sous région ouest africaine ; ceci d'autant plus qu'ils bénéficiaient du soutien moral de l'intelligentsia béninoise. Lire à ce sujet Jean-Luc Aplogan, « Bénin, une démocratie apaisée », In Le Monde diplomatique [En ligne] Disponible sur < http://www.monde-diplomatique.fr/1997/1 1/APLOGAN/9489> (page consultée le 10 novembre 2006).

⁷² Cf. Gervais Houndékindo, op. cit ; entretiens avec des autorités du MAE.

⁷³ A l'époque, le candidat béninois bénéficiait pourtant, officiellement du moins, du soutien des pays africains. En effet, lors du XXII^è sommet de l'OUA tenu à Addis Abeba en juillet 1986, les Chefs d'Etat et de Gouvernement ont adopté la résolution CM/1053 (XL, IV) faisant de M. Moïse Mensah le candidat unique de l'Afrique.

Pour plus de détails sur la portée de la diplomatie lors des élections des responsables d'institutions internationales, lire : Pierre-Edouard Deldique, (2003) «Faut-il supprimer l'ONU ? » Paris : Hachette Littératures, P : 265.

32 de l'illégalité. Tout diplomate doit pourtant s'illustrer dans cet `'art» au risque de voir ses projets souvent échouer⁷⁵.

Mais pour ce faire, il faudrait disposer de ressources financières conséquentes.

Paragraphe II : Les entraves financières et socioculturelles

La promotion des cadres se trouve aussi entravée par les difficultés financières (A) qu'aggravent des pesanteurs socioculturelles (B).

Elles sont relatives à la faiblesse de la contribution du Bénin au budget des institutions d'envergure universelle (1) et à la modicité des moyens déployés pour les campagnes (2).

Il semble important pour la compréhension de la portée du problème de procéder à un bref aperçu.

Classiquement, les OI se dotent de deux types de budget à savoir, un budget ordinaire dont les ressources proviennent principalement des contributions obligatoires des Etats membres⁷⁶ et un " budget opérationnel", qui sert à exécuter les programmes spéciaux et dont les financements proviennent des contributions volontaires. Les fonctionnaires internationaux étant rémunérés par l'organisme qui les emploie sur son budget propre, à quelques exceptions près⁷⁷, il s'ensuit que le taux de participation financière d'un Etat a des répercussions sur la situation de ses ressortissants au sein de l'institution. De même l'accumulation des arriérés de contribution par un pays entrave le succès de sa candidature. Ces remarques préliminaires permettront de cerner aisément les trois points sur lesquels l'accent sera mis.

76 Les contributions obligatoires au budget ordinaire sont calculées suivant un barème de quote-part en fonction du produit nationale brut (PNB) de chaque Etat membre.

⁷⁷ Il arrive en effet que des Etats acceptent de payer des agents qu'ils mettent à la disposition d'une OI pendant une période généralement assez courte.

En effet, à partir de 1982, en raison de la crise économique qu'a traversé le pays, le Bénin a éprouvé de réelles difficultés à s'acquitter de ses obligations financières vis-à-vis des OI dont il était membre⁷⁸. Le montant des arriérés s'était progressivement accru et s'élevait, en mai 1987, à deux milliards trois cent soixante quinze millions cent quatorze mille deux cent quinze (2.375.114.215) francs CFA. La situation était telle que l'éventualité de l'exclusion pure et simple du pays -ou à tout le moins la perte de ses droits- de certaines organisations comme l'ONU et l'OMS était

envisageable⁷⁹. Le Bénin était ainsi en perte de crédibilité dans les OI. Au minimum, cette situation n'était pas propice à l'émergence de ses ressortissants et constituait un handicap à leur recrutement dès lors que s'appliquaient les critères relatifs à la participation financière du pays membre.

Depuis 1990, le Bénin est considéré comme «un bon contributeur»⁸⁰. Il n'en demeure pas moins que sa participation financière aux OI demeure problématique pour au moins deux raisons.

D'une part, en raison de la faiblesse de son PNB, la contribution obligatoire du pays au budget ordinaire des institutions dont il est membre, notamment celles à caractère universel, est généralement modeste. En conséquence, la quote-part des postes lui revenant au titre du facteur contribution s'en trouve amenuisée. C'est le cas par exemple à l'ONU où le Bénin ne pourrait avoir plus d'une dizaine de postes au titre de la répartition géographique.

D'autre part, la question de la participation du Bénin au financement des projets exécutés grâce aux ressources extrabudgétaires est de l'ordre du symbolique. Pendant ce temps, d'autres Etats, des plus développés (Etats-Unis d'Amérique, France etc.) aux moins nantis (Sénégal⁸¹ par exemple), prenant «conscience de l'importance d'une

- l'OMS où l'accumulation des arriérés a conduit la 41é Assemblée de cette organisation en 1988 à voter la résolution WHA 4.120 qui stipule : « Si à l'ouverture de la 42^è Assemblée (...), le Bénin et consorts sont encore redevables d'arriérés de contributions (...), leur droit sera suspendu ». Voir www. who.org/archives

- l'Agence de la coopération culturelle et technique d'où le Bénin « a été exclu pour non payement de ses cotisations au titre des exercices 1984 et 1985 ». Voir Isidore Bio, Robert Djimon Zantan, op. cit, P:70.

- l'ONU où le Bénin, cumulant 273.280 dollars US d'arriérés de contributions, était sous la menace d'une suspension. Cf. Isidore Bio, Robert Djimon Zantan, op. cit, p: 70 et suivantes.

⁸¹ Le Sénégal fait partie des Pays les Moins Avancés (PMA) comme le Bénin.

34 représentation (...) de qualité au sein des OI»⁸² octroient des subventions extraordinaires à celles-ci, de façon à pouvoir présenter leurs ressortissants pour mener à bien les programmes financés par ces contributions.

La conjugaison de ces paramètres limite sensiblement les ambitions des cadres béninois bien désireux de faire carrière dans la fonction publique internationale.

Au demeurant, les difficultés financières inhérentes au placement des cadres resteraient entières s'il était fait abstraction du problème de l'inconsistance des budgets de campagne débloqués à cette fin.

La question de la mobilisation des budgets de campagne, découle de l'inconsistance des crédits alloués par le budget national au Ministère des Affaires Etrangères pour la mise en oeuvre de la politique extérieure du gouvernement⁸³. Il n'y est jamais prévu de fonds destinés à la promotion des cadres. Or, la conduite des dossiers de candidature pour l'obtention des postes de responsabilité dans les OI commande de mener en temps opportun une campagne de proximité auprès des autorités au plus haut niveau des Etats concernés afin de faire valoir les compétences du postulant. Autrement dit, pour mener une opération efficiente, il faut mobiliser des moyens substantiels. Il n'est pas possible, a priori, de chiffrer les frais nécessaires pour une bonne propagande. Il s'élève globalement à des dizaines de millions de francs CFA⁸⁴.

Cependant, et quel que soit le cas de figure, le résultat de la campagne (sa réussite ou son échec) est en partie tributaire des ressources financières déployées à cette fin, et des délais dans lesquels elles ont été décaissées. Or généralement, aux

⁸² Circulaire no3121/SG du 14 mars 1986 relative aux fonctionnaires français dans les organisations intergouvernementales, op. cit.

- l'importance du poste (tel poste de responsable de l'UEMOA n'a pas la même portée qu'un autre poste d'adjoint) ;

- la personnalité même du candidat (il est relativement moins onéreux de promouvoir une personnalité de forte aura et ayant des appuis personnels dans l'arène internationale) ;

35 dires des autorités du Ministère⁸⁵, il arrive souvent que le budget prévisionnel de campagne élaboré par les services techniques ne soit jamais débloqué et, quand il l'est, c'est avec du retard et vidé de ses plus importants postes. Toutes ces réalités paralysent l'action et vouent à l'échec des activités initialement prévues.

A ce stade de l'analyse, il reste à aborder un aspect de la question qui ne manque pas de délicatesse, parce que lié à des considérations sociales et culturelles.

B- La dimension socioculturelle du problème

Elle se révèle comme la plus difficile à circonscrire parce que relevant de l'ordre du social (1) et entretenue par la puissance des media (2).

S'il est un aspect de la question qui a été soulevé par la quasi-totalité des personnes ressources rencontrées dans le cadre de cette étude, c'est celui relatif au manque de patriotisme et d'esprit de sacrifice des uns et des autres. Ces inquiétudes se révèlent comme la manifestation des facteurs diagnostiqués par les études nationales de perspectives à long terme comme étant les maux qui minent la société dans tous les domaines d'activité et empêchent l'éclosion et l'épanouissement des valeurs individuelles pour le bien-être collectif.

En effet, 64% des citoyens estiment que leurs compatriotes sont «animés d'un esprit de régionalisme, de népotisme et d'ethnocentrisme»⁸⁶. Nourris à la source de ces considérations (réelles ou supposées), la plupart n'appréhendent pas à sa juste valeur l'importance de la promotion de leurs concitoyens.

Ces considérations largement partagées et longtemps véhiculées à travers des adages populaires⁸⁷ s'incorporent au vécu quotidien des populations en général, du

⁸⁵ Entretien avec M. Séraphin Lissassi, Directeur de l'Intégration Africaine au MAE.

⁸⁶ Ministère d'Etat chargé de la coordination de l'action gouvernementale, du plan, du développement et de la promotion de l'emploi, (2003) « Etudes nationales de perspectives à long terme, Bénin 2025 Alafia», Imprimerie CACI, P : 28.

⁸⁷ Au nombre de ces adages, peut être cité « celui-là qui signifie littéralement `'seul mon maïs doit cuire». En dehors de moi, personne d'autre ne doit réussir. Ainsi, tous les moyens sont bons (...) pour empêcher son prochain d'aller de l'avant et le maintenir dans une situation de subordination par rapport à soi. Cf. Nouroudeen Laleyè, « Béninoiserie, quand tu nous tiens», In La Marina, n°004, novembre décembre 2004, P : 37.

36 cadre en particulier, et atténue son ardeur à servir la cause patriotique dès lors que ses intérêts immédiats ne se dégagent clairement. Elles se traduisent par des négligences coupables, des querelles de personne autour de la désignation des candidats, etc.

En somme, c'est la survivance de ce que les études précitées notent comme étant «les traits caractéristiques qui définissent le nouveau champ identitaire du citoyen béninois». Ils conduisent à privilégier «la préséance de la parenté (...) dans l'action politique, la réhabilitation de la conscience tribale dans la vie institutionnelle»⁸⁸.

Par ailleurs, ces traits caractériels transparaissent dans les media dont les écrits desservent plus d'une candidature.

Depuis l'avènement du renouveau démocratique, le Bénin fait l'expérience de la libéralisation de l'espace médiatique. Le champ de liberté des médias s'est agrandi, hissant le pays au rang de leader africain en matière de liberté de la presse. Pourtant les journaux béninois n'ont pas mis ces acquis au service du rayonnement de l'intelligentsia. Bien au contraire, leurs colonnes furent des espaces de dénigrement des potentialités de cadres aspirant à des postes internationaux⁸⁹. Au lieu d'oeuvrer à la propagande de leurs compatriotes, des journalistes s'attèlent plutôt à révéler leurs faiblesses (réelles ou imaginaires), les vouant ainsi aux gémonies⁹⁰. «On assiste à une floraison de titres ultra fragiles qui cachent mal leur malaise»⁹¹ et portent atteinte à l'honorabilité des postulants. Or, depuis que les progrès techniques et scientifiques ont transformé le monde en un village planétaire, les informations véhiculées par les médias nationaux produisent des impacts significatifs sur la scène internationale, influencent l'attitude des dirigeants étrangers et affectent leurs choix. En analysant le rôle de l'information dans les relations internationales, Marcel MERLE faisait observer que, à bien des égards, l'image que véhicule d'un pays et de ses cadres la

⁸⁸ Yaovi AKAKPO, (2003) « Solidarités émergentes et mentalité inventive », In Mosaïque1, P : 95.

⁹⁰ Ce comportement est dénoncé au sein même du monde médiatique béninois. Le quotidien `'La Nation» du 7 décembre 1992 consacrait un article à ces journalistes qu'il qualifie de « prostitués de la presse béninoise ».

37 presse locale est déterminante dans « le comportement politique des dirigeants à l'égard du pays concerné »⁹². Dès lors, on ne s'étonnera point de constater que les révélations de la presse béninoise font perdre aux candidats le capital sympathie nécessaire pour susciter le soutien des Etats "amis"⁹³. C'est ce que révèle cette expérience vécue dans un pays anglophone d'Afrique, en 2001, par un diplomate, (alors membre d'une délégation de campagne) :

« ...Après nous avoir attentivement écouté vanter les mérites de notre candidat, le Chef de l 'Etat hôte sortit de son tiroir des coupures de journaux béninois révélant des informations très peu élogieux concernant notre compatriote. Et au Président de conclure `'J'aurais bien voulu vous apporter tout mon soutien...» »⁹⁴.

Lorsque de tels agissements sont sporadiques, ils témoignent d'un manque de professionnalisme de certains acteurs du monde des media. Mais quand ils sont réguliers et persistants, ils dénotent de la désintégration du `'rôle patriotique» dévolu à la presse⁹⁵.

En somme, tant au niveau endogène qu'exogène, de réelles difficultés entravent la promotion des cadres béninois. Il reste à s'interroger sur le degré de pertinence des hypothèses de départ.

- au sein des organisations faisant l'objet de cette étude (exception faite de l'UEMOA), le Bénin est globalement sous représenté, numériquement et qualitativement;

⁹² Cf. Marcel Merle, (1981) « Forces et enjeux dans les relations internationales », Paris, Economica.

⁹³ Les Etats n'ayant que des intérêts, l'amitié ici se mesure, souvent, en termes de promesse de soutien ultérieure.

⁹⁴ Entretien avec M. Séraphin Lissassi, Directeur de l'Intégration Africaine au MAE.

95 Vue sous cet angle précis, la presse sénégalaise mérite bien la palme que lui décerne A.-J. TUDESQ dans son ouvrage « Les media en Afrique » (Ellipses, Paris, 1999, p. 104), car, sans être inféodée au gouvernement, elle «sait reconnaître des mérites» et promouvoir les individualités nationales. Sa réputation en la matière est loin d'être surfaite. Le « rôle citoyen » de la presse sénégalaise est une valeur culturelle dont les premières manifestations remontent au début du siècle précédent puisque, dès 1914 déjà, le premier député noir du Sénégal, Blaise DIAGNE fut élu grâce à «La Démocratie du Sénégal».

- la diplomatie béninoise déploie des efforts pour placer des cadres; en témoignent les résultats enregistrés au sein de certaines institutions interafricaines. Depuis 2001, le placement des cadres est expressément inscrit au nombre des priorités de la nation, du moins dans les textes; ceci s'est traduit, entre autres, par la création de la Cellule d'Analyse Stratégique .

Par conséquent, nous ne saurions affirmer qu'il n'existe point de politique. Tout au moins, il existe un cadre théorique pouvant déboucher sur une véritable politique. Ainsi il apparaît que l'hypothèse n°1 (selon laquelle si le Bénin est sous-représenté dans les organisations internationales, c'est parce qu'il n'existe pas une politique de placement des cadres nationaux dans la fonction publique internationale) n'est pas vérifiée. Certes, le problème de sous représentativité est avéré mais la cause présumée ne semble pas la plus plausible.

Toutefois, une politique, c'est, au-delà du simple cadre théorique, une stratégie bien pensée au service de laquelle sont mobilisées des ressources conséquentes. Or l'analyse du `'mécanisme» actuel de placement des cadres révèle de réels imperfections dont les implications se traduisent par la rareté des cadres béninois aux postes de direction des OI. Ces constatations accréditent l'hypothèse n°2 (ainsi formulée: les cadres béninois ne sont pas promus aux postes de direction dans les organisations internationales parce qu'il n'existe pas une politique dynamique à cet effet).

Face à cette situation, il est souhaitable que le Bénin se dote d'une politique efficace et d'une stratégie offensive de positionnement de ses cadres au sein des organisations internationales.

ELEMENTS DE CONCEPTION ET DE
MISE EN OEUVRE D'UNE POLITIQUE
DYNAMIQUE DE PROMOTION DES
CADRES BENINOIS DANS LES
ORGANISATIONS INTERNATIONALES

La promotion des cadres dans les organisations internationales est devenue mieux qu'un enjeu diplomatique, une gageure politique et un facteur de puissance (section I). Eu égard à la complexité des actions à entreprendre dans ce sens, seuls les Etats qui se dotent d'un instrument de veille stratégique, capables d'anticiper les grandes mutations intervenant dans l'environnement international en général et au sein des OI en particulier parviennent à influencer le cours de l'histoire. Il en résulte pour le Bénin la nécessité de combler le déficit structurel en la matière afin de se donner les moyens de surpasser le stade de la gestion quotidienne pour s'approprier une dynamique proactive, orientée vers l'avenir (section II).

Section I : Conditions d'efficacité d'une politique

L'efficacité d'une politique béninoise de promotion des cadres est fonction de la capacité des différents acteurs ayant une parfaite maîtrise des fondamentaux (paragraphe I) à créer une synergie d'action autour d'un objectif commun à travers un mécanisme alliant stratégie et tactique (paragraphe II).

Paragraphe I : Les fondamentaux

Les recommandations et propositions que nous aurons à faire en vue de l'élaboration d'une nouvelle approche en matière de placement des cadres resteraient sans effet si, d'une part, les intérêts qui s'y attachent ne sont pas maîtrisés (A) et que, d'autre part, les balises au niveau endogène ne sont pas posées (B).

Les enjeux liés à la présence de ressortissants d'un pays au sein d'une organisation internationale sont considérables. Il serait fastidieux d'en faire une étude exhaustive. L'accent sera mis ici sur les retombées politiques d'une part et celles socioéconomiques d'autre part.

De toute évidence, l'intérêt majeur pour un pays d'avoir ses ressortissants à des postes notamment de responsabilité dans les OI réside dans l'opportunité qui lui est offerte de promouvoir son rayonnement international par l'entremise de ceux-ci. C'est

41 aussi la satisfaction de s'affirmer dans le concert des nations comme un Etat qui compte, une nation politiquement dynamique, disposant de ressources humaines de qualité. Par le biais de ses cadres, un pays affirme sa présence sur la scène internationale.

C'est avant tout une question de prestige national, un motif de fierté nationale qui contribue à l'amélioration de la cote, de l'image de marque du pays à l'extérieur. Tout comme celle des artistes et sportifs de renom, la notoriété du fonctionnaire international, comme celle des artistes de renom contribue à améliorer l'image du pays dont il est originaire.

Le cas du Ghana peut être cité, à titre illustratif. Depuis l'avènement de Kofi Annan au Secrétariat général de l'ONU, le nom de ce pays s'exporte avec les impacts distributifs considérables qui en découlent. La raison en est que, lorsque les media relatent les sorties, déclarations et prises de positions publiques du « diplomate ghanéen», en dehors des habitués du milieu diplomatique, très peu de personnes parviennent à faire la distinction entre ses actions en tant que fonctionnaire international et celles de la diplomatie de son Etat national.

En outre, dans la conception même des Etats, le bilan d'un haut responsable d'OI détermine l'attitude de la communauté internationale à l'égard de son pays d'origine, bien qu'il n'en soit pas le représentant. C'est ce que voulaient souligner Bio et Zantan (1987) lorsqu'ils écrivaient : «(...) Une réussite ou un échec du fonctionnaire [international] est à mettre au compte de l'Etat [dont il est ressortissant] »⁹⁶.

Par ailleurs, la présence à tous les niveaux de Béninois dans les OI permettrait au Bénin d'obtenir des informations fiables sur la politique et la gestion de l'organe administratif de celles-ci, et ainsi de pouvoir y ajuster, en cas de nécessité, la politique nationale, en fonction de ces données, sans pour autant remettre en cause l'obligation

Lire aussi: Michel Mukebayi Nkoso, (2005), « Sur l'international, l'ex-Zaïre est aux abonnés absents », [En ligne] Disponible sur : < http://www.lesoftonline.net/phil.php?id=677> (Page consultée le 15 septembre 2006).

42 de neutralité du fonctionnaire international⁹⁷. En France par exemple, la Mission des Fonctionnaires Internationaux (MFI) du Quai d'Orsay a institué un forum de discussion qui lui permet d'être en contact permanent avec les fonctionnaires internationaux français et ainsi de «faciliter l'information concernant le cadre de travail et les opportunités d'emploi dans ces organisations»⁹⁸.

Au-delà des implications politiques, d'autres retombées découlent, au plan socio-économique, de la présence des cadres d'un pays au sein d'une OI.

Pour avoir un effet concret en tant qu'Etat membre sur le fonctionnement d'une OI, le Bénin devrait, au-delà de la représentation statutaire, s'assurer de la prise en compte de ses intérêts particuliers dans la formulation et la mise en oeuvre de la volonté communautaire en oeuvrant au recrutement des «personnes partageant des valeurs et des objectifs identiques ou semblables [à ceux du Bénin] »⁹⁹. Ceci permet

d' « influencer la politique et la gestion de l'organisation (...) dans une direction conforme [aux] propres objectifs de politique étrangère [du pays]»¹⁰⁰. En effet, de la conception à la mise en oeuvre, les orientations majeures d'une OI sont empreintes de la sensibilité, des convictions et des aspirations profondes des techniciens impliqués dans le processus.

En d'autres termes, comme le souligne le Département Fédéral Suisse des Affaires Etrangères, l'exécution de la volonté communautaire n'est pas le produit d'une équation arithmétique des volontés étatiques mais le résultat d'un processus de pondération des différents intérêts en présence dans l'organe d'exécution. Des données objectives permettent d'accréditer cette thèse.

⁹⁷ A propos des limites de l'obligation de neutralité du fonctionnaire international, lire Daniel Darmoy, op. cit, P : 106 et suivantes.

⁹⁹ Département Fédéral Suisse des Affaires Etrangères : « La présence suisse dans les organisations internationales » , op. cit.

D'après une étude réalisée par le Département précité sur l'intérêt de sa présence dans les organisations internationales, la Suisse « a eu sa part des contrats industriels »¹⁰¹ de l'Agence Spatiale Européenne grâce à sa considérable représentation au sein de cette institution. En 2002 par exemple, sur les cent vingt millions (120.OOO.OOO) de francs suisses qu'elle y a `'investis», elle (la Suisse) s'est assurée un retour de 97% sous la forme de commandes passées avec l'industrie locale pour des composantes de fusées et de satellites. Ces fonds ont servi à la redynamisation de l'industrie aérospatiale nationale. C'est la preuve que la présence de ressortissants d'un Etat au sein d'une OI peut constituer une source potentielle de rentrée de devises.

Par ailleurs, il a été démontré que, de 1982 à 1987, période correspondant au premier mandat de M. Aboubacar Baba Moussa à la présidence de la Banque Ouest Africaine de Développement, le Bénin a nettement amélioré ses relations avec ladite institution. Cela s'est traduit par un accroissement substantiel des interventions de la banque dans le pays. En effet, au cours de la période considérée, elle y a investi environ cinquante millions (50.000.OOO) de dollars US contre dix millions (1O.OOO.OOO) les cinq années précédentes, soit un taux d'accroissement de 500% 102.

Aussi, la présence constante et significative de ressortissants d'un pays à des postes-clés dans les administrations internationales contribue-t-elle à y imprimer, à plus ou moins long terme, une culture d'entreprise intégrant les valeurs cardinales dudit pays. Les sensibilités du responsable du personnel par exemple déterminent en partie la politique de recrutement de l'institution. Sinon, comment expliquer que, au coeur de ses orientations stratégiques pour accroître la présence de ses ressortissants dans les OI, la France ait mis un accent particulier sur le soutien à apporter aux candidatures à des postes de chef du personnel ?103

Enfin, les agents internationaux, en raison de leur consistant pouvoir d'achat, peuvent aider à la résolution de problèmes d'ordre socio-économique affectant leur localité, voire le pays entier.

En somme, les fonctionnaires internationaux peuvent participer à l'oeuvre de construction d'une nation prospère. Mais pour ce faire, il est nécessaire qu'au plan national, un certain nombre de pesanteurs soient levées.

Il paraît indispensable, pour hisser les cadres béninois dans les organisations internationales, que les pouvoirs politiques en fassent une priorité (1). Toutefois, la concrétisation de toute ambition dans ce sens est tributaire de la capacité de chaque citoyen à `'cultiver la flamme patriotique» (2).

La promotion des cadres est une vaste entreprise dont la réussite dépend, pour une large part, de l'impulsion des décideurs politiques. Puisque `'le corps va où va la tête», si ceux-ci ne posent les fondamentaux, s'ils ne bâtissent la charpente, les techniques travaillent en vain. C'est pourquoi il est important qu'au sommet de l'Etat, le positionnement des cadres dans les OI soit perçu comme un des axes prioritaires de la politique étrangère.

Une fois la volonté politique affichée, il faudra encore qu'elle soit traduite en actes. Elle pourrait se manifester sur plusieurs plans.

D'une part, le Chef de l'Etat pourrait saisir l'opportunité de ses visites à l'extérieur pour négocier personnellement le soutien de ses pairs en faveur des cadres béninois, candidats à des postes de responsabilité internationale. A court terme, les actions entreprises par le Président Thomas Boni YAYI, lors de ses visites au Sénégal et au Burkina Faso pour maintenir un ressortissant béninois à la Présidence de la Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD) pourraient être renforcées.

D'autre part, l'engagement politique devrait se traduire par la mobilisation des ressources financières nécessaires à la conduite des dossiers de candidature. A cet effet, il serait souhaitable que le Ministère chargé des Finances accepte de faire avec le celui des Affaires Etrangères le pari d'un meilleur futur pour le gagner.

Cependant, la détermination des pouvoirs politiques à elle seule ne suffira pas à assurer la mise en place d'une politique efficiente de placement des cadres dans les OI s'il persistent les pesanteurs socioculturelles précédemment évoquées, d'où la nécessité d'opérer une reconversion des mentalités.

Placer un cadre dans une Organisation Internationale est un travail d'équipe qui appelle de chaque partenaire ou maillon de la chaîne, l'accomplissement diligent et méthodique de sa partition en vue de la réussite collective. La dimension nationale de l'enjeu devra primer sur toute autre considération. Comme le recommande Alain Plantey, «il faut savoir subordonner l'intérêt technique sectoriel, local (...) à l'objectif d'une politique étrangère [dynamique]»¹⁰⁴.

Or, le contexte social actuel est caractérisé par «la persistance et le développement de certaines habitudes»¹⁰⁵ qui handicapent l'action de la diplomatie. Il s'avère important de les extirper de la «psychologie collective»¹⁰⁶ pour que triomphe l'harmonie entre les différents acteurs de la vie nationale. Le mal est endémique et appelle une solution en profondeur.

C'est pourquoi il est primordial que, mû par un sursaut patriotique, chacun se décide «à vaincre les obstacles ancestraux que le temps et l'espace ont dressés»¹⁰⁷ entre lui et ses compatriotes afin de façonner un nouveau destin au pays et un avenir plus radieux à la nation tout entière. « [Ce qui] signifie, disait le Président Kérékou, qu'il faut à tout prix réhabiliter le patriotisme, cultiver les valeurs citoyennes [depuis le bas-âge] et

104 Alain Plantey, (1984) « Les techniques de négociation », IIAP, Programme Relations Publiques Internationales, P : 7.

105 Ministère d'Etat chargé de la coordination de l'action gouvernementale, du plan, du développement et de la promotion de l'emploi, (2003) « Etudes nationales de perspectives à long terme, Bénin 2025 Alafia», Imprimerie CACI, P :34.

106 Marcel Merle, (1984) « Forces et enjeux dans les relations internationales » Paris, Economica P : 341.

46 restituer au concept de nation toute sa force et toute sa noblesse dans la conscience des Béninoises et des Béninois»¹⁰⁸. La solution pourrait passer par la recherche difficile mais indispensable d'un équilibre entre l'esprit de nivellement par le bas et la volonté exprimée «à plus de 71% (...) de voir s'opérer un changement de mentalité qui valorise la vertu et élimine les mauvais comportements»¹⁰⁹.

Mais si le diagnostic est exact, le pronostic n'est pas forcément rassurant. Les mauvaises habitudes ont la vie dure. La reconversion des mentalités constitue donc une oeuvre de longue haleine, la plus difficile à entreprendre et à réussir.

Au-delà des considérations sociologiques, il demeure une préoccupation tout aussi fondamentale liée à l'organisation stratégique et tactique de la promotion des cadres.

Paragraphe II : Mécanisme de promotion d'un cadre à un poste

Il n'existe pas de procédure figée, de méthode infaillible, encore moins de formule mathématique pour réussir à hisser un national à la tête d'une Organisation Internationale. Chaque Etat met son génie en exergue pour `'inventer» une démarche en fonction des circonstances, l'essentiel étant d'atteindre le résultat visé. Comme dans une course de fond, le résultat ne se mesure qu'à la fin, l'efficacité des procédés ne se juge qu'au terme de l'action. Cependant, en reconstituant le processus suivi à plusieurs reprises par certains Etats, avec plus ou moins de réussite, l'on peut déduire les grandes lignes d'une stratégie à appliquer.

Elle recoupe pour l'essentiel les étapes fondamentales, sommairement révélées par Gérard Kamanda Wa Kamanda, ancien Secrétaire Général adjoint de l'OUA, lors d'une interview accordée au journal «Le soft international » n°827 en date du 30 août 2005¹¹⁰. Globalement, elle se décompose en deux grandes phases: un travail préliminaire (A) que vient parachever une offensive politique et diplomatique (B).

108 Mathieu Kérékou, (2003) « Discours d'ouverture du forum de réflexion géostratégique » In Forum de réflexion géostratégique, Cotonou :février 2003, Imp. CACI, P :23.

109 Ministère d'Etat chargé de la coordination de l'action gouvernementale, du plan, du développement et de la promotion de l'emploi, op. cit. P : 28.

110 Michel Mukebayi Nkoso, (2005), In «Sur l'international, l'ex-Zaïre est aux abonnés absents», [ En ligne] Disponible sur : < http://www.lesoftonline.net/phil.php?id=677> (Page consultée le 15 septembre 2006).

Le candidat idéal, c'est celui qui possède les plus hautes qualités de travail, de compétence, dont la probité et l'intégrité lui permettent d'assumer des responsabilités sur le plan international.

Le choix du candidat idéal suppose un préalable : celui du ciblage du poste à briguer plusieurs années avant la fin du mandat en cours. Cette étape apparaît comme l'une des plus fondamentales puisque tout choix hasardeux voue l'entreprise à l'échec. Le choix du poste électif devra être le résultat d'un exercice intellectuel concerté effectué au sein d'une commission d'experts. Ledit exercice appelle l'analyse de plusieurs facteurs incluant notamment :

l'intérêt stratégique du poste pour le Bénin. Autrement dit, que gagne le pays à postuler à tel poste plutôt qu'à un autre ?

les grandes tendances de l'opinion publique internationale. Ici, il sera question :

o d'abord, de sonder les points de vue des puissances mondiales et/ou régionales (suivant le cas), des leaders d'opinion, des personnalités charismatiques du monde politique et diplomatique ;

o enfin, d'évaluer la probabilité de succès de l'entreprise en tenant compte des rotations géographiques et en évitant les « chasses gardées »¹¹¹. Ceci permet de «savoir ce que l'on peut, (...) se rendre compte des possibilités et définir une doctrine de leur emploi»¹¹².

Au bout de cet exercice de confrontation entre le souhaitable et le possible, s'il est rigoureusement suivi, se déduit assez aisément les postes susceptibles d'être convoités et le profil du candidat s'en déduit aisément.

Etant donné que, pour occuper un poste de direction d'une OI, « le choix se fait d'abord en fonction d'un `'job description¹¹³» »¹¹⁴, il faudra rechercher, parmi les compétences nationales disponibles, tant de l'intérieur que de la diaspora, le cadre ayant le meilleur profil de départ. Ensuite suivra un véritable travail de diplomatie secrète en vue de parfaire son curriculum vitae.

Chronologiquement, il serait difficile de situer cette action. Elle se révèle comme un `'préalable» et s'étend sur la durée. Elle vise à rendre la candidature crédible en démontrant l'engagement du pays à défendre les idéaux de l'organisation visée et à oeuvrer à la réussite de sa mission. Cela s'avère d'autant plus important que,

111 Il est institué, tacitement, dans chaque institution internationale, un système de `'roulement bien ordonné» qui amène, tour à tour, au poste de responsabilité des personnalités venant des diverses zones géographiques constituant l'organisation. Ainsi par exemple, il était convenu que le secrétaire Général de l'ONU à compter du 1er janvier 2007 serait un asiatique, de sorte que les velléités de candidature de ressortissants européens ont été vite calmées.

Quant aux chasses gardées, elles renvoient aux grandes institutions financières internationales qui (cela est de notoriété publique), ne sont dirigées que par les grands contributeurs. Le Fonds Monétaire International est contrôlé par les Européens tandis que les Etats-Unis d'Amérique s'arrogent la Banque Mondiale. Les données, à ce niveau, ne changeront pas du jour au lendemain.

112 Athanase Toudonou, «Cours de géostratégie des relations internationales», DRI3, 2005-2006.

Cf. aussi : Pierre Osho, «Fondement et opportunité de la réflexion géostratégique », Forum de réflexion géostratégique, février 2003, Imp. CACI-Bénin, 335p.

113 Anglicisme fréquemment usité en gestion des ressources humaines et signifiant `'description de poste».

49 comme le souligne Kamanda Wa Kamanda, « (...) face à deux profils qui s'équivalent, le candidat du Chef d'Etat d'un pays en règle des cotisations, l'emporte [en principe] _»1 15_.

De manière générale, les obligations d'un pays envers d'une OI sont de deux ordres :

Les obligations financières se résument au payement régulier des cotisations dues à l'institution en vue d'assurer son bon fonctionnement¹¹⁶.

Les engagements moraux -qui ont toutefois des déclinaisons juridiques- se rapportent aux efforts à déployer par le pays pour remplir les responsabilités à lui confiées par l'organisation,¹¹⁷ ou pour ratifier et mettre en application les principaux textes juridiques régissant l'institution (protocoles additionnels par exemple) ou encore pour participer aux réunions des organes et aux conférences organisées par l'organisation.

A ce sujet, le Bénin a presque toujours rempli ses engagements depuis 1990. Comme l'attestait Monsieur Xavier Darcos, ancien Ministre français délégué à la Coopération, au Développement et à la Francophonie à l'occasion de la réunion de la commission mixte franco-béninoise tenue à Paris le 10 mai 2004, «Le Bénin jouit d'une image très favorable (...) auprès des OI. (...) Tous ses engagements internationaux sont scrupuleusement respectés»¹¹⁸. Mieux, il est considéré comme l'un des rares pays africains «bon payeur de ses contributions»¹¹⁹ : ce qui lui vaut la palme

Cependant, ces atouts à eux seuls se révèlent comme des facteurs improductifs dès lors qu'ils ne sont pas utilement capitalisés, dès lors que, une fois le poste repéré et

117 Le pays pourrait être chargé de conduire des missions de bons offices, par exemple.

118 Cellule de communication de la Présidence de la République du Bénin, « La diplomatie béninoise en marche », In La Marina n°002, juillet août 2004, p. 30 et suivantes.

119 Il convient toutefois se souligner qu'il arrive encore que le Bénin cumule quelques arriérés de contribution souvent vite épongés dès qu'intervient la décision politique.

120 Cellule de communication de la Présidence de la République du Bénin, ibidem.

50 le candidat choisi, ces potentialités ne sont pas exploitées à bon escient, à travers une offensive politique et diplomatique savamment orchestrée.

B- L'offensive politique et diplomatique

Elle permet de mettre le candidat sur orbite (1) et d'assurer sa réussite à l'aide d'un lobbying bien bâti (2).

Si le choix du poste et du candidat représente la fondation sur laquelle repose la démarche, la mise en orbite en est la pierre angulaire.

De fait, mettre sur orbite un candidat revient à lui forger le profil idéal en adéquation avec le `'job description». C'est une véritable entreprise nationale dont la réussite commande de consentir des sacrifices et de faire preuve de vision et de cohérence dans l'action sur une période de temps plus ou moins longue.

C'est à ce stade qu'il faut renforcer le curriculum vitae du futur candidat en :

le promouvant à des postes clés de responsabilité (conseiller, directeur, ministre etc.) en rapport étroit avec les objectifs de l'institution afin d'asseoir sa réputation et son envergure¹²¹ ;

lui confectionnant un programme futuriste prenant en compte les grands défis que l'organisation aura à relever les années à venir.

121 Untel pourrait être nommé ministre de la Santé pour être compétitif au poste de responsable d'une institution oeuvrant dans cette branche d'activité.

122 Ceci permet de lui assurer l'ascendance théorique sur ses concurrents. En 1989, avant de se porter candidat à la direction générale de la FAO, pour ne citer que ce seul exemple, Jacques Diouf avait publié «The Challenge of Agricultural Development in Africa », ouvrage dans lequel il exposait sa vision futuriste de l'Organisation. Cette publication, grâce au succès médiatique qu'elle a connu, lui a assuré une certaine prestance sur la scène internationale. Dans le même ordre d'idées, l'apprentissage de plusieurs langues de travail de l'institution s'avère parfois déterminant pour susciter la sympathie de certains Etats. Ban Ki Moon, par exemple, a suivi des cours intensifs de français en vue de séduire la délégation française lors de l'élection du successeur de Kofi Annan au Secrétariat général de l'ONU. Consulter : http://www. rfi.fr

interviennent le charisme, l'entregent et l'influence du Chef d'Etat combinés à la mobilisation de toutes les forces vives pour introduire le candidat dans le milieu international et mettre en lumière ses potentialités. Il s'agit de «le vendre auprès des partenaires, surtout ceux qui ont la décision en les persuadant que celui-ci ferait le meilleur travail»¹²³. Ce qui suppose des négociations politiques sous-tendues par un travail de «diplomatie secrète»¹²⁴.

Or, comme le souligne Alain Plantey, la négociation politique exploite le principe de la réciprocité. L'art de la diplomatie porte à la tractation et emprunte les moyens et méthodes du négoce commercial. Il passe par le marchandage qui commence par l'exagération des prétentions pour aboutir à des arrangements. L'ajustement des intérêts commande de faire des concessions sans toutefois céder aux compromissions. Car, précise-t-il, il est de l'essence même des relations interétatiques que «C'est compte tenu de ce qu'il a à retirer d'un accord que l'Etat joue sur la réciprocité. Aucun pouvoir ne consent à rien pour rien. Il ne prend un engagement effectif que quand il est sûr que ce qu'il reçoit en retour vaut ce qu'il concède»¹²⁵. Cet élément caractéristique de la psychologie des Etats devra être minutieusement analysé afin d' «offrir des garanties»¹²⁶, des mesures compensatrices aux Etats membres de l'institution afin de s'assurer leur soutien.

Si la mise en orbite est menée avec rigueur et professionnalisme, la personnalité du candidat se confond aisément avec le décor de l'organisation. Il devient `'un habitué du cercle», une figure charismatique sur laquelle se porte `'instinctivement» le choix au moment de la décision.

Il reste cependant une dernière étape qui conditionne le résultat de l'opération : le lobbying.

125 Alain Plantey, (1987) « De la politique entre les Etats, principes de diplomatie », Paris, Pédone, P : 191.

2- Bâtir le lobbying

C'est l'étape ultime. Elle correspond à ce que les spécialistes du marketing désignent sous le vocable de `'stade conatif». C'est la phase de la décision, où le client se décide à acheter un produit, où les Etats sont sur le point d'opérer leur choix. C'est à ce stade qu'il faut déployer les dernières offensives de charme, faire usage des «principes de la diplomatie»¹²⁷ : le chèque, le vin,... les commodités mondaines. Les Latins enseignent à cet effet que «in vino veritas» ; autrement dit, la tactique la plus banale mais la plus efficace pour amener un interlocuteur à agir dans son sens à soi, c'est de lui offrir du bon vin. Dans le même ordre d'idées, Lord Palmerson fait observer que «les dîners sont l'arme de la diplomatie»¹²⁸.

Or, en matière de lobbying décisionnel, la réputation béninoise est «(...) plutôt décevante puisqu'à ce jeu, les Néerlandais et les Britanniques seraient des virtuoses, les Irlandais [et les Sénégalais] seraient excellents, les Français [et les Béninois] légers et en retard (...). Deux défauts expliquent cette mauvaise cote : (...) le fait [d'être] dogmatique et de démarche trop abstraite par opposition [aux] concurrents, (...) le fait [d'attendre] la dernière minute pour agir (...)»¹²⁹.

Face à ce constat, il est important que les autorités à tous les niveaux prennent conscience de la nécessite d'engager, en temps utile, des actions cohérentes et soutenues pouvant garantir le succès.

Au total, le positionnement d'un cadre dans la fonction publique internationale est une véritable entreprise scientifique résistant aux pesanteurs socioculturelles, survivant aux mutations politiques et laissant peu de marge à l'improvisation et à la navigation instinctive.

128 Cf. Lord Palmerson, « Diplomatie », In Encyclopedia universalis, colonne `'Le rôle de la diplomatie».

129 Informations Entreprises, décembre 1992 cité par A. Fourçans «L'entreprise et l'Europe, clé pour le décideur», Interédition, 1993, p. 21.

Ceci justifie que soient prises des dispositions pratiques -dont nous en suggérerons quelques unes- en vue de faire de la promotion des cadres dans les OI un ferment du `'soft power»¹³⁰ du Bénin.

Section II : Propositions d'actions

Aujourd'hui plus qu'hier, il ne suffit plus d'agir pour s'assurer la maîtrise du réel. Il faut entreprendre une réflexion prospective, nourrir l'action par la pensée afin de prévoir la portée et les implications de chaque option nationale. La pertinence et l'efficacité de la tactique ne tiennent pas seulement à leur adaptation aux besoins du moment : elles résident également dans la capacité d'anticipation, tant il est vrai que `'gouverner, c'est prévoir». Par conséquent, pour parvenir à optimiser ses atouts et assurer la promotion internationale de ses cadres, l'Etat béninois devra s'inscrire dans une optique globalisante (ceci fera l'objet du paragraphe II), en commençant par combler le déficit structurel (ceci fera l'objet du paragraphe I).

Paragraphe I : Combler le déficit structurel

Afin de faire du positionnement des cadres une véritable filière, il est suggéré la création d'une Commission Nationale de Promotion des Cadres dans les OI (A) dont les grandes orientations seront mises en oeuvre par une Cellule instituée à cette fin (B).

La Commission Nationale de Promotion des Cadres dans les OI, instrument de veille stratégique, aura pour mission de concevoir et de mettre en oeuvre une politique de promotion des cadres béninois dans les OI, les organisations de partenariat , les institutions interafricaines, régionales ou sous régionales.

Sa composition (1) et ses attributions (2) devront révéler la mesure de ses ambitions.

La Commission de Promotion des cadres à instituer pourrait être composée comme suit :

> Président : Président de la République, Chef de l'Etat, Chef du Gouvernement ou son représentant (Conseiller Diplomatique du Président de la République) ;

Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances ou son représentant ;

Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité publique et des Collectivités locales ou son représentant ;

Ministre de l'Enseignement Supérieur et de la Formation Professionnelle ou son représentant ;

131 Il a été suivi ici l'ordre de préséance des ministères tel qu'institué par le degré portant composition du Gouvernement de la République du Bénin.

132 La présence des Ministres chargés de la Défense et de la Sécurité permettra à la Commission de statuer également en ce qui concerne la participation des Forces armées béninoises ou des officiers de paix aux opérations de maintien de la paix. Ceci évitera d'avoir à créer une autre structure à cet effet.

La Commission pourra, en cas de nécessité, solliciter l'expertise de personnes ressources possédant une expérience avérée en relations internationales en vue de définir la vision de l'Etat en termes de positionnement des cadres. Ainsi, elle se dotera de toutes les compétences nécessaires afin de remplir efficacement les charges qui seront les siennes.

prospecter et déterminer les postes internationaux stratégiques pour le Bénin ;

étudier les dossiers de candidatures transmis par la Cellule et choisir les postulants;

concevoir et mettre en oeuvre une politique de préparation du profil des candidats retenus ;

élaborer et mettre en oeuvre une politique de lobbying en vue de leur élection ou de leur nomination ;

diligenter, de manière périodique, des missions d'identification, de recensement et de prospection des vacances de postes dans les OI ;

La Commission pourrait se réunir en session ordinaire tous les trimestres et en session extraordinaire, en cas de besoin, sur convocation de son Président. Elle rendra compte au gouvernement de ses activités par :

La Commission étant le sommet stratégique, elle devra disposer d'un organe d'exécution, la cellule de promotion des cadres.

La Cellule ainsi dénommée ne sera autre que le Secrétariat de la Commission Nationale de Promotion des Cadres. Elle sera placée sous l'autorité d'un Secrétaire permanent (le représentant du MAE). Son rôle sera de mettre en oeuvre la politique de positionnement définie par la Commission.

En vue d'asseoir les fondements de ses actions, elle devrait, dès sa mise sur pied, réaliser un certain nombre de tâches à titre transitoire.

> faire le point exhaustif des institutions internationales auxquelles le Bénin est membre ;

> évaluer la participation du Bénin aux organisations internationales afin d'en analyser les retombées sur le développement du pays ;

> présenter un bilan détaillé de la politique béninoise de promotion des cadres dans les OI des indépendances à nos jours ;

> dresser un état des lieux des Béninois dans les OI : déterminer la situation des cadres béninois dans les OI, leur nombre, la qualité des postes qu'ils occupent, les programmes ou projets qui sont sous leur responsabilité.

> déterminer les OI dans lesquelles le Bénin est sous représenté et entreprendre des actons diligentes en vue d'y faciliter le recrutement de cadres béninois.

> conseiller les personnes intéressées par le fonctionnariat international sur les opportunités existantes et leur assurer un appui-conseil à tous les stades de leurs démarches pour l'obtention de poste (elle devrait disposer à cet effet d'une bibliothèque et créer un site internet offrant un service de `'email alert'')¹³³;

> constituer une banque de données, un fichier informatisé, constamment mis à jour et aisément consultable, des compétences nationales, tant du secteur

58 public que du privé, susceptibles d'être promues dans les OI : les anciens ministres, responsables

d'institutions à divers niveaux, députés et fonctionnaires retraités n'ayant pas encore atteint la limite d'âge de 65 ans pourraient être orientés vers les OI ;

> suivre les cadres béninois dans les OI (ce suivi concernera prioritairement leur carrière ; mais il pourrait également consister à assurer une communication permanente entre la cellule et les fonctionnaires internationaux)¹³⁴;

> créer, au sein des OI, des réseaux focaux de `'chasseurs de postes» afin de connaître à tous moments les mouvements du personnel dans les OI, mouvements actuels pour anticiper sur des vacances de poste ;

> effectuer, sur recommandation de la Commission, des missions d'identification, de recensement et de prospection des vacances de postes dans les OI ;

> analyser, de façon périodique, les politiques de personnel des OI afin d'en exploiter les grandes recommandations¹³⁵ ;

> définir des `'projets de référence» au financement desquels le Bénin pourrait participer afin d'y placer des ressortissants et asseoir sa présence¹³⁶ ;

134 A cet effet, comme l'expérimente la France depuis le milieu des années 1980, le principe d'un entretien téléphonique annuel pourrait être retenu afin de leur témoigner toute l'attention que le gouvernement leur porte et les intéresser aux préoccupations majeures du pays.

135 Les rapports sur le personnel des OI débouchent sur des recommandations. Suivant la pyramide des âges des agents, le ratio hommes/femmes, les préoccupations budgétaires internes, telle institution optera pour un recrutement massif de femmes ou de jeunes ou encore préfèrera l'emploi d'experts consultants.

136 Le cas échéant, ces programmes feront l'objet d'un suivi particulier et les retours sur investissement évalués sur la base de marqueurs, de critères de réussite préalablement définis.

> organiser des plaidoyers auprès des OI pour faire connaître le savoir-faire et l'expertise des cadres béninois dans des secteurs de pointe ;

internationales, les modalités d'octroi des stages de formations aux étudiants et jeunes diplômés béninois ;

> organiser à l'endroit des étudiants et des jeunes diplômés, en collaboration avec les organismes concernés, des conférences d'information sur les opportunités de stage offertes par les organisations internationales ;

> veiller à l'exécution de toutes autres tâches prescrites par la Commission.

En sus de la réforme structurelle, il semble important pour l'Etat de déterminer et conduire une politique intégrale.

Paragraphe II : Définir et conduire une politique

La politique à mettre sur pied sera d'autant plus globale qu'elle sera empreinte de souplesse, de volontarisme (A) et ce, dans une optique futuriste (B).

La souplesse (1) et le volontarisme (2) souhaités visent essentiellement, le premier, l'allègement des procédures de soumission des candidatures au plan interne, le second, l'implication accrue des fonctionnaires internationaux à l'oeuvre de développement national.

Chaque acteur institutionnel devra prendre conscience de l'importance de sa partition dans la conduite des dossiers de promotion des cadres. A cet effet, il est primordial que les ministères sectoriels assument une diffusion diligente des avis de vacance des postes (avis officiels ou prévisionnels). Leur acheminement devra faire l'objet d'une attention particulière pour que les dossiers de candidatures éventuelles parviennent en temps utile à la Cellule. Dans le même ordre d'idées, il serait judicieux d'alléger la procédure à suivre par les agents permanents de l'Etat pour postuler aux postes internationaux.

Le premier se rapporte à l'obtention de l'accord du ministre de tutelle. Dans le contexte actuel, l'administration nationale exige l'accord express du ministre de tutelle de tout agent permanent de l'Etat (APE) avant la transmission de son dossier de candidature aux organismes internationaux. Pour des raisons d'efficacité, il serait préférable de libéraliser la procédure d'autant plus que le fonctionnaire dont la candidature est retenue a le devoir de suivre les formalités administratives que lui impose la loi n° 86-0 13 du 26 février 1986 portant Statut Général des APE avant de s'affranchir de ses obligations professionnelles.

Le second réaménagement consistera à faire droit aux requêtes de détachement formulées par les APE toutes les fois que les impératifs du service public national ne recommandent une attitude contraire.

De plus, le Ministère chargé des Finances devra veiller à la mise à disposition des ressources conséquentes pour assurer le bon fonctionnement de la Commission (et partant, de la Cellule). Lors de l'élaboration du budget, une dotation financière sera prévue à cet effet, à la suite d'une concertation entre les responsables de la Cellule et les autorités compétentes du MDEF.

A cette approche empreinte de souplesse, pourrait se combiner une autre, plus volontariste.

La politique plus volontariste préconisée pourrait se décliner en cinq (5) axes :

Dans la plupart des pays disposant d'une administration publique dont les règles sont en adéquation avec les constantes mutations du monde moderne, la carrière des fonctionnaires se déroule suivant un plan prédéfini qui tient compte à la fois des nécessités du service, des réalités du fonctionnariat international et des motivations personnelles des intéressés. L'institution et (surtout) le suivi rigoureux d'un tel mécanisme paraissent importants pour permettre :

- d'une part, à l'agent permanent de l'Etat d'avoir une vision claire du déroulement de sa carrière -si aucune circonstance exceptionnelle ne survient- et se forger en conséquence un CV compétitif sur le plan international et

- d'autre part, aux pouvoirs publics de disposer d'outils fiables pour avoir la maîtrise des compétences susceptibles d'être promues à l'échelle internationale.

Il existe un système d'échange de fonctionnaires entre les Organisations internationales et les administrations nationales. Il permet à un agent permanent de l'Etat d'aller en poste dans une institution internationale pendant une durée maximale de trois ans pour acquérir une expérience professionnelle plus vaste instituant ainsi un roulement entre les deux types d'administration. Il faudra étudier, avec des organismes cibles, les modalités pratiques d'institution d'un tel mécanisme et, le cas échéant, établir une liste dans chaque administration nationale des postes qui pourraient être proposés aux OI.

A moyen terme, et en fonction des disponibilités budgétaires, il serait souhaitable de doter les fonctionnaires internationaux de ressources nécessaires pouvant les aider à l'oeuvre de prospection de postes. A priori, une telle initiative semble incompatible avec l'obligation de neutralité qui incombe auxdits agents. Mais, à la réalité, comme le note Daniel Darmoy, de telles pratiques sont courantes dans le milieu international¹³⁷. Aussi pourrait-il être organisées des conférences à leur intention.

Il est suggéré l'organisation périodique d'une conférence des fonctionnaires internationaux béninois. Elle offrira l'occasion de débattre non seulement de l'évolution de leur carrière, des difficultés qu'ils rencontrent et pour lesquelles l'appui du gouvernement pourrait être sollicité, mais aussi et surtout d'évoquer les grands chantiers de la nation en vue d'analyser les modalités de leur implication plus active dans leur réalisation. Il serait envisageable que, pour des raisons d'économie, ces rencontres se tiennent en marge des travaux de la Conférence des Béninois de l'extérieur.

Les OI offrent de plus en plus des contrats à durée déterminée. Les APE en fin de détachement dans les OI devraient être réintégrés dans la Fonction Publique à des postes où les expériences acquises pourraient servir les intérêts de l'administration nationale.

Au-delà de ces mesures, il serait souhaitable de développer des programmes de relève, en collaboration avec les partenaires et les OI, afin de faire entrer des personnes suffisamment jeunes pour qu'elles puissent y acquérir, autorité et expérience, leur permettant d'accéder plus tard à des postes plus importants.

Grâce à la formule des experts associés, diverses institutions du système des Nations Unies proposent des programmes de relève, des formations professionnelles débouchant sur des postes dans la fonction publique internationale (1). Mais pour en faciliter l'entrée aux jeunes béninois, un accent particulier devra être mis sur la formation (2).

Le programme des experts associés, sur lequel la plupart des Etats ont axé leur «stratégie d'influence au sein des organisations internationales» consiste à positionner de jeunes diplômés dans certains organismes après négociations, d'une part avec les organismes concernés, d'autre part avec des bailleurs de fonds. Ces derniers, au titre du partenariat existant entre le Nord et le Sud, prennent en charge la rémunération des experts associés pendant une période allant de deux (2) à trois (3) ans. Durant cette période, les personnes concernées sont préparées pour assumer plus tard des responsabilités dans la fonction publique internationale.

Ces programmes, pilotés par des institutions comme le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE), le Haut Commissariat des Nations Unies (HCR) sont, entre autres:

le `'Junior Professional Officer» (ou jeunes experts associés) réservé aux diplômés disposant d'environ trois (3) à cinq (5) années d'expérience;

le `'Youth professional officer» qui est un programme réservé aux personnes ayant une qualification universitaire avec au moins cinq années d'expérience;

64 de contribuer à la réalisation d'une action sociale ou humanitaire.¹³⁸;

L'exploitation de ces opportunités permettra de satisfaire trois (3) objectifs :

d'abord, promouvoir l'expertise nationale dans les institutions internationales ;

ensuite, offrir l'opportunité aux jeunes diplômés béninois d'acquérir l'expérience de la fonction publique internationale dont ils pourront se prévaloir pour accéder à des postes permanents;

enfin, assurer aux jeunes cadres une formation de qualité et une expérience professionnelle pouvant être utiles pour la modernisation de l'administration publique.

S'il est vrai que de tels programmes sont accessibles aux pays africains et leur permettent de préparer un vivier de compétences en vue d'asseoir leur renommée dans l'arène internationale, seuls les diplômés des universités jouissant d'une crédibilité certaine auprès des `'chasseurs de têtes» internationaux partent avec les meilleurs chances.

L'Etat béninois devra développer une politique éducative qui prenne en compte les grandes mutations du monde moderne.

Dans cette optique, il est indispensable que l'école béninoise en général, les universités nationales en particulier soient réhabilitées et retrouvent leurs lettres de noblesse. Cela s'avère important afin d'améliorer à l'extérieur du pays, principalement auprès des recruteurs des institutions internationales à caractère universel, la cote des diplômes délivrés au Bénin. La Commission de la Fonction Publique Internationale qui a en charge le recrutement du personnel de l'ONU est particulièrement exigeante sur la

138 Ces jeunes diplômés peuvent recevoir, quelques fois, des subsides, à titre d'encouragement ; mais l'intérêt majeur du programme pour les jeunes réside dans d'expérience qu'il leur permet d'acquérir.

65 qualité des ressources humaines qu'emploie l'organisation. Elle exige de plus en plus des formations de pointe adaptée aux besoins du marché internationale: cela se traduit par les épreuves auxquelles elle soumet les candidats qui font appel plus à des compétences spécialisées qu'à la culture générale comme par le passé.

Aussi, le plurilinguisme est-il devenu un facteur déterminant dans la sélection des candidats. Pour cette raison, l'enseignement des langues étrangères, notamment l'anglais, devra faire l'objet d'une attention soutenue de la part des autorités en charge de l'éducation.

L'adoption de ces mesures pourrait contribuer à développer, dans la durée, une présence béninoise de qualité, au sein des organisations internationales.

Depuis quelques années, le Bénin éprouve des difficultés à promouvoir ses cadres au sein des organisations internationales, notamment aux postes de direction. Il découle de la présente étude que cette situation s'explique en majeure partie par l'inexistence d'une politique dynamique en la matière. Ce défi est l'un des primordiaux que devra relever la diplomatie de l'ère du changement qui se veut une diplomatie incisive et proactive. Y parvenir suppose la mise sur pied d'un pôle d'analyse stratégique, un laboratoire de vision capable d'anticiper sur les constantes mutations du monde moderne afin d'offrir au pays les moyens de façonner sa destinée au sein des organismes internationaux et non plus de subir le cours des évènements. Cette démarche appelle un engagement et une détermination sans faille des pouvoirs politiques. Elle s'avère d'autant plus capitale que la présence de cadres béninois au sein des organisations internationales pourrait constituer un levier de développement national et un vecteur de rayonnement international

Pour ce faire, le pays dispose de potentialités considérables qu'il convient de valoriser. Celles-ci résultent, d'abord, de la qualité des ressources humaines : aujourd'hui comme hier, le Bénin regorge de cadres compétents dignes d'être positionnés à des postes de responsabilité au sein des organisations internationales. Ensuite, elles découlent de la cote du pays qui, depuis le renouveau démocratique, est en progression exponentielle sur la scène internationale. Enfin, elles tiennent au dévouement du Gouvernement à oeuvrer à la consolidation et au renforcement des organisations internationales dont le Bénin est membre. La transmutation de ces atouts en avantages comparatifs devrait être une priorité nationale, inscrite, entre autres, au rôle des services extérieurs (ambassades, représentations permanentes, consulats et autres).

Cependant, si la mise sur pied d'une politique dynamique et pragmatique de promotion internationale des cadres béninois est fonction de la détermination des politiques, les résultats auxquels elle parviendra seront tributaires de la capacité de

chaque citoyen à subordonner ses intérêts personnels au besoin d'édification d'une nation rayonnante et prospère.

Aussi, bien qu'il existe des dossiers dont la sensibilité commande de la part des diplomates en charge de les conduire l'observance stricte de l'obligation de discrétion professionnelle, d'autres encore (comme bien souvent ceux de promotion internationale de cadres) doivent en partie leurs succès à l'exploitation judicieuse des puissants canaux de communication que constituent les mass media.

Au demeurant, n'y a-t-il pas lieu, toujours dans le souci d'affirmer la notoriété du Bénin, et par ricochet celle de ses cadres, dans l'arène internationale, d'adopter des points de vue clairs et audibles sur les préoccupations majeures autour desquelles se structurent les relations internationales ? Telle sera, probablement, la prochaine interrogation à laquelle la diplomatie béninoise pourrait tenter de répondre.

(Présentée suivant la norme Z44-005 de l'Association française de normalisation : AFNOR)

I- OUVRAGES GENERAUX

DARMOY Daniel. Droit des organisations internationales. Paris : Dalloz, 1995, 116 p.

DELDIQUE Pierre-Edouard. Faut-il supprimer l'ONU ? Paris : Hachette Littératures, 2003, 283p.

LUTTWAK N. Edward. Le paradoxe de la stratégie. Paris : Nouveaux horizons, 1989, 315 p.

MERLE Marcel. Forces et enjeux dans les relations internationales. Paris : Economica, 1981, 416p.

PLANTEY Alain. Les techniques de négociation : document n°6, programme relations politiques internationales. Paris : IIAP, 1984.

PLANTEY Alain. De la politique entre les Etats, principes de diplomatie. 5^è éd. Paris : A. Pedone, 1987, 407 p.

PLANTEY Alain. La négociation internationale : principes et méthodes. 2^è éd. Paris : CNRS, 1994, 717 p.

II- OUVRAGES SPECIALISES

NATIONS UNIES. La conception nouvelle des politiques du personnel au service du développement. New York : Département des Affaires Economiques et Sociales, 1984, 205 p.

PLANTEY Alain, LORIOT François. Fonction publique internationale. 2^è éd. Paris : CNRS, 2005, 496 p.

RUZIE David. Fonctionnaires internationaux. Que sais-je ? Paris : PUF, 1993, 125 p.

III- ARTICLES, REVUES

AKAKPO Yaovi. « Solidarités émergentes et mentalité inventive », In Mosaïque1, 2003, 95p.

Cellule de communication de la Présidence de la République du Bénin. La diplomatie béninoise en marche. In La Marina, n°002, Juillet-août 2004, pp: 30-35.

LALEYE Nouroudeen. Béninoiserie, quand tu nous tiens. In La Marina, n°004, novembre-décembre 2004, p: 37.

NATIONS UNIES. Qui finance les Nations Unies ? In Guide des Nations Unies pour le collège. New York : ONU, 1995, 77p.

IV- MEMOIRES

BIO Isidore, Robert Djimon ZANTAN. Evaluation de la participation du Bénin aux organisations internationales de 1973 à 1987: cas des organisations du système des Nations Unies et des institutions interafricaines de coopération. Mémoire de fin de formation en Diplomatie et relations Internationales, cycle II, Abomey-Calavi : ENA, UNB, 1987, 89p.

DANGBO Edwige. Application des techniques de communication marketing dans les relations internationales : cas du Bénin. Mémoire de fin de formation en Diplomatie et Relations Internationales, cycle I ; Abomey-Calavi : ENA, UNB, 1999, 65p.

HOUNTOGBEDE Honorat. La diplomatie béninoise sous le renouveau démocratique. Mémoire de fin de formation en Diplomatie et Relations Internationales, cycle I, Abomey-Calavi : ENA, UNB, 1993, 58p.

Loi n°90-032 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin.

Loi n°86-013 du 26 février 1986 portant Statut des Agents Permanents de l'Etat.

Décret n°2004-094 du 24 février 2004 portant attributions, organisations et fonctionnement du Ministère des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine.

Décret n°2001-493 du 22 novembre 2001 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine.

VI- RAPPORTS

ANNAN Kofi. Composition du Secrétariat. Rapport du Secrétaire général de l'ONU. New York : Nations Unies, 2006, 108 p.

SOMAVIA Juan. Composition et structure du personnel. Rapport de la Commission du Programme, du Budget et de l'Administration du BIT, Genève : BIT, 2006, 15p.

Ministère d'Etat chargé de la coordination de l'action gouvernementale, du plan, du développement et de la promotion de l'emploi. «Etudes nationales de perspectives à long terme, Bénin 2025 Alafia», 2003, Imprimerie CACI, 160p.

VII- COURS £ MIMOGRAPHIE (DOCUMENTS NON PUBLIES)

Cellule d'Analyse Stratégique. Placement des cadres béninois dans les institutions internationales, document cadre. Mimographie, Ministère des Affaires Etrangères.

HOUNDEKINDO Gervais. Réflexions sur le placement des cadres dans les organisations interafricaines. Mimographie, 1998.

TOUDONOU Athanase. Cours de géostratégie des relations internationales. ENAM, 2005-2006.

VIII- AUTRES DOCUMENTS (SEMINAIRES, CONGRES, etc.)

BIAOU Rogatien. L'information dans les relations internationales. Communication présentée lors du séminaire sur la politique extérieure et la diplomatie du Bénin à l'heure du renouveau. Cotonou : 20-23 avril 1990.

HOUESSINON S. Th. Quelle politique extérieure et quelle diplomatie pour le renouveau démocratique au Bénin ? Communication présentée lors du séminaire sur la politique extérieure et la diplomatie du Bénin à l'heure du renouveau démocratique. Cotonou : 20-23 avril 1990.

HOUNTON Joseph. Diplomatie béninoise, grandeur et décadence. Communication présentée durant le séminaire sur la politique extérieure et la diplomatie du Bénin à l'heure du renouveau démocratique. Cotonou : 20-23 avril 1990.

HOUNTON Joseph. Eléments de réflexion en vue de l'élaboration d'une charte de la diplomatie béninoise. Communication présentée pendant le séminaire sur la diplomatie béninoise face au défi de la mondialisation. Cotonou : 17-20 septembre 1998.

KPAKPO Ayité J. C. Le Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération, organe de mise en oeuvre de la politique extérieure. Communication présentée au cours du séminaire sur l'évaluation de la diplomatie béninoise. Cotonou : 05-09 août 1998.

effets. Communication présentée lors du forum de réflexion géostratégique. Cotonou : 17-20 février 2003.

OSHO Pierre. Fondement et opportunité de la réflexion géostratégique. Communication présentée au cours du forum de réflexion géostratégique. Cotonou : 17-20 février 2003.

IX- RESSOURCES ELECTRONIQUES

Circulaire no 3121/SG du 14 mars 1986 relative aux
fonctionnaires français dans les organisations

Conseil des ministres. Compte rendu du conseil des ministres n°20/SGG/Com/Extra/2006 du 25 novembre 2006. [En ligne]

Département fédéral suisse des Affaires Etrangères : « La présence suisse dans les organisations internationales » : [En ligne] Disponible sur :

KEREKOU Mathieu. Discours Programme du 30 novembre 1972, [En ligne] Disponible sur : http:// www.gouv.bj/prpb/discours1.php (page consultée le 20 octobre 2006).

LEWIN André: « Les fonctionnaires africains dans le système des nations Unies, In Les Africains à l'ONU », [En ligne] Disponible sur : http://www.droits-

MIDIOHOUAN Guy Ossito : «Le phénomène des littératures nationales en Afrique » [En ligne] Disponible sur : < http://www . art s .uwa. edu. au/mongobeti/is sues/pnpa27/pnpa27_W0 7.html> (Page consultée le 10 novembre 2006).

Trois éléments entre en jeu dans le calcul du nombre moyen de postes souhaitable : le facteur « qualité de membre », le facteur « contribution » et le facteur « population ».

Le facteur « qualité de membre » est fonction du nombre d'Etats Membres, qui se voient tous attribuer la même valeur, il représente 40% du chiffre de base et est égal pour chaque Etat Membre à 6,1 postes, ce nombre étant obtenu en divisant le total des postes pris en compte pour le calcul de ce facteur (40% × 2900 postes = 1160 postes) par le nombre d'Etats Membres (191).

Le facteur « contribution » est déterminé à partir du barème des quotes-parts le plus récent adopté par l'Assemblée Générale, le nombre de postes alloués à chaque Etat Membre variant de façon proportionnelle. Ce facteur, différent pour chaque Etat Membre, correspond au nombre total de postes retenu pour le calculer (55% × 2900 postes = 1595 postes) divisé par 100, puis multiplié par le taux de contribution de l'Etat Membre dans le plus récent barème des quotes-parts.

Le facteur « population » fait intervenir la part de la population de chaque Etat Membre dans la population de l'ensemble des Etats Membres. Les chiffres sont tirés des statistiques dont l'ONU dispose (« la Population and Vital Statistics Report »). Ce facteur est égal au quotient du nombre total de postes arrêté aux fins de son calcul (5% × 2900 postes = 145 postes) par la somme des populations des Etats Membres, multiplié par la population de l'Etat Membre considéré.

Une fois que ces trois facteurs ont été calculés, le nombre moyen de postes souhaitable est obtenu en faisant la somme des facteurs «qualité de Membre», «contribution» et «population» affectés à l'Etat Membre. Les limites supérieure et inférieure de la fourchette sont déterminées par l'application d'une marge de 15·% de part et d'autre du point médian. Dans sa résolution 42/220 A, l'Assemblée générale a précisé que cette marge ne serait pas inférieure à 4,8 postes en plus ou en moins, et que la limite supérieure de la fourchette ne serait pas inférieure à 14 postes.

ANNEXE n°2

Tableau n°5- Répartition des postes de responsabilité par nationalité
à la Commission de l'Union Africaine

CHAPITRE PREMIER : EVALUATION DE LA REPRESENTATIVITE DU BENIN AU SEIN DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

Section I : Evolution de la situation des cadres béninois dans les OI de 1960

Paragraphe II : L'état des lieux actuel de la présence des cadres béninois dans les organisations internationales . 18

Placement des cadres béninois dans les organisations internationales: analyse diagnostique et prospective