Le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la commission électorale nationale indépendante de la république démocratique du congo : défis et perspectives.

III. ETAT DE LA QUESTION

De prime abord, il faut noter que l'état de la question tel que le décrivent KUYUNSA BINDUM et SHOMBA KINYAMBA « n'est pas à confondre avec la simple critique d'alignement des opinions des auteurs sur un sujet donné, mais une synthèse critique des écrits existants qui permet au chercheur de tracer la ligne de démarcation entre ceux-ci et la littérature qu'il se propose de produire »(⁵).

En effet, les écris portant sur les personnels des organismes de gestion des élections en général et en particulier, ceux des organismes de gestion des élections à modèle indépendant ou les commissions électorales, existent et sont issus des différents auteurs. Toutefois, à la lecture des documents notamment livres, manuels, articles, rapports que nous avions estimés récents et accessibles pour nous, chaque auteur abord la question dans son sens.

Ainsi, Patrick MERLOE dans « Promouvoir des cadres juridiques pour des élections démocratiques », propose des critères (⁶) pour assurer l'impartialité, l'efficacité et la transparence de la gestion des élections et de l'administration

( ⁵) KUYUNSA BINDUM et SHOMBA KINYAMBA cité par MUYUNGA MALANGO Kennedy, Les manifestations de la rue à Kinshasa pendant la période de transition (1990-1997) Contribution à l'étude des comportements politiques protestaires, DES, Faculté des sciences sociales, politiques et administratives, UNIKIN, 2008-2009, p.7, Inédit.

(⁶) Patrick MERLOE, Promouvoir les cadres juridiques pour des élections démocratiques, Guide du NIDI pour l'élaboration des lois et commentaires sur les lois, Institut national pour les affaires internationales NIDI, Washington, 2008, p.57.

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électorale. Et pour lui, ces critères qu'il évoque, sont formulés en termes des recommandations qui n'explicitent pas de manière détaillée et pratique comment cela devrait se faire pour assurer cette impartialité et la transparence dans la gestion électorale. Parmi ces critère, il y a notamment :

- La mise en place d'un mécanisme clair pour nommer, au sein de l'organisme chargé de la gestion des élections (la commission électorale), des individus qui, aux yeux des candidats électoraux et du public, sont impartiaux et compétents pour diriger les élections véritablement démocratique ou qui, aux yeux des candidats électoraux et du public, pourront diriger des élections démocratiques de façon indépendante et impartiale ;

- La mise en place d'un mécanisme permettant de nommer les fonctionnaires chargés des élections sous la commission électorale et qui, aux yeux des candidats électoraux et du public, dirigeront des élections démocratiques de façon indépendante et impartiale ;

- L'exigence la transparence dans le cadre de la mise en oeuvre de tous les éléments du processus électoral, pour le profit du public et des candidats électoraux ;

- La prévention d'un mécanisme de redevabilité pour que les fonctionnaires des élections s'acquittent convenablement de leurs responsabilités ;

- La mise en place des mécanismes pour favoriser une communication régulière et systématique avec les candidats électoraux.

Jean Louis ESAMBO KANGASHE dans son livre de « Droit électoral congolais » (⁷), aborde ce droit en tant qu'une discipline d'apparition récente dans l'arsenal juridique congolais après une longue période d'être enfermé dans le droit constitutionnel.

Il souligne que ce droit est difficile à percevoir car une confusion est facilement décelable dans ces rapports avec le droit des élections .Mais, il l'appréhende comme un « droit qui étudie le processus de l'organisation et de la gestion des élections désignant les personnes investies d'une fonction publique et d'un pouvoir public ». Toutefois, bien que l'auteur introduit la dimension de la gestion des élections dans la définition du droit électoral, mais au fond, sa rédaction s'est appesantit essentiellement sur les règles législatives régissant les conditions des personnes qui participent aux élections et les opérations de ces dernières. Citons ici à titre illustratif, « l'électeur, le candidat, la campagne électorale, le vote et les résultats de vote et les contentieux électoraux » (⁸). L'auteur n'a pas abordé les règles de droit qui régissent les droits et obligations de personnel qui s'occupe de la gestion et de l'administration électorale et surtout même l'organisation et le fonctionnement CENT dans l'administration de la RDC

(7) ESAMBO KANGASHE Jean Louis, Droit électoral congolais, Academia L'harmattan, Louvain-la-Neuve, 2014, p.18.

(8) Idem, pp.7-8

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Ismaila MADIOR FALL, Mathias HOUNKPE, Adèle L. JENADU et Pascal KAMBALE dans : « Organes de gestion des élections en Afrique de l'ouest, étude comparative de la contribution des commissions électorales au renforcement de la démocratie », font leur étude dans 5 pays d'Afrique de l'Ouest notamment : (⁹) le Benin, le Ghana, la Sierra Leone, le Cap vert, le Sénégal et le Nigéria sur leurs modèles de gestion électoral. Sur ce, lorsqu'ils abordent la question relative aux personnels au sein des OGE dans les pays précités, ils n'ont pas en tout cas touché les catégories des personnes qui sont employées au sein de ces commissions électorales et qui s'occupent de ces services administratifs. En revanche, ils se sont focalisés sur les membres ou personnes politiques comparant ainsi le système de leur désignation afin d'évaluer l'impact de cette dernière sur l'indépendance des membres au sein de ces pays. En effet, ils notent qu'au Sénégal, les membres sont désignés par le Président de la république, au Cap vert, ils élus par l'assemblée nationale, à la majorité des deux tiers pour chacun d'entre eux, exprimés par le bulletin secret, au Benin, les membres sont désignés par les partis politiques, au Ghana, on exige la consultation d'un organe consultatif obligatoire et au Sierra Leone, la désignation commence par la consultation des parties et suivie par une approbation du parlement.

Ainsi, comme conclusion pour ces auteurs (¹⁰), bien que le système de désignation des membres varie de façon significative tant sur le plan de droit que sur le plan pratique, les différents modèles institutionnels de la gestion électorale ont moins d'impact sur l'indépendance des OGE que la façon dont les membres des OGE sont désignés, leur sécurité d'emploi, leur mandat et l'étendue de leur maîtrise des ressources financières des élections. Et à cet effet, l'Etat devrait s'assurer que :

- Le mécanisme de nomination à l'OGE garantit qu'il existe un large consensus entre les acteurs politique, sociétés civiles et autres secteurs de la société sur l'indépendance et la qualification des personnes nommées.

- Les membres qui composent les OGE jouissent d'une sécurité d'emploi équivalente à celle reconnue aux plus hauts magistrats du pays.

Institut International pour la Démocratie et l'Assistance Electorale ou IDEA International dans son manuel : Concevoir la gestion électorale (¹¹), aborde la question de manière assez détaillée de l'administration électorale et cela, en se basant sur les expériences de plusieurs pays sur cette matière. A cet effet, lorsqu'il touche le point relatif au statut des personnels des secrétariats et commissions des OGE et particulièrement ceux des OGE à modèle indépendant qui fait objet de notre étude, l'IDEA International sans analyser en profondeur des cas types de certaines législations , affirme tout simplement que ces sont des fonctionnaires de l'Etat dont les conditions de services relèvent de la fonction publique. Or la notion même de la fonction publique étant non seulement récente et présentant non seulement des ambiguïtés et plusieurs sens (organique, fonctionnel et matériel), mais aussi, chaque

(⁹) Ismaila MADIOR FALL, Mathias HOUNKPE, Adèle L. JENADU et Pascal KAMBALE, Organes de gestion des élections en Afrique de l'ouest, Une étude comparative de la contribution des commissions électorales au renforcement de la démocratie, Open Foundations, Dakar, 2011, p. 5.

(¹⁰)Ismaila MADIOR FALL, Mathias HOUNKPE, Adèle L. JENADU et Pascal KAMBALE, p.11.

(¹¹) Concevoir la gestion électorale : Manuel d'IDEA International, Stockholm, 2010 p. 132.

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pays a sa propre politique de classification de la fonction publique. De cette considération, il serait parfois difficile de savoir de quelle fonction publique que les agents des secrétariats des OGE à modèle indépendant sont régis si l'on en tient à l'affirmation de l'IDEA.

Alain-Joseph LOMANDJA dans son article « Indépendante, mais sous contrôle ? Réflexion praxéologique sur l'indépendance de la Commission Electorale Nationale Indépendante » ( ¹² ). Il évoque les points relatifs aux membres et au personnel de l'administration de la CENI sur leur impact ou limite pratique à l'indépendance de la CENI. En effet, il note que l'indépendance de la CENI est consacrée théoriquement par les dispositions constitutionnelles et légales, mais il y a aussi d'autres dispositions et d'autres facteurs typiques qui limitent la portée pratique de cette indépendance et l'autonomie de l'action de la CENI ainsi le contrôle politique sur l'administration électorale. Pour lui, il s'agit principalement d'une part, des dispositions relatives à la composition de la CENI et au mode de désignation de ses membres, et de l'autre part, l'instabilité du mandat des membres de la CENI ; le choix constant du modèle politique de la CENI sans garantie de l'expertise électorale susceptible de promouvoir une réelle indépendance de l'administration électorale ; la dépendance financière de la CENI vis-à-vis du gouvernement ; le poids de la communauté internationale sur le fonctionnement de la CENI ; le manque de professionnalisme des membres de la CENI qui doit constamment faire son personnel sur le tas et une certaine instabilité de l'administration électorale au niveau provincial et local avec des agents de la CENI sans statut de fonctionnaires et travaillant sur base contractuelle et périodique ; le dysfonctionnement d'autres institutions de la République ; le fonctionnement épisodique des partis politiques et leur capacité d'organisation et la collaboration tendue avec les parties prenantes au processus électoral.

Pour se faire, Alain-Joseph (¹³) dan sa contribution préconise de revoir le mode de désignation des membres de la CENI, prévoir des mécanismes de débat démocratique sur les désignations des composantes, créer une mémoire électorale de la nation congolaise à travers une administration électorale stable, renforcer la gouvernance électorale interne à la CENI, observer rigoureusement l'administration électorale, reformer le système judiciaire et former des partis politiques et leur financement.

Le Réseau de Savoir Electoral ACE Project dans l'Encyclopédie ACE : cadre juridique (¹⁴), démontre des points importants de tout le processus électoral que le législateur électoral doit scrupuleusement tenir compte lors de l'élaboration des textes régissant les élections. Quand il amorce en effet, les points liés à la gestion

(¹²)Alain-Joseph LOMANDJA, « Indépendante, mais sous contrôle ? Réflexion praxéologique sur l'indépendance de la Commission Electorale Nationale Indépendante », in Revue Congolaise d'analyse des politiques et pratiques électorales, Alternatives et initiatives critiques pour la gouvernance démocratique, Hors-série, Kinshasa, 2017, pp. 63-70.

¹³Alain-Joseph LOMANDJA, op. cit, pp.71-73.

(¹⁴) ACE Project, Le Réseau de savoir électoral, L'Encyclopédie ACE : Cadre juridique, p. 46 sur www. aceproject.org.

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électorale, il prône que les autorités électorales doivent être conçues d'après les particularités sociopolitiques du pays ou de la région. Ils doivent être dotées des pouvoirs institutionnels afin d'accomplir leurs tâches en vertu des principes généraux qui régissent les processus électoraux notamment, la certitude, la transparence la légalité, l'indépendance, l'impartialité et l'objectivité. D'autres points importants sont évoqués comme par exemple, les garanties financières, la précision des mandats, des inspections indépendantes et permanentes. Mais, ACE Project non seulement ne propose pas de manière pratique les solutions que les législateurs des différents pays devraient régir tous ces points, mais également, la question liées aux agents qui prestent dans les services des commissions électorales ne l'a pas intéressé.

Aussi et pour finir, l'ACE Project (¹⁵), aborde la question des règlements des litiges électoraux et sur ce, il démontre les différents modèles qui sont appliqués dans les différents pays du monde à savoir, le modèle de cour judiciaire, le modèle de tribunal spécialisé en matière des élections, le modèle des tribunaux (ou cours) constitutionnels et les modèles alternatifs de résolution des conflits. S'agissant particulièrement du modèle de tribunal spécialisé en matière des élections qui constitue quand même une innovation et ce, des pays de l'Amérique Latine, bien qu'ils (tribunaux) peuvent être autonome ou relevant du pouvoir judiciaire , il faut souligner qu'ils sont chargés de régler que les différends concernant les résultats électoraux et non de ceux qui concernent les personnels électoraux dans l'accomplissement de leurs missions.

MAFELY MAFELY MAKAMBO, dans son livre intitulé « La fonction publique RDCienne : Organisation, fonctionnement, problèmes et suggestions », il étudie la fonction publique nationale (¹⁶ ) appelée le statut des agents de carrière des services publics de l'Etat régis par la loi N° 16/013 du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services publics de l'Etat. Il décrit la genèse et évolution de leur statut. Il expose la présentation, la structure organisationnelle et fonctionnelle du ministère de la fonction publique nationale. Et enfin, il souligne les crises récurrentes à cette fonction publique à savoir :

- La crise liée à la gestion des ressources humaines ;

- La crise d'efficacité ;

- La crise solvabilité ;

- La crise de légalité ;

- La crise de confiance ;

- La crise de légitimité.

Dans toutes ces crises, il souligne leur origine commune qui est le problème des effectifs pléthoriques au sein de la fonction publique et la catégorie d'effectif au sein même de cette fonction (effectif organique, effectif flottant et effectif de mise en oeuvre).

(15) ACE Project,op. Cit, pp 133-134.

(16) MAFELY MAFELY MAKAMBO, La fonction publique RDCienne : Organisation, fonctionnement, problèmes et suggestions, Editions BRETAS, Kinshasa, 2006, pp. 202203.

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En effet, pour MAFELY (¹⁷), propose des suggestions suivantes :

- Revoir le cadre juridique et statutaire ;

- Auditer physiquement les effectifs et veiller à la responsabilité de paie des

agents ;

- Réfléchir pour la promotion d'une fonction publique rénovée et d'un

régime de pension par répartition ;

- Favoriser la mobilité des agents et revoir le système d'évaluation de même

que la motivation des agents ;

- Penser à reformer la justice ;

- Lutter contre la corruption afin de la résoudre à tout prix ;

- Respecter les règles d'éthiques, de la déontologie professionnelle et

améliorer les procédures de passation des marchés publics ;

- Simplifier les formations administratives ;

- Et améliorer le système de promotion des agents, leur traitement et les

avantages liés au corps.

ZOLTAN HAZAFI dans « Le nouveau modèle de carrière dans la fonction publique- les dimensions juridiques et de gestion des ressources humaines du développement de la fonction publique » (¹⁸), il examine l'environnement juridique et réglementaire de l'administration publique Hongroise et le système de gestion des ressources humaines sur son impact au développement de service public.

Sur ce, il part des problèmes d'une part de la différenciation entre les statuts des fonctionnaires et à l'intérieur des statuts eux-mêmes qui s'est accélérée avec le choix entre statuts se faisant sans principes directeurs, souvent indépendant de la nature de poste à occuper et de l'élaboration d'une réglementation spéciale assurant l'indépendance des organes autonomes parfois incohérente et ayant des conséquences sur l'administration publique. Et de l'autre part, de l'harmonisation du système de l'administration publique.

Pour arriver aux conclusions et à la proposition des solutions, il fait l'étude de trois cas des lois sur les statuts notamment la loi sur le statut de personnel de l'office national des impôts et de douanes ; un statut d'un organe autonome, la loi sur le statut des fonctionnaires publics, un statut général et la loi sur le statut des militaires ; un statut qu'il considère comme mixte.

En conclusion, eu égard aux résultats de ses analyses, lui opine d'une part, pour une gestion moderne et efficace des ressources humaines dans son pays, il propose une gestion stratégique et intégrée des ressources humaines dans l'administration publique , et de l'autre part quant à la législation sur le personnel de l'administration publique Hongroise, il suggère la création d'un code de service public

(17) MAFELY MAFELY MAKAMBO, Op. cit, pp. 261-263.

(18) ZOLTAN HAZAFI, Le nouveau modèle de carrière dans la fonction publique-les dimensions juridiques et de la gestion des ressources humaines du développement de la fonction publique, Ministère de l'administration publique et de la justice, NEW SWECHENYI PLAN, Hongrie, sans date, pp. 9, 17, 69-70 et 80.

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qui assurerait l'unité par des règles générales défini en tenant compte de l'exercice des fonctions relevant de l'administration publique alors que la différenciation nécessaire serait assurée par l'intégration d'une partie définissant les régimes spéciaux.

De ce qui précède, il faut noter que l'originalité de notre travail par rapport à de toutes ces littératures pré exposées réside dans son approche pragmatique consistant à la détermination de la nature juridique les agents et cadres administratifs et technique de la CENI en droit positif Congolais tout en ressortissant les positions défis et des perspectives y relative.