La Dynamique de la Politique du Logement Social à Montréal: Essai d'une analyse de enjeux sociaux de l'habitat

INTRODUCTION

1. Le logement social

Le logement social est un enjeu majeur. Dans la plupart des pays développés, une politique visant la construction de logements sociaux est considérée comme étant un palliatif aux imperfections du marché privé et un moyen de redistribution du revenu (Rickettes, 1981:501). La Suède, la France, la Grande-Bretagne, et les Etats-Unis ont mis sur pied des programmes dont l'objectif est d'assurer l'accès à un logement décent, et à un prix modique, aux familles à faible revenu (Headey, 1978). Cependant, la carence de logements sociaux reste toujours un problème épineux. Selon Louis Wirth (1947), le problème du logement social relève de la responsabilité publique, du fait que cette dernière devrait répondre à certaines valeurs sociales. A cet effet, il ajoute que

"it is around the recognition of certain of these values that housing movements in various countries, in the Western world, including the United States. has gained its peculiar character through the emphasis upon public responsibility, it is due to the fact that, like other social movements of a reform or revolutionary nature; it has set itself the goal of achieving certain objectives toward which there either exists a public apathy or against which there operates the organized resistance of special interest groups." (Wirth, 1947: 142).

Le Canada n'a pas échappé à cette situation puisque les fonctionnaires fédéraux qui formulent les politiques publiques, ont toujours mis le problème de logements sociaux à leur agenda, même récemment en période de coupures budgétaires . En ce qui concerne le Québec, une commission était chargée en 1971 d'étudier ce problème en profondeur. La Commission Castonguay, mise sur pied par le gouvernement du Québec (Dennis et Fish, 1972: 2) avait rendu public les résultats de son enquête, en notifiant ce qui suit:

"Reconnaître l'accès à l'habitation comme un droit universel implique donc une inter vention directe de l'Etat dans toute industrie qui.encore aujourd'hui dépend presque- entièrement de l'entreprise privée De même que l'universalité d accès à l'éducation et aux soins a exige que l'Etat prenne la responsabilité de ces secteurs à la place

l'entreprise privée. de môme la reconnaissance de l'accès à l'habitation comme droit universel implique une intervention directe similaire dans les services d habitak,n

s'impose.

2. Élaboration d'une problématique sur la politique du logement social. Pendant la période d'après-guerre, le stock résidentiel au Canada et au Québec était géré par le secteur privé. Suite à l'urbanisation (1946 et 1981), bien des problèmes économiques et sociaux ont commencé à faire surface, certains dérivent du délabrement et de l'insalubrité du stock résidentiel. Le retour des vétérans en 1946, et l'exode rural avaient compliqué la situation (Miron, 1988: 239-241). De nombreux obstacles témoignaient de l'ampleur de cette décrépitude, notamment, les conditions sanitaires, les problèmes de congestion et de surpopulation, et l'installation de squatters; à cela, il faudra ajouter la pauvreté des locataires, et la réticence des propriétaires de logements à effectuer des travaux de réparation ou de rénovation (Bennett, 1994: 13-16).

Considérant la précarité de la situation, le gouvernement fédéral et les provinces se sont engagés en 1946 à intervenir financièrement dans la construction de logements sociaux. Ce processus se matérialisa par la prise en charge du dossier par la Société d'habitation du Québec (SHQ) et par la Société centrale d'hypothèques et de logement (SCHL). Quant aux municipalités, leur rôle devint aussi très actif et consista à prendre l'initiative de soumettre des projets de construction de logements sociaux, suite aux pressions exercées par les groupes d'intérêts. A Montréal, la gestion des logements tels que les H.L.M (habitation à loyer modique) incombait à l'Office municipal d'habitation de Montréal; tandis que la gestion des autres types de logement social, notamment les coopératives et les OSBL (organisme sans but lucratif), revint à la SHQ. Suite aux compressions budgétaires. le gouvernement fédéral alloue depuis 1993 de moins en moins de fonds pour financer la construction des nouveaux logements sociaux. sauf les fonds destinés à des réparations. Au niveau provincial, les montants octroyés sont aussi réduits. Tous les paliers du gouvernement sont en train de restructurer les programmes sociaux, compte tenu, bien entendu. du déficit des finances publiques

La politique du logement social s'inscrit dans le cadre des politiques sociales relevant de l'Etat-providence. Le Canada est parmi les pays nantis où l'ampleur et l'universalité des régimes de protection sociale tiennent la tête de proue. Les coupures budgétaires sont parfois dues à ce qu'il convient d'appeller la crise de l'Etat-providence. En effet, l'Etatprovidence a fait évoluer les dépenses publiques à un rythme démesuré bien qu'il ait contribué, malgré tout, à aplanir certaines inégalités sociales depuis plusieurs décennies. Selon Pierre RosanvatIon:

"il s'ensuit que l'Etat-providence est remis en cause, pris au piège entre la volonté conservatrice de revenir en arrière des uns et l'incapacité de penser des autres.' (1981.27-28)

La province de Québec, contrairement aux autres, dirige sa politique de logement social d'une façon distincte, du fait de l'existence de la Société d'habitation du Québec qui joue le rôle d'intermédiaire au regard des subventions fédérales. L'initiative de certains projets d'habitation revient également aux municipalités qui en assurent aussi le financement. Nonobstant le fait que le gouvernement fédéral n'accorde plus de fonds pour la construction de nouveaux logements sociaux, il continue quand même d'y exercer une mainmise à cause de la hiérarchie des centres de pouvoir. Le fédéral ne cesse, en effet, de manifester son influence sur le palier provincial. Cela revient à dire, en d'autres termes, que la structure fédération-province-municipalité reste toujours pertinente.

3.Un aperçu des acteurs formant la communauté de politique

Les acteurs suivants participent à la formulation de la politique de logement social: il y a d'abord les gouvernements fédéral, provincial et municipal; ensuite, les élus. et les groupes d'intérêt. représentant la population cible, qui font pression sur tous les paliers de gouvernement et sans oublier le Groupe de recherche technique (GRT) dont le rôle sera expliqué dans le deuxième chapitre Le processus de formulation de la politique du logement concerne tous ces acteurs, qui disposent de lois et de réglementations, des ressources nécessaires, d'une autonomie relative par rapport au marché prive_: et exercent

une responsabilité. Les familles à faible revenu s'organisent souvent autour des groupes d'intérêts dont le leadership revient aux élites ou entrepreneurs politiques, pour plaider leur cause par le moyen de la mobilisation ou d'actions collectives. Les groupes de pression veulent protéger les intérêts de leurs membres, et obtenir des bénéfices via l'intervention de l'Etat. A ce propos, Bélanger et Lemieux (1996:237) écrivent:

`On entend par groupe de pression un ensemble de personnes organisées qui tentent d'influencer l'autorité étatique dans sa prise de décision. Comme pour toute organisation, il s'agit d'une action concertée, structurée. et soutenue en vue de la promotion d'intérêts spécifiques."

Il va de soi que certains membres de groupes, y compris leurs dirigeants, peuvent obtenir des bénéfices matériels, comme par exemple des logements sociaux pour eux-mêmes. Comme Oison (1980: 126-127) le note, 'les individus sont informés des coûts et bénéfices de l'action collective, et motivés par les bénéfices économiques potentiels."

L'ampleur du travail d'information et de défense quotidienne des droits des locataires revient aux organismes communautaires et groupes de pression. Nous abordons dans ce travail la communauté de la politique du logement social afin d'identifier les acteurs qui la composent, de comprendre leur rôle respectif, et, de saisir le rôle et les stratégies des réseaux.

La question principale qui gouverne notre raisonnement est la suivante: comment les groupes d'intérêts, représentant les familles cibles ou les bénéficiaires potentiels des logements sociaux, se sont-ils organisés pour faire pression sur le gouvernement en vue de procurer des bénéfices matériels à leurs membres? Une telle préoccupation conduit nécessairement à une interrogation sur le processus que les gouvernements ont adopte afin de décider de l'orientation de la politique du logement social. Cela nous permettra de comprendre comment la production d'une politique et sa mise en oeuvre s'effectuent, et d'apprécier à cette fin le rôle de la communauté de politiques

4. Objectifs de la recherche

Notre étude vise à cerner la problématique du logement social dans la ville de Montréal. Le logement social, en effet, se définit comme un habitat construit par le biais du financement gouvernemental en vue de loger les familles à faible revenu, des personnes âgées, des personnes seules et des personnes handicapées. Il s'agit d'un:

"phénomène historiquement et géographiquement bien particulier une classe sociale est, en tant que telle. privée de la maitrise de son habitat et se trouve logée par une autre. . La notion de logement social comme les réalités qu'elle recouvre sont en ce sens liées à l'évolution des sociétés capitalistes occidentales," (Butler et Noisette, 1983: 6-7)

L'objectif poursuivi par cette étude est d'identifier les acteurs qui participent au processus de la formulation et de mise en oeuvre de la politique du logement social à Montréal. Plus particulièrement, elle pose la question de savoir comment l'action collective se mobilise pour influencer les interventions gouvernementales dans le financement de logements sociaux, en considérant la période allant de 1990 à 1995. Dans le cadre de ce travail, notre raisonnement adopte une démarche théorique néo-institutionnelle qui s'articule autour du concept de communauté de politiques (Pross, 1992: 118-130). Ce concept a le potentiel d'éclairer les rapports institutionnels qui relient les agences gouvernementales à des groupes d'intérêt dans le cadre de l'émergence d'une politique publique.

Cette recherche vise à appréhender la dynamique de la politique du logement social à Montréal, et plus particulièrement dans la région Sud-Ouest où se trouvent les quartiers de Saint Henri, Petite Bourgogne, Pointe Saint Charles, Côte Saint Paul, et Ville Emard. Nous nous pencherons plus particulièrement sur le rôle que jouent les groupes de pression tels que FRAPRU, POPIR, et RIL/Projet St Charles, dans la formulation et la mise en oeuvre de cette politique En politiques sociales. cette initiative tombe dans le champ de politiques sectorielles. En effet, ces politiques consistent dans l'offre des services collectifs au:' individus, indépendamment de la protection à l'égard des risques collectifs: le logement, l'éducation, et les loisirs Enfin. cette étude souhaite combler une lacune dans la recherche en matière de pol itique du logement social au Québec. du tait que nous aborgerom.,

différents thèmes relatifs aux mécanismes de régulation des enjeux sociaux de l'habitat, au sein de la communauté de politiques (policy communit y), étant donné que le pouvoir politique est de nature polymorphe.

5. L'organisation du travail

Cette étude comprend trois chapitres. Le premier présente la revue de la littérature sur le concept de communauté de politiques, ainsi que l'orientation théorique générale. Ce chapitre introduit aussi nos prémisses de base, ainsi que la partie méthodologique, qui nous permettra de définir les variables, tout en expliquant nos sources de données, en plus des procédures d'échantillonage, de collecte des données, des entrevues effectuées, et de la méthode d'analyse. Le deuxième chapitre explicite le contexte du logement social au Québec, avec, respectivement, la définition, les caractéristiques, l'importance du logement social au Québec, les origines, et l'identification des acteurs étatiques et non- gouvernementaux. Un aperçu sera donné du profil socio-économique des quartiers pauvres de Montréal, et des besoins en logements sociaux. Quant au troisième chapitre, nous y élucidons la dynamique de la politique du logement social à Montréal. Nous aborderons l'écologie du processus de production de la politique du logement social et sa mise en oeuvre, et ferons une analyse du rôle des acteurs, puisqu'il faudra démontrer la logique de l'interaction entre l'Etat et les groupes d'intérêt suivant les hypothèses formulées. Dans ce même chapitre, nous vérifierons nos hypothèses au terme d'une analyse qualitative. L'étude de la région sud-ouest de Montréal demeure au centre de nos préoccupations. En guise de conclusion, nous formulerons des propositions qui, d'une part, peuvent favoriser l'efficacité et l'efficience d'une politique de logement social, et, d'autre part, sont susceptibles d'inciter d'autres chercheurs à approfondir ce thème, tout en comblant certaines lacunes que cette étude aurait mis à jour Les résultats de notre recherche démontreront si le rôle assumé par les groupes de pression dans la représentation des intérêts des locataires et requérants de logements sociaux dans notre

étude de cas, est une action efficace.