Les résistances judiciaires à la primauté du droit communautaire

Section 2 : Le refus de l'effet direct de substitution des directives non transposées.

Au sein des ordres juridiques internes des Etats membres, l'applicabilité directe du droit communautaire a pu connaître certaines confrontations. A cet égard, de tels blocages se sont manifestés à l'encontre du droit communautaire dérivé et, pour ainsi dire, exclusivement à l'encontre des directives communautaires. L'illustration la plus marquante de cette résistance ressort de la jurisprudence administrative à travers la solution dégagée par l'arrêt Cohn Bendit rendu par le Conseil d'Etat en 1978.

Il s'agit ici d'une solution qui a suscité de nombreuses critiques de commentateurs, qui prétendent notamment qu'elle caractérise l'hostilité de la haute juridiction administrative à l'égard de l'ensemble du mouvement systématique du processus d'intégration et ce, dans le prolongement d'une jurisprudence initiée par l'arrêt Syndicat général des fabricants de semoules de France de 1968. En cela, pouvait être crainte ce que certains ont pu qualifier de "guerre des juges" entre les solutions du juge communautaire et celles du juge administratif^29(*).

En effet, le juge administratif refuse clairement de s'aligner sur le principe d'effet direct de substitution pour le cas de figure des directives communautaires non transposées. Bien que le juge communautaire ait expréssement affirmé la reconnaissance de l'effet direct aux directives communautaires^30(*), en excluant qu'elles puissent relever d'un quelconque régime juridique spécifique, le juge administratif développe un raisonnement à rebours de celui-ci.

Le juge administratif considére qu'il ressort des dispositions des traités institutifs que les directives communautaires appartiennent à une "catégorie normative" particulière en ce qu'elles ne lient les Etats membres que dans les objectifs et les résultats à atteindre, et il appartient librement aux Etats d'opérer leur mise en oeuvre par une transposition dans le cadre du respect de l'autonomie procédurale des Etats membres. Dès lors, une directive communautaire, selon le juge administratif, ne peut revêtir intrinséquement l'effet direct de substituition puisqu'un tel effet est subordonné à sa nécessaire transposition en droit interne.

Et il déduit de cette analyse que l'on ne peut se prévaloir d'une directive communautaire non transposée à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif individuel^31(*).

Cette position du Conseil d'Etat, largement commentée par les auteurs, s'est heurtée à une grande partie de la doctrine qui n'a eu de cesse d'inviter le juge administratif à renoncer à cette solution de défiance frontale à l'égard de la jurisprudence de la CJCE. Ainsi, si le juge communautaire a pu reconnaître, par l'arrêt Van Duyn, un effet direct aux directives communautaires par elles-mêmes pour autant qu'elles seraient suffisament précises pour trouver application par elles-mêmes^32(*), le Conseil d'Etat a refusé de manière constante de suivre cette voie et a réiteré ce refus dans plusieurs solutions.

Toutefois, bien que le juge administratif n'ait pas abondonné son refus initial à l'égard du principe d'effet direct des directives communautaires non transposées, il s'est efforcé d'élaborer un ensemble de solutions qui permettent d'assurer un « effet utile » à celles-ci afin que le principe de primauté du droit communautaire, qu'il a reconnu par l'arrêt Nicolo, ne s'en trouve pas dénué de véritable effectivité.

* 29 Selon la célèbre formule employée par le commissaire de gouvernement Genevois dans ses conclusions.

* 30 Il faut se référer à l'arrêt Van Duyn, CJCE, 4 décembre 1974, Aff. C-41/74.

* 31 Arrêt Cohn Bendit, CE, Ass., 22 décembre 1978. Aux termes de cet arrêt, le recours pour excès de pouvoir est irrecevable devant le juge administratif en vue de contrôler la légalité d'un acte administratif unilatéral de caractère individuel au regard d'une directive communautaire non transposée.

* 32 Toute norme internationale n'est applicable par elle-même dans l'ordre interne, qu'à la condition qu'elle comporte un caractère auto-exécutoire, c'est à dire suffisament clair et précis.