Problématique de la gestion des terres par les collectivités locales au MALI: cas de la commune de Bougouni

Introduction

L'organisation administrative du Mali est constituée des Régions, Cercles et Arrondissements depuis l'accession du pays à l'indépendance avec seulement 13 communes.

Avec la nouvelle politique de décentralisation, 684 nouvelles communes ont été créées. Le Mali compte aujourd'hui 8 Régions administratives 49 Cercles, 285 Arrondissements, 703 communes et le District de Bamako doté d'un statut spécial. Les 08 Régions, 49 cercles et le District de Bamako sont à la fois des circonscriptions administratives et des collectivités territoriales.

Quant à la gestion du foncier, il résulte de la volonté du Mali de transformer son statut à travers des approches institutionnelles et économiques entrainant des interventions gouvernementales causant beaucoup plus de complexités dans la gestion des terres. Cette approche se caractérise par la matérialisation de la propriété privée qui ne tient pas compte des aspects socioculturels de la propriété coutumière.

Créé en 1893, le cercle de Bougouni^1(*) englobait les actuels cercles de Dioïla, Kolondiéba et Yanfolila. Le chef lieu de cercle était alors à Faragouaran. A cause des difficultés d'alimentation d'eau que connaissait cette localité, le chef lieu fut transféré à Bougouni le 10 juillet 1897.

Le cercle de Bougouni est pourvu de richesses naturelles. La population ne connait que la culture du mil, du maïs, du sorgho et des tubercules (igname, patate et manioc). Dans le domaine de la culture industrielle, la population pratique aussi la culture du tabac, de l'arachide du coton et quelques vergers.

Parmi les administrateurs qui se sont succédés à Bougouni, on retiendra MECKER qui a séjourné deux (2) fois à Bougouni (1947-1950)^2(*), il y'a créé un quartier administratif appelé QUARTIER MECKER qui deviendra plus tard après les indépendances le QUARTIER MEDINE.

Le cercle de Bougouni dont la configuration générale est déterminée par l'ordonnance n°91-039/P-CTSP du 08 août 1991^3(*), déterminant les circonscriptions administratives et les collectivités territoriales, regroupe 9 arrondissements, à savoir : Bougouni central, Dogo, Kéléya, Faragouaran, Garalo, Koumantou, Manankoro, Sanso, et Zantiébougou.

Dans le cadre de la politique de décentralisation au Mali en 1993, 25 communes ont été créées dans le cercle en 1996^4(*). Elles viennent s'ajouter à la commune de Bougouni, soit un total de 26 communes pour le cercle.

Certains Arrondissements sont composés d'une seule commune alors que d'autres en comptent plusieurs.

La population et le répertoire des localités ont fait l'objet d'une consultation récente^5(*). La répartition des communes entre les Arrondissements est la suivante :

ü Arrondissement central de Bougouni : Il est constitué de six (06) communes pour une population de 37.360 habitants ;

ü Arrondissement de Dogo: Il est constitué de deux (2) communes pour une population de 25.567 habitants ;

ü Arrondissement de Kéléya: Il est composé de trois (3) communes pour une population 17.566 habitants ;

ü Arrondissement de Sanso: Il compte de quatre (04) communes pour une population de 10.940 habitants ;

ü Arrondissement de Faragouaran: Il est composé de trois (3) communes pour une population de 7960 habitants ;

ü Arrondissement de Manankoro: L'Arrondissement de Manankoro est composé de deux (02) communes pour une population de 20.240 habitants ;

ü Arrondissement de Garalo: Garalo est composé de quatre (04) communes pour une population de 20.394 habitants ;

ü Arrondissement de Koumantou : Il est constitué d'une (1) seule commune pour une population de 33.987 habitants ;

ü Arrondissement de Zantiébougou : Il est constitué d'une (1) seule commune pour une population de 23.427 habitants.

En dépit de son morcellement, le cercle de Bougouni compte différentes ethnies, les ethnies dominantes sont les bamanans, les peulhs, les sénofos, on rencontre également des migrants Marka, aussi des Bozos et Somonos installés le long des cours d'eau et les Dogons venus de la région de Mopti.

L'origine de la commune de Bougouni et de son fondateur remonte de loin dans le temps. Elle se situe dans le Macina, plus précisément à Kani^6(*).

A la recherche de pâturages abondants, des peulhs avaient quitté le Macina pour d'autres lieux. Ils ont sillonné le pays du Nord au Sud en traversant les actuelles régions de Ségou, Koulikoro et Sikasso. Certains se sont installés à Kita (plus précisément à Bangassi) pour continuer sur Dinguiraye (République de la Guinée).

C'est ainsi que trois (3) frères, venus de Bangassi, s'installèrent dans l'actuelle région de Sikasso entre le Baoulé et le Mono. Il s'agit de :

Ø Flakoro Diakité qui s'installa à N'TJILA où il engendra ses descendants,

Ø Sanou Diakité s'installa aussi à N'TJILA et engendra Moro et Flabou,

Ø Méry Diakité s'installa à Chobla-là, un petit village situé sur le littoral gauche du Baoulé.

Les Coulibaly venus de Ségou étaient les premiers occupants de Kola dont Diéka (homme très respecté du village de Kola).Il hébergea Mériba qui engendra trois(3) garçons : Dandio Yoro, Nanza Média et Dandio Moro. La famille fut frappée par une épidémie de variole. Et pour éviter la propagation de ce fléau, Média Dangassa vint construire un lazaret à l'emplacement actuel de Bougouni.Il était construit sous forme de petite paillote d'où le nom bambara ½ BUGU½ (paillote) et ½NIN½ (diminutif voulant dire petit). Etymologiquement, Bougouni dérive donc de½ BUGU½ ½NIN½. En quittant les agglomérations pour le lazaret on disait : je vais aux petites paillotes.Pour renforcer les liens d'amitié, Média maria Diankassa, fille de Diéka. Avec Diankassa, Média engendra six (6) garçons dont la postérité constitue les trois familles fondatrices de Bougouni.

Pendant la période coloniale, parmi les six garçons de Bougouni, le plus célèbre fut Diankassa Moussa, le benjamin. Il servait d'ambassadeur du canton du Banimonotié dont Bougouni était la capitale, auprès du roi Bambara de Ségou. Au cours de ses randonnées et pérégrinations, il avait appris l'arabe et était devenu un fervent musulman. A sa mort, ses parents qui étaient animistes, l'inhumèrent avec ses livres saints conformément à la coutume locale, c'est-à-dire suivant l'esprit animiste. Diankassa Moussa avait guerroyé pour ses ainés tant pour asseoir leur autorité que pour conserver l'intégrité territoriale.

Ayant laissé deux(2) filles comme héritières, il avait imploré la grâce divine de l'immortaliser à travers un arbre qui pousserait sur une des extrémités de sa tombe. Son veux fut exhaussé, un majestueux ½ Balanzan ½ se dressa au chevet de sa tombe. Contrairement aux arbres de la savane, cette essence végétale perd ses feuilles pendant l'hivernage et reverdit en saison sèche. Cet arbre centenaire subsiste encore au sud du marché de Bougouni, entouré d'une ceinture de mur en banco. Le doyen (d'âge) du quartier de Bougouni dans le clan des Diakité est chargé d'officier les cérémonies rituelles qui lui sont dues.

S'étant fait une place, le Banimonotié guerroya avec ses voisins du Sianka Dugu, Nafanan Dugu et Kouroulamini. De ces luttes, il assura son prestige et son autonomie jusqu'à l'arrivée de Samory en 1882. Le chef de l'époque Tiékoro Blen reconnut ce dernier comme son chef suprême, l'autorisa à lever des guerriers pour renforcer ses armées à Sikasso et prit lui-même la tête de ses troupes. Malheureusement il trouva la mort devant Sikasso en 1887.

Son successeur, Dieriba Moriba, se distingua surtout comme sofa, sa bravoure et son mépris du danger sont légendaires. Il a régné jusqu'en 1898.

Le 10 juillet 1894, la capitale fut transférée de Faragouaran à Bougouni. La huitième compagnie soudanaise y fut installée, elle détacha une section à Faragouaran. Plus tard ce poste fut supprimé et, en 1895, seul Bougouni fut doté d'une compagnie d'infanterie et d'une amerrie de montagne.

Lors de la révolte du OUASSOULOU en 1895, Moriba, en accord avec les chefs du Kouroulamini effrayés par la répression de Samory, fit appel aux français installés à Ségou. Malheureusement, la colonne Bonnier devait arriver après la prise de Tentou où trois mille (3.OOO) personnes furent massacrées.

Samory fit son entrée à Bougouni à la recherche de trois de ses sofas qui l'avaient trahi lors du siège de Tentou. Au même moment, le colonel Bonnier arrivait à Faragouaran. Après une excursion à Bougouni, il choisit cette cité comme résidence à cause de sa proximité avec le fleuve et de sa position de carrefour entre Bamako-Sikasso et Ségou-Kankan.

L'ère de la colonisation venait de commencer. Les habitants de Bougouni comme tant d'autres au Soudan, connaitront le régime de l'indigénat : les lourds impôts, les travaux forcés, les travaux administratifs, le service militaire obligatoire et toute la gamme des exactions et des humiliations du pouvoir colonial.

Néanmoins, il nous parait opportun de définir les concepts : commune, foncier, collectivité locale, gestion, pour mieux appréhender la problématique que soulève le débat autour de cette présente étude. Pour la commune, elle a hérité de diverses approches de définition :

D'abord du point de vue juridique, elle est un ensemble de personnes géographiquement localisées sur une portion du territoire national qui sont unies par des liens de solidarité et de communauté d'intérêt auxquelles il est reconnu, dans des conditions précisées par la loi, le droit à la libre administration.

Ensuite du point de vue administratif, elle est une collectivité à laquelle l'Etat central va transférer certaines compétences et les moyens de les exercer (ressources humaines, financières et techniques). Elle est donc un espace d'organisation administrative.

D'autre part, du point de vue politique, elle est une portion d'un territoire administrée par des organes élus par ces habitants qui vont en conséquence partager certains pouvoirs avec l'Etat.

Enfin du point de vue (plus) socio-économique, elle est un espace géographique, économique, social et culturel communautaire. Elle assumera sa gestion face à elle-même et face à l'Etat. Elle est donc également un espace de développement.

Quant aux collectivités locales, elles peuvent être définies comme des institutions dotées de la personnalité morale jouissant d'une autonomie de gestion déterminées par la Constitution et par les lois et décrets, c'est-à-dire par l'Etat. Elles ont leurs conseillés élus, chargés de régler leurs affaires sous le contrôle du représentant de l'Etat. Elles disposent de personnels, de services et de biens qui leur sont propres. Elles disposent chacune d'un nom, d'un territoire, d'une population.

Concernant le foncier, on peut retenir principalement deux critères de définitions. Pour le professeur Samba Traoré:^7(*) (il donne une définition du foncier qu'il estime loin d'être exhaustive) le foncier est constitué à la fois par la terre et les ressources naturelles qui y sont directement attachés et l'ensemble des relations entre individus, groupes pour l'appropriation et l'utilisation de ces ressources. Ces relations englobaient à la fois des règles et des principes de la maitrise, d'appropriation et d'usage de la terre ainsi que les contextes institutionnels et relationnels qui déterminent la mise en oeuvre de ces principes. On devrait donc parler dans cette optique de foncier agricole, de foncier pastoral, de foncier pour l'habitat, et d'un foncier halieutique...

Selon le lexique du foncier en Afrique noire, le concept de foncier définit le rapport de l'homme à son environnement par rapport à un système d'interrelation entre, d'une part, les sphères de l'action sociale, individuelle et collective (l'organisation sociale, politique, le sacré, le religieux) et, d'autre part, les dynamiques écologiques.

Quant au terme gestion, elle renvoie généralement au terme administrer. Dans ce cas spécifique, la gestion des terres signifie le partage de responsabilité entre les différents échelons des collectivités.

La législation foncière en Afrique, à ces débuts, était régie par le Code civil de 1830 promulgué au Sénégal. La loi française devenait applicable à chaque fois qu'un français ou assimilé était en cause et risquait de s'opposer à un autochtone.

En 1904, la législation foncière fut durablement régie par les décrets du 23 octobre 1904 portant organisation du domaine et le décret 24 juillet 1906 portant régime de la propriété foncière. Sous la domination coloniale, le Mali a hérité de divers instruments juridiques^8(*) dans le domaine de la gestion des terres, parmi ces textes on trouvait le permis d'habiter dans la zone urbaine.

Institué en 1919^9(*), ce permis visait à aménager les zones urbaines, notamment dans les quartiers réservés aux indigènes. L'élaboration de cet arrêté s'accompagnait non seulement du processus de création des communes^10(*). Mais, aussi, de la recherche de profit par la métropole complètement ruinée par la première guerre mondiale. Ce permis d'habiter pouvait être transformé en titre immatriculé dès lors qu'il y avait eu un constat de mise en valeur^11(*). La politique de mise en valeur consistait pour le colonisateur à disposer d'un certain contrôle des terres, avec l'arrière pensée que cette mise en valeur serait réalisée.

Sous la domination coloniale est apparu le décret de 1932^12(*) réglementant le régime de l'immatriculation. Ce régime s'appliquait à des lots du domaine privé avec ou sans condition de mise en valeur, soit à des concessions mises en valeur, soit à des concessions urbaines ou rurales mise en valeur ou à des permis d'habiter.

Le concept de l'immatriculation visait surtout à apporter une garantie de propriété à l'investisseur et, plus généralement, à garantir la sécurité des transactions immobilières et protéger le propriétaire contre les empiètements des tiers.

A coté du permis d'habiter, s'est institué un autre titre, c'est celui du permis d'occuper^13(*). Exclusivement réservé aux commerçants, c'était un titre attribué sur des lots provisoires et précaires. A la différence du permis d'habiter, il n'avait pas la vocation à être définitif, pour cela, il fallait que le terrain soit loti définitivement avec attribution de concession.

Quant au décret du 20 mai 1955^14(*), il avait reçu au Soudan des législations qui précisaient les conditions à remplir pour donner une valeur juridique aux droits coutumiers partant de leur inscription sur le livret foncier. La politique de l'Etat colonial visait la délivrance des titres précaires au début, aboutissant à être définitifs après vérification de mise en valeur de ces terres, le régime s'appliquait aussi au droit coutumier.

Partant de ce texte, depuis cette époque, apparait une reconnaissance certaine du droit coutumier permettant à l'Etat de s'approprier (de) toutes les terres réputées vacantes et sans maitre parce que ne faisant pas l'objet d'un titre écrit. On notait la présence de deux (2) acteurs à savoir l'Etat dont la propriété devait être immatriculée et des terres coutumières dont le régime juridique était garanti. Le régime des concessions était déterminé par le texte de 1955 permettant l'attribution de titres provisoires sur des terrains en zone urbaine ou rurale à des particuliers. La précarité de ces titres devenait définitive après la mise en valeur des terres.

La conservation des textes de 1955 n'était pas gratuite, car le Mali a complété ce texte par une courte loi de 1959 donnant la possibilité à l'Etat de se doter de n'importe quel terrain faisant l'objet d'un droit coutumier. Sous cette législation, le principe était très simple: il suffisait que le service administratif fasse une requête au gouvernement en spécifiant le terrain qui l'intéresse et en décrivant les droits qui grèvent ce terrain. Automatiquement, ces droits sont supprimés sans compensation ni possibilité de recours.

La politique de l'Etat colonial visait la délivrance des titres précaires au départ, aboutissant à être définitifs, c'était pour permettre à l'administration coloniale d'avoir le contrôle des terres par le critère de mise en valeur.

En somme, le foncier de la colonisation française était caractérisé par l'introduction de la notion de domaine de l'Etat et la tentative de généralisation auprès des autochtones de la propriété privé, à travers des techniques d'immatriculation des terres.

Après son indépendance^15(*), le Mali a conservé la presque totalité de ces textes permettant de contrôler le développement notamment en matière d'investissement, de contrôler les mouvements fonciers, surtout ceux liés au départ des européens.

Pour un bon usage de ces textes, le régime socialiste s'est organisé autour de trois principaux axes, à savoir : Une volonté de contrôle des transactions foncières imposant le principe de l'autorisation préalable sur les transferts et sur la constitution de droits réels, une action en faveur d'un maximum de terres au domaine de l'Etat concernait traditionnellement, selon l'esprit du Code civil et de l'immatriculation des immeubles juridiquement abandonnés. Et enfin, une action en vue de la limitation des droits coutumiers en vertu des textes de 1955 pouvait prendre une valeur certaine. Le mode de contrôle des transactions foncières a été mis en oeuvre par une législation de 1961 qui imposait le principe de l'autorisation préalable sur les transferts et constitution de droit réel^16(*). Adopté après l'indépendance, ce texte était considéré comme acte de circonstance permettant les transactions à l'époque ou se développait le départ des européens.

Après le coup d'Etat militaire, en 1969, des modifications de procédure ont été apportées au texte de 1961, mais ne remettant pas en cause le principe du contrôle des transactions. Ces modifications de procédures s'opéraient seulement sur les changements des départements ministériels en charge des questions foncières.

En 1975, on assiste à l'introduction du concept de mise en valeur. Ces textes s'organisaient autour de la propriété privée et d'autres qui visent à limiter ce droit de propriété.

La direction de l'habitat devra faire au préalable un constat de la valeur actuelle et de l'état actuel des bâtiments. Et à partir de ce constat, l'administration définit les conditions d'acquisition. Les ventes par expropriation concernaient la deuxième limitation des transferts. Généralement, cette opération se faisait entre les particuliers qui avaient des engagements bancaires garantis par les permis d'habiter ou hypothèque pour faire face à leurs obligations. Sur cet aspect, l'intervention de l'Etat consistait à bloquer ce principe en conditionnant les exécutions forcées et les expropriations par une autorisation du gouvernement^17(*) (principe de l'indépendance de la justice).

Sur un autre domaine, le retour d'immeuble appartenant à des particuliers au domaine de l'Etat concernait traditionnellement selon l'esprit du Code civil et de l'immatriculation des immeubles juridiquement abandonnés. Sur l'immatriculation, juridiquement, ce retour était un abandon de trente (30) ans selon l'esprit du décret de 1932.

En 1974, la modification de la notion de prescription de dix (10) ans fut apportée par une nouvelle ordonnance^18(*). Cette ordonnance faisait allusion à la mise en valeur des terrains. Ce texte faisait la distinction de deux (2) cas : celui des terrains nus sans discussion et celui des terres plus ou moins mises en valeur s'agissant des bâtiments ou des cultures. Il y a eu également un revirement concernant les droits coutumiers, en vertu des textes de 1955 pouvaient prendre une valeur certaine.

Après des années d'expérience, on assiste à l'entrée en vigueur de la loi n°86-91/ AN-RM du 12 juillet 1986 portant Code domanial et foncier, et cela coïncidait avec la création des premières collectivités territoriales dotées de la personnalité juridique (District de Bamako); des modifications ont été apportées à ce texte car ne comportant que le transfert du domaine privé immobilier des Collectivités décentralisées (Chapitre 2 : art 135 à 137) abrogé par l'ordonnance n°00-027/P-RM du 22 mars 2000 portant code domanial et foncier.

Avec la nouvelle politique de décentralisation adopté par le Mali en 1993, des insuffisances ont été constatées, c'est pourquoi des modifications furent apportées à cette dernière ordonnance par la loi n°02-008/P-RM du 12 juillet 2002. Cette loi constitue aujourd'hui un enjeu majeur, eu égard aux partages de responsabilités et de compétences, en particulier, entre l'Etat et les collectivités territoriales.

La loi n°02-008/P-RM du 12 juillet 2002 portant Code domanial et foncier se présente sous deux (2) formes à savoir le domaine national et le droit coutumier.

Ce nouveau code offre une large part aux C.T et des décrets d'application^19(*) quant à l'exercice de leur domaine de compétence.

Il en est de même au Sénégal où, la loi n°64-46 du 17 juin 1964, relative au domaine national, est considérée comme un droit de synthèse ayant pour objectif de poursuivre la socialisation de la propriété foncière conformément à la tradition négro-africaine et le développement économique du pays. Cette option des pouvoirs publics sénégalais est partagée par d'autres Etats africains qui ont maintenu la même procédure de conception collective, tout en l'adaptant à certaines exigences du développement; c'est le cas, par exemple, des pays comme le Burkina Faso et la Côte d'Ivoire. Ainsi, le décret d'application de la loi relative au domaine national du Sénégal donne la composition^20(*) de la terre concernant sa gestion par les collectivités.

Dans le processus de partage des compétences entre l'Etat et les nouveaux acteurs publics locaux, le contrôle de la terre et des ressources naturelles est un enjeu et une condition essentielle du développement local tant en milieu rural qu'en milieu urbain.

Dans la phase d'expérimentation de la politique de décentralisation au Mali, notamment en matière foncière, il y a lieu de se poser la question de savoir :

Comment les C.L gèrent-elles les terres au Mali ?

Autrement dit avec la politique de décentralisation, les C.L parviennent-elles à bien remplir leur rôle en matière de gestion foncière ?

Répondre à cette question est a priori facile dans la mesure où la législation a consacré, d'une manière claire et précise, les mécanismes de gestion des terres par les C.L, et Bougouni ne fait pas exception à la règle. Cependant, dans la pratique, les réalités diffèrent car, un certain nombre de facteurs entravent l'application effective et concrète des règles en vigueur. C'est d'ailleurs ce qui justifie le choix d'un certain nombre d'orientations susceptibles de pallier les carences du législateur.

L'étude de ce sujet est importante à plus d'un titre. Du point de vue de la théorie, elle nous permet d'abord de faire une relecture de l'organisation administrative du Mali, des périodes d'avant indépendance à nos jours. Ensuite, elle permet de mesurer l'effectivité de l'application de la législation en matière foncière, c'est-à-dire de faire la distinction entre l'effectivité attendue par le législateur et l'effectivité observée surtout avec la forte présence du droit coutumier qui limite l'application du droit positif. Sur le plan pratique, elle nous permet de contribuer dans une moindre mesure à la mise en place d'une stratégie allant dans le sens d'une amélioration de la gestion des terres par les C.L, en général, et par la commune de Bougouni en particulier.

C'est dans cet ordre d'idée que nous allons aborder le sujet à travers une double démarche qui consistera à voir, d'abord, les mécanismes de gestion des terres par la commune de Bougouni (PREMIERE PARTIE), ensuite les orientations pour une meilleure gestion des terres par la commune de Bougouni (DEUXIEME PARTIE).

Chapitre préliminaire: Aperçus sur l'organisation administrative du Mali

Le Mali est un vaste pays continental au coeur de l'Afrique de l'Ouest couvrant une superficie de 1.241.238 KM² soit environ 5% de la superficie totale de l'Afrique. Les pays frontaliers du Mali sont au nombre de sept (7) à savoir : le Sénégal, la Mauritanie, l'Algérie, le Niger, la Côte-d'Ivoire et la Guinée.

Le Mali précolonial a vu se succéder un nombre impressionnant d'empires et de royaumes, et a été un théâtre de l'émergence de l'Etat sous diverses formes.

En effet les Etats médiévaux du Ghana, Mali, Songhoï, ont mis au point, au fil des siècles, des systèmes politiques très élaborés, qui ont fait leurs preuves en matière d'administration des communautés et des territoires : provinces ou régions, cantons, villages, dans ce qu'on peut appeler d'anciennes aires Marka, mandé, Songhoï et peulh.

La politique de l'administration coloniale française, au lendemain de la pacification du pays, s'est orientée vers la promotion des leaders politiques traditionnels auxquels elle octroyait le droit d'administrer leurs circonscriptions en tant qu'auxiliaires désignés, au détriment des opposants locaux. Il en a résulté une administration très répressive marquée par un renforcement des prérogatives de ces chefs locaux. C'est cette organisation coercitive de l'administration coloniale qui s'est incrustée dans la mémoire collective et a estompé dans les esprits le souvenir des systèmes d'administration précoloniaux dont certains faisaient preuve de plus de souplesse dans leur application. Dès lors, ceux qui affirmaient que la décentralisation a véritablement existé au Mali pendant la période précoloniale, ne font qu'occulter le véritable débat. C'est en ce sens que la décentralisation actuelle est différente des reformes antérieures, puisqu'elle instaure le pouvoir de contrôle et de sanction sur les administrateurs grâce, en particulier, au système électif.

Au cours des premières années d'administration coloniale, l'ancien territoire du Soudan français était dirigé par un fonctionnaire qui recevait le titre de gouverneur, celui-ci était placé sous l'autorité du gouverneur général de l'A.O.F résidant à Dakar. Il était le représentant du pouvoir central français dans la colonie. Il cumulait la totalité du pouvoir exécutif qu'il exerçait par voie réglementaire dans les domaines comme :

ü la création d'entités administratives déconcentrées,

ü la détermination du statut et du régime de rémunération des cadres locaux,

ü la création des services publics, la détermination de leur statut et les modalités

d'organisation,

ü la fixation des taux des impôts, etc.

ü l'organisation des rapports économiques entre la colonie et la métropole, etc.

A cette période, l'organisation administrative du Soudan comprenait les cercles, les subdivisions, les postes administratifs, les cantons et les tribus, les villages et les fractions nomades.

Le cercle était l'échelon le plus élevé de la structure territoriale du Soudan français. Il était dirigé par un officier de l'armée française^21(*), par la suite, ces officiers ont été remplacés par des cadres civils sous l'appellation de « Commandant de cercle » qui s'est durablement installé pour désigner le chef de circonscription administrative.

En accédant à l'indépendance, le territoire du Soudan comptait 19 cercles qui sont : Bafoulabé, Bamako, Badiangara, Bougouni, Gao, Goundam, Kayes, Kita, Koulikoro, koutiala, Macina, Mopti, Nara, Niafunké, Nioro, San, Ségou, Sikasso, Tombouctou.

Sur proposition du gouverneur du Soudan, après avis de l'assemblée territoriale, le cercle était créé par arrêté du gouverneur général de l'A.O.F.

Au dessous du cercle se trouvait la subdivision dont certains n'en disposaient pas. La création de la subdivision est dictée soit par nécessité de congestionner les cercles les plus importants (sur le plan démographique et de la superficie) soit par l'exercice d'un contrôle plus rapproché sur des parties du territoire. L'autorité compétente, pour créer la subdivision, a varié. Jusqu'en 1957, comme le cercle, la subdivision était créée par arrêté général du gouverneur, sur proposition du gouverneur du Soudan^22(*).

L'évolution politique intervenue en 1958 conduit à la création de la communauté franco-africaine et l'octroi d'une plus large autonomie au territoire d'Outre-Mer. A la veille de l'indépendance, le pays comptait 24 subdivisions qui sont : Ansongo, Bamako, Bankass, Bourem, Djenné, Diré, Dioila, Douentzan, Gao, Gourma Rharous, Kangaba, Kéniéba, Kidal, Kolokani, Kolondiéba, Koro, Koulikoro, Ménaka, Mopti, Niono, Tenenkou, Tominian, Yanfolila et Yélimané.

La position du poste administratif^23(*) était quelque peu ambiguë. Il était rattaché soit à une subdivision soit à un cercle. Nommé en conseil de gouvernement, le chef de poste administratif était le délégué du commandant de cercle ou d'une subdivision dont il relevait. Certaines de ces attributions pouvaient être déléguées par ces derniers en matière de gestion des services territoriaux (art 1 de l'arrêté 742 du 02 au 04 aout 1958). Il avait aussi la qualité d'officier de police judiciaire et recevait, en outre, des attributions^24(*) comme :

Ø Agent de recouvrement des impôts et taxes,

Ø Officier d'état civil recevant à ce titre la gestion du centre principal d'état civil,

Ø Délivrance des cartes d'identités,

Ø Agent de conciliation en matière civile et commerciale

Le canton et la tribu étaient tantôt des démembrements du cercle, tantôt de la subdivision, et étaient le niveau le plus élevé de l'administration indigène.

Le canton^25(*) était le regroupement des villages dont le nombre variait de trois à une cinquantaine. Le canton présentait une homogénéité socioculturelle à cause de l'appartenance des villages qui le composent à une même ethnie ou à une même religion. D'autres étaient hétérogènes ou regroupaient des villages issus des royaumes précoloniaux différents. Un des objectifs poursuivis était de détruire les dernières poches de résistance à l'occupation coloniale dans une même entité des forces hostiles à la colonisation, mais qui devaient s'affaiblir mutuellement.

En milieu nomade, la tribu^26(*) est l'équivalent du canton. Contrairement au canton, la tribu était constituée de fractions ayant un ancêtre commun ou une longue histoire commune. Le canton et la tribu étaient créés par arrêté du gouverneur du territoire, sur proposition du commandant de cercle.

Les chefs de canton et de tribu étaient désignés par les anciennes familles régnantes dont le statut social a été conservé. Agents de liaison entre l'administration coloniale et la population locale, les chefs de canton et de tribu avaient sous leur autorité les chefs de village composant le canton et les chefs de fraction composant la tribu.

Le village et la fraction nomade étaient pour la plupart des entités sociologiques antérieures à la colonisation. Elles ont reçu du colonisateur une reconnaissance de fait. De ce fait, ils ont un statut permettant à l'administration coloniale de les utiliser comme des relais d'exécution de ses décisions.

La période coloniale a été marquée aussi par la création de trois types de communes au Soudan français, elles étaient hiérarchisées en communes mixtes, de moyen exercice et de plein exercice suivant la loi n°55-1489 du 18 novembre 1955^27(*).

Créée par arrêté du chef de territoire^28(*), la commune mixte était administrée par le commandant de cercle qui recevait ainsi l'appellation d'administrateur-Maire^29(*), assisté d'une commission municipale de 7 à 12 membres. Sur proposition du commandant de cercle, ces membres étaient nommés par arrêté du gouverneur^30(*) de la colonie. Environ les 2/3 des sièges de la commission étaient attribué à des français et le tiers à des indigènes parlant et écrivant français.

La composition de la commission municipale de la commune mixte comportait 03 degrés :

Ø Les membres de la commission étaient nommés sur une liste des notables,

Ø Les membres sont élus au suffrage universel restreint, une moitié par les citoyens, et l'autre par un collège de notables indigènes,

Ø Les membres de la commission sont élus au suffrage universel direct, mais ce degré n'a reçu aucune application au Soudan français.

La réforme municipale de 1955 a permis de franchir une étape importante dans le sens d'une décentralisation réelle dans les territoires d'A.O.F, elle a permis la création des communes de moyen exercice et de plein exercice.

La commune de moyen exercice a fait son apparition avec le Décret du 26 novembre 1955. L'autorité exécutive était conférée, comme celle de la commune mixte, à un administrateur-Maire nommé par le chef de territoire. Elle était dotée d'un conseil municipal élu au suffrage universel direct.

La commune de plein exercice est née de la même loi que les deux autres communes, elle était assimilée aux communes françaises qui généralisent l'application du code municipal français aux grandes agglomérations africaines de s'ériger en commune.

En somme, le passage de commune mixte à celle de moyen exercice et de celle de moyen exercice en plein exercice, s'appréciaient en fonction du niveau d'urbanisme de la localité et de sa capacité à générer les ressources pour faire face à ses attributions.

En 1955, quatre (4) localités de l'ancien Soudan français, à savoir : Bamako, Kayes, Ségou et Mopti, ont accédé au statut de plein exercice, rejoines en 1958 par Sikasso.

Le pays a accédé à l'indépendance en 1960 avec huit (8) autres localités dotées d'un statut de commune de moyen exercice : Gao, Kati, Kita, Koulikoro, Koutiala, Nioro du Sahel, San et Tombouctou. A travers la loi n°60-3 AL-RS du 07 juin 1960^31(*) portant organisation de la République soudanaise, le Mali ne comptait que six (6) régions (Bamako, Sikasso, Kayes, Ségou, Mopti et Gao).

La Constitution du 22 septembre 1960 énonçait déjà dans son article 41 la nouvelle structuration du pays : « les collectivités territoriales de la République du Mali sont : les régions, les cercles, les arrondissements, les tribus nomades, les communes, les villages et les fractions nomades ». Toutes les entités administratives devenaient des collectivités territoriales qui s'administrent librement par des conseils élus, placés sous la tutelle de l'administration centrale. Ces collectivités sont restées des circonscriptions administratives sous l'autorité des représentants de l'Etat.

La loi n°66-09/AN-RM du 02 mars1966 portant code municipal au Mali, met un terme à la hiérarchisation coloniale précédente en uniformisant le statut des 13 communes sous le régime de commune de plein exercice, mais ne donnant pas lieu à la création d'autres communes. Le centralisme démocratique qui était de règle, imposait la primauté du parti unique dans tous les domaines de la vie sociale et renforçait la centralisation administrative comme instrument d'exécution de cette politique. Le régime militaire de novembre 1968 dissout les conseils municipaux existants auxquels il a substitué des délégations spéciales dont les membres sont nommés par décret.

En 1969, les autorités du CMLN (Comité Militaire de Libération Nationale) convoquèrent une conférence nationale des cadres. Lors de cette conférence, il s'agissait pour les participants de dégager un diagnostique sans complaisance des institutions et structures administratives, et d'apporter des propositions en vue d'une réforme des dites structures.

La création d'une Commission Nationale de Réforme Administrative (C.N.R.A) a été l'une des recommandations de la conférence. La C.N.R.A s'est attelée dans le domaine de l'administration du territoire à

ü définir la structure territoriale avec les missions différentes,

ü renforcer la coordination au développement.

ü OEuvrer pour la participation des cadres et des populations des circonscriptions administratives.

Avec l'ordonnance n°77-44/CMLN du 12 juillet 1977^32(*), on assiste à un nouveau découpage administratif. La ville de Bamako fut érigée en District subdivisé en 6 communes ayant à l'instar de celles existantes le statut de collectivité décentralisée, administrée par un conseil élu, mais ayant à sa tête un exécutif nommé par le pouvoir central et appelé gouverneur du District. Cette même ordonnance laisse la possibilité aux arrondissements de s'ériger en commune.

Cette recommandation, concrétisée par l'ordonnance n°77-45/CMLN du 12 juillet 1977^33(*) portant réorganisation territoriale et administrative de la République du Mali, définit une nouvelle configuration du pays portant le nombre de régions à sept (7), divisées en cercles à savoir : Kayes, Koulikoro, Sikasso, Ségou, Mopti, Tombouctou et Gao; instituant, aussi, les conseils de circonscription et les comités de développement.

Le conseil de circonscription devrait réaliser la participation des populations, les élus étaient les représentants de la population à différents niveaux de l'administration territoriale constituée par les chefs de circonscription représentant de l'État. Les conseils de circonscription n'ont jamais fonctionné.

Sous l'impulsion des chefs de circonscription, les comités de développement programmaient les stratégies annuelles de développement et les exécutaient.

La taxe de développement régional et local (T.D.R.L) issue de la perception des taxes et impôts divers, sert à financer les programmes régionaux et locaux de développement, l'administration a vu ses prérogatives renforcées, en contrôlant et en canalisant l'utilisation de ce fond vers des actions qu'elle jugeait prioritaires.

La réforme de 1977 a abouti à une déconcentration très poussée de l'administration d'Etat, se traduisant par une planification du développement en direction des circonscriptions (régions, cercles, arrondissements) sans pour autant réaliser la décentralisation qui avait été préconisée comme objectif ultime. En plus de l'érection de Bamako en 6 communes, l'ordonnance n°78-32/CMLN fixant le statut du District de Bamako^34(*) a érigé sur l'ensemble du territoire la seule commune de Bougouni.

Après les évènements de mars 1991, le «régime de la transition»^35(*) a tenté la création de nouvelles communes comme: Banamba, Dioïla, Badiangara, Niono et Djéné. Ce projet de création des communes n'a jamais été appliqué.

Pendant la transition, on assiste à l'apparition de l'ordonnance n°91-039^36(*) déterminant les circonscriptions administratives et les C.T de la République du Mali, abrogeant l'ordonnance n°77-45 du 12 juillet 1977. Cette ordonnance augmente à huit (08) le nombre des Régions et deux cent quatre vingt sept (287) celui des arrondissements. En effet, c'est à partir de la conférence nationale d'août 1991 que le Mali s'est fortement engagé dans le sens d'une nouvelle dynamique de la décentralisation. C'est dans cet état d'esprit que les autorités de la IIIème République sont restées fidèles à la Constitution en mettant en oeuvre une véritable politique sous le concept de la libre administration.

C'est à travers ce long parcours de l'organisation administrative que le Mali a inséré dans la Constitution du 25 février 1992 consacré dans ces articles 97 que «les C.T sont crées et administrées dans les conditions définies par la loi» et son suivant qui dispose que «les Collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions fixées par la loi», à cette époque le Mali ne comptait que 19 communes. Le pluralisme politique, institué dans le pays depuis 1991 a considérablement facilité la conception et la mise oeuvre de la décentralisation. C'est dans cet état d'esprit que le Mali a adopté une approche en créant une structure^37(*) souple avec un mandat et une durée bien déterminés. La mission de décentralisation fut rattachée au ministère chargé de l'administration territoriale, puis à la primature avec mission de concevoir et de mettre en oeuvre une politique de décentralisation qui mettrait en synergie l'Etat, les collectivités et les représentants de la société civile. Le mandat de la mission de décentralisation était d'assister le gouvernement dans le domaine de la décentralisation ainsi que dans la conception et la mise en oeuvre des mesures nécessaires à cette politique. Avec la nouvelle politique de décentralisation, 683 nouvelles communes ont été créées. Aujourd'hui, le Mali compte 08 Régions administratives, 49 Cercles, 285 Arrondissements, 703 Communes (dont 682 ont été créées en 1996 et 2 en 2001). La capitale Bamako est dotée d'un statut particulier du District^38(*). Les 08 Régions, 49 Cercles et le District de Bamako sont à la fois des circonscriptions administratives et des collectivités territoriales.

Au terme de sa mission, la décentralisation a pu répondre favorablement aux objectifs fixés en mettant à la disposition de l'Etat une batterie de lois permettant des transferts de compétences dans divers domaines de la vie locale (finances locales, domaine foncier). Le processus de décentralisation est entré dans sa phase opérationnelle en 1999 avec l'élection de 10.545 élus locaux repartis entre 08 régions administratives, 49 cercles, 703 communes et le District de Bamako.

Première parie : L'existence de mécanismes de gestion des terres par les C.L.

Le processus de décentralisation amorcé par le Mali présente une nouvelle configuration du pays avec un bon nombre de collectivités.

Cette nouvelle politique ne s'est pas limitée seulement à la création des collectivités locales, elle a pris également en compte des initiatives tendant à conférer des prérogatives à ces nouvelles entités territoriales.

Pour mieux cerner cette politique de décentralisation, il est nécessaire de mettre en exergue les grandes orientations de l'état de la politique foncière décentralisée au Mali (Chapitre1) d'une part, et d'autre part les difficultés liées à l'exercice de cette gestion des terres par les C.L (Chapitre2).

* ¹ Fait partie du cercle de Bougouni, la région de Sikasso

* ² Extrait de l'exposé d'un symposium portant sur la monographie du cercle de Bougouni (1985) présenté par Kassim Diakité, professeur de lettre au lycée de Bougouni

* ³ Ordonnance n°91-039/P-CTSP du 08 août 1991 déterminant les circonscriptions administratives et les collectivités territoriales abrogeant l'ordonnance n°77-45/CMLN du 12 juillet 1991 op.cit

* ⁴ Loi n°96-059 portant création des communes. Op.cit

* ⁵ Recensement général de la population et de l'habitat (Avril 1998) résultats définitifs. Tome: 4. Répertoire de village Décembre 2001

* ⁶ Extrait de l'exposé d'un symposium sur la monographie du cercle de Bougouni (1985), présentée par Kassim Diakité : professeur de lettre au lycée de Bougouni, op.cit

* ⁷ Professeur Traoré Samba : Cours de droit foncier, deuxième année Sciences Juridiques. U.G.B, année académique 2006.

* ⁸ Rochegude Alain, « L'expérience malienne » : Enjeux fonciers en Afrique noire, Études réunies par E. LE Bris, E. Le Roy et F. Leimdorfer. ORSTROM-KARThALA, page : 141 à 145.

* ⁹Idem, Arrêté du 25 novembre1919 du LT-gouverneur du haut Sénégal-Niger permettant les permis d'habitations à accorder aux indigènes aux abords des agglomérations européennes

* ¹⁰ Idem, Arrêté général du 08 juin 1912 promulguant le décret du 15 mai 1912 autorisant le gouverneur général de l'A.O.F à créer des communes mixtes.

* ¹¹ Idem, Arrêté du 06 septembre 1927 réglementant la conversion en concession définitive du droit d'usage et d'habitation accordés aux indigènes aux abords des agglomérations européennes.

* ¹² Idem, Décret du 26 juillet 1932.

* ¹³Idem, art 6 et suivant du décret du 15 novembre 1935 abrogeant le décret du 23 novembre 1904 sur le domaine et portant réglementation des concessions.

* ¹⁴Idem, Décret n°55-580 du 20 mai 1955 portant réorganisation foncière et domaniale en A.O.F

* ¹⁵ 22 septembre 1960.

* ¹⁶ Idem, décret 41 du 26 janvier 1961 portant réglementation du transfert de propriété et constitution des droits réels sur les titres fonciers en République du Mali.

* ¹⁷ Décret 41 bis du 26 janvier 1961.

* ¹⁸ Ordonnance du 27 au 31 juillet 1974 abrogeant la loi 61-30 du 20 janvier 1961.

* ¹⁹ Les décrets d'application du code domanial et foncier:

_ Décret n°01-040/P-RM du 02 février 2001 déterminant les formes de conditions d'attribution des terrains du

domaine privé immobilier de l'Etat,

_ Décret n°02-111/P-RM du 06 mars 2002 déterminant les conditions de gestion des terrains des domaines

publics immobiliers de l'Etat et des collectivités territoriales,

_ Décret n°02-112/P-RM du 06 mars 2002 déterminant les formes et conditions d'attributions du domaine privé

immobilier des Collectivités Territoriales,

_ Décret n°02-113/P-RM du 06 mars 2002, fixant les modalités d'organisation et de confection de cadastre,

_ Décret n°02-114/P-RM du 06 mars 2002 portant fixation des prix de cession et des redevances des terrains

urbains et ruraux du Domaine privé de l'Etat, à usage commercial, industriel, artisanal, de bureau,

d'habitation ou autres,

_ Décret n°02-115/P-RM du 06 mars 2002 portant fixation des barèmes généraux de base des prix de cession,

des redevances des terrains ruraux appartenant à l'Etat et détermination de la procédure d'estimation des

barèmes spécifiques.

* ²⁰ Art 4 du décret n°64-573 du 30 juillet 1964 fixant les conditions d'application de la dite loi : le domaine national est composé des zones urbaines, des zones classées, des zones de terroirs et des zones pionnières

* ²¹ Circulaire du gouverneur général A/S de l'administration des cercles. J.O-HSN 1917, page 580

* ²² Décret n°57-46 du 4 avril 1957 ramène le niveau de création des subdivisions à l'arrêté du gouverneur du Soudan.

* ²³ Décret n°22 / DI_ 2 du 30 janvier 1959 portant création des postes administratifs.

* ²⁴ Arrêté territorial n°742 / D.I du 04 aout 1958 déterminant le rôle et les attributions des chefs de postes administratifs. J.O Soudan français 1958 ; page 829.

* ²⁵ Arrêté local n° 788/ AP du 30 mars 1935 portant statut des chefs de cantons

* ²⁶ Loi n°59-63/AL-RS du 30 décembre 1959 organisant les fractions et les conseils de fraction ; fixant le statut des chefs de fractions et des chefs de tribus

* ²⁷ Loi n°55-1489 du 18 novembre 1897 portant réorganisation municipale en A.O.F.

* ²⁸ Arrêté général du 08 juin 1912 promulguant le décret du 15 mai 1912 autorisant le gouverneur général de l'A.O.F à créer des communes mixtes. J.O Soudan 1912. Page 312.

* ²⁹ Arrêté général du 25 février 1935 portant attribution de l'administrateur -Maire de la commune mixte.

* ³⁰ Arrêté général n°2667/AP du 27 novembre 1929 portant réorganisation des communes mixtes en A.O.F. J.O- HSN 1912 ; page 6

* ³¹ Recueil des textes relatifs à l'organisation administrative de la République du Mali, référence 2

* ³² Recueil des textes relatifs à l'organisation administrative de la République du Mali édition 1982, page 11

* ³³ Idem, déterminant les circonscriptions administratives et les collectivités territoriales en République du Mali page 20

* ³⁴ op.cit fixant le statut du District de Bamako page 64.

* ³⁵ Comité de transition pour le salut du peuple (C.T.S.P) dirigé par le général Amadou Toumani Touré actuel président de la République.

* ³⁶ Recueil de textes de l'administration territoriale et communale, édition de janvier 2001, page 42.

* ³⁷ Mission de décentralisation (MDD).

* ³⁸ Loi n°96-025 du 25 février 1996 portant statut particulier du District de Bamako.