La problématique du contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées au regard de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996

INTRODUCTION GENERALE

Après l'euphorie des vingt premières années d'indépendance, l'infaillibilité de l'Etat sera remise en cause, rendant nécessaire de penser à d'autres modalités d'aménagement de l'Etat. Aussi, pour reprendre le Pr. Jacques CHEVALLIER,  L'Etat en tant que forme politique institutionnalisée, est en effet un produit historique de l'évolution des sociétés ; et comme toute institution, il est caractérisé par une dynamique permanente d'évolution résultant de l'action des forces de changement^1(*). C'est dans cette dynamique d'évolution que quelques années plus tard, le Cameron en partenariat avec les institutions de Brettons Wood va s'engager à accentuer le processus de décentralisation commencé bien avant l'indépendance mais, encore lacunaire^2(*). A cet effet, il a formulé des stratégies et politiques visant à relever les défis posés par le nouvel environnement socio-politico et économique. Il en a résulté l'adoption des politiques d'ajustement structurel (P.A.S)^3(*) ; lesquelles mettaient en exergue les politiques de décentralisation, piliers importants des réformes institutionnelles plus larges.

La décentralisation est ainsi devenue nécessaire en matière de restructuration et de modernisation de l'administration publique^4(*). A ces influences des institutions financières internationales, il faut ajouter que l'accentuation de la décentralisation est aussi le résultat de l'ouverture démocratique qui coïncide au Cameroun avec le réveil des mouvements de contestation de l'ordre unitaire de l'Etat^5(*) dans les années 1990.

C'est de ces revendications que se dégage l'enjeu de la décentralisation territoriale au Cameroun, laquelle ne se limite pas à résoudre uniquement un problème de politique de développement, mais aussi et surtout une crise politique ; d'où cette nécessité pour le Cameroun d'assurer la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Cette participation a d'entrée pris la forme d'une constitutionnalisation du principe de la libre administration des collectivités territoriales décentralisées par des conseils élus^6(*). Au-delà de cette base constitutionnelle, se trouve également consacré le principe de l'unité et de l'indivisibilité de la République^7(*) qui implique le contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées.

I) CONSIDERATIONS GENERALES SUR LA DECENTRALISTION

ET SON COROLAIRE LE CONTROLE DE L'ETAT

L'on s'attardera tout d'abord sur les considérations relatives à la décentralisation (A) et ensuite sur celles relatives au contrôle de l'Etat (B).

A) La décentralisation

La maîtrise de la substance de cette notion passe par sa définition, ses objectifs, sa

typologie (1) d'une part et d'autre part son historique au Cameroun (2).

1) Définition, objectifs et différents types de décentralisation

A la suite de la définition (a), nous ferons état des objectifs (b), puis des différents types de décentralisation (c).

a) Définition

La décentralisation peut se définir comme un « système d'administration consistant à

permettre à une collectivité territoriale (décentralisation territoriale) ou à un service (décentralisation technique) de s'administrer eux-mêmes sous le contrôle de l'Etat, en les dotant de personnalité juridique, d'autorités propres et de ressources »^8(*). Cette définition permet ainsi de mettre en exergue la distinction qu'il y a lieu de faire entre la décentralisation territoriale qui s'intéresse aux collectivités territoriales décentralisées uniquement et celles qui s'applique aux établissements publics - plus largement les institutions spécialisées - à savoir la décentralisation technique ou par service^9(*). Ainsi, « décentraliser c'est non seulement rapprocher le pouvoir, c'est-à-dire les lieux de prise de décision politique des citoyens, mais c'est aussi permettre à ces derniers et aux collectivités territoriales décentralisées d'être maître et acteurs de leur devenir »^10(*).

b) Différents types de décentralisation

Les différents types de décentralisation sont les suivants :

- La décentralisation territoriale qui est une technique d'organisation administrative suivant laquelle certaines compétences sont transférées de l'Etat vers les collectivités infra étatiques géographiquement limitées qui bénéficient d'une autonomie organique et fonctionnelle sous le contrôle de l'Etat. Dans ce cadre  les décisions prises non pas un agent de l'Etat mais au nom de la collectivité territoriale par un organe élu qui émane d'elle.

- La décentralisation fonctionnelle (ou technique) ou par service qui répond à des exigences techniques et de bon gestion et consiste à reconnaître la personnalité morale de droit public à un établissement public pour la gestion autonome d'une activité spécifique déterminée par l'Etat à l'exemple de l'Université.

c) Les objectifs de la décentralisation territoriale^11(*)

La décentralisation poursuit plusieurs objectifs à la fois politique, économique et social.

L'objectif politique^12(*) est celui de préserver l'unité et de ménager la diversité. Il s'agit d'une voie nouvelle entre l'étatisme jacobin susceptible d'étouffer les particularismes régionaux et un fédéralisme que les autorités centrales répugnent car contraire à toute exigence d'unité et présentant des risques de partition ou de sécession à plus ou moins long terme notamment entre anglophones et francophones.

L'autre objectif de la décentralisation est économique. Elle répond à un souci de l'optimisation du développement économique en ce que la proximité du pouvoir ou l'autorité à portée du citoyen serait source d'efficacité.

Le troisième objectif de la décentralisation est social : rapprocher les administrés du pouvoir et gérer la collectivité au mieux des intérêts de ses membres en trouvant au moment opportun des solutions adaptées aux besoins exprimés ou latents de la population compte tenu des moyens disponibles. Ainsi, la décentralisation, de par sa politique participative, permet ainsi de pallier les critiques qui ont été faites à la déconcentration ; car dans cette dernière, les décisions sont toujours prises au nom de l'Etat par un de ses agents Il y a seulement substitution d'un agent local (par exemple le préfet) au chef de la hiérarchie (normalement le ministre)^13(*). C'est pour cela qu'Odilon BARROT affirme que « c'est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci la manche »^14(*).

2) Historique de la décentralisation au Cameroun^15(*)

La loi communale de 1974 institue une seule entité décentralisée, la commune^16(*), laquelle peut se définir, pour reprendre le Pr. Roger Gabriel NLEP comme une «  collectivité humaine solidaire de ses problèmes, de son histoire, de ses intérêts conformes dans une portion définie du territoire national »^17(*). L'historique de la décentralisation territoriale au Cameroun passe par un aperçu de l'approche dualiste de la décentralisation au Cameroun de 1916 à l'indépendance (a), puis à ce qu'il en a été de l'indépendance à 1974.

a) Une approche mitigée de la pratique décentralisatrice au Cameroun

de 1916 à l'indépendance

Le contexte mitigé vient de ce que le Cameroun sous administration française est confronté à une décentralisation lente et contrôlée, tandis que le Cameroun sous administration anglaise connaît une approche participative.

En effet, la décentralisation naît au Cameroun à la suite de l'accord franco-britannique sur le partage de la colonie allemande du Cameroun, signé en mars 1916. Il en découle que la partie du territoire camerounais placée sous administration britannique est administrée suivant le principe de l'indirect rule, tel que pratiqué dans la colonie britannique du Nigeria^18(*). Cette politique dont l'objectif est d'accorder aux populations locales une relative autonomie^19(*)est introduite dans les deux parties du Cameroun sous mandat britannique (Northen cameroon et le southen cameroon) par la Native Court Ordinance (NCO) de 1914 et la Native Autority Ordinance (NAO) de 1916.

A l'inverse des britanniques, l'administration coloniale française se méfie quelque peu des populations indigènes et ne fait pas confiance à leurs dirigeants. Ainsi, l'administration coloniale mettra sur pied un système administratif marqué par la centralisation. Le mouvement de communalisation ne sera amorcé qu'à partir de 1941 avec la mise sur pied des communes mixtes^20(*); et s'achèvera par la création des communes de plein exercice (CPE) et des communes de moyen exercice (CME)^21(*).

b) Une approche mitigée emprunte d'évolution

Après le maintien du paysage institutionnel camerounais jusqu'en 1974, surviendra la réforme communale de 1974; laquelle harmonise les législations internes et institue un type de collectivité locale pour tout le pays : La commune^22(*). Si le principe électoral est généralisé pour le choix des organes délibérants, le gouvernement entend garder une haute main mise sur la désignation des organes exécutifs locaux^23(*). C'est dans cette optique que sera adopté le décret n°77/91 du 25 mars 1977 qui détermine les pouvoirs de tutelle sur les communes. Mais en fait d'harmonisation, le législateur a simplement étendu l'esprit de communalisation d'héritage français, au demeurant aggravé de ses avatars à la partie anglophone du pays.

Cette réforme sera accentuée par la loi n°87/015 du 15 juillet 1987 qui crée les communautés urbaines.

c) La décentralisation depuis 1996

En 1996, survient la réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996, corollaire de l'élan démocratique que connaît le Cameroun avec le réveil et la reconnaissance de la société civile qui se matérialise par le passage du régime politique camerounais d'un présidentialisme autocratique à un présidentialisme démocratique en passant par un présidentialisme déconcentré^24(*). Cette réforme opère un saut qualitatif en octroyant un statut constitutionnel aux collectivités territoriales par la constitutionnalisation du principe de libre administration des collectivités décentralisées par les conseils élus^25(*). Cette ouverture décentralisatrice se prolongera par les lois du 22 juillet 2004 sur la décentralisation^26(*).

La réforme décentralisatrice opérée se justifie à plus d'un titre. Sur le plan démocratique, l'on relève la nécessité de faire participer le plus grand nombre dans la gestion des affaires locales; c'est ainsi que le Pr. Georges VEDEL dira que la décentralisation « a une valeur démocratique puisqu'elle se ramène à faire gérer le maximum d'affaires par les intéressés eux-mêmes ou par leurs représentants »^27(*). A sa suite, le Pr. CHAPUS affirme que « l'on peut comprendre que l'adhésion à la démocratie n'ait pu s'accompagner que de la décentralisation - en dépit des inconvénients qui sont les siens et qui l'infériorisent à la déconcentration à deux point de vue: Elle coûte beaucoup plus chère, elle complique l'organisation administrative »^28(*).

L'autre aspect majeur de cette réforme se trouve dans l'impact qu'ont les citoyens dans le processus de prise de décision et sur l'orientation, économique et sociale que prendra la gestion de la collectivité.

La prise en compte de cette nécessité décentralisatrice s'est davantage matérialisée par la création d'une seconde chambre au parlement camerounais - le Sénat - qui représente les collectivités territoriales décentralisées.

3) Economie de la notion de collectivité territoriale décentralisée

Définir cette notion de collectivité territoriale décentralisée nécessite que soit au préalable levée toute ambiguïté entre les notions de collectivité territoriale et de collectivité locale. L'Etat, collectivité territoriale n'est évidemment pas qualifiable de collectivité locale. Mais, abstraction faite de l'Etat, les collectivités territoriales sont très exactement les collectivités locales^29(*). Aussi, ferons-nous usage dans le cadre de ce travail de l'une et l'autre expression.

Ainsi, l'on peut définir les collectivités territoriales comme « des entités de droit public correspondant à des groupements humains géographiquement localisées sur une portion déterminée du territoire national, auquel l'Etat a conféré la personnalité juridique et le pouvoir de s'administrer par des autorités élus »^30(*). Au sens de l'article 55 al.1 de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996, les collectivités territoriales décentralisées de la République sont limitativement énumérées : ce sont les régions et les communes.

S'agissant de la collectivité communale, la nouvelle réglementation distingue trois variétés de collectivité communale : la commune ordinaire, la commune d'arrondissement et la communauté urbaine. La commune ordinaire est la collectivité territoriale décentralisée de base au Cameroun. La commune d'arrondissement est l'appellation donnée aux communes de grandes ou moyennes agglomérations urbaines qui constituent une communauté urbaine. La communauté urbaine quant à elle est un groupement d'au moins deux communes d'arrondissement d'une agglomération présentant certaines particularités géopolitiques, socio-politiques, sociologiques ou économiques. Elle est une personne morale de droit public jouissant de la personnalité juridique et de l'autonomie financière^31(*).

S'agissant de la région, elle est une collectivité territoriale décentralisée constituée de plusieurs départements. Son assise territoriale est celle des provinces actuelles^32(*).

L'on peut observer à partir de cet aperçu que la décentralisation se caractérise par trois conditions: L'existence des affaires locales, des autorités indépendantes du pouvoir central et une gestion autonome^33(*). A ces conditions, il faut ajouter une quatrième : le contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales, contrepartie nécessaire de la libre administration des collectivités locales dont le but est la préservation de l'ordre unitaire de l'Etat.

B) La notion de contrôle de l'Etat

Il est d'emblée nécessaire de préciser que le contrôle qui porte sur l'activité administrative est le seul qui corresponde à une notion spécifique de contrôle. Par contre, l'action de « contrôle » exercée sur les administrés qui ne participent pas d'une manière quelconque à la gestion administrative, se rattache aux missions de l'administration et non à son contrôle.

Ethymologiquement, le contrôle serait le contre-rôle, la liste nominative qui permettrait de vérifier une première série de noms portés sur un état et de procéder éventuellement à un contre-appel^34(*). Cette idée de vérification est essentielle à la notion de contrôle. C'est dans ce sens que le Pr. EISENMANN la définit comme étant « l'opération qui consiste à vérifier si des objets concrets sont conformes ou ne sont pas conformes au schéma idéal, d'un objet correct, tel que le dessine une norme de contrôle - autrement dit à confronter les objets aux schémas auxquels ils doivent être conforme .pour établir si, effectivement, ils le sont ou non. Un contrôle c'est essentiellement une vérification de conformité de la conformité »^35(*).

Ainsi, contrôler c'est non seulement vérifier la régularité juridique, la légitimité ou l'opportunité des actes, mais aussi assurer le fonctionnement économique et cohérent de la machine administrative et de ses diverses parties, surveiller la réalisation effective des programmes, évaluer les résultats, voire les coûts et rendements^36(*).

A partir de cette notion de contrôle, celui exercé par l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées c'est le contrôle de tutelle. Ce contrôle se rattache à la décentralisation qui, s'oppose à la déconcentration. En effet, décentralisation et déconcentration sont les deux maîtres mots en matière d'organisation administrative .Exception faite des autorités situées à la tête d l'Etat (Président de la République, Premier ministre, Ministres...), toute autorité administrative est soit déconcentrée, soit décentralisée.

Alors que l'autorité déconcentrée est sous la dépendance d'un supérieur hiérarchique aux instructions duquel elle doit obéissance, qui détient de plein droit le pouvoir d'annuler ses décisions, tel n'est pas le cas pour une autorité décentralisée qui dispose d'un pouvoir de décision autonome qu'elle exerce sous la surveillance d'un représentant de l'Etat: l'autorité de tutelle^37(*).

La tutelle administrative peut ainsi se définir comme le contrôle que l'Etat exerce tant sur les organes que les actes locaux. Ce contrôle est étroitement limité par les textes. C'est donc un contrôle dit lâche par opposition au contrôle hiérarchique, qui s'exerce d'office, même en l'absence d'un texte l'instituant.

Se limiter à dire ce qu'est le contrôle de l'Etat sur les collectivités locales ne suffit pas; encore faut-il s'accorder sur sa nature, ses buts et ses principales orientations. Ce qui justifie l'accent mis sur l'objet de recherche et la problématique qui en découle.

II) OBJET DE RECHERCHE ET PROBLEMATIQUE

Faire état de l'objet de notre étude (A) est une phase préalable avant de s'attarder sur ce qu'il en est de notre problématique (B).

A) Objet de recherche.

A titre de rappel, le contrôle qui porte sur l'activité administrative ou para administrative est le seul qui corresponde à la notion spécifique de contrôle. Ainsi, l'objet de notre étude sera non pas le contrôle de l'administration locale, mais le contrôle sur l'administration locale. Au sujet de ce droit de regard reconnu à l'Etat dans la gestion des affaires locales, se dégage notre thématique relative à la problématique du contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées au regard de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996.

C'est à travers cette thématique que nous apprécierons le seuil, l'étendue de l'autonomie des collectivités locales. Ce d'autant plus qu'avec les lois de 2004 sur la décentralisation, l'on assiste à une restriction de la tutelle au profit du contrôle juridictionnel. De même, sera appréciée la compatibilité existentielle entre le principe de l'unité et de l'indivisibilité de la République et celui de la libre administration des collectivités territoriales décentralisées ; d'où la nécessité d'une problématique.

B) Problématique

L'année 1996 donne naissance à une ère nouvelle avec la constitutionnalisation de la décentralisation, la création des collectivités territoriales, doublée de ce corollaire indispensable contrôle de l'Etat sur ces collectivités territoriales décentralisées^38(*).

De la commune consécration constitutionnelle du principe de l'unité et de l'indivisibilité de la République et de celui la libre administration des collectivités décentralisées, se dégage une question essentielle, celle de savoir qu'elle est la place du contrôle de l'Etat dans la libre administration des collectivités des locales ? Autrement dit, le contrôle de l'Etat constitue-t-il un gage à l'effectivité de la libre administration des collectivités locales ou à l'indivisibilité de la république? Dans l'affirmative, ne comporte-t-il pas pour autant des entraves à cette libre administration ? Si tel est le cas, qu'est ce qui justifierait son maintien et, quelles en sont éventuellement les réformes nécessaires ?

Cette problématique est davantage auréolée par son actualité et l'intérêt qui en résulte.

III) ACTUALITE ET INTERET DU SUJET.

L'exploration du contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées aujourd'hui va au-delà d'un effet de mode. D'où, son actualité (A) et son intérêt.

A) Actualité du sujet

L'actualité de ce sujet est marquée par l'adoption des lois du 22 juillet 2004 sur la décentralisation. De fait, ces lois viennent éclaircir la situation des collectivités locales. En effet, la loi n°74/23 du 5 décembre 1974 portant organisation communale et le décret d'application du 25 mars 1977 relatif aux pouvoirs de tutelle n'étaient plus compatibles avec l'évolution de la société camerounaise et les exigences de la libre administration.

Les nouvelles lois du 22 juillet 2004 viennent alléger la tutelle et consacrer le contrôle, a posteriori. Ce qui ouvre en même temps la voie à l'émergence d'un véritable contrôle juridictionnel en matière de décentralisation au Cameroun. Cette actualité est davantage marquée par la rénovation des modalités et finalités du contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées. Ce qui justifie tout l'intérêt de ce sujet.

B) Intérêt du sujet

L'intérêt de cette étude peut être perçu à la foi sur les plans politiques, juridiques et socio-économiques.

Sur le plan politique, l'intérêt de ce sujet résulte d'une nécessité démocratique du niveau local jusqu'au sommet. La consécration d'une seconde chambre le Sénat, en est le complément nécessaire. Cet intérêt sur le plan politique a été démontré par des auteurs tels Alexis de TOCQUEVILLE et Maurice HAURIOU qui mettaient en exergue l'incontestable lien entre la démocratie locale et la décentralisation territoriale^39(*). En effet, la décentralisation est un moyen de « fragmenter et de disperser les pouvoirs, de créer des opportunités pour l'émergence des groupes politiques de l'opposition, de créer de nombreux terrains d'apprentissage de la pratique démocratique »^40(*).

Mais au-delà de cet aspect lié à la théorie démocratique, il y a lieu de relever son particularisme quant à la pratique de la décentralisation territoriale au Cameroun; avec la création des communautés urbaines à la tête de certaines agglomérations^41(*). Ce particularisme tient au fait que les communautés urbaines sont des personnes morales de droit public comprenant au moins deux communes et à la tête desquelles se trouve un délégué du gouvernement nommé par le pouvoir exécutif^42(*).

C'est du caractère sui generis des communautés urbaines, étant donné qu'à leur tête se trouvent des autorités nommées par le pouvoir central, que se dégage la complexité à apprécier la libre administration des communes. Ce particularisme participe-t-il de la logique clientéliste de l'Etat^43(*) ? Où participe-t-il de la méfiance de l'exécutif en place à l'égard d'une décentralisation politique^44(*) qui serait favorable dans certains cas aux partis politiques d'opposition^45(*)?

Sur le plan juridique, la décentralisation ne saurait se faire dans l'anarchie; d'où la nécessité que la pratique décentralisatrice et le contrôle que l'Etat exerce sur les collectivités soient saisis par le droit. Cet intérêt tient aussi à l'évolution de la législation en droit camerounais de la décentralisation d'une part et d'autre part à l'appréciation des modalités et finalités du contrôle au regard de cette législation.

Sur le plan social, la gestion de l'Etat est l'illustration des tensions permanentes entre le centre et la périphérie; tensions matérialisées par les velléités sécessionnistes - telles celles de la Southern Cameroon National Congress - locales^46(*). C'est en effet du désir tant d'une meilleure information des habitants, que d'une gestion associative et participative que se dégage l'intérêt social de ce thème. Lequel permettra aux responsables locaux de mieux être informés quant aux différentes modalités de contrôle que peut et doit exercer l'Etat sur les différentes collectivités locales; mais aussi sur l'étendue de ce contrôle.

L'appréhension des contours de cette thématique passe par l'usage d'une méthodologie appropriée.

IV) METHODOLOGIE

Comme le souligne le Pr. Maurice KAMTO, « le problème de la méthode est au coeur de toute oeuvre scientifique »^47(*), « tant il est vrai que la méthode éclaire les hypothèses et détermine les conclusions »^48(*).

La méthode peut être définie comme « la démarche ordonnée que doit suivre l'esprit pour arriver à son but »^49(*). Elle est ainsi constituée par l'ensemble des opérations intellectuelles, par lesquelles une discipline cherche à déterminer la vérité qu'elle poursuit, la démontre, la vérifie.^50(*)

Dans le cadre de ce travail, nous avons procédé par une démarche à plusieurs niveaux: nous avons d'abord consulté tous les textes en rapport avec notre objet de recherche, la jurisprudence, ensuite nous les avons analysé et interprété dans la mesure du possible. Par la suite, nous avons collecté le support documentaire y relatif (ouvrages généraux et spéciaux, articles de doctrine). Nous les avons analysés au regard de la pratique de la décentralisation. Enfin, nous avons eu de nombreux entretiens avec des responsables administratifs, tant au niveau des administrations centrales que des unités déconcentrées. Il en a été ainsi avec le chef de la cellule des études et de la réglementation du MINATD, le conseiller technique n°1 du MINDUH, le chef adjoint du service provincial des communes pour le littoral.

Nous pouvons à quelques exceptions prés dire que la rédaction de ce mémoire s'est faite par l'usage de la méthode exégétique. Elle s'entend comme l'interprétation et l'explication des règles de droit, tout particulièrement de celles contenues dans les lois^51(*). Toutefois, cette interprétation a été confrontée à la pratique de la décentralisation au Cameroun. De cette méthode il s'en est dégagé la nécessité d'étudier le contrôle de l'Etat en tant que corollaire de la libre administration des collectivités territoriales décentralisées d'une part (première partie) et d'autre part d'entrevoir le devenir de cette libre administration (deuxième partie) compte tenu des limites et des enjeux de la tutelle de l'Etat sur lesdites collectivités.

PREMIERE PARTIE :

LE CONTROLE DE L'ETAT : COROLLAIRE DE LA

LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES

TERRITORIALES DECENTRALISEES

L'étude spécifique de la notion de contrôle nous permet de prendre conscience du fait que contrôler, ce n'est pas seulement vérifier la régularité, la légitimité ou l'opportunité des actes, mais c'est aussi assurer le fonctionnement harmonieux, économique et cohérent de la machine administrative et de ses diverses parties, surveiller la réalisation effective des programmes, évaluer les résultats, voire les coûts et rendements^52(*). Ainsi, l'on peut arguer que le contrôle de l'Etat sur les collectivités locales est un gage de la libre administration de ces dernières. Démontrer cette thèse nécessite que l'on s'attarde sur la réalité de la libre administration des collectivités locales (chapitre 1) d'une part et d'autre part sur la rénovation des modalités et finalités du contrôle de l'Etat lesdites collectivités (chapitre 2).

CHAPITRE I:

LA REALITE DE LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES

TERRITORIALES DECENTRALISEES DANS LE CADRE DU CONTROLE

DE L'ETAT

S'administrer librement est le plus souvent assimilé à « gérer librement » plutôt qu'à « libre gouvernement » qui implique l'existence d'une certaine souveraineté^53(*). C'est ce qui justifie la commune constitutionnalisation de la libre administration des collectivités locales et du contrôle de l'Etat^54(*), car quelque soit le désir d'assurer une meilleure participation des populations dans le processus de prise de décisions, cette consécration constitutionnelle exprime la nécessité d'un droit de regard de l'Etat sur les actes et les décisions des autorités locales; voire sur les organes locaux. Ainsi, l'institution de ce contrôle par la constitution répond à plusieurs préoccupations dont le but essentiel est la garantie de la libre administration des collectivités territoriales (section 2). Mais avant d'en venir à cette garantie, qu'en est-il des conditions de cette libre administration (section 1) ?

Section 1 : Les conditions de la libre administration des collectivités

territoriales décentralisées

La décentralisation appliquée aux collectivités locales se reconnaît aux conditions suivantes : l'existence des affaires locales (paragraphe 1), la gestion par des autorités locales indépendantes du pouvoir central (paragraphe 2) et une gestion autonome; conséquence de la personnalité juridique reconnue aux collectivités locales (paragraphe 3).

Paragraphe 1 : l'existence des affaires locales.

La décentralisation territoriale implique une distinction parmi la masse des besoins auxquels l'administration doit pourvoir, entre ceux qui intéressent l'ensemble de la population de ceux qui demeurent particuliers à une collectivité^55(*). C'est ainsi que le Pr. RIVERO précisait déjà dés 1971 que « la reconnaissance d'une catégorie des affaires locales distincte des affaires nationales, est la donnée première de toute décentralisation »^56(*). Mais qu'est ce que les affaires locales (A) ? Quel est le domaine réservé aux collectivités locales camerounaises, quelles sont les difficultés qu'il présente ? (B)

A) Les « affaires locales » : une notion insaisissable

L'ambiguïté qui caractérise cette notion d'affaires locales est fondée sur le fait qu'il n'existe pas d'affaires locales (ou nationales) par nature mais, seulement de façon contingente en fonction de la constitution ou des lois^57(*). L'on peut déduire la difficulté qu'il y a à définir clairement le concept d'affaires locales au Cameroun ; à la foi sur le plan juridique et politique.

Sur le plan juridique, elle est imprécise, car sans dire ce qu'il en est. La constitution camerounaise dispose en son article 55 al.2 que les collectivités territoriales décentralisées jouissent de l'autonomie administrative financière pour la gestion des intérêts régionaux et locaux. La loi d'orientation de la décentralisation reprend mutatis mutandis cette disposition constitutionnelle en son article 4 al.1 sans y apporter plus de précisions. L'alinéa 4 de cet article 4 dispose que « les régions et les communes règlent par délibération les affaires de leurs compétences » sans pour autant y apporter d'avantages de précision. L'on pourrait se demander à quoi renvoie l'expression « affaires de leurs compétences » ?

Sur le plan politique, cette notion d'affaires locales est ambiguë parce que l'intérêt locales, qui sous tend la notion d'affaires locales, pourrait se définir comme une tranche localisée de l'intérêt général^58(*). Mais une telle notion ne présente aucune consistance, car à supposer que l'on puisse admettre l'existence univoque d'un intérêt général, l'intérêt local ne peut en être qu'une tranche localisée. Et, si les affaires locales reposent sur la prédétermination des besoins locaux, ceux-ci produits par l'idéologie dominant, c'est donc le pouvoir central qui détermine le contenu de ces affaires locales. C'est la raison pour laquelle à l'issue du colloque organisé par le Pr. SFEZ en mai 1975, de nombreuses communications ont démontré l'inexistence objective de « l'objet local ».

Retenons simplement que certains intérêts sont communs à toutes les parties de la nation, tels que les formations des lois générales et les rapports du peuple avec les étrangers ; d'autres intérêts sont spéciaux à certaines parties de la nation, tel par exemple que les entreprises communales^59(*). Mais, «  si tout ce qui touche à une population locale devait être décidé localement, à terme, c'est la remise en cause de tout [le] système politique, c'est la mort de l'Etat tel que nous le concevons et donc de l'intérêt général »^60(*)

B) Le domaine de compétence des collectivités territoriales décentralisées

La loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 dispose en son article 55 al.2 que « les conseils des collectivités territoriales décentralisées ont pour mission de promouvoir le développement économique, social, sanitaire, éducatif, culturel et sportif de ces collectivités ».

Sur ce, au sens de l'article 3 al.1 de la loi n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes, la commune a une mission générale de développement local et d'amélioration du cadre et des conditions de vie de ses habitants. Dans son titre II relatif aux compétences transférées aux communes, la loi communale de 2004 est plus explicite et porte d'abord sur le développement économique, ensuite sur le développement sanitaire et social et, enfin sur le plan éducatif, sportif et culturel.

S'agissant des compétences transférées aux régions, elles sont quasi identiques aux compétences dévolues aux communes^61(*).

Dans ce transfert de compétences, il y a lieu de remarquer et de déplorer la quasi identité entre ces compétences transférées ; d'où la confusion et l'imprécision entretenue,car la loi ne détermine le champ de compétences réservées à telle ou telle collectivité territoriale ou à l'Etat. L'on s'attendait à une plus grande clarification de ces lois spécifiques ; mais il n'en a rien été. En effet, l'article 15 de la loi d'orientation de la décentralisation, dans la lancée de l'article 55 al.2 de loi constitutionnelle dispose simplement en son alinéa 1 que « l'Etat transfère aux collectivités territoriales, dans les conditions fixées par la loi, des compétences dans les matières nécessaires à leur développement économique, social, sanitaire, éducatif, culturel et sportif » ; et dans l'alinéa 2 que «les compétences transférées aux collectivités aux collectivités territoriales par l'Etat ne sont pas exclusives. Elles sont exercées de manière concurrente par l'Etat [...] ».

L'on est donc en droit de se demander quel est dans cet amas le domaine de l'Etat, de la région ou de la commune ? La résultante de cet enchevêtrement de compétences peut être des conflits de compétences permanents.

L'on espère que le contrôle de l'Etat permettra de pallier les risques d'enchevêtrement de compétences. De même que primera le principe de subsidiarité dans l'exercice de ces compétences ; ce principe postulant la vocation pour les collectivités territoriales à prendre des décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mise en oeuvre à leur échelon^62(*).

Au-delà de l'aspect lié à la compétence, la réalisation de la décentralisation suppose que ces activités propres soient prises en compte par des autorités locales indépendantes du pouvoir central.

Paragraphe 2 : Des autorités locales indépendantes du pouvoir central   .

Cette indépendance des autorités locales ne renvoie qu'à l'autonomie organique. Elle est constitutionnalisée dans la libre administration des collectivités par des conseils élus^63(*). Ainsi, Faire état de cette indépendance nécessite que soit d'abord définies les notions de libre administration (A), avant d'en venir à ce qu'elle soit assurée par des conseils élus (B).

A) La libre administration des collectivités territoriales

Le terme « administrer librement » ou « libre administration » quoique constitutionnellement consacré, ne désigne selon le Pr. Michel TROPER, du point de vue constitutionnel, aucun concept et reste « un terme vague et vide de sens dont la fonction est de transposer au niveau administratif l'idéologie politique de la démocratie représentative »^64(*)

Tout compte fait, la libre administration qui renvoie à la nature politique des collectivités territoriales^65(*).peut souvent être assimiler à « gérer librement ». Ce qui signifie que les collectivités territoriales gèrent en toute liberté et autonomie. La libre administration doit ainsi être distinguée des notions de « libre gouvernement » qui implique l'existence d'une certaine souveraineté et, de « libre réglementation » dans la mesure pou le pouvoir réglementaire national qui assure l'exécution des lois ne disparaît pas au profit du pouvoir réglementaire local^66(*).

Cette libre administration est davantage garantie par la présence d'un conseil élu.

B) La libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus.

 

Pour qu'il y ait décentralisation, il faut que les affaires locales soient prises en charge par des autorités indépendantes du pouvoir central, c'est-à-dire des organes locaux qui puissent exercer leurs responsabilités sans craindre à tout moment qu'il soit mis fin à leurs fonctions temporairement ou définitivement, à la discrétion du pouvoir central^67(*). C'est ce qui justifie que les autorités décentralisées soient élues, car comme le relève le Pr. Maurice HAURIOU, « tant qu'une autorité locale est nommée par le pouvoir central, alors même qu'elle aurait des attributions propres et pourrait jouir d'une certaine autonomie, il y a centralisation...Cela peut constituer de la déconcentration, mais ce n'est pas de la décentralisation »^68(*).

L'on peut ainsi constater que le seul fait que la libre administration a été constitutionnalisée et que les organes locaux ont cessé d'être nommés pour être élus a suffit à renforcer la décentralisation de ces collectivités -et particulièrement des communes.

Toutefois, si l'indépendance à l'égard du pouvoir central doit nécessairement prendre la forme du procédé électif, c'est peut être un gage de démocratie en matière de décentralisation. Mais il ne constitue pas pour autant une garantie de l'indépendance de ces autorités. En effet, un organe est essentiellement dépendant d'un autre s'il lui est soumis tant pour sa nomination que pour sa révocation, si sa vie et sa survie résultent de la volonté de l'autre^69(*). Ainsi, il y aurait véritablement décentralisation si l'autorité locale ne dépend pas du pouvoir central tant pour son investiture que pour sa désinvestiture^70(*). Or, les textes prévoient des cas de dissolution des conseils tant municipaux^71(*) que régionaux^72(*), de cessation de fonctions, tant pour un conseiller municipal^73(*) que pour un conseiller régional^74(*) ; de même que des cas de révocation tant des magistrats municipaux^75(*)que du président du conseil régional^76(*).

L'on peut en conclure qu'au Cameroun il y a certes décentralisation, mais il s'agit d'une décentralisation imparfaite^77(*). De cet aperçu sur l'autonomie organique des collectivités territoriales, quid de l'autonomie fonctionnelle.

* ¹ CHEVALLIER (J.), L'Etat, Paris, Dalloz, 1999, p.5

* ² NACH MBACK (Ch.), « l'institution communale au Cameroun : Difficile mutation d'un double legs colonial ? » in Solon, Revue africaine de parlementarisme et de démocratie, Vol. 2, n° 1, 2003, Pp. 128-154

* ³ Lire pour une analyse critique de la question, LéopOld DONFACK SOKENG, « Bonne gouvernance, Etat de droit et développement », in Revue trimestrielle de droit et des activités économiques, n°2, Avril - Juin 2007, Pp 241-296

* ⁴ NACH MBACK (Ch.), Démocratisation et décentralisation : Genèse et dynamiques comparées des processus de décentralisation en Afrique subsaharienne, Paris, Karthala - PDM, 2005, p.27. Il est à noter que la décentralisation ne naît pas avec les P.A.S, mais c'est avec ceux-ci qu'elle sera accentuée.

* ⁵ MENTHONG (H.-L), « La construction des enjeux locaux dans le débat constitutionnel au Cameroun », in MELONE (S.), MINKOA SHE (A.), SINDLOUN (L.), (dir.), La réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996 : Aspects juridiques et politiques, Yaoundé, Fondation Friedrich-Ebert, 1996, Pp 146-180

* ⁶ Art.55 al.1, Loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972

* ⁷ Art.1 al.2, Loi constitutionnelle du 18 janvier1996

* ⁸ GUILLIEN (R.) et VINCENT (J.), (dir.), Lexique des termes juridiques, 13^e éd, Paris, Dalloz, 2001, p.117. Lire aussi les articles 2 et 4, Loi n°2004-17 du 22 juillet 2004, D'orientation de la décentralisation

* ⁹ CHAPUS (R.), Droit administratif général, Tome 1, 15è éd, Paris, Montchrestien, Août 1999, P.388

* ¹⁰ BAGUENARD (J.), La décentralisation, Paris, Puf, Coll. « Que sais-je ? », 7^ème éd, n°1879, Février 2004, p.124

* ¹¹ WANDJI K. (J. F.) « Eléments de droit de la décentralisation », in Séminaire sur la décentralisation, Douala, Hôtel La Falaise, Fév. 2008, p. 1

* ¹² la décentralisation a aussi une signification politique manifeste de par l'impulsion de la démocratie au niveau local avec la création des communes, Cf. TOCQUEVILLE (A. De), De la démocratie en Amérique, repris par CHAPUS (R.), Droit administratif général, Tome 1, Paris, Montchrestien, Août 1999, p.386

* ¹³ RIVERO (J.) et WALINE (J.), Droit administratif, 18^ème éd, Paris, Dalloz, 2000, p.312

* ¹⁴ Cité par MORRAND-DEVILLER (J.), Cours de droit administratif, 7^ème éd, Paris, Montchrestien, Septembre 2001, p.137

* ¹⁵ Cette historique est largement inspirée par les travaux de NACH MBACK (Ch.), « L'institution communale au Cameroun : Difficiles mutation d'un double legs colonial ? », in Solon, Revue africaine de parlementarisme et de démocratie, Vol2, N°1, 2003, Pp 128 - 154

* ¹⁶ Art.1, Loi n° 74/23 du 5 décembre1974 portant organisation communale

* ¹⁷ NLEP (R. G.), L'administration publique camerounaise : contribution à l'étude des systèmes africains d'administration publique, Paris, LGDJ, 1986 p.130

* ¹⁸ Cette politique s'officialise par le Cameroon order in council de juin 1923.

* ¹⁹ Cette autonomie pouvait en effet être appréciée à travers d'une part le choix des dirigeants et d'autre part la compétence de ces populations dans les affaires de proximité.

* ²⁰ La particularité de ces communes vient de ce qu'elles regroupaient dans leurs instances des représentants de la métropole à coté de ceux des populations locales. En effet, l'exécutif communal était assuré par un administrateur français nommé par le haut commissaire. Cf. NACH MBACK (Ch..), « L'institution communale au Cameroun : Difficiles mutation d'un double legs colonial ? », op.cit, p.136

* ²¹ Cette classification était réservée aux communes ayant un développement suffisant leur permettant de disposer de ressources propres nécessaires à l'équilibre du budget. C'est à cette étape que sera mis pour la première fois en exergue un contrôle du fonctionnement et un contrôle juridictionnel des comptes de la commune. Cf. NACH MBACK (Ch..), « L'institution communale au Cameroun : Difficiles mutation d'un double legs colonial ? », op.cit, Pp 138-140

* ²²Cf. Loi n°74/23 du 5 décembre 1974 portant organisation communale au Cameroun, in Guide des gestionnaires communaux : Recueil des textes, Yaoundé, Octobre 1996, Pp. 12-

* ²³ Cf. Art. 52, 58 et 173 à 177, Loi n°74/23 du 5 décembre1974

* ²⁴ WANDJI K. (J. F.), « Processus de démocratisation et évolution du régime politique camerounais : D'un présidentialisme autocratique à un présidentialisme démocratique », in Revue belge de droit constitutionnel, Bruxelles, Bruylant, 2001, Pp437-469

* ²⁵ Cf. Art. 55, Loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1974

* ²⁶ Loi n°2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation, Loi N)2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes, Loi n° 2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux régions

* ²⁷ Cité par KUATE (J.-P.), Les collectivités territoriales décentralisées au Cameroun : Recueil de textes, 3^ème éd, Douala, Presses de Macacos, 2005, p.9

* ²⁸ CHAPUS (R.), Droit administratif général, op.cit, p.386

* ²⁹ CHAPUS (R.) Droit administratif général, op.cit, p.244

* ³⁰ GUILLIEN (R.) et VINCENT (J.), (dir.), Lexique des termes juridiques, 13^e éd, Paris, Dalloz, 2001, Pp.108 à 109

* ³¹ Cf. Titre V : Du régime des agglomérations urbaines, Loi n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes

* ³² Art.61, Loi constitutionnelle du 18 janvier 1996

* ³³ BAGUENARD (J.), La décentralisation, Paris, Puf, Coll. « Que sais-je ? », 7^ème éd, n°1879, Février 2004, Pp 23-78

* ³⁴DRAGO (R.), (dir.), L'administration publique: Recueil de textes, Paris, Armand Colin, Coll. « U », 1971, p.333

* ³⁵ Cité par NLEP (R. G.), L'administration publique camerounaise: Contribution à l'étude des systèmes africains d'administration publique, Paris, LGDJ, 1986, p.111

* ³⁶ DRAGO (R.), (dir.), L'administration publique: Recueil de textes, Paris, Armand Colin, Coll. « U », 1971, p.329

* ³⁷ CHAPUS (R.), Doit administratif général, op.cit, p.369

* ³⁸ Cf. Art 55 et 58, Loi n° 96/06 du18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972. Lire aussi les articles 10 et 66, Loi n°2004-17 du 22 juillet 2004, D'orientation de la décentralisation.

* ³⁹ Lire pour une reprise de la thèse défendue par ces auteurs, CHAPUS (R.), Doit administratif général, op.cit, Pp.385-389

* ⁴⁰ROSENBAUM (A..), « Gouvernance et décentralisation, leçon d »expérience », in Démocratie, Gouvernasse et décentralisation, Revue française d'administration publique, N°88, Octobre -Décembre 1990, Pp510-511

* ⁴¹ Cf. Loi n°87/015 du 15 juillet 1987 portant création des communautés urbaines, Cf. aussi Décret du 17 janvier 2008 portant création de nouvelles communautés urbaines, in Cameroon tribune, Quotidien national d'information, n° 9018 du vendredi 18 janvier 2008, Pp. 3-5

* ⁴² Art. 109, 112 et 115, Loi n° 2004-18 du 22 juillet 22004fixant les règles applicables aux communes.

* ⁴³ BAYART (J. F.), l'Etat au Cameroun, 2^ème éd, Paris, Presse de la fondation nationale de Science politique, 1985, Pp35-44

* ⁴⁴ MENYE ME MVE (Ph.), « Processus de mise en place de la décentralisation » in les mécanismes de la décentralisation, Cours de l'E.N.A.M, Yaoundé, C.R.D., Décembre 2004, Pp13-17 Lire aussi OLINGA (A D), La constitution de la République du Cameroun, op.cit, Pp267-275

* ⁴⁵ Se referer aux propos de NI JOHN FRU NDI qui dans une déclaration signée le 11 mars 1996 à Bamenda, affirmait que « M. BIYA a instituer des villes à régime spécial [...] parce que l'opposition s'est emparée démocratiquement des dites villes »; tirée de « Et naquirent les supers maires »in Les cahiers de mutation, Mensuel camerounais d'information, Vol 44, Juin 2007, p.8

* ⁴⁶ MENTHONG (H..-L.), « La construction des enjeux locaux dans le débat constitutionnel au Cameroun », in . MELONE (S.), MINKOA SHE (A.), SINDLOUN (L.), (dir.), La réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996 : Aspects juridiques et politiques, Yaoundé, Fondation Friedrich-Ebert, 1996, Pp 146-180

* ⁴⁷ KAMTO (M.), Pouvoir et droit en Afrique noire, Essai sur le fondement du constitutionnalisme dans les Etats d'Afrique noire francophone, Cité par GUIMDO D. (B..-R.), Le personnel communal au Cameroun : Contribution à la compréhension de la crise de l'administration communale camerounaise, Thèse de doctorat de 3^ème cycle en droit public, FSJP, UY II, Année académique 1993-1994, p.14

* ⁴⁸ Ibid

* ⁴⁹ CONTANTINESCO (J.), Cité par NACH MBACH (Ch.), Démocratisation et décentralisation: Genèse et dynamiques comparées des processus de décentralisation en Afrique subsaharienne, Paris, Khartala-PDM, 2003, p.45

* ⁵⁰ GRAWITZ (M.), Méthode des sciences sociales, Citée par GUIMDO D. (B.-R.)) Le personnel communal au Cameroun : Contribution à la compréhension de la crise de l'administration communale camerounaise, op.cit, p.14

* ⁵¹ GUILLIEN (R.) et VINCENT (J.), (dir.), Lexique des termes juridiques, 11^e éd, Paris, Dalloz, 1998, p.242

* ⁵² DRAGO (R.), (dir.), L'administration publique: Recueil de textes, Paris, Armand Colin, Coll. « U », 1971, p. 329

* ⁵³ BOURJOL (M.), « l'Etat du fonctionnaire local », Cité par GUIMDO D. (B.-R.), « Constitution et décentralisation au Cameroun depuis la réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996», in Revue juridique et politique des Etats francophones, n°2, Avril - Juin 2005,p. 212

* ⁵⁴ Cf.art.55 et 58, loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972

* ⁵⁵ RIVERO (J.) et WALINE (J.), Droit administratif, 18^ème éd, Paris, Dalloz, 2000, p.311

* ⁵⁶ Cité par BAGUENARD (J.), La décentralisation, Paris, Puf, Coll. « Que sais-je ? », 7^ème éd, n°1879, Février 2004, p.27

* ⁵⁷ TURPIN (D.), Droit de la décentralisation : Principes, institutions, compétences, Paris, Gualino-éditeur, Coll. « mémento », 1998, p.16

* ⁵⁸ BAGUENARD (J.), La décentralisation, Paris, Puf, Coll. « Que sais-je ? », 7^ème éd, n°1879, Février 2004, p.33

* ⁵⁹ TOCQUEVILLE (A. De), Cité par TURPIN (D.), Droit de la décentralisation : Principes, institutions, compétences, op.cit, p.16

* ⁶⁰ Propos du Pr. Francis Paul BENOIT, Cité par TURPIN (D.), Droit de la décentralisation : Principes, institutions, compétences, op.cit, p.17

* ⁶¹ Cf. Art.18, 19, 20, 21, 22, 23 et 24, Loi n°2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux régions

* ⁶² BAGUENARD (J.), La décentralisation, op.cit, p.42

* ⁶³ Art. 55 al. 2, Loi n° 96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972

* ⁶⁴ Propos de Michel TROPER, Cité par GUIMDO D. (B.-R), « Constitution et décentralisation depuis la réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996 », in Revue juridique et politique des Etats francophones, n°7, Avril-Juin 2005, p.213

* ⁶⁵ MERLEY (N.), Conception et administration du territoire en France métropolitaine, Presses Universitaires d'Aix-Marseille, 1998, p.431

* ⁶⁶ GUIMDO D. (B.-R)., « Constitution et décentralisation depuis la réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996 », op.cit, p.212

* ⁶⁷BAGUENARD (J.), La décentralisation, op.cit, p.45

* ⁶⁸ HAURIOU (M.), Cité par TURPIN (D.), Droit de la décentralisation : Principes, institutions, compétences, op.citp.15

* ⁶⁹ BAGUENARD (J.), La décentralisation, op.cit, p.46

* ⁷⁰ Cf. Annexes, Tableau 1 sur la situation des organes non centraux par rapport à l'organe central.

* ⁷¹ Art. 46 et 47, Loi n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes

* ⁷² Art. 48 et 49, Loi n° 2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux régions.

* ⁷³ Art. 48 al. 1, Loi sur les communes

* ⁷⁴ Art 54 al. 1, Loi sur les régions

* ⁷⁵ Art. 94, Loi sur les communes

* ⁷⁶ Art. 73, Loi sur les régions

* ⁷⁷ Cf. Annexes, Tableau 1 sur la situation des organes non centraux par rapport à l'organe central.