l'exemple d'un SCoT et d'un PLU.
1. Le SCoT PM et le PLU de la Seyne sur Mer, deux
documents d'urbanisme à articuler.
Le SCoT est un document d'urbanisme règlementaire qui
prend en compte un territoire vaste. En effet, comme je vais le préciser
dans cette partie, les thèmes abordés concernent plusieurs
communes et intercommunalités. Le PLU traite de la commune dans laquelle
il a été réalisé. En un mot, le SCoT traite un
territoire plus large (plusieurs communes et/ou intercommunalités) alors
que le PLU est un document communal. Ces deux documents d'urbanisme doivent,
comme nous allons le voir dans les cas traités dans cette partie,
être liés entre eux pour une gestion cohérente et
harmonieuse du territoire.
1.1 Le SCoT Provence
Méditerranée, une nouvelle gestion du
territoire autour de l'agglomération Toulonnaise ~
Les politiques de planification urbaine et de projet
tournaient autour des SDAU et SD qui étaient des documents d'urbanisme
non évolutifs fixant le devenir d'un territoire. Avec la loi SRU
(Solidarité et Renouvellement urbain) de 2002, ces schémas ont
laissé place au SCoT comme nouvel outil d'aménagement du
territoire.
1.1.1 Qu'est-ce qu'un SCoT ?
Le SCoT (schéma de cohérence territoriale) est
un document de travail qui vise à mettre en cohérence les
politiques en matières d'urbanisme, d'environnement, d'économie,
d'habitat, de grands équipements, de déplacements. Dans ces
domaines le SCoT fixera des objectifs à atteindre pour un
développement harmonieux et durable du territoire. Le SCoT remplace les
SD (schémas directeurs) qui étaient des documents exclusivement
règlementaires (zonage, droit des sols) et statiques. Ils ne pouvaient
pas suivre les évolutions d'un territoire.
Le PLU de chaque commune membre du SCoT devra être mis
en conformité avec le SCoT (qui est aussi un document
règlementaire) qui selon les territoires devra intégrer les lois
Montagne et Littorale, les D.T.A. ainsi que toutes les règles et lois
nationales et européennes. Ce sont les communes et les groupements de
communes qui décident de l'élaboration d'un SCoT et de son
périmètre. Ce périmètre doit être soumis au
préfet -qui doit recueillir l'avis des conseils généraux
(dans le cas où le territoire d'un SCoT concerne plusieurs
départements) - avant de le publier.
Ce document comporte trois volets34 :
- Le diagnostic territorial présente le territoire et
justifie les orientations stratégiques de la démarche notamment
au regard des besoins à satisfaire et des prévisions
démographiques et économiques. L'état initial de
l'environnement (E.I.E.) complète le diagnostic en matière
d'environnement, ce terme étant entendu au sens large : nuisances et
pollutions, risques naturels et technologiques, ressources naturelles,
biodiversité, paysages, espaces naturels et agricoles, etc. C'est ce que
l'on appelle le Rapport de Présentation.
- Le Projet d'aménagement et de développement
durable (PADD) expose les ambitions du territoire et les objectifs
stratégiques du SCoT.
- Le Document d'orientations générales (DOG)
traduit les objectifs du PADD en principes d'aménagement ayant une
portée juridique. Ces orientations sont formulées sous forme
graphique (cartes et schémas) et/ou écrite. Elles sont
définies après une phase d'évaluation préalable,
notamment environnementale (incidences prévisibles des orientations du
SCoT sur l'environnement). Les orientations d'aménagement du SCoT sont
la traduction de l'ambition du territoire. Elles se concrétisent au
travers des politiques publiques et des programmes opérationnels qui en
découlent.
Ainsi pour mieux cerner ce qu'est un SCoT, il m'a
semblé, au-delà du corpus juridique existant, nécessaire
de présenter la structure qui gère le SCoT (le syndicat mixte
SCoT Provence Méditerranée) ainsi que le territoire qu'il
représente.
34 Pour plus d'informations, se reporter au Code
de l'urbanisme ou aux nombreux ouvrages et mémoires traitant du droit de
l'urbanisme. Par exemple, l'explication proposée dans l'ouvrage «
Droit de L'Urbanisme », Henri Jacquot et François Priet,
pp. 156 à 186, Précis Dalloz, 5ème
édition,Octobre 2005, 913 p. ou dans le mémoire de Mademoiselle
Bénédicte Torres « Une nouvelle échelle de travail
pour une meilleure cohérence : un SCoT pour l'aire toulonnaise.
»
1.1.2 L'exemple du SCoT Provence
Méditerranée :
Cette sous- partie a pour but de présenter le Syndicat
Mixte SCoT PM, organe qui détient la mission complexe de créer,
gérer et faire évoluer le SCoT. J'ai choisi de laisser une large
part à la présentation proposée par le Syndicat Mixte sur
son site internet (
www.scotpm.com) tout en y
ajoutant des informations plus précises et/ou plus récentes. Ce
site a été réalisé par toute l'équipe du
SCoT PM (dont une des membres a soutenu, il y a quelques années, un
mémoire sur le SCoT PM). Mon statut de stagiaire pendant cinq mois et
mon emploi en tant que salarié dans la structure au mois d'Août
2007, concernait en partie des réactualisations et propositions diverses
pour le site internet. Ainsi, ma connaissance des réflexions autour du
site internet ainsi que les nécessaires évolutions depuis sa mise
en ligne en 2003, m'ont permis d'étayer et de compléter les
propos repris.
1.1.2.1 Qu'est-ce qu'un Syndicat Mixte
?
Le Syndicat Mixte SCoT Provence Méditerranée
crée par arrêté préfectoral du 12 décembre
2002 a pour mission d'élaborer, d'approuver, d'assurer le suivi et de
réviser le Schéma de Cohérence Territoriale dont le
périmètre a été arrêté par Monsieur le
Préfet du Var le 8 novembre 2002.
Le Syndicat Mixte est le maître d'ouvrage du SCoT. Il
doit conduire le projet, organiser la communication ainsi que la concertation.
Il est fondé sur des statuts approuvés par l'ensemble de ses
membres.
Le Syndicat Mixte SCoT Provence Méditerranée est
constitué des communes et des établissements publics de
coopération intercommunale suivants :
La Communauté d'Agglomération Toulon
Provence Méditerranée
La Communauté de Communes Sud
Sainte-Baume
La Communauté de Communes de La Vallée du
Gapeau
Les communes de Bandol, Bormes-les-mimosas,
Collobrières, La Londe-les-maures, Pierrefeu-du-Var, Sanary-sur-Mer, Le
Lavandou
Le SCoT regroupe des collectivités de natures
différentes : Deux communautés de communes, une communauté
d'agglomération et sept communes isolées.
Voir la carte ci-dessous :
Voici quelques chiffres permettant de mieux comprendre le
territoire : Le SCoT Provence Méditerranée c'est :
535 000 habitants
119 170 hectares
Espaces urbanisés : 22 190 hectares (19%)
Espaces agricoles : 15 680 hectares (13%)
Espaces naturels : 81300 hectares (68%)
Linéaire côtier : 294 km en comptant les
îles.
C'est aussi un territoire très peuplé, il est le
troisième pôle démographique de la façade
méditerranéenne française (après Marseille et Nice)
et la 9ème agglomération de France.
1.1.2.2 Le comité syndical :
Il est l'organe délibérant du Syndicat. Il
s'est réuni pour la première fois le 23 Décembre 2002. Il
est composé de 62 délégués élus par les
organes délibérants de chacun des membres du Syndicat au scrutin
secret à la majorité absolue. Le président est élu
par les délégués du Comité Syndical. La
répartition des 62 délégués entre les membres du
Syndicat s'effectue à concurrence de 2 délégués par
commune :
Communauté d'Agglomération Toulon Provence
Méditerranée (TPM) (11 communes) : 22
représentants
Communauté de Communes de Sud Sainte-Baume (7
communes) : 14 représentants Communauté de
Communes de La Vallée du Gapeau (6 communes) : 12
représentants Commune de Bandol : 2
représentants
Commune de Sanary-sur-Mer : 2
représentants
Commune de Bormes-les-mimosas : 2
représentants
Commune de Collobrières : 2
représentants
Commune de La Londe-les-maures : 2
représentants
Commune de Pierrefeu-du-Var : 2
représentants
Commune du Lavandou : 2 représentants
1.1.2.3 Le Bureau :
Le Bureau est composé par :
Le Président
Les 4 vice-Présidents
9 délégués
Il s'est réuni pour la première fois le 24
janvier 2003. C'est un Comité Syndical restreint, il prend les
décisions qui ne nécessitent pas un Comité Syndical au
complet. Cette situation peut aussi avoir une vision perverse car elle permet
peut-être de faire passer des décisions qui ne pourraient pas
être adoptées par l'intégralité des membres du
Comité Syndical. Cela dit, j'ai
assisté à plusieurs séances du Bureau et
du Comité Syndical sans avoir pu prouver l'hypothèse
défendue précédemment.
Après avoir assisté à plusieurs
Comité Syndicaux et Bureaux qui se sont tenus pendant la période
de stage que j 'ai effectué au Syndicat Mixte SCoT PM, j 'ai
remarqué qu'il y avait peu de sujets où le débat est
âpre et ou les avis sont totalement opposés. Dans ce cas, je
propose plusieurs pistes qui poussent les élus à être
d'accord : le Syndicat Mixte SCoT PM fait admirablement bien son travail et il
n'y a rien à redire, les tensions ont déjà eu lieu dans
les groupes de travails thématiques et territoriaux (les Comités
Syndicaux et les Bureaux ne sont là que pour approuver, ce qui est vrai
en parti, car c'est l'exécutif et pour cela ils doivent voter les
propositions faites), l'influence de la majorité politique de droite de
la plupart des élus créée l'osmose, les décisions
se prennent « en arrière boutique » de façon
informelle... En tout cas, sans donner plus de poids à l'une ou l'autre
des raisons évoquées (il en existe peut- être d'autres), je
trouve que les débats au sein des Comités Syndicaux et Bureaux
semblent assez convenus d'avance et ne laissent pas de place à
l'instauration d'un débat intense et conflictuel. Je ne dis pas qu'il
faudrait qu'à chaque séance, un conflit éclate entre les
élus, je pense seulement que le caractère routinier, mou, parvenu
et quasiment prévu d'avance de ce type de réunions, en contredit
l'intérêt. On dirait que tout y est prévu pour que rien ne
se passe. Seul le conflit autour de la LGV PACA contraint les élus
à ne pas trouver de consensus. Chaque élu accorde sans doute
aussi plus ou moins d'importance au SCoT. Cela dépend de son engagement,
des enjeux de sa commune et des échelles de territoire dans lesquelles
il s'insère.
1.1.2.4 Le comité technique
:
Par délibération du 28 Février 2003, la
création d'un Comité Technique regroupant les
représentants des services compétents en matière
d'aménagement (commune(s) intéressée(s), DDE, DDA,
Syndicat Mixte SCoT PM, Bureaux d'Etudes etc...) est actée. Celui-ci
vise à assurer une concertation optimale pour le traitement des demandes
de dérogation pour demande à l'urbanisation35 ainsi
que d'autres dossiers.
La vocation du comité technique s'est élargie et
celui-ci travaille à la méthode d'élaboration
du
Schéma de Cohérence Territoriale. Le débat technique est
intéressant et le point de vue des
35 Voir Art L.122-2 du code de l'urbanisme.
participants qui viennent de divers horizons enrichit le
contenu des réunions. A mon avis, les participants sont en
première ligne, car avant qu'une décision soit
entérinée en Comité Syndical, c'est eux qui prennent en
charge le dossier et émettent un avis. L'expertise contradictoire des
débats entre les acteurs présents fournit des pistes de
réflexions nouvelles et provoque un débat constructif. Par
contre, avec le temps, le risque qui sous-tend toute action collective, c'est
une vision unilatérale du territoire entre des acteurs qui se
connaissent trop (ce qui peut favoriser l'unanimisme outrancier sur des sujets
difficiles) ou un renfermement sur soi (par manque d'écoute).
L'ouverture de cette commission (ou la création d'une commission plus
ouverte qui travaillerait en parallèle) qui intégrerait des
universitaires, des citoyens d'autres horizons... pourrait « faire le pont
» entre la concertation générale (forum citoyen,
expositions...) et le lieu de décision élitiste des
élus.
1.1.2.5 Les commissions de travail
:
Pour organiser le travail du Comité Syndical, le
Syndicat Mixte a procédé à la création de
commissions organiques appelées à travailler sur tous les
dossiers soumis à la réflexion et à la décision des
élus.
On compte 5 Commissions thématiques :
Transport, Désenclavement, Déplacements sous la
présidence de M. Robert Cavanna, Président de l'O.P.C.H.L.M.
(Office Public Communal d'Habitats à Loyers Modérés) de
Toulon appelé Toulon Habitat Méditerranée et Conseiller
Municipal à la Mairie de Toulon. Habitat rural et urbain, accueil des
gens du voyage sous la présidence du Maire de SollièsVille, M.
André Geoffroy
Développement économique, commercial, agricole,
forêts, tourisme sous la présidence du Maire de La Seyne-sur Mer,
M. Arthur Paecht.
Environnement, protection du patrimoine et du littoral sous la
présidence de M. François Barois, Maire de Bandol.
Une commission de coordination (Communication, finances,
administration générale) sous la présidence de M. Robert
Bénéventi, Maire d'Ollioules.
Ces commissions thématiques essaient d'offrir une
vision morcelée par sujets pour
s'approprier autrement le territoire.
Chacune est sous la présidence d'un maire d'une des
communes membres
du SCoT. Ces commissions rassemblent des élus et techniciens du SCoT
et de l'AUDAT, des intervenants extérieurs tel le
président du CAUE du Var, le directeur de la DDAF...
Et 4 Commissions territoriales :
La Communauté d'Agglomération Toulon Provence
Méditerranée (Six Fours les Plages, Ollioules, La Seyne sur Mer,
Saint Mandrier, Toulon, Le Revest, La Valette, La Garde, Le Pradet,
Carqueiranne, Hyères Les Palmiers) est présidé par M.
Robert Bénéventi, Maire d'Ollioules.
La commission territoriale secteur Ouest composée de
la Communauté de communes Sud Sainte Baume (Signes, Riboux, Le
Castellet, Le Beausset, Evenos, La Cadière d'Azur, Saint Cyr sur Mer) et
les villes de Bandol et de Sanary sur mer est présidée par M.
René Jourdan, Maire de La Cadière d'azur.
La commission secteur Gapeau est composée de la
Communauté de Communes de la Vallée du Gapeau (Belgentier,
Solliès-Ville, Solliès-Toucas, Solliès-Pont, La
Farlède, La Crau) qui est présidée par M. André
Geoffroy, Maire de Solliès-Ville.
La commission territoriale du secteur Est,
présidée par M. Albert Vatinet, Maire de BormesLes-Mimosas est
composée de Pierrefeu, Collobrières, La Londe, Bormes les
mimosas, Le Lavandou.
1.1.2.6 Le groupe SCoT:
Le Syndicat Mixte SCoT est composé de quatre personnes :
- M. Michel Barriau, le directeur du Syndicat Mixte SCoT
- Mademoiselle Carole Cameli, Secrétaire administrative
SCOT-TPM - Mademoiselle Tiffany Hovette, chargé de mission SCoT et
TPM,
remplace Mademoiselle Bénédicte Torrès,
partie en congé maternité. - Madame Isabelle Baloge, Assistante
secrétariat administratif SCoT
- Mademoiselle Inès Patout , Assistante
secrétariat administratif SCoT
1.1.2.7 L'Agence d'urbanisme de
l'Agglomération Toulonnaise (AUDAT) :
L'AUDAT est une structure à caractère
associatif financée par divers partenaires tels que TPM, Le syndicat
Mixte SCoT, l'Etat... pour effectuer des études concernant l'urbanisme,
l'environnement, le développement économique... d'un territoire.
Elle a été créée en Février 2003. Les
techniciens de l'AUDAT travaillent en lien avec le syndicat Mixte SCoT car ils
sont si je puis dire, la « cheville ouvrière » du SCoT. Ce
sont eux qui réalisent les études, les cartes et tous les
documents du SCoT Provence Méditerranée.
Il existe donc un lien fort entre l'AUDAT et le SM SCoT.
1.1.2.8. Le SCoT PM sous tension avec la LGV PACA
:
La LGV PACA (Ligne ferroviaire à grande vitesse
Provence Alpes Côte D'azur) doit traverser le Var et les Alpes Maritimes
pour rejoindre l'Italie36. L'objectif de RFF (Réseau
Ferré de France) est de créer une ligne grande vitesse pour
pallier l'encombrement à venir de la ligne Marseille Vintimille, en
proposant une nouvelle ligne permettant de faire circuler plus de trains (TER,
TGV...), en luttant contre l'utilisation excessive de la voiture et favoriser
le gain de temps, tout en intégrant la Région PACA au
réseau ferroviaire Européen.
La CNDP37 (Commission nationale de débat
public) a organisé des réunions de débat entre les acteurs
et la population pour discuter du projet LGV PACA. Ces rencontres ont fait
l'objet de débats intenses entre la population et les acteurs.
L'association CAP 21 critique le contenu de ses débats qui n'ont pas
pris en compte, je cite, «les différentes études d'impacts
environnementaux ou géologiques présentées, ni même
les solutions proposées par le tissu associatif local. »
Ce projet est loin de faire l'unanimité et une
pléthore d'associations, de groupes de pressions par
l'intermédiaire d'internet38, exprime leurs désaccords
et lutte activement contre la mise en place de cette ligne LGV PACA. En effet,
de nombreux thèmes divisent : le débat autour du tracé de
la ligne, du coût de l'infrastructure et de son utilité en terme
technique et temporel (gain de temps faible par rapport à la ligne
existante), des conséquences en terme de
36 Pour plus d'informations, voir le site officiel de
LGV PACA : http://www.lgvpaca.fr/
37 Pour plus d'informations, voir la lettre
d'information : « Projet de liaison ferroviaire à grande vitesse en
PACA », journal du débat public, n°1, Février 2005.
Voir aussi le site de la CNDP :
www.debatpublic.fr
38 Voir ces quelques sites parmi tant d'autres :
http://stoptgvcoudon.free.fr/ ; http://lemechanttgvpaca.free.fr/ ;
http://cap21paca.over-blog.com/categorie-644668.html
;
http://www.leravi.org/article.php3?id
article=1 54
protections environnementales... Au-delà des
critiques, il existe aussi des propositions, comme celle de l'association Cap
21 qui propose le renforcement des lignes TER existantes. Le SCoT PM
défend l'idée d'une croissance autour de l'Arc
Méditerranéen et semble favorable au tracé des
métropoles du Sud, c'est-à-dire un tracé passant par
Toulon ou La gare de La Pauline. De plus, T.P.M. développe le projet
métropolitain qui tend à ouvrir l'agglomération
Toulonnaise sur la Méditerranée et sur le monde. En terme de
dynamique territoriale, la LGV PACA pourrait impulser « un souffle nouveau
» sur le territoire. Mais tous les acteurs ne sont pas d'accord sur un
même tracé. Par exemple, la FNAUT PACA39
(Fédération Nationale des Associations d'Usagers des Transports
Groupement Provence Alpes Côte d'Azur) prend position pour le
tracé passant au-dessus de la commune de Cuers (qui ne fait pas partie
du SCoT PM).
J'ai assisté à un Comité Syndical
concernant la position à tenir pour le SCoT PM, dans le PADD, sur la
ligne LGV PACA. La communauté de communes de la Vallée du Gapeau,
représentée par André Geoffroy, est fortement
opposée à toute mention écrite dans le SCoT concernant la
LGV PACA, tant que rien n'est officialisé.
Au-delà des satires et des oppositions venant
d'associations et d'une part de la population, une manifestation contre la LGV
PACA avait été organisée, il y a quelques temps sur la
commune de La Crau. De plus, les associations ont menacé, tout
dernièrement, de défiler dans les rues de Toulon40 en
même temps que la Tall Ships' Race (Course des grands voiliers :
manifestation touristique autour des grands voiliers avec de multiples
activités) prévue entre le 21 et le 24 Juillet 2007, où
étaient attendus des milliers de personnes. Le directeur des services de
T.P.M. a rassuré les associations qui « se sont estimées
enfin reconnues » et à l'issue de la réunion a
été décidé que des réflexions auront lieu
courant Septembre 2007.
Un thème sensible au SM SCoT PM car il est loin de
mettre tout le monde d'accord. A ma connaissance, ce thème est le seul
vrai « point chaud » qui crée des oppositions entre les
intercommunalités qui composent le SCoT PM.
39 Voir le site internet avec le tracé et
l'argumentation de la FNAUT PACA :
http://www.fnaut-paca.org/LGVPACA.html
40 Voir l'article, « Ligne à grande
vitesse : frustrées les associations menacent. », Journal Var
Matin, Edition toulon, 19/07/07, p. 7 et « Ligne grande vitesse : T.P.M.
joue l'ouverture. », Journal Var Matin, 20/07/07, rubrique Var Infos.
1.1.2.9 L'actualité du SCoT PM
:
Le SCoT PM a publié à destination du grand
public le diagnostic et l'Etat initial de l'environnement. Le PADD, lui,
étant en discussion avec les PPA (Personnes Publiques associées).
Il sera disponible très prochainement.
Le SCoT PM est un document qui s'inscrit sur un territoire
vaste (31 communes) au regard du PLU qui lui se réalise sur le
territoire communal. Ainsi, ces deux territoires (SCoT et PLU) sont à
prendre en compte et à articuler au travers d'enjeux
différenciés. Place maintenant, à l'enjeu communal que
représente le PLU de la commune de La Seyne Sur Mer.
2. Le PLU de la Seyne sur Mer : le territoire
communal comme enjeu spécifique :
Le PLU (Plan Local d'Urbanisme) est un document d'urbanisme
qui fait suite au POS (Plan d'occupation des sols). Je vais décrire dans
les lignes qui suivent, ce qu'est un PLU et donner les détails qui
permettront de comprendre les enjeux du territoire Seynois. Tout cela dans
l'optique d'articuler ce qui viendra après, concernant les outils de
concertation et la nécessaire articulation entre le SCoT PM et le PLU
Seynois.
2.1 La Seyne sur Mer, une ville aux multiples visages
~
En préambule à la partie 2, voici une petite
présentation non exhaustive de la commune de la Seyne Sur Mer.
La Seyne Sur Mer est une commune varoise de l'Ouest Toulonnais
regroupant 60 000 habitants. C'est la seconde commune la plus peuplée du
SCoT après Toulon.
La Seyne a subie depuis les années 80 une reconversion
économique due à la fermeture des chantiers navals qui
représentaient à l'époque l'essentiel de l'emploi de la
commune. Ces chantiers assurés au cours du XIXème
siècle la fabrication des dragues servant au percement du Canal de Suez
et la construction des cuirassés du tsar de Russie. Pour pallier la
fermeture des chantiers navals, des financements européens ont permis de
lancer un parc d'activités autour des métiers de la mer
En 1997, dans le but d'attirer de nouvelles entreprises, une
zone franche a vu le jour dans les quartiers Nord (notamment la cité
Berthe) pour dynamiser cette zone sinistrée économiquement et
socialement. Sur la commune, le secteur de l'industrie pharmaceutique
paramédicale et l'agroalimentaire, semblent être aussi des
secteurs porteurs pour l'avenir mais demandant une main d'oeuvre
qualifiée. Cela dit, on peut déplorer une disproportion de
revenus, de moyens entre les quartiers Nord (la cité Berthe) et les
quartiers du bord de mer (Balaguier, Tamaris).
2.2. Qu'est-ce qu'un PLU 9
Avant d'aborder ce qu'est un PLU, il me semble qu'un bref
rappel historique se doit d'être fait. Avant le PLU existait le POS (Plan
d'occupation des sols) qui, dès 1967 avec la LOF (Loi d'orientation
Foncière), fixait le droit et l'utilisation des sols. Avec les lois de
décentralisation du 7 Janvier 1983, les communes acquièrent la
responsabilité et la gestion de ce document d'urbanisme sous peine de
possibilités de construction limitée sur leur territoire.
L'aspect règlementaire du PLU traitait essentiellement du droit des sols
comme dit précédemment. Leur pouvoir était amoindrit par
les grandes opérations d'urbanisme qui ne rentraient pas dans le cadre
de ce document (notamment les ZUP : Zone à Urbanisation Prioritaire).
Beaucoup d'interrogations entourent ce document : comment lutter efficacement
contre l'étalement urbain sachant qu'il manque beaucoup de logements
notamment sociaux dans les communes? Quelle place pour le renouvellement
urbain41 ? Pour la densification du bâti existant ? (en tant
que solution amorcée face à l'étalement urbain).
Le PLU (Plan Local d'Urbanisme) est un document d'urbanisme
communal né avec la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain)
du 13 Décembre 2000.
Il se compose (article R. 123-1 du code de l'Urbanisme) :
- d'un rapport de présentation qui expose le
diagnostic
- d'un Projet d'Aménagement et de Développement
Durable (PADD)
- d'un règlement
- de documents graphiques
- d'annexes
41 Se reporter à la rubrique « Quelques
Définitions » en fin de mémoire après Les Sigles.
Le POS fixait seulement le droit des sols alors que le PLU y
ajoute la dimension de projet (PADD). L'urbanisme n'est plus exclusivement
règlementaire, il devient opérationnel et encadre les grandes
opérations d'aménagement sur son territoire
d'exécution.
Voici le zonage du POS tel qu'il existait avant la loi SRU :
Zone U : Seule zone qui n'a pas changé du POS au PLU.
C'est une zone où l'urbanisation est déjà présente
et qui peut accueillir de nouveaux équipements.
Zone NA : Ce sont des zones d'urbanisations futures concernant
des activités diverses ou l'habitat collectif.
Zone NB : C'est une zone d'habitat diffus où les
habitations sont éloignées les unes des autres ce qui rend
difficile, la proximité des réseaux (notamment d'eau et
d'électricité). En urbanisme, on parle de « mitage » de
l'espace en référence au caractère espacé de ces
constructions. Un grand nombre de maisons dispersées ainsi dans la
nature, peut favoriser l'étalement urbain.
Zone NC : Elles représentent les zones agricoles.
Zone ND : Ce sont les zones Forestières.
Le zonage du PLU depuis les loi SRU et UH :
Zone U (dite zone Urbaine) : « Les zones Urbaines
sont celles qui sont déjà urbanisées et celles qui sont
équipées pour recevoir des constructions42.
» Chaque zone U a ses spécificités que ce soit en
centre ancien ou dans les ensembles pavillonnaires. Il faut donc classer les
zones U en sous catégories. Zone UA, UB...
Zone AU (dite zone à urbaniser) : «
Secteurs43 à caractère naturel destinés
à être ouverts à l'urbanisation.
Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau,
d'électricité et d'assainissement existant à la
périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité
suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble
de cette zone, le projet d'aménagement et de développement
durable et le règlement définissent les conditions
d'aménagement et d'équipement de la zone.
42 Voir pour le zonage, le code de l'urbanisme ou le
livre « Droit de l'Urbanisme », Henry Jacquot et François
Priet, pp.199 à 209, Dalloz, Février 2004, 914 p.
43 Ces définitions du nouveau zonage
appliqué au PLU ont été empruntées au site :
http://communedelme.free.fr/vil49.htm
Les définitions proposées (par cette ville qui se trouve
près de Metz) m'ont semblé retraduire plus simplement que le code
de l'urbanisme, le zonage effectif du PLU.
Les constructions y sont autorisées soit lors de la
réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit
au fur et à mesure de la réalisation des équipements
internes à la zone. Lorsque les voies publiques et les réseaux
n'ont pas une capacité suffisante, l'ouverture d'une zone AU à
l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou
à une révision du PLU. » On peut proposer par exemple
une classification des zones AU. La position géographique de la zone
engendre toujours des contraintes à respecter différentes selon
les cas. Par exemple, une zone AU située proche du littoral doit
respecter les principes énoncés par la loi Littoral.
Zone A (zone agricole) : « Secteurs,
équipés ou non, à protéger en raison du potentiel
agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Sont seules
autorisées en zone A les constructions et installations
nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et
à l'exploitation agricole ». Les constructions, hors agricoles
en zone A, ne peuvent pas être réaménagées ou
modifiées.
Zone N (dite Zone naturelle et forestière) :
« Secteurs, équipés ou non, à protéger en
raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages
et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique,
historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation
forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels.
En zone N peuvent être délimités des
périmètres à l'intérieur desquels s'effectuent les
transferts des possibilités de construire. Les terrains
présentant un intérêt pour le développement des
exploitations agricoles et forestières sont exclus de la partie de ces
périmètres qui bénéficie des transferts. En dehors
de ces périmètres, des constructions dont le règlement
prévoit les conditions de hauteur, d'implantation et de densité,
peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de
capacité d'accueil limitées, à la condition qu'elles ne
portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et
forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages.
» Dans cette zone, l'aspect faunistique, floristique et paysager est
privilégié.
La redistribution des zones entre le POS et le PLU :
POS? PLU
Zone NA? Zone AU
Zone NB? Il n'existe aucune zone correspondant à la
zone NB, elle doit être redistribuée dans le nouveau zonage du
PLU. C'est un enjeu essentiel qui touche l'urbanisme règlementaire, pour
le passage du POS au PLU. En effet, la redistribution des zones NB dans les
communes façonnera le projet du territoire.
Zone NC-- Zone A
Zone ND-- Zone N
Comme précisé ci-dessus, les réformes
qui touchent l'urbanisme provoquent de nouveaux débats qu'il faut
intégrer dans la concertation. Comment le citoyen lambda peut-il saisir
les évolutions de son territoire sans comprendre comment et où se
jouent les évolutions de son territoire ? Les questions qui tournent
autour des connaissances du citoyen sont capitales. Sans celles-ci, il ne peut
produire des réflexions en connaissance de cause. De plus, vu la masse
d'informations à emmagasiner, il est difficile, même chez toutes
les personnes de bonne foi (à l'Honnête Homme), de saisir le
« jargon » urbanistique de l'aménageur. En effet, comment
peut-on agir sans comprendre (à rapprocher du mot « aimer »
selon le philosophe André Comte Sponville), sans savoir et en ignorant
?
Tout ce qui vient d'être décrit dans cette
partie, ne peut être « passé sous silence » car il faut
saisir les enjeux à prioriser, dans le but de conforter une meilleure
organisation du territoire avec une participation active des citoyens.
Nous savons aussi que chaque document composant le PLU se
distingue d'un territoire à l'autre car chaque commune possède
des spécificités diverses. De ce point de vue là, je
souhaite, à travers la partie suivante, donner les modes d'approches et
les choix réalisés par la commune de La Seyne sur Mer.
2.3. L'exemple du PLU Seynois ~
L'objet de cette sous- partie sera la connaissance du lieu. A
la suite d'un bref texte rappelant l'encadrement juridique d'un PLU, je
décrirai la méthode d'approche du territoire qui sous tend les
actions en faveur du PLU de La Seyne.
Le but de cette partie, est de constituer un capital de
connaissances du territoire insérant les données spatiales,
sociales, urbanistiques... pour que le lecteur puisse appréhender le
territoire de La Seyne Sur Mer.
2.3.1 Un rappel des règles :
La loi n°2000-1208 dite « Solidarité et
Renouvellement Urbain » du 13.12.00
le Plan Local d'Urbanisme, comme nouveau document d'urbanisme
intégrant la notion de projet. Il prend une dimension pluridisciplinaire
et s'attaque à divers domaines : aux aspects environnementaux, de
traitement des espaces publics, de paysage, d'habitat...
A partir des enjeux qui se dégagent du diagnostic
territorial partagé, le projet d'aménagement et de
développement durable (PADD) définit dans le respect des
objectifs et des principes énoncés aux articles L110 et L121.1,
les orientations d'urbanisme et d'aménagement retenus par la commune,
notamment en vue de favoriser le renouvellement urbain et de préserver
la qualité architecturale et l'environnement.
Ces orientations générales définissent
une politique d'ensemble et apportent des réponses aux problèmes
soulevés dans le diagnostic et mis en évidence par l'état
initial de l'environnement. Le PADD doit être compatible avec les
principes de développement durable et notamment avec les orientations
énoncées par le SCoT. Pour la direction de l'urbanisme et de
l'action foncière de La Seyne Sur Mer, le développement durable
est appréhendé comme « éthique du futur qui
s'inscrit dans le présent » mais aussi « fondé
sur des valeurs de société à promouvoir dans les
politiques urbaines. » De ce fait, la méthodologie mise en
oeuvre sert la stratégie et corrobore les aspects
développés dans le diagnostic de territoire.
On assiste là à une véritable politique
de projets. Une synthèse des enjeux du territoire44
(l'activité économique touchée par la fermeture des
chantiers navals, le centre ancien dégradé, un POS trop
rigide...) suivi des trois objectifs du PLU (gérer l'espace,
gérer le temps et gérer les moyens) ont été
réalisés pour le PLU.
2.3.2. La Seyne sur Mer, qui est-ce ?
Cette commune est située à l'Ouest de Toulon.
Elle fait partie de la communauté d'agglomération Toulon Provence
Méditerranée (T.P.M.) et du SCoT PM. M. Arthur Paecht, Ancien
Vice- Président de l'Assemblée nationale, Premier Vice-
Président du Conseil Général du Var est aussi Maire de La
Seyne Sur Mer qui, je le répète, est la deuxième ville du
Var en terme de population.
La Seyne Sur Mer est entourée par les communes de Six
Fours, Ollioules, Toulon et Saint Mandrier. Son littoral, long de 25 km,
s'ouvre à la fois sur la Petite Rade de Toulon par la Baie de La Seyne
et du Lazaret, prolongements marins respectifs de la plaine alluviale de
Lagoubran et de la plaine de Tamaris, et sur la pleine mer par l'isthme des
Sablettes et l'anse
44 Voir l'ANNEXE 8 : Synthèse des enjeux et
des objectifs pour l'élaboration du PLU de La Seyne Sur Mer.
naturelle des Sablettes. En occupant une bonne moitié
de la presqu'île du Cap Sicié sur une superficie de 2283 hectares
dont près d'un tiers en zone naturelle (807 hectares), la commune de La
Seyne Sur Mer bénéficie donc d'une situation géographique
stratégique fermant la Petite Rade de Toulon au Nord Est et ouvrant sur
la pleine Mer au Sud45.
Ce vaste territoire (la presqu'île du Cap
Sicié), au potentiel paysager et naturel fort, est densément
occupé avec près de 2600 habitants au km2 (pour la
ville de La Seyne Sur Mer, c'est 1000 habitants au km2).
La commune s'est historiquement développée
autour de son port et de ces chantiers navals situés en centre-ville.
Puis face à une forte demande de main d'oeuvre dans les années
1970, les quartiers nord (la cité Berthe) ont été le lieu
d'implantation d'une Z.U.P. (Zone d'urbanisation Prioritaire).
Simultanément, le Sud qui avait connu un fort développement dans
les quartiers de Tamaris et des Sablettes, à l'époque
balnéaire PACHA (période de forte croissance pour la Seyne), a
connu un second regain d'intérêt ouvrant de nouvelles zones
d'urbanisation dans la période plus récente, au détriment
du développement de l'agriculture des plaines alluvionnaires d'Est en
Ouest.
La fermeture des chantiers navals, en 1988, n'a fait
qu'accentuer le vieillissement du centre ancien et qu'aggraver les
disparités entre le Nord et le Sud de la commune.
L'étalement urbain en direction du Sud s'est
rapproché des espaces naturels des lignes de crêtes et de la
forêt du Cap Sicié. On voit apparaître de « l'habitat
diffus » (éloignement entre les constructions hors des limites de
la ville centre).
De son côté, la ZUP s'est dégradée
et a généré ségrégation et
insécurité. Le POS n'a pas su accompagner les évolutions
de la population Seynoise, ni son mode de vie, ni son mode d'occupation de
l'espace, et n'a pas permis de maîtriser l'étalement urbain.
Son règlement inadapté à une
démarche de projet, n'a permis ni la protection des lieux sensibles, ni
le développement d'espaces à enjeux.
Le prestige architectural de la ville est à noter ;
notamment avec l'architecte Fernand Pouillon qui a reconstruit le village des
Sablettes en 1951-1952 et Michel Pacha la villa Tamaris, haut lieu de la
culture Seynoise (notamment grâce à ses expositions).
45 Voir ANNEXE COMPLEMENTAIRE 1 : Groupe de cartes
concernant La Seyne Sur Mer.
Pour compléter les informations données
ci-dessus, voici quelques chiffres :
La superficie : La Population :
2283 hectares 60 188 habitants
dont : dont :
· 50 % presqu'île du Cap Sicié 3,2 % de
l'unité urbaine Toulonnaise
· un tiers en zone naturelle (807 hectares) ralentissement
de l'accroissement
· 25 % classé en Espace boisé.
Démographique de l'agglomération
Toulonnaise.
Densité de 1000 habitants/km2
L'emploi : Le logement :
15 069 emplois 30 163 logements
actifs : 23 884 20 % : parc ancien
· 28 % : employés (construit avant 1949)
· 25 % : ouvriers 67 % : centre-ville
· 22 % : professions intermédiaires (4 600 logements
anciens)
· 13 % : cadres 5 099 : parc social locatif
· 12 % : artisans et commerçants dont 3 500
logements sont
· 89 % des entreprises emploient moins de 10
salariés. regroupés sur les 100
hectares du quartier
Berthe.
Ces statistiques démontrent, entre autres, qu'avec
l'importance du Cap Sicié et des espaces boisés présents
sur la commune, la ville possède beaucoup d'espaces naturels (un tiers
en zones naturelles). Pour préserver ces espaces, une réelle
politique basée sur l'environnement qui inclut le caractère
coercitif de la loi littoral devra être menée. De plus, le taux de
population assez élevé (c'est la deuxième ville de la
communauté d'agglomération TPM après Toulon) malgré
un ralentissement démographique, peut impacter sur les choix futurs de
la commune.
Concernant les PCS (Professions et Catégories Socio-
Professionnelles), on note une forte proportion d'ouvriers, employés (53
% de la population à eux deux) due aux anciens chantiers navals. Ceci
rejoint le faible niveau scolaire46 (38 % de la population aurait
seulement un niveau 3ème , CAP, BEP) de la population
présente sur ce territoire. Au niveau de l'emploi, il
46 Extrait de la lettre n°2 du PLU : Le
diagnostic : base du projet.
existe un tissu de TPE (Très Petites Entreprises) fort
et en nombre (89% des entreprises). Puis, du côté de l'habitat, on
peut remarquer que le logement ancien est fortement présent en centre
ville et dans les quartiers Nord (cité Berthe).
Après avoir offert une large vision historique de la
ville de La Seyne Sur Mer, du point de vue économique, sociologique,
démographique, statistique... je fournirais, à travers ce qui
suit, la preuve que le PLU de La Seyne Sur Mer est un document d'urbanisme de
projet rattaché à des objectifs. L'aspect technique, loin
d'être minimisé sera traité finement, dans le but d'offrir
une meilleure appropriation du terrain d'analyse choisi aux lecteurs.
2.3.2.1 Le PLU de la Seyne, des outils pour des
objectifs clairs :
La commune de La Seyne Sur Mer l'affiche clairement, elle veut
« un projet de Plan Local d'urbanisme47 au service de la
qualité de vie pour tous ».
Pour cela, la commune s'efforce de pouvoir respecter ses
engagements avec un souci d'efficacité et de lisibilité (que l'on
sait difficile vu la prolifération d'outils et de découpages
territoriaux en urbanisme), en tentant d'équilibrer l'aménagement
de l'espace avec la protection et la valorisation des espaces de
qualités sans oublier d'utiliser des outils d'accompagnement
insérant la dimension participative.
Dans un souci d'efficacité et de lisibilité, le
règlement a été simplifié à la fois dans son
contenu et dans son expression graphique48.
Une zone UA : Zone de centralité dominante, d'habitat et
de diversification des fonctions urbaines qui va de la Gare aux
Mouissèques et qui comprend une partie de Saint Elme.
Une zone UB : Zone agglomérée dense qui
prolonge la zone UA le long des axes Sud (le long de l'avenue Verlaque et au
Sud de l'avenue Henri Guillaume), desservie par le transport en commun.
47 Voir le site internet de la commune de La Seyne
Sur Mer : http://www.la-seyne-sur-mer.fr/
48 Voir l'ensemble des cartes qui concernent la Seyne
Sur Mer dans la rubrique ANNEXE COMPLEMENTAIRE 1 : Groupe de cartes concernant
La Seyne Sur Mer.
Une zone UC : Zone à caractère périurbain
lorsqu'on s'éloigne des axes et qui devient de moins en moins
agglomérée en direction du secteur collinaire et de la
forêt de Janas (UCa).
Une zone UF : Zone de qualité paysagère et /ou
architecturale à très faible densité de Balaguier à
Tamaris et en limite de la commune de Six-Fours (UFa).
Une zone UG : Zone d'activités économiques dont
le règlement a particulièrement été
étudié dans un souci d'amélioration de nos entrées
de ville. Les règles de hauteur, d'emprise au sol, de plantations,
d'aires de stationnement varient selon l'impact paysager sur l'environnement
proche.
Une zone UP : Zone d'activité portuaire qui part du
principe que « mer et terre » doivent contribuer ensemble à la
qualité du développement urbain.
Les zones naturelles (N) et agricoles (A) ont
été renforcées en superficie, à la fois dans le
secteur de la petite garenne pour améliorer le paysage d'entrée
de ville et d'agglomération et en limite de la forêt de Janas,
pour préserver ce poumon vert remarquable et stopper
définitivement toute velléité d'urbanisation.
Des emplacements réservés ont été
inscrits au PLU pour permettre des orientations du PADD, et correspondent
à des projets suffisamment avancés pour être
réalisés à moyen terme.
· Par exemple, l'organisation des aménagements sur
le périurbain passe par l'amélioration des voies de desserte
(élargissement), la prise en compte des risques d'inondabilité
(bassin de rétention), le raccordement aux eaux usées (station de
relevage), et la protection incendie (emplacement réservé
casernement sud). Tous ces équipements ont été inscrits en
emplacements réservés.
· Des projets49 ayant pour but le renforcement
de la centralité et de l'attractivité de La
Seyne Sur Mer ont nécessité la mise en place d'un
certain nombre d'emplacements
réservés visant à garantir la
maîtrise financière et préserver ainsi
l'intérêt général : - réalisation du
marché provençal.
49 Voir la double page intitulée « La
Seyne la renaissance du coeur de la deuxième ville du Var a
commencé. », magazine Métropole, 15 Avril/15 Mai 2003
n°62, p.2-3.
- Espaces publics de centralité.
- Aménagement du site des anciens chantiers. -
Résidentialisation de Berthe50.
- Pôle multimodal Gare S.N.C.F.-TRAM
D'autres emplacements réservés, ont
été inscrits à la demande de l'Etat ou de nos partenaires
institutionnels dans le cadre de leur compétence :
- Parking paysager Tamaris face embarcadère : T.P.M.
- Equipement culturel Tamaris PACHA : T.P.M.
- T.C.S.P. (Transport en commun en site propre) : T.P.M.
- Gens du voyage : ETAT
- Port du Manteau : CONSEIL GENERAL
2.3.2.2 Un effort graphique pour une meilleure
lisibilité :
Une zone de plan de masse de Berthe va permettre non
seulement d'intégrer la Z.U.P. (hors P.O.S.) dans le P.L.U., mais aussi
de réaliser en concertation avec la population, la
résidentialisation par îlot de ce quartier.
L'objectif est d'utiliser la zone de plan de masse comme
véritable outil de renouvellement urbain, et de mixité urbaine
pour agir sur la qualité des espaces publics et sur une
réorganisation équilibrée des espaces pour une meilleure
appropriation.
L'élaboration du PLU a aussi été
l'occasion d'effectuer un « toilettage règlementaire » (pour
reprendre l'expression de M. Patrick Jaubert, Directeur de l'Urbanisme et du
Foncier) pour une meilleure clarification des instruments :
· Les zones NB sont supprimées et doivent être
redistribuées.
· Dans les zones UF sensibles et UCa, la règle de
constructibilité résiduelle a été maintenue pour
éviter toute continuation de l'étalement urbain.
50 Trois tours ont été détruites
dans la cité Berthe et un nouveau projet de logements sociaux incluant
un « effort en matière d'architecture, mixité sociale,
relogements » est à l'étude, c'est ce qu'explique
l'interview des représentants de l'office HLM dans l'article «
Berthe : ce qui va remplacer les bâtiments démolis. »,
journal Var Matin, édition Toulon du Jeudi 10 Mai 2007, p.1 5.
· Les zones NA de centre-ville, non règlementaires
ont été supprimées.
· Les emplacements réservés ont
été mis en correspondance avec des réalisations
d'équipements au stade avant projet sommaire.
· Les destinations des constructions ont été
simplifiées pour correspondre aux 9 destinations du code de l'urbanisme
:
- Habitation.
- Hôtelier.
- Equipement collectif.
- Commerce, artisanat.
- Bureaux, service.
- Industriel.
- Entrepôts commerciaux.
- Stationnement.
- Agricole.
Le PLU a été aussi l'occasion
d'intégrer, dans une démarche projet, les prescriptions
architecturales et paysagères issues des études Z.P.P.A.U.P.
(Zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager) en cours
:
- en centre ville.
- au Sablettes, architecture Fernand Pouillon.
- A Tamaris, architecture Michel Pacha.
- Balaguier, le manteau.
Des secteurs à prescriptions architecturales et
paysagères couvrent la totalité des territoires Z.P.P.A.U.P..
La ligne de crête est désormais couverte par une
prescription paysagère en vue d'en améliorer la qualité de
son boisement, et surtout sa gestion. En conservant les EBC (espaces
boisés classés) actuels, la commune de La Seyne a mis en place un
outil de gestion partenarial avec la DDAF (Direction départementale de
l'agriculture et de la forêt) qui devrait permettre la reconquête
paysagère d'espaces collinaires ou littoraux.
Les constructions à l'intérieur de ces secteurs
sont soumises à des contraintes paysagères particulières
à la fois sur l'existant, mais aussi dans le but d'avoir une gestion
perenne du lieu.
Ces secteurs remplacent avantageusement « les zones de
boisements à respecter » d'ailleurs illégales et qui,
considérées comme des espaces boisés classés,
n'avaient qu'un impact quantitatif.
Une recherche d'équilibre entre aménagement de
l'espace et protection d'espaces de qualité : Cette recherche
d'équilibre se retrouve dans les orientations du projet
d'aménagement et de développement durable.
Renforcer la centralité : en
permettant la diversité des fonctions urbaines, dans un
périmètre élargi de la gare aux Mouissèques pour
que la Seyne Sur Mer reste un pôle de centralité attractif et
touristique d'agglomération.
Ce périmètre n'a pas vocation à se
densifier mais à se renouveler.
Que ce soit l'appropriation du public du littoral, sur le
site des anciens chantiers avec un parc de 7 hectares, un pôle culturel,
un pôle de formation et un port de plaisance ou la
résidentialisation du quartier Berthe, avec un schéma
d'aménagement d'espaces publics où démolitions et
reconstructions, devront se réaliser par îlot51.
Pour être complet, il existe aussi une OPAH renouvellement
urbain pour le centre ancien et une ORU sur les Mouissèques.
Organiser le périurbain : en stoppant
l'urbanisation des zones NB non desservies par les réseaux et en les
classant en zones naturelles, en supprimant les zones NA d'urbanisation futures
contiguës à la forêt de Janas pour les rendre
inconstructibles, en conservant tous les espaces boisés classés
et en les accompagnant de prescriptions paysagères pour les lignes de
crêtes.
Valoriser le littoral : en adaptant la
réglementation au site, notamment avec la loi Littoral. Une zone UF
à faible densité et à constructibilité
résiduelle contrôlée dans les secteurs urbanisés et
une zone UB à densité moyenne dans les secteurs
agglomérés.
51 A ce sujet, voir l'article « 326 logements
sociaux reconstruits après les démolitions. », Fenêtre
sur Seyne, n°64, Avril 2007, p. 10-11. Ce projet prévu sur le
quartier Berthe, concerne lutte contre l'habitat indigne et démarche de
requalification urbaine. Voir l'article « La lutte contre l'habitat
indigne est-elle compatible avec une démarche de requalification urbaine
? », Lettre du Réseau technique régional
Provence-Alpes-Côte d'Azur de lutte contre l'habitat indigne, n°2,
Mars 2007, P.3-4.
En utilisant la technique du plan d'ensemble pour certains
secteurs afin de maîtriser l'architecture, le paysage, et la forme
urbaine pour les logements de haute qualité et permettre la
création d'un espace public arboré en bord de mer.
En réservant pour les équipements publics, tous
les espaces stratégiques de qualité et d'intérêt
général :
- Entrée des Sablettes.
- Parking face embarcadère du S.I.T.C.A.T. à
Tamaris.
- Port du Manteau.
En conservant le paysage et l'urbanisation traditionnelle «
Michel Pacha » et « Fernand Pouillon » avec des secteurs
à prescriptions spéciales.
Améliorer les entrées de ville
:
- En améliorant les règlements des zones
d'activités économiques.
- En agissant sur les espaces publics délaissés
(désenclavement Camp Laurent, rond point du 8 Mai, accès
Brégaillon).
- En requalifiant le secteur de la gare pour en faire un
véritable pôle d'échange, entrée de ville et
entrée d'agglomération.
Comme je l'ai précisé au début de cette
partie, un ensemble d'outils vont permettre à la Seyne sur Mer
d'atteindre ses objectifs :
- Une OPAH renouvellement Centre Ancien
- Un schéma de résidentialisation pour Berthe
- L'aménagement du site des chantiers.
- Une Z.P.P.A.U.P. pour le littoral.
- Un PPRI (plan de prévention des risques naturels et
technologiques)
- Une agglomération Toulon Provence
Méditerranée pour mutualiser les moyens et bâtir un projet
d'agglomération.
- Un établissement public pour une stratégie de
portage foncier.
- Une agence d'urbanisme comme outil d'observatoire pour
territoire à projet.
- Le SCoT pour assurer la cohérence d'ensemble avec TPM
et les communautés de communes limitrophes et les 30 communes qui le
composent.
- Le développement durable comme méthodologie
d'élaboration des documents et comme politique publique, de
préservation, de partage et de transmission du patrimoine collectif.
La Seyne Sur Mer souhaite, avec le PLU52 et au
travers du PADD qui le compose, se positionner comme un pôle de
centralité attractif dans l'agglomération toulonnaise et dans le
Var, en lui redonnant une vitalité économique et touristique et
en confortant la qualité de ses paysages et espaces côtiers.
2.3.2.3 Les questions et les actualités du
PLU de la Seyne Sur Mer :
Pour répondre à d'éventuelles questions
et saisir l'actualité, voici les éléments de
réponses fournis par M. Olivier Burte, employé à la
direction de l'urbanisme et du foncier à la mairie de La Seyne Sur Mer,
qui a accepté de répondre à mes questions lors
d'entretiens réalisés par courriel :
- Combien de personnes ont travaillé sur le PLU
de La Seyne sur Mer ? Puis-je avoir leur identité et leur statut
?
4 personnes : Monsieur JAUBERT (Directeur de l'urbanisme et
foncier), Madame BOURILHON (chargée de mission PLU), Monsieur BURTE
(Direction de l'urbanisme et foncier), Mademoiselle AOUSTIN
(Secrétaire).
- Qui a produit le PLU de La Seyne sur Mer ? Y a-t-il eu
un cabinet d'urbanisme ?
Le PLU a été réalisé en interne,
à l'exception de l'élaboration du PADD où la ville a
été assistée par un cabinet d'études (Agir en ville
basé sur Marseille - 2 personnes).
1. 52 C.F. ANNEXE 9 : Les étapes du PLU de La
Seyne Sur Mer
- Au sujet de la révision du PLU, de quoi
est-elle partie? Pouvez-vous m'en dire plus que la dernière lettre du
PLU? (Celle-ci traitait de la révision du PLU due à un
contentieux juridique.)
La révision a pour objectif principalement la
redéfinition des EBC à partir d'un diagnostic paysager
réalisé en externe (cabinet SPI Infra - Groupe GINGER).
En effet, les EBC étaient inchangés depuis la
fin des années 1980. Il était impossible de les inclure dans
l'élaboration initiale (le débat parcellaire aurait plomber la
philosophie de démarche projet).
A cela se sont rajoutés quelques
éléments : analyse de quelques bassins de rétention
(étude HGM - 2006), modifications réglementaires,
définition des enjeux "loi littoral" (vision de la commune) avec passage
en commission départementale des sites...
Le projet de révision a été
arrêté par le conseil municipal le 21 septembre 2006.
L'enquête publique s'est tenue du 19 février au 30 mars 2007.
L'approbation définitive est programmée le 23
août 2007, par délibération du conseil municipal.
(Je souhaite ajouter que des tensions politiques ont
touché cette révision du PLU, ce qui corrobore l'idée que
l'urbanisme est aussi un enjeu politique53)
J'aimerais savoir si la révision du PLU a
été approuvée le lundi 27 Août 2007, comme
prévu54 ? Combien ont voté pour et combien ont
voté contre la révision du PLU ? Y'a-til eu d'autres
actualités ?
La délibération a bien été
adoptée le 27 août 2007 par 28 voix contre 10. Je n'ai pas
d'autres éléments à communiquer pour le moment.
53 Voir l'article « Opposition : « Une
extrême urgence à modifier le PLU. », journal Var Matin,
Edition Toulon du Lundi 15 Janvier 2007, p.15.
54 Voir à ce sujet l'article «
L'opposition « contre la bétonmania » », journal Var
Matin, édition Toulon du Samedi 25 Août 2007, p.15
Dans cette partie, j'ai restitué en grande partie les
axes majeurs qui composent le devenir de la commune de La Seyne Sur Mer. Mon
objectif était de montrer à tous les lecteurs (même les
non-spécialistes de l'urbanisme) la multiplicité des zonages, des
projets, que l'on peut trouver sur un même territoire, ce qui ne facilite
pas la compréhension pour les non-initiés. Il faudrait, à
mon sens, pour que tout le monde s'y retrouve, réaliser un petit
commentaire pour chaque mot ou initiales utilisés. J'ai
tâché d'entreprendre ce travail, pour cela, voire les rubriques
sigles et définitions. Dans la partie qui suit, je vais tenter
d'articuler les processus de concertation du PLU de la Seyne sur Mer et du SCoT
Provence Méditerranée.
3. Deux concertations aux enjeux
différenciés :
Après avoir décrit le sens des mots qui
existent autour de la concertation, j 'ai présenté chacun des
terrains à étudier. Maintenant, je pense qu'il est primordial
d'étudier la concertation à travers mon vécu au sein du
Syndicat Mixte SCoT en passant par la description de chacun des outils mis en
place dans le cas du PLU et du SCoT étudiés.
(Voir le tableau page suivante.)
3.1 La concertation, des outils divers pour chaque
territoire ~
Des territoires pour des outils différents. Pour une
entrée en matière, voici le tableau récapitulant les
outils utilisés par le PLU de la Seyne Sur Mer et le SCoT Provence
Méditerranée :
83041 Toulon Cedex
Téléphone : 04 94 05 35 22 ou 04 94 05 35 21
Télécopie : 04 94 05 35 35
Son adresse : 7 Rue Picot 83000 Toulon
Ouverture de registre dans chaque commune et au siège
du syndicat mixte SCoT aux heures habituelles de bureau permettant au public de
consigner ses observations jusqu'à l'arrêt du projet de SCoT.
Les expositions itinérantes se déplacent dans
chacune des communes du SCoT.
Les outils de concertation (une interrelation, un
échange prend forme entre les publics et le maître d'ouvrage)
:
Des réunions avec les Comités
d'intérêts locaux (C.I.L.)56, en fonction des enjeux
affichés par le PADD, ont été organisées.
Des réunions du comité de pilotage, regroupant
les représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, des
organismes intéressés ainsi que les représentants
d'associations se sont tenues à chaque étape importante de la
procédure.
Un « Forum citoyen PLU » s'est tenu le 15 Mars 2003
à l'Espace Tisot. Il s'est organisé autour des enjeux
généraux de planification (notion de projet urbain, importance
des déplacements, concept de développement durable) et des
thématiques propres à la commune de La Seyne Sur Mer
(présentation des enjeux du PADD, du schéma de
résidentialisation du quartier Berthe et de la qualité
patrimoniale du secteur de Tamaris). Pour recevoir les citoyens ou pour
réaliser des réunions sur le PLU, La Rotonde a été
privilégiée en tant qu'espace urbain associé à
l'histoire du PLU puisque ce bâtiment se situe sur le site des anciens
chantiers navals.
Organisation de « forum citoyen » pour
présenter le diagnostic et le PADD. Ces « forums citoyens »
sont ouverts à tous : citoyens, élus, techniciens...
Création de 4 ou 5 groupes d'experts correspondants aux
différentes thématiques des commissions et composés de
personnes qualifiées ou actrices dans le domaine concerné.
Réunion avec les PPA (Personnes publiques associées).
56 Des réunions des comités
d'intérêts locaux comme en témoignent l'article «
Réunion de quartier Gai Versant », Fenêtre sur Seyne,
n°64, Avril 2007, p.6.
Cette liste est composée d'outils de concertation dits
« en interne » et « en externe » (voir chapitre I 2.1 et
2.2). On peut remarquer que « la barrière » entre
communication et consultation est poreuse. On peut hésiter dans le
classement des outils entre ces deux rubriques. Cela dit, il ne faut pas
oublier l'objectif ; c'est la concertation. La communication et la consultation
ne sont, à mon sens, que des moyens qui permettent une meilleure
concertation au final. Pour cela, l'organisation des réunions et forums
est capitale. En effet, les organisateurs des réunions entre les PPA
fixent pour les personnes présentes ; la durée de la
réunion, les règles de prise de parole, de temps d'écoute,
le calendrier de la réunion... Concernant les réunions ouvertes
au public (forums citoyens), le sujet est choisi d'avance. Par exemple,
l'organisation d'un forum SCoT se construit en deux parties ; une
présentation du diagnostic ou du PADD réalisée par M.
Bénéventi Président du SCoT PM, puis place aux questions
des citoyens.
Toutes ces précisions feront l'objet de la partie qui
suit où je porterais un regard sur les réflexions autour du
processus de concertation du SCoT PM, notamment grâce à mon
vécu en tant que stagiaire et employé saisonnier au Syndicat
Mixte SCoT PM. Par contre, n'ayant pas réalisé de stage au
service urbanisme de La Seyne pour suivre les étapes du PLU Seynois, mon
regard critique, en tant qu' « observateur non participant », ne
prendra pas la même forme que pour le SCoT. Il est évident que le
degré d'appréciation et de jugement critique appliqués aux
cas étudiés (SCoT PM et PLU de la Seyne Sur Mer), ne peut pas
revêtir la même objectivité.
4 Une concertation sans objectifs :
Cette partie a pour objectif d'apporter un regard
tourné vers l'action, attaché au terrain. Lors du stage d'une
durée de cinq mois57 au Syndicat Mixte SCoT Provence
Méditerranée puis en tant que saisonnier durant le mois
d'Août 2007, j 'ai travaillé sur la mise en place et le suivi des
outils de concertation. Ainsi, je souhaite approfondir les propos tenus dans
mon rapport de stage. J'y ajouterais mes points de vue sur les pratiques
réalisées pendant le stage.
Pour commencer, il est utile de dire que les outils de
concertation ont été décidés par
délibération58 avant le lancement du projet de SCoT.
Il est alors très compliqué pour le Syndicat Mixte SCoT
d'évaluer la portée des solutions choisies. Il faut tout de
même rappeler que le SCoT, existe depuis peu (il date de la loi SRU du 13
Décembre 2000) et intègre une manière d'appréhender
le territoire dans sa globalité avec une dimension de projet, ce qui
n'était pas le cas des anciens SD (pour cela voir la première
partie du mémoire).
Ainsi, comme le sous-entend le titre de cette partie, aucun
enjeu de territoire, aucun objectif sous-tendent le choix de ces outils de
concertation. Ils ont été choisis « à la
dernière minute » comme en témoigne M. Michel Barriau. De
plus, pour avoir une idée sur la question, les recherches se sont
portées sur les travaux des autres SCoT en terme de concertation. Comme
je le disais, la pratique dite du copier/coller est assez courante dans le
milieu de l'urbanisme. Une chargée de mission me disait aussi que
l'agglomération Toulonnaise ne possédait pas de culture de la
concertation et de l'urbanisme suffisamment développée. Ce n'est
pas un territoire de référence comme peut l'être (à
une autre échelle, j 'en conviens) l'agglomération Lyonnaise avec
M. Jean Frébault. D'ailleurs à ce sujet, une charte de la
participation, simple, facilement lisible et accessible à une grande
part de la population a été éditée par la
communauté urbaine du Grand Lyon.
Au-delà du fait que le SCoT soit un document
d'urbanisme nouveau, que la participation des citoyens soit difficile à
engager, qu'aucune réflexion en terme d'objectifs et d'enjeux de
territoire soutienne les solutions apportées ; qui peut affirmer qu'il
connaît vraiment les outils de concertation ? Le panel de citoyens, les
conférences de citoyens, les focus group, les sondages
délibératifs...ne sont pas du tout connus des techniciens.
Je suppose aussi que la difficulté à rendre
plus enclins au changement, des instances publiques souvent connues pour leur
lourdeur administrative ou pour leur lente évolution de
mentalité, compromet de réelles évolutions. Cependant, je
ne porte pas de regard négatif sur le Syndicat Mixte SCoT en
lui-même, car c'est une instance publique récente et je pense,
cela n'engage que moi, que l'impact des instances environnantes sur le Syndicat
Mixte provoque parfois son enfermement ou son étouffement. Il doit
« entrer dans le système », ainsi sa liberté ne peut se
concevoir que si les autres instances bougent aussi avec lui et le suivent.
Rien ne peut se construire (si on a une ambition forte dans un domaine) sans
les autres. Cependant, l'urbanisme est pluridisciplinaire et partenarial, ce
qui rend son expression fort peu simple. Je crois qu'au-delà du
défi que cela représente de travailler ensemble, de vieilles
querelles entre
2. 58 Voir ANNEXE 10 : Délibération :
Elaboration du SCoT- Définition des modalités de concertation
les dits partenaires existent. Je parlerais dans ce cas
« d'orgueil de structure », qui parfois compromet la transmission
d'informations ainsi qu'une réelle mise en commun de connaissances dans
le travail partenarial, tout en favorisant une répétition sans
remise en cause des tâches à accomplir.
De plus, le Syndicat Mixte SCoT se trouve
géographiquement dans les locaux de T.P.M. (Toulon Provence
Méditerranée) et les employés du SCoT ont la double
casquette T.P.M. et SCoT. Les salariés retirent les avantages de T.P.M.
tout en travaillant pour le SCoT. C'est assez compliqué pour le citoyen
lambda de s'y retrouver. Se rendre dans les locaux de T.P.M. pour parler du
SCoT.
Lors de mon stage, j'ai pu remarquer l'influence de T.P.M.
sur le SCoT. Dans les décisions, T.P.M. joue un grand rôle vu que
la présidence de la communauté d'agglomération est
assurée par M. Hubert Falco, Maire de Toulon (première ville de
l'agglomération et du SCoT en terme de démographie). Son pouvoir
est plus important que celui du Président du SCoT PM M. Robert
Bénéventi, dans certains cas. Je ne peux en dire plus. Je vais
maintenant agrémenter les propos qui suivent, largement repris de mon
rapport de stage, pour y apporter quelques remarques. En effet, ce
mémoire s'inscrivant dans la continuité de ce rapport, j'ai
souhaité que l'on comprenne bien le lien entre mes analyses et mon
vécu au sein du Syndicat Mixte SCoT PM.
En premier lieu, il m'a été demandé de
rechercher, scanner, trier et classer l'ensemble des articles de presse
traitant du SCoT et de la L.G.V. PACA. J'ai classé, résumé
l'ensemble des articles concernant le SCoT et constitué un fichier
Excel. Ce premier travail m'a permis de saisir l'histoire du SCoT à
travers les journaux locaux et d'approfondir certains points avec des documents
institutionnels.
Ensuite avec ma maître de stage, j 'ai participé
à l'organisation des expositions itinérantes concernant le
diagnostic et l'état initial de l'environnement du SCoT. Cette
exposition tourne dans chaque commune du SCoT et a pour but d'informer les
citoyens. Elle est composée de 12 kakemonos (panneaux d'expositions) qui
présentent les points importants du diagnostic et de l'état
initial de l'environnement. Avec l'installation des panneaux, on peut trouver
des exemplaires de brochure du SCoT (lettre 1, 2, 3 et 4 appelées «
Nouvelle Aire ») ainsi qu'une urne permettant à chaque citoyen de
s'exprimer et de produire des critiques et/ou remarques. Dans ce cadre
là, le dispositif des expositions participe à l'information des
citoyens, à la communication du projet SCoT et consulte les citoyens
grâce aux remarques qu'ils peuvent déposer. En effet, le syndicat
mixte SCoT communique les résultats du Diagnostic et de l'E.I.E.
(état initial de l'environnement) puis consulte les citoyens qui le
désirent grâce aux
remarques, suggestions et critiques qui peuvent être
apportées. Par contre, à l'issue des expositions, nous avons
recueilli peu de remarques et je n'ai pas pu savoir combien de personnes sont
venues voir les expositions. A mon avis, ils sont peu nombreux (bien qu'il
n'existe aucun dispositif permettant de savoir combien de personnes sont venues
?) et leur envie de s'exprimer est rare (car on a reçu peu de
remarques). Pour faire savoir que les expositions ont lieu, le Syndicat Mixte
SCoT achète des encarts diffusés dans la presse (Var Matin et La
Marseillaise), note l'information sur son site internet et les communes qui
reçoivent l'exposition publient un article dans leur journal
municipal.
Concernant l'information des citoyens, j'ai participé
à la sortie de la lettre numéro 3 du SCoT appelée «
Nouvelle Aire ». En effet, j 'ai réalisé un travail qui
ressemblait à celui d'une équipe de rédaction qui a pour
but de trouver les expressions adaptées pour communiquer une
information. J'ai eu l'occasion de m'exprimer sur le contenu de la lettre, la
présentation choisie et la comparaison avec d'autres lettres
d'information réalisées a été instructive. Puis,
sur le quatrième de couverture de cette lettre apparaît une photo
de moi en train de lire une brochure du SCoT avec en arrière-plan les
panneaux d'exposition du SCoT. J'ai accepté de figurer sur la lettre
n°3. L'objectif de cette photographie étant de pousser les gens
à venir voir les expositions. Cependant, en dessous de la photo, est
inscrit « Un habitant consulte le diagnostic à la mairie d'Evenos.
» Cette phrase est en partie mensongère puisque j'habite
Hyères Les Palmiers (je consulte le diagnostic mais je ne suis pas un
habitant d'Evenos). Ce que je viens de dire peut apparaître comme
relevant de détails sans importance, cependant si on est capable de
mentir sur la légende d'une photo, jusqu'où peut-on aller ?
Certains lecteurs trouveront ses propos « hilarant » voire
exagérés car il existe bien plus grave et plus mensonger que
cela. Mais, à l'heure où l'on prône la transparence et le
sérieux et bien que cette affaire ait peu de chance d'être
relayé à grande échelle, je crois qu'il ne faut pas
laisser transparaître un tel écart qui pourrait « à la
longue » se révéler préjudiciable.
De plus, d'une manière plus générale,
nous sommes noyés dans un flot d'information où le tri et la
sélection en terme d'importance et de pertinence sont primordiaux. La
copie « in extenso » du marketing urbain sur le marketing
publicitaire ne me semble pas être profondément rassurante et
risque de positionner le SCoT en tant qu'outil consommable plutôt que de
planification.
J'ai aussi aidé au tri des lettres qui ont
été envoyées à chaque commune et
/ou
intercommunalité (qui se charge de les redistribuer à ses
communes membres) au prorata du
nombre d'habitants par commune. Puis,
au-delà de la distribution aux communes membres du
SCoT, j'ai proposé une liste de lieux susceptibles de
correspondre à un « public concerné » (la convention
d'AARHUS propose cette dénomination) par le SCoT.
J'ai distribué les lettres dans les endroits
listés, proche du syndicat Mixte SCoT (CAUE, Maison de l'Etudiant,
faculté de Droit de Toulon et au Barreau des avocats) et
photographié celles-ci sur les présentoirs pour prouver sa
distribution.
Une de mes missions consistait à établir un
bilan de la concertation de mi-parcours, une évaluation des outils de
concertation qui ont été produits, mis en oeuvre. Ainsi, un
tableau Excel a été produit, recensant les actions menées
ou en cours.
Pendant la durée du stage, j'ai aussi assisté
à de nombreuses réunions (Comité Syndical, Bureau
Syndical, Comité technique, Conseil de développement...). Mon
rôle a été d'aider à l'organisation de ces
réunions et de prendre des notes sur les questions et remarques des
personnes présentes en vue de participer à l'élaboration
du procès verbal de séance qui récapitule ce qui a
été dit tout au long de ces réunions. Le président
de séance suit le « fil rouge » (document écrit
retraçant le discours que doit tenir le président de
séance) et après discussions au sujet des thèmes
abordés, un vote à main levé est réalisé. Au
niveau des votes, je trouve que voter à main levée permet de
gagner du temps mais est-ce vraiment le mieux ? On connaît l'impact des
autres sur notre propre choix. Certains maires d'ailleurs, utilisent la
technique du vote à main levée à la place du vote à
bulletin secret pour faire passer leurs idées. Je trouve cette question
intéressante car elle pose le problème du « secret ».
Le penseur Jean Baudrillard s'inquiétait lui, de la disparition du
secret et de l'excès de transparence dans nos sociétés. A
part cela, concernant le déroulement des réunions je ne suis pas
spécialiste des modes de tenue de celles-ci, un manque de vécu et
de connaissances ne me permet pas d'en dire plus.
Puis, tout le mois d'Août en tant qu'employé
saisonnier, j'ai mené plusieurs missions. Je devais appeler l'ensemble
des 31 communes pour leur demander si elles avaient bien mis en place le
registre permettant au public de s'exprimer sur le SCoT. Si elle ne l'avait pas
fait, je devais leur faxer une lettre qui spécifiait les
modalités de mise en oeuvre du registre. Dans le cas où elles
possédaient un registre, je ne disais rien et pour les communes qui
possédaient le registre avec des remarques, j'étais chargé
de les recueillir. Concernant les remarques où figuraient des
informations suffisantes sur les personnes, on devait réfléchir
sur d'éventuelles réponses à apporter à leurs
questions. Il fallait donc trier les contributions affirmatives et
interrogatives. J'ai aussi travaillé sur le site internet. Le site doit
être remis à jour car il n'est plus actualisé. Mon travail
consistait à repérer les erreurs techniques (problème de
téléchargement par exemple), corriger les fautes de frappe et
d'orthographes puis proposer des
solutions pour améliorer la communication du SCoT
à travers son site. J'ai constitué un dossier sur les principaux
articles de droit issu du code de l'urbanisme, concernant la prise en compte de
la loi littoral dans le SCoT.
Le Syndicat Mixte SCoT avait lancé une consultation
juridique sur la concertation pour avoir un regard externe sur le processus
lancé. Une réponse a été donnée par les
juristes en charge du dossier mais je ne peux en dire plus par respect pour le
secret professionnel.
Concernant les forums citoyens, j'ai assisté aux deux
forums, celui du 25 Novembre 2005 et du 7 juillet 2007. Le premier forum
concernait le diagnostic et le second, le PADD. Les forums se sont
déroulés à l'Université de Droit de Toulon, Amphi
500 appelé aussi Amphi Jean Claude Escarras. Sur l'estrade se trouvait
M. Robert Bénéventi Président du SCoT PM, M. Michel
Barriau Directeur du SCoT PM, M. Philippe Sans Premier adjoint à la
Mairie de Toulon, M. Droz-Vincent Directeur de l'Agence d'Urbanisme (AUDAT), M.
Gilles Périlhou. La plupart des personnes présentes au forum
étaient affiliées à des associations. Au-delà de
cela, les citoyens en général, étaient plutôt des
retraités, des enseignants, des élus ou des personnes
diplômées susceptibles d'être intéressées.
Mais le forum n'est pas une instance de débat. On
pourrait faire un parallèle entre le forum et l'assemblée
nationale. De longues questions posées, une réponse donnée
et on passe au suivant. Le temps manque pour approfondir les sujets, c'est
idéal pour qui veut cacher quelque chose ou procéder à de
la rétention d'information. Le nombre de personnes (aux alentours des
150 personnes) et le temps imparti au départ ne permettent pas de
traiter un sujet en profondeur. Une multitude de questions de tout ordres
(pollutions, droit des sols, gestion de l'eau, agriculture...) fusent et vu le
temps (deux, trois heures maximum), il ne peut pas y avoir beaucoup de
réponses savamment argumentées. Lors du premier forum, le SCoT PM
avait organisé plusieurs sessions de deux heures où M.
Bénéventi présentait le diagnostic du SCoT puis les
personnes présentes posaient des questions. L'organisation n'a pas
séduit puisqu'avant la fin de la journée, il n'y avait plus
personne et tout a été arrêté plus tôt. Le
choix d'une seule présentation en matinée a été
choisi pour le second forum citoyen.
Lors de ce dernier forum, de nombreuses questions ont
été posées.
Deux questions auxquelles j'accorde une importance capitale
concernaient l'agriculture et la démographie. Un agriculteur M. G. a
déclaré qu'on ne pouvait pas partir exclusivement de
l'économie pour traiter d'un territoire et que de nombreux espaces
agricoles sont menacés. Il semble important pour lui de parler de «
fonction nourricière du paysan » et que pour cela, l'agriculture
doit être comprise comme fonction nourricière locale pour que le
territoire du
SCoT en cas de crise puisse subvenir à ses propres
besoins. Une autre personne s'inquiète de la croissance de population
attendue sur le territoire du SCoT.
Je sais que ces propos ont été jugés
fortement utile. A mon sens, la manière de s'approprier les sujets n`est
pas la même chez le citoyen lambda que pour les techniciens
influencés par la technicité et les « effets de structures
». Un regard externe dont chaque organisme qui traite de
problématiques aussi fondamentales, ne devrait pas ignorer. Le travail
de l'urbaniste (qui doit prendre en compte l'aspect politique,
économique, sociologique...) pour répondre au mieux aux
problèmes, doit choisir la bonne solution qui, in fine, n'est
peut-être pas la meilleure. Il doit donc jongler entre des contradictions
inhérentes au sujet qu'il aborde.
Pour résumer, le Syndicat Mixte SCoT n'a pas produit
une concertation répondant à des enjeux territoriaux, à
des objectifs précis... De plus, le SCoT, document d'urbanisme issu de
la loi SRU de 2002, ne peut pas s'appuyer sur des expériences
concrètes existantes. Il doit créer sa propre histoire et fonder
les outils de concertation qui pourraient le mieux répondre aux
spécificités de son territoire. Le PLU, lui, instrument de
planification, de projet, de droit des sols, est aussi une nouveauté
puisqu'il est issu de la même loi SRU. Cependant, il existe une
différence de taille, le chemin à parcourir entre POS et PLU peut
revêtir certaines similitudes (par exemple le changement de noms pour
désigner le zonage pour passer d'un POS à un PLU ne remet pas en
cause le droit des sols). En effet, du POS au PLU, le droit des sols est
maintenu. Pour le SCoT, c'est autre chose que l'on demande puisque le document
doit être évolutif, intégrer des domaines transversaux (le
développement économique, l'environnement...) et proposer des
orientations à suivre sur le territoire ce qui n'était pas le cas
des SD qui étaient des documents qui ne bougeaient pas, qui s'occupaient
exclusivement de la destination des sols.
5. Une concertation attachée aux enjeux du
territoire :
La commune de La Seyne Sur Mer s'est portée sur une
notion bien floue « le développement durable ».
En imprégnant l'élaboration des diagnostics
territoriaux d'un questionnement par référence aux objectifs de
développement durable identifiés, l'élaboration d'un
véritable diagnostic stratégique se prépare, annonce le
projet et vérifie sa pertinence.
5.1 Des objectifs « durables
» pour un avenir pérenne ~
Voici les objectifs :
· Assurer la diversité de l'occupation du territoire
: prise en compte d'une bonne accessibilité, d'une bonne desserte et
valorisation des particularités du site...
· Faciliter l'intégration urbaine de la population :
répartition équitable des équipements
et des services,
critères d'affectation des logements sociaux, accès à la
formation...
· Valoriser le patrimoine : Protection et
réhabilitation des monuments et des quartiers anciens.
· Veiller à une utilisation économe et
valorisante des ressources : maîtrise de la consommation de l'espace,
économie des ressources, valorisation des transports collectifs...
· Assurer la santé publique : assainissement,
entretien de l'habitat et des espaces publics, gestion des risques naturels et
technologiques...
· Organiser la gestion des territoires : concilier de
manière équivalente la consommation et la production de
ressources.
· Favoriser la démocratie locale : mise en place
d'actions de sensibilisation, de
formation et d'éducation pour une
participation des citoyens aux décisions publiques.
Dans cette énumération, on retrouve de tout, le
patrimoine, les ressources, la participation des habitants sous le terme «
démocratie locale »... Cette définition est assez large et
l'aspect « durable » est appliqué à tous les secteurs
qui touchent (de près ou de loin) au PLU de La Seyne Sur Mer. Ces
Objectifs dits de développement durable et les projets urbains à
venir vont déterminer la méthode à suivre.
Une méthode spécifique de diagnostic territorial
qui intègre les exigences du développement durable, a
été développée59. Elle permet dès
l'amont de la démarche de planification :
59
Voir les deux schémas qui ont appuyé les
réflexions portant sur le diagnostic territorial et le
développement durable du PLU de La Seyne Sur Mer ; ANNEXE COMPLEMENTAIRE
2 : « Du diagnostic au projet » et « Les éléments
constitutifs de la démarche d'analyse ».
· De dresser un état des lieux stratégique
en mettant en regard les objectifs de la démarche et les
spécificités du territoire.
· De privilégier une vision d'ensemble du territoire
dégageant atouts, carences, handicaps en s'affranchissant des
thématiques sectorielles ordinaires.
· D'encadrer la collecte et l'analyse des données
par un questionnement initial afin d'éviter une recherche descriptive
trop abondante.
La commune de La Seyne Sur Mer a mûrement
réfléchi sa stratégie de concertation. En partant du
corpus juridique qui entoure sa démarche, la Seyne Sur Mer a bâti
son processus de concertation.
La loi SRU favorise l'élaboration d'outils de
planification plus clairs, plus lisibles et plus démocratiques. Les
articles L.300-1 et L.121-1 du code de l'urbanisme montrent la volonté
du législateur de dépasser les notions de concertation et
d'enquête publique, afin d'élaborer des documents de planification
avec un diagnostic partagé et un projet d'aménagement
démocratiquement débattus.
L'élaboration d'un PLU au-delà de cette
recherche de cohérence et d'équilibre doit créer les
conditions du dialogue et de la négociation pour la mise en place des
projets et des stratégies de développement.
La commune de La Seyne désire privilégier
impérativement la concertation et les pratiques démocratiques
plutôt que la procédure et le formalisme.
L'article L.123-6 du code de l'urbanisme stipule que la
délibération qui prescrit l'élaboration du PLU
précise les modalités de la concertation.
L'article L123-9 du code de l'urbanisme exige qu'un
débat ait lieu au sein du conseil municipal sur les orientations du PADD
au plus tard deux mois avant l'examen du projet de PLU.
La commune va donc intégrer très en amont
l'ensemble des partenaires dans des espaces d'échanges permettant
l'information, l'écoute et le débat, contribuant à faire
émerger une identité de ville et l'expression de points de vue
sur les grands enjeux de la commune.
- site internet interactif : outil d'information et de
dialogue.
- Lettre du projet : outil d'information.
- Débat public : outil d'échange et de
réflexion.
- Ateliers itinérants : outil d'échange et de
réflexion.
- Exposition permanente : outil d'aide à la
sensibilisation de la culture urbaine et des enjeux.
Un registre d'observation sera mis à disposition du public
pour accompagner chacune des étapes pour que chacun puisse formuler ses
remarques tout au long du projet.
(Je pense, chers lecteurs, que vous avez observé la
similitude entre le classement que j 'ai réalisé et celui
proposé par la commune).
La concertation doit enrichir le projet, en associant les
acteurs du territoire à sa conception dans une logique de transfert du
savoir et de prise de conscience des principaux enjeux. La concertation part
des enjeux du territoire qui doivent être assimilés par les
acteurs. La création d'objectifs, jugés valables et
compréhensibles, sous-tend la concertation. Cependant, il existe des
limites ; la démocratie participative ne doit pas remplacer la
démocratie représentative car c'est le conseil municipal, garant
de l'intérêt général, qui approuve le PLU, ses
orientations stratégiques et l'ensemble des mesures et actions
retranscrites réglementairement et graphiquement.
Un grand travail de sélection des acteurs, de formation de
groupes de travail, d'implication des acteurs entre eux a été
réalisé.
La ville de La Seyne Sur Mer a fixé les modalités
de la concertation dans la délibération prescrivant la
révision du PLU le 18/04/2002.
Après avoir délibéré, le Conseil
Municipal décide de soumettre à la concertation de la population
et des associations, les études pendant toute la durée de
l'élaboration du projet selon les modalités suivantes :
- mise à disposition d'un dossier qui comportera la
synthèse des étapes d'avancement des études
réalisées et des avis émis par les personnes publiques
associées ou consultées, et d'un registre destiné à
accueillir les observations du public toute la durée des
études,
- organisation de débats publics aux étapes
clés de la révision, notamment lors des rendus successifs
d'études, ces débats reprendront les principaux enjeux mis en
évidence par le diagnostic territorial,
- communication régulière dans le journal municipal
sur l'état d'avancement de la révision,
- communication suivie sur le site internet de la ville.
La présentation du diagnostic de la ville s'est
réalisée à partir d'une grille d'analyse fondée sur
trois axes (morphologique, fonctionnel et socio-économique) et suivant
un plan en 7 parties :
- Morphologie du territoire.
- Intégration urbaine des populations.
- Valorisation du patrimoine.
- Gestion des ressources.
- Santé publique.
- Organisation de la gestion des territoires.
- Démocratie locale.
Le travail s'est construit à travers la
présentation des objectifs poursuivis par la commune à l'occasion
du passage d'un POS ancien et obsolète à un PLU dont les
principales orientations s'expriment au travers d'un PADD fondé sur
quatre enjeux majeurs. Les outils de concertation ayant contribué
à une meilleure appropriation des enjeux par les PPA et citoyens.
Concernant les groupes d'experts, ils se sont réunis en
suivant les thématiques suivantes : Renforcer la centralité : en
moyenne 25 personnes.
Valoriser le littoral : en moyenne 20 personnes.
Organiser le périurbain : en moyenne 25 personnes.
Requalifier les entrées de ville : en moyenne 20
personnes.
L'accueil du public a eu lieu au sein du Service Urbanisme et de
l'Action Foncière, aux services techniques (4ème
étage) et à la Rotonde (Quai Regonfle).
Un registre dénommé « cahier d'expressions
» a d'ailleurs été tenu à la disposition du public.
Aucune observation n'a été portée sur le registre
même si un certain nombre de personnes ont consulté le dossier mis
à leur disposition et ont été accueillies à la
Rotonde.
- CIL La Seyne 83 et CIL des Mouissèques : environ 20
personnes.
- CIL La Seyne Sud et Ouest : environ 60 personnes.
- CIL Balaguier et Les Sablettes : environ 150 personnes.
- CIL Farlède-Léry, Brégaillon et Nord Ouest
: environ 40 personnes.
Des réunions du comité de pilotage, regroupant
les représentants de l'Etat, des collectivités locales, des
organismes intéressés ainsi que les représentants
d'associations se sont tenues à chaque étape importante de la
procédure.
Le comité de pilotage était composé de 12
élus représentants la municipalité et le Conseil
Municipal, les fonctionnaires de la ville directement intéressés
par cette révision, de représentants de l'Etat, de chambres
consulaires, de représentants des communes limitrophes,
d'établissements publics de coopération intercommunale, ainsi que
de personnes associées.
Un « forum citoyen PLU » s'est tenu le 15 Mars 2003
à l'Espace Tisot.
Il s'est organisé autour des enjeux
généraux de planification (notion de projet urbain, importance
des déplacements, concept de développement durable) et des
thématiques propres à la commune de La Seyne Sur Mer
(présentation des enjeux du PADD, du schéma de
résidentialisation du quartier Berthe, de la qualité patrimoniale
du secteur de Tamaris et du parti d'aménagement retenu à l'issue
du marché de définition sur le site des anciens chantiers
navals).
Au cours de ce forum, une cinquantaine de personnes
était présente en continu, à titre particulier ou de
représentation (associations, Comités d'intérêts
locaux, personnes publiques).
- 69 personnes composant le comité de pilotage.
- 37 personnes composant le conseil municipal.
- 537 présidents d'associations.
Soit au total 651 personnes ont été invitées
à ce forum.
Concernant l'adresse internet, une dizaine de messages ont
été reçus et des courriers de réponses ont
été adressés.
Deux territoires pour deux concertations. L'une s'appuyant sur
aucun objectif, enjeu ou stratégie particulière et l'autre se
réalisant en construction par rapport à des objectifs
émanant du développement durable et du projet urbain de la
commune. Cependant, les deux terrains induisent un biais dans l'analyse. Je
veux dire par là que mon vécu au sein du Syndicat Mixte SCoT m'a
poussé à être plus critique, car je me suis retrouvé
en relation
directe avec l'organisation des outils de concertation. Ma
vision du PLU de la Seyne Sur Mer reste plus distante et formaliste car je n'ai
pas été en stage au service urbanisme de la mairie de la
Seyne.
Le problème du temps ne permet pas d'offrir un regard
parfaitement lucide sur la situation. Le PLU de la Seyne Sur Mer est
adopté alors que le SCoT PM est en pleine construction. La concertation
se poursuit et le document SCoT finalisé est prévu pour
Décembre 2008. Je ne possède aucun recul sur le processus de
concertation du SCoT PM et ma vision de la concertation menée pour le
PLU de La Seyne Sur Mer est bureaucratique et théorique. Peut-
être un peu sévère sur cette vision, je souhaite rappeler
que j 'ai rencontré un ensemble de personnes, sur le SCoT PM et le PLU
de La Seyne Sur Mer, m'ayant apporté des informations qualitatives
fortement utiles à ma réflexion. Vous l'avez bien saisi, mon
analyse sociologique des deux terrains d'analyses possède certaines
limites que je viens d'expliquer.
Un autre fait dont j 'ai assez peu parlé jusqu'ici,
différencie et marque une différence de taille, c'est
l'échelle du territoire. Une concertation autour d'un enjeu communal
attire la population plus facilement que les enjeux du SCoT. Le territoire
communal est un lieu où les habitants votent. D'un côté,
deux groupes se subsument. Le Maire et sa majorité veulent garder le
pouvoir et pour cela, les citoyens qui votent ont intérêt à
être en général « d'accord » avec les choix de la
commune. Le caractère technique (droit des sols) du PLU touche
directement le citoyen. A mon avis, pour chaque citoyen, savoir ce qui va se
construire à côté de chez lui, (les partis pris
d'aménagement choisis à proximité de son habitation),
semble être plus important que les grands projets structurants à
l'échelle du SCoT (même s'il ne met pas toujours en doute leur
utilité). Ainsi, la délimitation de la commune est un
découpage assez simple que n'importe quel habitant semble plus
facilement s'approprier. Cela dit, il ne faut pas oublier non plus qu'un PLU ou
un SCoT croise, bien évidemment, la dimension urbanistique de projet
(qui prend elle-même en compte l'économique, le sociologique, le
fonctionnel...) et la dimension politique.
Que dire du SCoT ? C'est un territoire où les citoyens
ne votent pas. Les enjeux sont peu compréhensibles pour les
non-initiés. Rien que de pouvoir « faire comprendre » aux
citoyens, à quoi cela peut-il servir, n'est pas simple. Ce document
d'urbanisme ne parle pas aux citoyens. Le territoire est large (31 communes
dans le cas du SCoT PM) et les enjeux sont nombreux et complexes. Chez les
citoyens, les idées concrètes s'imposent, et ce n'est pas
aisé de vouloir communiquer autour d'un document d'urbanisme qui
prévoit de grandes orientations de développement dont les effets
attendus concernent le PLU.
L'articulation SCoT - PLU n'est pas évidente mais elle
a été privilégiée. Par exemple, l'exposition du PLU
de La Seyne Sur Mer était juste à côté de
l'exposition SCoT PM. L'idée de créer un lien entre les deux
documents a été mise en avant. De plus, il faut savoir que La
Seyne Sur Mer qui est la deuxième ville du Var en terme de
démographie, est très impliquée dans le SCoT PM. M.
Patrick Jaubert, Directeur de l'urbanisme et du foncier à La Seyne Sur
Mer est aussi technicien au SCoT. Il participe au Comité Technique du
SCoT PM. Le PLU de La Seyne Sur Mer et le SCoT PM désirent être
mis en lien, pour une meilleure gestion du territoire.
Par contre, les techniciens du SCoT PM découvrent
l'impact du document à travers leur pratique. Il me semble qu'un manque
de recul vis-à-vis de ce que va produire le SCoT PM sur la façon
d'aborder les territoires qu'il comprend, ne me permet pas de pouvoir apporter
des idées et avis techniques supplémentaires fondés
rationnellement. Le SCoT est un document d'urbanisme trop récent pour
être étudié en termes de causes et conséquences.
« Les gouvernants, tenant leur pouvoir du consentement et
de la volonté de ceux qu'ils commandent doivent donc être
contraints de rendre des comptes aux citoyens et de gouverner avec
l'approbation de ceux-ci. » Alain dit Emile Chartier, Propos sur les
pouvoirs, 1925.
