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Epigraphe
« Ce n'est pas pour une bonne action, c'est pour
une mauvaise, que les magistrats sont à redouter »
ROMAINS
13 :3
In
memoriam
A la mémoire de ma petite nièce
Lareine
Dédicace
Je dédie ce travail à la Famille Mulyata
Remerciement
Ce travail a connu, reconnaissons-le, le concours de
plusieurs personnes sans lesquelles il ne serait pas réalisé.
Qu'il nous soit permis de leur exprimer nos sentiments de profonde
gratitude.
Nos remerciements s'adressent d'abord au tout puissant Dieu,
créateur des cieux et de la terre, géniteur de notre souffle de
vie, de notre intelligence, de notre force et de notre santé pour la
réalisation de ce travail.
J'adresse aussi mes sincères remerciements à mes
parents qui ont été le sous-bassement et le socle de ma
réussite par leur soutien et leur constante assistance de tout ordre.
Je tiens à exprimer ici ma plus profonde gratitude aux
autorités de la faculté de Droit pour la formation qu'ils ont mis
à notre disposition.
Ma dette de reconnaissance est également lourde
vis-à-vis de mon Directeur, le professeur Léon ODIMULA LOFUNGUSO
pour sa bonne volonté, son esprit de compréhension qu'il a
constamment manifesté à notre égard.
Mes remerciements vont à l'endroit de mon encadreur,
Auguy BISELELE dont je ne trouve pas de mots pour lui témoigner ma
profonde gratitude, tant pour la qualité de son encadrement que pour ses
conseils et sa disponibilité tout au long de la rédaction de ce
travail.
Je n'oublierai pas les personnes qui se sont données
pour notre cause, comme KASEREKA LWALEMENE, TSONGO TAVULYA,
Mes remerciements également à toute la promotion
de G3 Droit public, en particulier KALUTHA SALEH Gradi, KAMBALE
MBUSA Eustache, ASSUMANI SALUMU, KYENDA MALAMBA, DIOWO NDJADI, ODIMBA
TUND'USANGO
En définitive, toute notre reconnaissance aux familles
PALUKU KAMAVU Eric et KASEREKA qui ont été pour nous la base de
soutien moral, matériel et affectueux.
Sigles et abréviation
Art. : Article
CNDH : Commission Nationale des Droits de
l'Homme
Op. Cit : Oper Citato (Ouvrage déjà
cité)
P : page
PUAM : Presse Universitaire d'Aix-Marseille
PUF : Presse Universitaire de France
PUK : Presse de l'Université de
Kinshasa
RDC : République Démocratique du
Congo
RDC : République Démocratique du
Congo
Ss : suite
UNIKIN : Université de Kinshasa
UNILU : Université de Lubumbashi
Voy : Voir ou voyez ou Que l'on veuille se
référer à
0 INTRODUCTION GENERALE
0.1.1 1. L'objet de l'étude
L'Etat de droit est celui qui est soumis au droit. Ainsi,
l'action des gouvernants comme les activités des particuliers sont-elles
enserrées dans une hiérarchie des normes au sommet duquel
trône la Constitution. Cette affirmation est devenue un truisme mais elle
prend de la consistance lorsque l'effectivité du droit dans un Etat
implique que l'ordre juridique est cohérent et que sa
méconnaissance est sanctionnée par des juges suffisamment
indépendants.
La question du contrôle des lois constitutionnelles est
une actualité. On peut avancer qu'elle constitue l'une des
questionsparmi les plus contemporaines de la théorie constitutionnelle
actuelle. On peut la qualifier de problématique moderne. L'exercice d'un
contrôle de constitutionnalité présuppose l'existence d'une
nouvelle normativité différente de celle qui a longtemps
prédominé prête à être insérée
dans l'arsenal juridique
Le contrôle de constitutionnalité ne peut
être envisagé qu'au sens de « vérification
de conformité à la constitution ».Cette tâche est
à accomplir au cas par cas, en tenant compte des données
juridiques et politique de chaque pays1(*).
Dans son sens le plus courant, la notion de contrôle de
la constitutionnalité, comme le notent Pierre Avril et Jean Gicquel, est
un ensemble des moyens juridiques ou politiques mis en place en vue d'assurer
la régularité interne et externe des notions juridiques par
rapport à la Constitution2(*).
Charles Eisenmann, ce disciple bien connu de Hans Kelsen, ne
dit pas autre chose : « contrôler la
constitutionnalité, dit-il, c'est uniquement vérifier qu'une
règle quelconque ne déroge pas irrégulièrement
à la Constitution. En dehors de là, tout est politique, droit
naturel, arbitraire3(*).
Le contrôle de constitutionnalité est un
contrôle juridictionnel visant à assurer la conformité des
normes de droit à la Constitution, norme juridique suprême d'un
Etat. Il est la procédure, ou l'ensemble des procédures, ayant
pour objet de garantir la suprématie de la Constitution en annulant, ou
en paralysant, l'application de toute loi ou acte ayant force de loi qui lui
serait contraire.
0.1.2 2. La revue de la
littérature
Paul-Gaspard NGONDANKOY NKOY-ea-LOONGYA, dans sa thèse
de doctorat intitulée le contrôle de constitutionnalité en
République Démocratique du Congo : Etude critique d'un
système de justice constitutionnelle dans un Etat à forte
tradition autocratique tire une conclusion en disant que le système
congolais du contrôle de la constitutionnalité, et partant de
justice constitutionnelle, existe, sa signification pratique est nulle dans le
cadre de la promotion de la suprématie de la Constitution, et donc de la
construction d'un Etat constitutionnel.4(*)
Jean-Pierre MAVUNGU MVUNGU-di-NGOMA, dans son ouvrage la
justice Constitutionnelle en République Démocratique du Congo
explique qu'il y a de justice que si les règles du droit sont
respectées à l'égard de tous de la même
manière. Il est à souhaiter qu'un grand nombre de citoyens
s'approprient de la Cour constitutionnelle.
Car, elle a naturellement été
créée dans le souci de consolider l'Etat de droit et la
démocratie en RDC, notamment en assurant la régulation des
institutions publiques et en protégeant les droits des citoyens face aux
éventuelles violations imputables aux pouvoirs publics. C'est ce qui
justifie les nombreuses compétences reconnues à la Cour
constitutionnelle, tant explicites qu'implicites, dans le souci de faire
respecter l'application de la Constitution5(*).
KALUBA DIBWA, dans sa thèse de doctorat
intituléeDu contentieux constitutionnel en République
Démocratique du Congo. Contribution à l'étude des
fondements et des modalités d'exercice de la justice constitutionnelle
affirme que la question de fondements théoriques du contrôle
juridictionnel des lois et d'autres normes infra législatives à
l'aune de la Constitution a donné un prétexte pour voir dans la
réalité les mécanismes concrets de l'exercice de la
justice constitutionnelle en République démocratique du Congo.
Par ailleurs, il a indiqué que la notion de justice
constitutionnelle a évolué à travers tous les textes
constitutionnels qui ont régi le pays en jouant selon le type de
régime politique en place soit un rôle décoratif soit enfin
un rôle institutionnel de régulation de la vie politique.
Il a évidemment analysé les outils conceptuels
du travail du juge lorsqu'il interprète la Constitution. Dans ce
rôle de constituant sui generis, la Cour constitutionnelle demeure
la bouche de la Constitution de sorte que les craintes maintes fois
exprimées par la doctrine sur le gouvernement des juges s'avèrent
fondées. Qui contrôlera le contrôleur ?
s'inquiétait inexorablement BIBOMBE MUAMBA à chaque fois que
cette question se posait6(*).
La fréquentabilité de l'Etat est d'ailleurs
à mettre sur le dos de cet habit institutionnel meilleur entre tous.
Cependant, au-delà du décoratif, il y a l'institutionnel qui
commande une cohérence et une rationalité que ne saurait
négliger celui qui est dans le commerce international des idées.
Il est donc vain de tenter d'édulcorer les concepts les plus en vogue au
seul profit de leur apparat6(*). Telles sont les perspectives principales auxquelles a
abouti son étude.
Léon ODIMULA LOFUNGUSO, dans sa thèse de
doctorat intitulée la justice constitutionnelle à
l'épreuve de la juridicisation de la vie politique en droit positif
congolais soulève l'idée selon laquelle la juridisation de la vie
politique, loin de constituer un danger pour la démocratie, s'inscrit
dans un processus tendant à l'enracinement du constitutionnalisme, de
l'Etat de droit et de la bonne gouvernance indispensables à la
stabilité et au développement de la République
Démocratique du Congo7(*).
Victor MPIENEMAGU Vicky, dans son travail de fin de cycle
intitulé Du contentieux constitutionnel en RDC soulève que le
contrôle de constitutionnalité n'est pas automatique. Partant de
ses idées, il explique qu'aux yeux des citoyens congolais, la Cour
constitutionnelle reflète le spectre d'une justice constitutionnelle
politisée au service des gouvernants. Mais en réalité,
dans l'exercice de leur charge, les juges ne sont soumis qu'à
l'autorité de la loi.8(*)
Notre travail porte sur le contrôle de la
constitutionnalité des lois sous l'empire de la constitution de la
République Démocratique du Congo du 18 février 2006.
Nous allons essayer de démontrer l'effectivité
du contrôle de la constitutionnalité en République
Démocratique du Congo. La présente réflexion va graviter
autour de la question fondamentale de savoir dans quelle mesure le
contrôle de constitutionalité des lois et des actes ayant force de
loi peut contribuer au renforcement de la protection de la Constitution en
République Démocratique du Congo. Il sera question de
s'interroger sur les manifestations d'un tel contrôle, sinon sur
l'effectivité par l'organe prévu pour sa mise en oeuvre.
0.1.3 3. Problématique
La problématique est l'expression de la
préoccupation majeure qui circonscrit de façon précise et
détermine avec l'absolue clarté les dimensions essentielles de
l'objet de l'étude que le chercheur se propose de mener.9(*)
Depuis la Loi Fondamentale du 19 mai 1960 portant structure du
Congo, jusqu'à la constitution du 24 juin 1967 avec toutes ses
révisions en passant par celle de Luluabourg du 1er août 1964, le
contrôle de constitutionalité est toujours prévu.
En 1994, l'Acte Constitutionnel de la Transition du 09 avril
tel que modifié par la loi n° 95-004 du 06 juillet 1995 avait
confié le contentieux constitutionnel à la Cour suprême de
Justice. Il y a à peine 10 ans, la Constitution de la transition du 04
avril 2003 lui attribuait également les prérogatives de nature
constitutionnelle.
Pour l'heure, la constitution du 18 février 2006 tel
que modifiée à ce jour. De nouvel ordre politique et
constitutionnel a fait des avancées significatives en ce qui concerne
notamment la saisine de l'organe de contrôle.
A la lumière de l'article 162 al. 2, toute personne
peut saisir la Cour constitutionnelle pour inconstitutionnalité d'une
loi ou de tout acte ayant force de loi. Disposition intégralement
reprise par la loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013 portant
organisation et fonctionnement de la cour constitutionnelle dans son article
48.
Au regard de l'importance que le constituant accorde au
contrôle de constitutionnalité, nous convenons que son
utilité pour la consolidation de l'Etat de droit et la protection des
droits fondamentaux n'est plus à démontrer.
A ce sujet Pierre PACTET dit exactement ceci : « en
effet..., il ne peut y avoir d'Etat de droit si les partis ou la coalition au
pouvoir qui dirige l'exécutif, et dispose de la majorité
parlementaire peut imposer par la voie législative des mesures
méconnaissant la Constitution. Le contrôle de
constitutionnalité est une des conditions du respect de l'Etat de Droit
et des libertés »10(*)
D'une manière
générale, la justice constitutionnelle a pour finalité de
limiter, de canaliser l'action des gouvernants dans la gestion de la
cité. En légiférant, le législateur doit veiller
à la régularité des normes législatives par rapport
à la Constitution, d'où elles découlent.
Elle est aussi liée au développement du
constitutionnalisme entendu comme un mouvement tendant à soumettre le
fonctionnement des pouvoirs publics à un ensemble des règles
établies une fois pour toute, dont le respect s'impose à tous.
En effet, dès lors que la force obligatoire de la
Constitution est admise, il est naturel de confier aux juges constitutionnels
la mission de faire respecter ce texte11(*). L'existence du contrôle de
constitutionnalité, quoiqu'utile non seulement à son organisation
interne mais aussi au droit internationale, ne constitue pas un Etat de droit.
Les conditions minimales de son instauration sont autrement
plus variées et diversifiées que ne l'est la seule existence d'un
système de justice constitutionnelle, même s'il en constitue un
élément essentiel.
Selon Louis Favoreu et allii, « l'Etat de droit,
aujourd'hui, repose sur trois piliers : l'encadrement juridique du
pouvoir : la Constitution, le contrôle du pouvoir : la justice
constitutionnelle et la division (horizontale et verticale) du pouvoir12(*).
L'institution d'une Cour constitutionnelle n'est pas nouvelle
en République Démocratique du Congo. Cependant, l'histoire
constitutionnelle de la République Démocratique du Congo
révèle que l'expérience la plus utile remonte à une
époque récente, car avant cela, elle a été
prévue plusieurs fois mais n'a jamais fonctionné comme une
juridiction autonome13(*).
En effet, après une longue période
d'hésitation marquée par l'absence d'une volonté
politique, clairement affichée et le refus d'assurer
l'effectivité du contrôle juridictionnel des lois, la naissance
d'une Cour constitutionnelle n'a été réalisée
qu'avec et à la suite de la Constitution du 18 février
200614(*).
Toute société politique qui se dote d'une
Constitution et qui, par voie de conséquence, s'assigne le devoir d'en
assurer la protection et le respect par un système juridictionnel,
s'inscrit dans la voie d'un Etat de droit. N'est-ce pas le sens même
qu'attribuait au droit constitutionnel Jean-Louis Esambo, lorsqu'il affirme que
le droit constitutionnel a pour objet principal l'encadrement juridique
des phénomènes politiques.
La plupart des Etats de l'Afrique francophone qui ont
hérité de la Constitution française du 14 octobre 1958 ont
adopté le modèle du contrôle de la
constitutionnalité des lois caractérisé par l'exclusion du
contrôle à posteriori dans lequel le juge sanctionne une loi
déjà en vigueur ce qui consacre l'immunité des lois
promulguées.
Pour sa part la RDC organise aussi bien le contrôle
à priori que celui à posteriori de constitutionnalité des
lois. C'est dans cette perspective que la Constitution de 2006 a prévu
l'éclatement de la Cour suprême de justice en trois juridictions
(la Cour constitutionnelle, la Cour de cassation et le Conseil d'Etat).
De ce qui précède, l'on peut affirmer que le
contrôle de la constitutionnalité est non seulement la
compétence principale de la Cour constitutionnelle mais également
celle qui fonde l'existence et les spécificités de cette
juridiction.
Le contexte politique et culturel dans lequel fonctionne
chaque système de justice constitutionnelle est, et c'est
l'hypothèse fondamentale de la présente recherche, un paradigme
nécessaire dans l'analyse du contrôle de la
constitutionnalité, c'est dans la mesure où il contribue
largement à la compréhension de l'infléchissement des
règles et des institutions juridiques.
Les considérations précédentes conduisent
aux interrogations principales ci-après : Comment
s'opérationnalise le contrôle de la constitutionnalité en
droit positif congolais ? Comment la Constitution du 18 février
2006 organise le contrôle de la constitutionnalité ?
0.1.4 4. Hypothèse
« Elle n'est qu'une explication possible d'un
comportement et doit être vérifié dans le cadre d'une
étude scientifique »15(*). Comme réponse provisoire aux questions
précédentes, il y a lieu de dire que :
Il est fait un constat peu heureux depuis que la Cour a
commencé son oeuvre juridictionnelle, c'est que la plupart d'actions
initiées devant elle par des justiciables se soldent souvent par des
décisions d'incompétence de la Cour ou d'irrecevabilité
des requêtes.
Ainsi, la Constitution et la loi organique de la Cour
constitutionnelle déterminent les normes ou actes qui peuvent être
déférés à la Cour constitutionnelle, en
matière de contrôle de constitutionnalité.
Quand bien même que tous les actes relevant de
l'ordonnancement normatif de l'Etat seraient tenus de se conformer à la
constitution, seul un nombre d'entre eux sont soumis au contrôle de
constitutionnalité.
En effet, il y a lieu de noter que ce soit par voie d'un
recours direct en inconstitutionnalité ou par voie d'exception
d'inconstitutionnalité, les lois et les actes ayant force de loi sont
les premiers actes qui sont soumis à la Cour en matière de
contrôle de constitutionnalité.
Aucune loi ne peut être promulguée sans passer
devant la Cour constitutionnelle. Même si elle est promulguée,
elle est toujours soumise au contrôle à postiori de la Cour
constitutionnelle. Cela confirme que l'efficacité du contrôle de
la constitutionnalité des lois est effective en ce sens que
l'indépendance et la bravoure du juge constitutionnel est objective.
0.1.5 5. Intérêt du sujet
Il est classique de dire que le sujet présente un
intérêt. Etudier le contrôle de la constitutionnalité
des lois, c'est, à coup sûr, s'inscrire dans la logique moderne du
droit constitutionnel qui voit dans cette branche du droit public interne un
phénomène généralisé de
constitutionnalisation de tous les droits et de tout le Droit16(*).
L'intérêt d'un tel sujet est celui de
l'étude de la nécessité d'un contrôle de la
constitutionnalité des lois. Du point de vue théorique, comme
prévu par la loi relative à l'enseignement supérieur et
universitaire, tout étudiant doit rédiger une dissertation pour
rendre compte de la connaissance acquise dans une matière durant son
passage à la faculté.
Le sujet de contrôle de la constitutionnalité que
nous avons eu l'honneur de rédiger, fixe des objectifs au chercheur que
nous sommes et à tous les juristes dont le premier est, à notre
avis, celui de systématiser les matières aussi nombreuses
qu'éparses que ce contrôle recouvre.
L'intérêt pratique de la présente
recherche réside dans la quête des structures institutionnelles
susceptibles de concilier le tempérament de la République
Démocratique du Congo celui tendant à privilégier la
volonté du chef au détriment des textes.
Tant il est vrai que la valeur de la protection
constitutionnelle des lois et actes ayant force de loi ne peut
s'apprécier qu'au travers de leur application par le juge. Le rôle
du juge, surtout du juge constitutionnel, est hautement déterminant dans
la protection des lois.
Pour un pays dont l'ambition politique majeure semble
être aujourd'hui la consolidation de l'Etat de droit,
l'intérêt de l'étude du contrôle de
constitutionnalité garde son évidence et demeure
d'actualité. En effet, il est difficile de consolider un Etat de droit
sans système juridique qui consacre la soumission de tous aux
règles communes et institue un contrôle de conformité des
lois et des actes ayant force de lois à la constitution.
0.1.6 6. Délimitation de
l'étude
Restreindre son champ d'investigation ne devrait pas
être interprété comme une attitude de faiblesse ou de fruit
de responsabilité, mais bien au contraire comme une contrainte de la
démarche scientifique dit SHOMBAKINYAMBA17(*).
La délimitation de ce travail se fera dans le
temps et dans l'espace. Dans le temps, nous allons de 2013, année de la
création effective de la cour constitutionnelle jusqu'à nos
jours.
Par contre, dans l'espace notre travail se basera sur
la République Démocratique du Congo, espace où elle exerce
ce contrôle de la constitutionnalité.
Du point de vue matière, nous nous limiterons
à analyser uniquement ce contrôle sur
les lois et actes ayant force de loi opérés par la Cour
constitutionnelle.
0.1.7 7. Méthode et technique de
recherche
Télesphore MUHINDO MALONGA définit la
méthode comme le moyen qui permet d'aboutir à des conclusions
scientifiques à partir de certaines hypothèses, grâce
à une démarche intellectuelle rigoureuse.18(*)
Il n'est pas aisé d'indiquer un quelconque choix
méthodologique dans l'abord de pareil sujet. Cheminement
cohérent de la pensée humaine en vue de donner solution
définitive, et donc scientifiquement inattaquable, à une question
ou à un problème de fond19(*), tout choix de méthode est non seulement
difficile, mais surtout, problématique.
Au sens du terme, écrit Madeleine GRAWITZ, la
méthode est constituée de l'ensemble des opérations
intellectuelles par lesquelles une discipline cherche à atteindre les
vérités qu'elle poursuit, les démontre, les
vérifie,...Dans un sens restreint, pour dégager un
élément commun à toutes les méthodes, on dira que
l'on peut considérer la plupart d'entre plusieurs objectifs, un corps
de principes présidant à toute recherche organisée, un
ensemble de normes permettant de sélectionner et de coordonner les
techniques... »20(*)
La notion de la méthode comparatiste nous sera utile.
Il n'agira pas par exemple de comparer le droit congolais et le droit belge,
même si on sait que ces deux droits sont frères. Nous serons
attentifs à ce que Marc VERDUSSEN appelle le comparatiste
d'évaluation.
Il s'agit de cette technique consistant à
apprécier et, le cas échéant, à améliorer
son propre système normatif à l'aune de repères
tirés de l'analyse d'un ou de plusieurs autres systèmes
normatifs, jugés comparables.21(*)
Il ne s'agit non plus d'une étude essentiellement
congolaise, car, comme l'écrivait déjà l'auteur ci-haut
cité, c'est l'étude du droit étranger qui permet de
comprendre le sens du droit national, le souci de l'évaluation et de
l'amélioration reste l'objectif primordial.
A côté de la méthode comparative, nous
avons fait appel à la technique. Celle-ci perçue comme un
procédé opératoire, un instrument utilisé par un
chercheur pour mener une étude.
Nous nous sommes servis de la technique documentaire qui nous
a permis d'interroger les différents doctrines et documents pouvant nous
éclairer sur les questions de Droit nous concernant notamment par la
lecture quotidienne des ouvrages et autres publications officielles ayant trait
à notre sujet d'étude.
0.1.8 8. Canevas du travail
Hormis l'introduction et la conclusion, notre
travail comportera deux chapitres. Le premier chapitre portera sur la
contrôle de constitutionnalité. Nous parlerons du fondement du
contrôle dans la section première. De manière explicite,
dans la section deuxième nous examinerons la mise en oeuvre du
contrôle
Le deuxième chapitre touche lesétats des lieux
du contrôle. Ce chapitre comportera deux sections. La première
portera l'analyse des arrêts et la deuxième sur les contraintes et
les perspectives.
1 CHAPITRE 1er: LE
CONTROLE DE CONSTITUTIONNALITE
1.1 Section 1. Les fondements du contrôle
Dans le cadre du contrôle de constitutionnalité
institué par les dispositions de l'article 160 al. 2 de la Constitution,
la Cour doit effectuer un contrôle de constitutionnalité d'une loi
inférieure à la Constitution (la Constitution et un acte
législatif ou réglementaire) ou autour d'une
interprétation exacte d'une disposition constitutionnelle.
Dans le 1er cas, le juge constitutionnel peut
être saisi par toute personne pour exception
d'inconstitutionnalité d'un acte législatif ou
réglementaire soulevée devant ou par une juridiction (article 162
de la constitution).
Ce rôle résiduel de la Cour permet
également au juge constitutionnel de s'ériger en
régulateur des compétences entre le pouvoir exécutif et le
pouvoir législatif (article 161, al. 3 de la constitution). Ou entre
l'Etat et les provinces et comme juge d'attribution des compétences
entre la cour de cassation et le conseil d'Etat (article 161 al. 4 de la
constitution).
Le deuxième pouvoir est exercé par
la cour sur recours en interprétation introduit par le Président
de la République, le Gouvernement, le Président de
l'assemblée Nationale, un dixième de chacune des chambres
parlementaires, les gouverneurs des Provinces et les présidents des
assemblées Provinciales (article 161 al.1 de la constitution).
Contrairement à la compétence de
l'organe de contrôle dans les textes constitutionnels antérieurs,
le constituant congolais de 2006 innove en accordant à la Cour
constitutionnelle la compétence de contrôler des actes
réglementaires.
Désormais, dans l'Etat actuel des choses, toute
personne en vertu de l'article 162 al.2 de la constitution peut saisir la cour
constitutionnelle pour inconstitutionnalité de tout acte
législatif ou réglementaire. La loi organique précise la
procédure de cette saisine dans son article 8822(*).
1.1.1 §1. La suprématie de la Constitution
Etudier le contrôle de
constitutionnalité, c'est nécessairement examiner pourquoi le
constituant organise et assure la suprématie de la Constitution sur
toute autre norme, suprématie à la fois matérielle et
formelle, qui trouve sa justification dernière dans la garantie
juridictionnelle de cette suprématie.
1.1.2 1.La suprématie matérielle de la
Constitution
La suprématie matérielle de la
Constitution est, selon la doctrine, fondée sur l'importance du contenu
des règles constitutionnelles, organisation du pouvoir,
consécration des droits et libertés fondamentales du citoyen. La
Constitution est la loi suprême de l'Etat et le statut de ce
dernier23(*)
Mais cette suprématie n'existe que dans les
Etats qui ont une Constitution rigide, puisque dans les Etats à
Constitution souple, une simple loi ordinaire peut24(*)modifier une règle constitutionnelle
Il convient de remarquer qu'un système
juridique est un ensemble organisé des règles de droit, de
normes, régissant une société donnée. Toutes ces
normes n'ont pas la même valeur. Des subordinations apparaissent en ce
sens que des normes supérieures, ne peuvent être violées
par ceux qui élaborent les normes subordonnées.
La thèse de la hiérarchie
pyramidale des normes exposée par le juriste autrichien Hans Kelsen peut
se résumer par cet axiome selon lequel « l'ordre juridique
n'est pas un système de normes juridiques placées au même
rang, mais un édifice à plusieurs étages
superposés, une pyramide ou une hiérarchie formée d'un
certain nombre d'étages ou couches de normes successives ». On trouve donc au sommet de la hiérarchie, la
norme-mère, celle qui commande tout le système juridique.
Dès lors, pour que l'édifice ainsi
érigé tienne, il faut absolument que les normes
inférieures respectent scrupuleusement la norme fondamentale ou de base.
Considérée dans son acception matérielle,
l'autorité de la Constitution tient aussi et surtout au fait qu'elle
constitue le titre juridique en vertu duquel les gouvernants accèdent au
pouvoir et l'exercent avec l'obéissance légitime des
gouvernés. Ne pas tenir compte de la Constitution ou plutôt des
règles qu'elle édicte, c'est, du même coup, saper les bases
du pouvoir25(*).
Il est unanimement admis que l'obéissance
aux gouvernants qui fonde le phénomène du pouvoir est aujourd'hui
cristallisée et symbolisée par l'adoption par le peuple de la
Constitution.26(*)
1.1.3 2.La suprématie formelle de la Constitution
Au-delà de ce qui vient d'être dit, il y a lieu
de remarquer que l'autorité formelle de la Constitution résulte,
dans le cas unique des Constitutions rigides, du fait que la révision
constitutionnelle ne peut être opérée que par une loi
adoptée, soit par un organe spécial, soit selon une
procédure spéciale.
Du point de vue politique, l'on peut observer que la
spécialité de la procédure de révision tient au
fait que l'oeuvre à réviser est celle du souverain et, par
parallélisme de forme et de compétence, il ne peut agir que selon
les formes préalablement établies par lui.
En effet, permettre à n'importe quel organe et selon
n'importe quelle procédure de procéder à la
révision constitutionnelle, c'est, à coup sûr, affaiblir et
fissurer l'édifice constitutionnel et politiquement éparpiller
les centres des décisions de l'Etat.
Aussi, il importe de noter que le constituant étant la
force politique dominante au sein de l'Etat, la violation des formes
établies pour réviser la norme fondamentale indique au minimum
que la force politique dominante a changé des mains ou que la norme
elle-même a perdu de sa légitimité au point qu'elle peut
être foulée au pied dans l'indifférence totale des
gouvernés.
Puisque le contrôle par l'opinion a
démontré ses limites dans l'histoire, il est fort utile de
confier cette mission à un corps infime des citoyens qualifiés
chargés de suivre à la place de la nation la conformité
des actes de gouvernants à la normefondamentale.
La justification de la suprématie tant
matérielle que formelle se retrouve dans la garantie juridictionnelle.
En effet,il est acquis que la séparation des pouvoirs est l'un des
fondements de la démocratie constitutionnelle. Cependant, pour
éviter le piège du formalisme qui réduirait le prescrit
constitutionnel à un simple costume à la taille des gouvernants,
il s'est posé la question essentielle de la garantie de la protection de
la Constitution.27(*)
1.1.4 §2. La protection de la Constitution
La protection de la Constitution peut être non
juridictionnelle ou juridictionnelle, en ce qu'elle est à la fois
l'oeuvre du juge ou d'autres acteurs
1.1.5 1.La protection non
juridictionnelle
Il ne suffit pas d'affirmer la primauté de la
Constitution, encore faut-il garantir la protection de cette Constitution.
Ainsi, le Constituant a voulu responsabiliser le Chef de l'Etat en tant que
Représentant de la Nation et les citoyens afin de veiller au respect de
la Constitution.
Le contrôle de la constitutionnalité par un
organe politique tire son fondement du fait que, même si son objet porte
sur un texte juridique, l'exercice produit, néanmoins, des effets
politiques. Il est, dès lors, logique qu'un organe politique soit
compétent pour ce faire.
A l'actif de son contrôle, on avance
également le fait que l'organe politique semble le mieux indiqué
pour juger de l'opportunité du maintien ou non de la loi mise en cause.
Une telle solution aurait l'avantage d'éviter de mêler le juge
dans un domaine qui lui est, a priori, interdit, à savoir son
ingérence éventuelle dans la politique28(*).
Exercé par un organe politique avant le
vote de la loi, ce contrôle jouerait, ensuite, un rôle
préventif. Il est, en effet, préférable d'empêcher
le vote d'une loi inconstitutionnelle que d'attendre sa promulgation pour
procéder, après, à sa censure.
Le contrôle politique est, enfin,
préféré au contrôle juridictionnel pour
éviter le transfert du pouvoir politique entre les mains des magistrats
qui pourront être tentés d'instaurer « un gouvernement des
juges »29(*).
Dans les pays où il a existé, ce type de
contrôle peut être saisi de deux manières. D'une part,
l'organe de contrôle est saisi par le gouvernement ou le parlement. Dans
cette hypothèse, il est à craindre que les motivations politiques
de la requête l'emportent sur la nécessité de respecter la
légalité constitutionnelle. La saisine peut, d'autre part,
s'effectuer de manière automatique par l'autorité chargée
de contrôle. Une telle procédure court le risque d'en faire, aux
yeux de l'opinion, juge et partie combinant ainsi dans le chef du même
organe l'exercice des attributions législatives et celles de l'organe de
contrôle.
En plus, à cause de la partialité qui
entraînerait le mode de recrutement de ses membres, de sa composition et
de la procédure de sa saisine, le contrôle de la
constitutionnalité par un organe politique a été,
globalement, décevant dans la pratique30(*).
L'article 69 de la Constitution, dans son paragraphe premier,
dispose que le Président de la République est le Chef de l'Etat.
Au-delà de sa qualité de garant de la Constitution, l'article 69,
en son alinéa 3, a donné au Chef de l'Etat le rôle
d'arbitrage pour permettre le fonctionnement régulier des pouvoirs
publics, des institutions ainsi que pour permettre la continuité de
l'Etat (protection politique de la Constitution).
La doctrine a déjà établi
la faiblesse de la protection politique, bien qu'elle soit l'une des formes de
protection de la Constitution. Jean Gicquel pense en effet que
« symbole de l'Etat, la Constitution mérite aide et protection
car, à défaut, elle serait une oeuvre
morte ».31(*)
OEuvre d'autres acteurs, la protection non juridictionnelle
est assurée aussi bien parles acteurs institutionnels que par les
citoyens.
Le peuple a été régulièrement
sollicité dans l'élaboration, l'adoption et, au besoin, le
contrôle de l'application et ou de l'interprétation des textes
constitutionnels depuis la disparitionde la guerre froide 32(*).
Pris pour régenter la vie sociale et politique, les
actes des pouvoirs publics intéressent au plus haut point le peuple qui,
par l'opinion publique interposée, arrive souvent à s'assurer de
leur conformité à la Constitution et à les censurer
éventuellement.
Ce droit de regard du peuple sur les actes des pouvoirs
publics constitue, en régime démocratique, une véritable
arme en faveur de la constitutionnalité des agissements des gouvernants.
La sanction qui en résulte peut-être
immédiate (contestation du régime par les manifestations de rues)
ou lointaine au moment des nouvelles élections (les électeurs
pourraient être amenés à refuser de renouveler leur
confiance aux dirigeants qui, à leurs yeux, sont, notoirement, connus
comme violateurs de la Constitution)33(*).
Dans les jeunes démocraties (d'Afrique,
d'Amérique ou d'Asie) où la culture politique fait,
généralement, défaut, la formation de l'opinion publique
aux valeurs démocratiques paraît faible autant que
l'intolérance politique semble bien se comporter. Les modalités
pratiques de ce type de contrôle sont donc difficiles à
réaliser.
Certaines Constitutions africaines (Bénin,
République Démocratique du Congo) autorisent, toutefois, aux
citoyens de combattre par tous les moyens et de faire échec à
tout individu ou groupe d'individus qui exerce ou se maintient au pouvoir en
violation des textes constitutionnels en vigueur. Elles constitutionnalisent
ainsi le droit à la désobéissance civile34(*).
1.1.6 2.La protection
juridictionnelle
L'Etat de droit éprouve certes le besoin de certitude,
et, en cette occurrence, la certitude est assurée par la protection
juridique de la Constitution. Il est même arrivé que dans cette
rhétorique de la défense de l'ordre constitutionnel, il soit fait
un contrôle des omissions du législateur.35(*)
Dans le cadre du contrôle de constitutionnalité
des lois, les juridictions constitutionnelles, en particulier le Conseil
constitutionnel français et la Cour constitutionnelle italienne, ont
nécessairement été confrontées au problème
du silence de la loi soumise à leur examen et ont alors accepté
de contrôler indirectement les omissions législatives à
travers le texte de loi comportant les silences du législateur.
Seule une approche de droit comparé de cette question
pourra permettre de mettre en évidence toutes les formes que peut
prendre le contrôle des omissions du législateur et toutes les
intensités qu'il peut revêtir.
La protection juridique de la norme fondamentale est l'apanage
de seules Constitutions rigides ou formelles, les Constitutions simplement
matérielles rentrant dans le cadre de la théorie de la
souveraineté parlementaire. La loi étant souveraine, elle peut
bien intervenir en toutes matières sans risque d'un contrôle
quelconque.
C'est le prolongement de la théorie de la
représentation nationale dont la conséquence première est
le légicentrisme qu'engendre la sacralité de la loi entendue
comme expression de la volonté générale de la Nation.
Au-delà du caractère presque automatique de ce
contrôle juridictionnel, il est apparu depuis le
risque « de gouvernement des juges » dont l'occurrence
est restée toutefois théorique. En effet, en faisant respecter
l'autorité de la Constitution, le juge se voit confier un redoutable
pouvoir : celui d'interpréter la Constitution ; or le juge ne
fera jamais respecter que l'interprétation qu'il donne de la
Constitution et non la Constitution elle-même.
D'où, écrivent Hubert Lenoir et Alain Moyrand,
en réalité, la suprématie constitutionnelle est d'abord la
suprématie du juge constitutionnel car en lui confiant ce pouvoir
d'interprétation, il peut faire dire à la Constitution ce qu'il
souhaite.36(*)
Le Chef de l'Etat assure ainsi la protection de la
Constitution ; mais le Constituant a voulu confier à une institution
judiciaire que l'on appelle la Cour Constitutionnelle, la mission de juger et
de sanctionner le cas de violation de la Constitution ; l'organisation de la
Cour constitutionnelle est fixée par les articles 157 à 160 de la
Constitution. Par contre, les compétences de la Cour constitutionnelle
ainsi que les règles de procédure sont fixées par les
articles 161 à 168 de la Constitution.
1.2 Section 2. La
mise en oeuvre du contrôle
1.2.1 §1. Le moment du
contrôle
En considérant le moment où le contrôle
doit s'effectuer et notamment par rapport à l'entrée en vigueur
de la loi, on peut distinguer le contrôle a priori du contrôle a
posteriori.
1.2.2 1. Le
contrôle à priori
Le contrôle a priori est, par essence,
préventif parce qu'il intervient avant la mise en vigueur d'une norme.
Le constituant subordonne la promulgation d'une loi ou l'entrée en
vigueur d'une norme réglementaire à la conformité de la
Constitution.
Principalement exercé sur une catégorie de lois,
généralement organiques, ce contrôle s'est,
progressivement, étendu aux règlement d'administration, aux
règlements des Assemblées parlementaires ou aux traités
internationaux élargissant ainsi le champ du bloc de
constitutionnalité.
Ce type de contrôle est notamment exercé en
France, en Hongrie, Portugal, au Togo ou en République
Démocratique du Congo. Dans ce pays, en effet, les lois organiques,
avant leur promulgation, doivent être soumis à la Cour
constitutionnelle qui se prononce sur leur conformité à la
constitution37(*).
La portée de ce contrôle se traduit par une
décision dont les effets sont obligatoires à tous. Le fait que ce
contrôle suspende la promulgation d'une norme législative ou
l'entrée en application d'une norme règlementaire, a amené
le constituant à imposer au juge constitutionnel un délai
relativement court, un mois en France, un mois avec possibilité de le
ramener à huit jours (en cas d'urgence et à la demande du
gouvernement) en République Démocratique du Congo et vingt-cinq
jours au Portugal38(*).
Si en France, la notion de Constitution s'est fait enrichir
par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, au Congo la notion a un
contenu plénier qui implique à la fois la déclaration des
droits et libertés et l'organisation du pouvoir politique dans l'Etat.
De la sorte, il demeure essentiel de voir que le juge
constitutionnel agit ici comme l'un des mécanismes constitutionnels de
l'élaboration de la loi. Procédons succinctement à
l'étude de chacune des normes infra constitutionnelles dont le
contrôle s'impose39(*).
Il
s'agit de se rapporter ici à la définition formelle et organique
que nous avons donnée plus loin. Les lois, en effet, recouvrent
plusieurs formes selon aussi le contenu de la matière qu'elles
régissent.
Le caractère obligatoire du contrôle
de ces normes à ce niveau implique la pratique d'un contrôle
à double détente : une décision de
non-conformité interdit la mise en application de la disposition
censurée.
La Constitution étant
comprise comme la norme fondamentale à laquelle il ne peut être
porté atteinte impunément, il faut donc considérer qu'il
n'est pas logiquement admissible qu'il y ait des normes
supraconstitutionnelles.
En droit positif congolais cependant, l'on peut affirmer que
le contrôle de constitutionnalité reste ouvert lorsqu'une
révision constitutionnelle est susceptible de dépasser les
limites matérielles et temporelles imposées par le constituant du
18 février 2006.
En effet, les dispositions des articles 219 et 220 de la
Constitution induisent, à n'en point douter, une double limitation au
pouvoir constituant dérivé. Mais comme l'on sait, le pouvoir
constituant est toujours souverain de sorte que le non-respect des formes qu'il
s'est imposées est aussi l'exercice de sa souveraineté.
Mais politiquement, il est utile de remarquer que si le
contrôle d'une loi constitutionnelle d'origine parlementaire reste
possible, celle d'origine référendaire demeure et politiquement
et juridiquement inattaquable s'agissant d'une expression directe de la
souveraineté.
L'obligation qui est faite aux autorités publiques de
saisir le juge constitutionnel avant la promulgation des lois organiques a pour
effet de purifier lesdites lois avant leur insertion dans l'ordonnancement
juridique.
La non promulgation en cas de contrôle
juridictionnel ayant abouti à la non-conformité est la sanction
qui frappe ce type de lois.40(*)
Les lois ordinaires,
quelle que soit la catégorie à laquelle elles appartiendraient,
restent soumises au contrôle préalable de
constitutionnalité au voeu du constituant. Lorsque le juge aboutit sur
pied de l'article 160, alinéa 3 de la Constitution à une
déclaration de non-conformité, la sanction demeure la non
promulgation. Une seconde lecture au niveau parlementaire peut également
s'ensuivre.
Les actes ayant force de loi,
étant par définition des actes du pouvoir exécutif
intervenus dans le champ législatif, n'échappent pas au
contrôle lorsque le constituant ouvre expressément ce
contrôle. En effet, autrement, il est théoriquement difficile aux
autorités habilités à déclencher le contrôle
a priori de savoir qu'un acte ayant force de loi est en chantier auprès
du Chef de l'Etat.
1.2.3 2.Le contrôle à
postériori
La censure de la norme juridique achevée
c'est-à-dire régulièrement insérée dans
l'ordonnancement juridique mais encore infectée par une
inconstitutionnalité est l'archétype même du contrôle
de constitutionnalité. C'est en réalité empêcher
enfin la matérialisation de l'expression législative de la
majorité politique lorsque l'on soupçonne celle-ci de
déviationnisme à l'endroit des valeurs essentielles
proclamées par le constituant.41(*).
Par une
disposition constitutionnelle qui a une portée générale,
le constituant pose le principe que « tout acte déclaré
non conforme à la Constitution est nul de plein droit ». Ce
principe par son énoncé même s'appliquera à toutes
les normes infra constitutionnelles censurées.
Ainsi que nous l'avons
relevé, une loi de révision constitutionnelle peut être
inconstitutionnelle si les règles présidant à la
révision même quant au temps et à la matière n'ont
pas été observées.
Le constituant cependant peut toujours renverser la
décision du juge constitutionnel en adoptant la même loi de
façon conforme à la Constitution en ayant au préalable
révisé les dispositions constitutionnelles imposant les
limites.
Plus encore, le constituant peut sans réviser ces
limitations recourir à la voie du referendum et empêcher ainsi
définitivement le juge constitutionnel d'examiner la conformité
de cette loi référendaire à la Constitution
A
l'égard des lois organiques, la nullité posée par le texte
constitutionnel joue comme un couperet et interdit toute invocation
ultérieure devant n'importe quel autre juge, la loi étant
censée être inexistante.
On peut voir que la loi organique se caractérise par un
régime juridique présentant des spécificités par
rapport à celui des lois ordinaires. Ce régime juridique est
marqué d'une plus grande solennité par rapport à la loi
ordinaire, solennité qui souligne l'importance des lois organiques
à la fois parce qu'elles sont destinées à appliquer la
Constitution, mais également parce qu'elles sont relatives aux
institutions les plus importantes.
Cela va se traduire d'une part, par des
spécificités dans la procédure et, d'autre part, par des
caractéristiques contentieuses. Jean-Christophe CAR écrivait que
la loi organique n'était au fond qu'une loi ordinaire avec une
procédure spécifique. Ces spécificités se
retrouvent tant au moment de l'adoption que de la modification de la loi
organique. La procédure de l'article 12442(*) est applicable.
Toutefois, faute d'accord entre les deux assemblées, le
texte ne peut être adopté par l'Assemblée nationale en
dernière lecture qu'à la majorité absolue de ses membres.
Les lois organiques ne peuvent être promulguées qu'après la
déclaration par la Cour constitutionnelle de leur conformité
à la Constitution.
Les spécificités relatives à l'adoption
de la loi organique sont donc inscrites à l'article 124 de la
Constitution qui, sur plusieurs points, déroge aux règles
procédurales de droit commun prévues aux articles 14543(*) et suivants de la Constitution
qui restent tout de même applicable : lex speciali lex
generali derogat.
Les lois ordinaires n'échappent pas au régime de
nullité absolue prévu par le constituant. Cependant, l'on peut
observer que et le constituant et le législateur organique n'organisent
cette nullité de plein droit dont les effets sont dévastateurs du
point de vue de la théorie des nullités.
Effet, la nullité agissant toujours ex tunc ou ab
origine, il est possible que l'annulation de la loi ait des effets pervers sur
des tiers bénéficiaires de bonne foi. Si la nullité ne
pose aucun problème pour l'avenir, le passé par contre est
géniteur des droits subjectifs. Dire que ses droits n'ont jamais
existé, c'est à coup sûr créer un désordre
dans l'ordonnancement juridique44(*).
Nous pensons que la formulation de l'ordonnance-loi portant
procédure devant la Cour suprême de justice peut être mise
à profit ici. Il suffit de donner latitude au juge constitutionnel de
préciser l'étendue de la nullité pour en limiter les
effets à l'égard des droits acquis en vertu de la
législation antérieure abrogée.
Le régime juridique des
actes ayant force de loi est celui de tout acte législatif. Il est donc
demandé au lecteur de se reporter sur ce qui a été
déjà écrit à propos des actes législatifs.
La nullité de plein droit est donc la sanction de pareil acte quand il
ne rencontre pas les prévisions du constituant. La sanction semble poser
problème lorsqu'il s'agit des actes d'assemblée.
1.2.3.1 § 2.
Les techniques du contrôle
Dans la pratique, le contrôle
juridictionnel de constitutionnalité s'exerce de plusieurs
manières. Peuvent ainsi être cités, le contrôle par
voie d'action et le contrôle par voie d'exception.
1.2.4 1. Le
contrôle par voie d'action
Par ce contrôle dit objectif, le requérant
demande directement au juge l'annulation de la loi pour
inconstitutionnalité. Il s'agit donc d'un procès objectif ou
abstrait fait à la loi. La loi inconstitutionnelle sera annulée
ex tunc c'est-à-dire qu'elle sera supposée n'avoir jamais
existée et cette annulation vaut erga omnes c'est-à-dire à
l'égard de tous les citoyens qui en bénéficient45(*).
Lorsqu'il est prévu, le contrôle de la
constitutionnalité par voie d'action, la loi qualifiée
d'inconstitutionnelle est directement déférée devant une
juridiction chargée de contrôler la constitutionnalité. Au
cas où la juridiction se prononce en faveur de
l'inconstitutionnalité, elle prononce l'annulation pure et simple de la
loi46(*).
La décision s'impose à tous et
bénéficie d'une autorité absolue de la chose jugée.
Ce contrôle est exercé devant une juridiction ordinaire ou
spéciale (la Belgique, le Benin, le Burkina Faso, la France, le Gabon,
le Mali, le Niger, la République Centrafricaine, la République
Démocratique du Congo, la République du Congo ou la
République Sud-Africaine).
1.2.5 2. Le
contrôle par voie d'exception
La technique d'exception d'inconstitutionnalité
s'entend d'une obligation faite au juge ordinaire qui doute de la
constitutionnalité d'une loi et parfois d'une autre règle de
droit de surseoir à statuer sur le litige à trancher et de saisir
la cour spéciale de la question de la constitutionnalité de la
loi : c'est la procédure de contrôle concret de la
constitutionnalité des lois.
L'on peut affirmer, en outre, que l'exception constitue la
meilleure manière de faire trancher une difficulté
constitutionnelle par un juge mais à la condition que cette
dernière ait un lien évident avec l'issue du litige principal.
Et ce qui distingue ainsi l'exception dans le modèle
américain d'avec la même notion dans les autres modèles, en
ce que cette exception peut être résolue par n'importa quel juge
devant lequel elle est soulevée.
A la différence du contrôle par voie d'action, le
contrôle par voie d'exception est subjectif ou encore concret. Il
s'effectue au cours d'un litige, l'une des deux parties demande au tribunal de
ne pas faire application de la loi évoquée par l'autre,
l'estimant contraire à la Constitution.
On parle alors de l'exception
d'inconstitutionnalité47(*). Il n'intervient qu'incidemment devant un juge de
fond au cours d'une instance et, à titre d'une exception soulevée
comme moyen d'accusation ou de défense.
Assuré au moyen d'une exception
d'inconstitutionnalité, ce contrôle n'aboutit pas à
l'annulation d'une loi reconnue inconstitutionnelle mais plutôt à
son application dans l'instance en cours.
Il s'ensuit qu'une loi jugée inconstitutionnelle par
cette voie ne cesse pas d'exister dans l'ordre juridique ; elle pourrait,
cependant, être appliquée dans une autre affaire.
L'autorité de la chose jugée étant relative dans un
contrôle, l'institution d'un tribunal spécial n'est pas
nécessaire, le juge ordinaire pouvant valablement s'en occuper48(*).
Dérivée du contrôle de
constitutionnalité par voie d'exception, la question
préjudicielle de constitutionnalité a pris du temps pour
être reconnue en France. Elle augure une procédure en vertu de
laquelle une personne (physique ou morale) partie à une instance
demande, par l'entremise du juge de fond, la vérification par le juge
constitutionnel de la constitutionnalité d'une loi. La requête se
présente sous forme d'une nouvelle demande qui vient se greffer sur un
moyen principal.
La question préjudicielle de constitutionnalité
est susceptible d'être soulevée devant toutes les juridictions
relevant de l'ordre administratif ou judiciaire. La même exception peut
être soulevée par le demandeur et même le
défendeur49(*).
Saisi d'une telle question, le juge ordinaire sursoit à
statuer et transmet au juge constitutionnel la question préjudicielle
aux fins de la vérification de sa conformité à la
Constitution.
Cette transmission se fait par les soins de deux plus hautes
juridictions de l'ordre administratif (Conseil d'Etat ou de l'ordre judiciaire
(Cour de cassation) qui assurent une sorte de filtrage, ce qui peut allonger
inutilement la procédure.
Dépourvues du pouvoir d'appréciation de la
justesse ou non de la question préjudicielle de
constitutionnalité, les juridictions de jugements doivent s'en remettre
au juge constitutionnel qui seul peut en apprécier la
pertinence.50(*).
Le système américain de mise en oeuvre d'une
question préjudicielle de constitutionnalité quant à lui,
rend compétent tout juge saisi d'une telle demande, de se prononcer.
Très complexe dans son maniement, la question
préjudicielle de constitutionnalité permet aux particuliers de
saisir, indirectement, le juge constitutionnel pour attaquer des lois
déjà promulguées.51(*)
Une autre variante du contrôle de
constitutionnalité par voie d'exception est la question préalable
de constitutionnalité qui se démarque de deux autres variantes,
en l'occurrence la question préjudicielle et prioritaire de
constitutionnalité.
À la différence de la question
préjudicielle de constitutionnalité qui conduit à la
surséance par le juge de fond, en attendant la décision du juge
constitutionnel saisi à cet effet, la question préalable de
constitutionnalité confère au juge de fond un rôle plus
actif. Celui-ci est, en effet, obligatoirement tenu de se prononcer sur la
demande relative à la question avant toute décision de fond.
L'évocation d'une question préalable de la
constitutionnalité amène le juge à se prononcer
prioritairement avant l'examen de tout autre moyen connexe ou annexe. Cette
requête n'est pas portée devant un juge spécial (juge
constitutionnel au sens classique) mais plutôt au même juge de
droit commun.
2 CHAPITRE
2ème: LES ETATS DES LIEUX DU CONTRÔLE
Nous abordons dans la première section
l'analyse de quelques arrêts en rapport avec notre réflexion. Dans
la deuxième, nous parlerons des contraintes et perspectives
2.1 Section 1 : Analyse des
arrêts
2.1.1 §1. L'arrêt R. Const.
238/TSR : appréciation de la constitutionnalité de la
loi-organique modifiant et complétant la loi-organique
N°06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats
L'arrêt rendu le 10 juin 2015 sous R. Const. 238/TSR se
situe, lui aussi, dans le cadre des pouvoirs confiés à la Cour
constitutionnelle de contrôler, en vertu des articles 160 et 124 de la
Constitution du 18 février 2006, la constitutionnalité des lois
organiques dont celle portant statut des magistrats.
Du rappel des données du problème et de
l'appréciation critique du rôle joué par la Cour
constitutionnelle, on verra si le contrôle de constitutionnalité
ici a été exercé d'après toutes les exigences
voulues.
2.1.2 1. Les faits et la position de la
Cour
Par la requête déposée le 11 mai 2015 au
Greffe de la Cour constitutionnelle, le Président de la
République sollicite de cette Cour l'appréciation de la
conformité à la Constitution de la Loi-organique modifiant et
complétant la Loi-organique n°06/020 du 10 octobre 2006 portant
statut des Magistrats, adoptée en seconde lecture par l'Assemblée
Nationale et le Sénat.
En vertu des dispositions combinées des articles 124
points 3 et 160 alinéa 2 de la Constitution, la Cour constitutionnelle
est compétente pour connaitre de cette requête.
De prime abord, la requête du Chef de l'Etat ayant
été déposée au Greffe le 11 mai 2015la Cour
constitutionnelle observe que le délai qui lui est ainsi imparti par la
Constitution pour statuer est dépassé.
Elle juge néanmoins, qu'elle peut valablement statuer
dès que cette situation s'explique par la nécessité de la
publication préalable de son Règlement Intérieur au
Journal Officiel de la République, pour les besoins de
l'opposabilité aux tiers des actes qu'elle est appelée à
poser conformément à ce texte.52(*)
La Cour relève en effet que le susdit Règlement
Intérieur, adopté par la plénière, n'a
été déposé au Journal officiel pour publication que
le 22 mai 2015 en raison de circonstances particulières,
imprévisibles et indépendantes de la volonté de ses
membres. En statuant ce jour, elle ne viole donc pas l'article 124 point(s) 3
de la constitution.
Sur les faits, la Cour rappelle que par son arrêt R.
Const. 238/ TSR du 1er mars 2015, la Cour Suprême de Justice,
faisant office de la Cour Constitutionnelle, saisie par le Président de
la République d'une requête en appréciation de la
Loi-organique n°06/020 du 10 octobre 2006, a déclaré ce
texte de loi conforme à la constitution, à l'exception des
alinéas 5 et 6 de l'article 61, jugés contraires à la
constitution au motif qu'ils prévoyaient l'interdiction d'exercer des
fonctions pour tout Magistrat objet d'une procédure de prise à
partie, avant d'avoir présenté ses moyens de défense.
Cette Loi-organique a été retournée au
Parlement. Purgée des dispositions litigieuses conformément
à l'arrêt R. Const. 238/TSR du 1er mars 2015
susvisé, elle a été adoptée par les deux chambres
dans le respect des conditions de quorum et de la majorité.
L'article 1er modifié et complète les
articles 4, 12, 15 et 61 de la loi jugée non-conforme à la
constitution par la Cour Suprême de Justice, a été
amendé et est libellé comme suit :
Article 15 : L'action disciplinaire demeure distincte et
indépendante de toute action judiciaire à laquelle peuvent donner
lieu les mêmes faits. L'action judiciaire n'est pas suspensive de
l'action disciplinaire.
Dans le cas où une peine disciplinaire a
été prononcée avant que la juridiction compétente
n'ait statué définitivement, le magistrat peut, si cette
dernière l'a renvoyé des poursuites faute de preuve ou a
déclaré l'action non fondée, demander la révision
de la mesure disciplinaire.
Le conseil supérieur de la magistrature propose
à la révocation, sur simple constatation, le Magistrat qui fait
l'objet d'une condamnation définitive :
1. Pour toute infraction intentionnelle
2. A une peine privative de liberté supérieure
à trois mois pour toute autre infraction
3. A la suite d'une procédure de prise à
partie
Après examen, la Cour juge qu'aucune disposition de la
loi organique déférée n'est contraire à la
constitution.
2.1.3 2. L'appréciation
D'entre les nonante-deux articles qui constituent la loi
organique n°06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats,
aucune disposition ne règlemente la prise à partie comme
régime disciplinaire des magistrats.
C'est ce qui a justement motivé l'adoption d'une
nouvelle loi qui complète et modifie la loi de 2006. Cette modification
tient exactement à la révision de l'article 61 tel
qu'énoncé dans la loi de 2006. Dans cette entreprise de
modification et de complément de la loi de 2006, il faut citer les deux
moutures de la nouvelle loi.
L'écriture de la première mouture a
substantiellement été contraire à la constitution telle
que modifiée par la loi n°11 du 20 janvier 2011 portant
révision de certains articles de la constitution de la République
Démocratique du Congo du 18 février 2006.
Exerçant sa compétence telle
qu'énoncé à l'article 124 et en vertu du principe de la
continuité des services, la Cour Suprême de Justice a
déclaré non conforme à la Constitution la première
reformulation de l'article 61 de la loi-organique n°06/020 du 10 octobre
2006 portant statut des magistrats qui interdisait l'exercice des fonctions par
le magistrat pris à partie.53(*)
Saisie par une requête du Président de la
République, la Cour constitutionnelle déclare conforme à
la Constitution la formulation de la deuxième mouture du projet de la
loi modifiant et complétant la loi de 2006.
De cette évidence, il sied de souligner que cette
décision de la Cour constitutionnelle pèche formellement. Cette
remarque tient sur la présentation de la requête du
Président de la République. En effet les textes juridiques
relatifs à la Cour constitutionnelle n'évoquent rien sur les
mentions de la qualité du destinataire de ladite requête.
Dans cette requête, le Président de la
République s'adresse à la Cour constitutionnelle en vue de
solliciter une décision sanctionnant la conformité de la
loi-organique à la Constitution avant la promulgation. S'agissant d'une
requête, on sait bien que ces sont les juges à la Cour
constitutionnelle qui sont concernés.
Mais le fait que le Président s'adresse en même
temps au président de la Cour et aux juges membres de celle-ci
soulève quelques problèmes de droit. Il se déduit que le
Président de la République s'adresse aussi à tous les
juges de la Cour, chacun pris individuellement, alors que celle-ci est
représenté par son Président.
La Cour constitutionnelle, au-delà du fait d'être
une institution judiciaire, fonctionne comme toute une administration. Elle est
chapeautée par un Président qui est à la fois une
autorité administrative et juge comme les huit autres.
La requête motivée du Président de la
République devrait s'adresser au Président de la Cour
constitutionnelle qui, à en croire l'article 38 de la loi organique
portant organisation et fonctionnement de la Cour, est chargé de
l'administration de la Cour.
Quant aux motivations justifiant le non-respect du
délai de la saisine. Elle motive ce retard par le fait qu'elle devrait
attendre la publication au Journal officiel de son Règlement
Intérieur. Chose étonnante, la Cour constitutionnelle ne pouvait
pas se prétendre saisie de cette requête tant que le texte
prescrivant son fonctionnement n'existait pas. La Cour s'arrêterait en se
déclarant non-saisie par la requête du Président de la
République.
L'arrêt du 1er mars 2015 rendu par la Cour
Suprême de Justice siégeant en matière
constitutionnellerenseigne que les alinéas 5 et 6 de l'article 61 de la
loi modifiant et complétant la loi organique n°06/020 du 10 octobre
2006 portant statut des magistrats sont contraires à la Constitution de
la République Démocratique du Congo au motif qu'ils
prévoyaient l'interdiction d'exercer ses fonctions pour tout magistrat
faisant objet de procédure de prise à partie, avant d'avoir
présenté ses moyens de défense.
En effet, Il sied de souligner que c'était là
déjà sous l'empire de la Cour constitutionnelle. Ainsi, dans son
Arrêt R.Const.005/TSR du 27 août 2007, la CSJ tire, pour ce faire,
appui des articles 222, alinéa 1, et 223 de la Constitution, qui
prévoient respectivement que « Les
institutions politiques de la transition restent en fonction jusqu'à
l'installation effective des institutions correspondantes prévues par la
présente Constitution de la transition » et « En
attendant de l'installation de la Cour constitutionnelle, du Conseil d'Eta et
de la Cour de cassation, la Cour Suprême de Justice exerce les
attributions leur dévolues par la présente
Constitution »
L'inconstitutionnelle déclarée de ces
dispositions a été fondée premièrement sur
l'article 17 de la Constitution qui consacrer la présomption
d'innocence. En effet, l'alinéa 8 de cet article dispose
que « Toute personne accusée est présumée
innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été
établie par un jugement définitif ».
Deuxièmement, cette énonciation de l'article 61
du statut des magistrats telle qu'illustrée par cette loi sape
également l'indépendance de la magistrature consacrée par
la Constitution qui, en son article 149 alinéa 1, dispose que
« le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir
exécutif et du pouvoir législatif ».
L'indépendance de la magistrature est garantie par
l'Etat et énoncée dans la Constitution ou la législation
nationale. Donc, tout acte du pouvoir législatif ou du pouvoir
exécutif qui enfreint l'administration de la justice en
République Démocratique du Congo doit être
considéré comme violant l'indépendance du pouvoir
judiciaire.
En tout état de cause, la Cour s'est
déclarée saisie pour dire le projet de loi lui soumis conforme
à la Constitution. Là-dessus, la Cour a eu raison d'approuver les
aménagements prenant en compte l'indépendance des magistrats face
à un risque d'instabilité intempestive pour les magistrats que
représenterait la prise à partie et la présomption
d'innocence omettant la disposition qui interdisait tout magistrat pris
à partie d'exercer ses fonctions.
C'est là un aménagement de taille fait par le
législateur organique pour se conformer à la volonté du
juge constitutionnel exprimé à l'occasion de l'arrêt du 10
juin 2015
2.1.4 §2. L'arrêt R. Const.
0015 du 29 mai 2015 : Appréciation de la conformité à
la Constitution du règlement intérieur de la CNDH
2.1.5 1. Les faits et la position de la
Cour
Par sa requête du 19 avril 2015
déposée au Greffe de la Cour constitutionnelle le 04 avril 2015,
Monsieur MWAMBA MUSHIKONKE Mwamus, Président de la Commission Nationale
des Droits de l'Homme sollicite de cette Cour, la vérification de la
conformité à la Constitution du Règlement intérieur
de la commission nationale des droits de l'homme.
A l'appel de la cause, à l'audience publique du 29 mai
2015, le requérant ne comparut pas ni personne pour lui.
La Cour déclare conforme à la Constitution le
statut de la Commission Nationale des Droits de l'Homme
Par la requête reçue le 30 avril
2015 au Greffe de la Cour constitutionnelle, Monsieur MWAMBA MUSHIKONKE Mwamus,
Président de la Commission Nationale des Droits de l'Homme, en sigle
CNDH, a transmis à la Cour constitutionnelle le Règlement
Intérieur de la commission pour se prononcer sur sa conformité
à la Cour constitutionnelle
Il se fonde sur l'article 10 alinéa 2 de la
loi-organique n°13/011 du 21 mars 2013 portant institution, organique et
fonctionnement de la Commission Nationale des Droits de l'Homme et, a joint
à sa requête une ampliation du Règlement Intérieur
à examiner par la Cour
Le Règlement Intérieur de la CNDH comprenant 188
articles a été adopté le 24 avril 2015 à la
majorité requise de neuf membres composant ladite commission suivant
Procès-Verbal dressé à la date précitée et
signé par tous les membres du CNDH investis par l'ordonnance
présidentielle n°15/023 du 04 avril 2015 portant investiture des
membres de la Commission Nationale des Droits de l'Homme
Sans qu'il soit nécessaire d'examiner le
bien-fondé de cette requête, la Cour constitutionnelle dira
celle-ci irrecevable pour non-respect prescrit de l'article 22 de la
loi-organique n°13/011du 21 mars 2013 portant institution, organisation et
fonctionnement de la Commission Nationale des Droits de l'Homme.
En effet, signé par Monsieur MWAMBA MUSHIKONKE Mwamus,
Président de la Commission Nationale des Droits de l'Homme élu
suivant Procès-Verbal de séance électorale des membres du
bureau et des Coordonnateurs de la CNDH du 28 avril 2015, cette requête
est irrecevable.
Le requérant MWAMBA MUSHIKONKE
Mwamusfaisant partie des neuf membres de la CNDH investi par ordonnance
présidentielle n°15/023 du 04 avril 2015 n'est jamais entré
en fonction en qualité de Membre de ladite commission pour n'avoir pas
prêté serment conformément à l'article 22 de la
loi-organique n° 13/011 du 22 mars 2013 portant institution, organisation
et fonctionnement de la Commission Nationale des Droits de l'Homme.
C'est pourquoi la Cour constitutionnelle
siégeant en matière de contrôle de conformité
à la Constitution dit la requête du demandeur irrecevable.
2.1.6 2. L'appréciation
Saisie en procédure de contrôle obligatoire de
constitutionnalité pour examiner la conformité à la
Constitution du Règlement Intérieur de la Commission Nationale
des Droits de l'Homme, la Cour constitutionnelle, par son arrêt R.
Const.0015 du 29 mai 2015, a davantage montré
l'impérativité des règles de compétence en droit
public.
En effet, cette requête, introduite par Monsieur MWAMBA
MUSHIKONKE Mwamus, qui, bien qu'ayant alors été investi par
ordonnance présidentielle en tant que membre de cette institution,
devrait être déclarée irrecevable pour défaut de
qualité du requérant parce que le serment paraît comme
élément indispensable qui permet, en fin de compte, d'investir
définitivement de leurs fonctions les membres de cette institution.
2.2 Section
2 : Les contraintes et perspectives d'opérationnalisation du
contrôle
L'analyse de l'état de lieux du contrôle de
constitutionnalité nous permet de dénicher les pesanteurs
à la pratique de ce contrôle, ce qui nous suggère
d'envisager les pistes de solutions pour un meilleur contrôle de
constitutionnalité.
2.2.1 §1. Les contraintes
L'absence de contrôle de constitutionnalité
débouche sur des conséquences néfastes, non seulement sur
l'attitude des gouvernants eux-mêmes, mais aussi sur la
crédibilité et la légitimité des institutions et
surtout la sécurité juridique des populations
2.2.2 1. La tradition autocratique et le
règne de l'arbitraire
Raymond et Vincent souligne que la dictature est
considérée comme « un régime dans lequel les
détenteurs du pouvoir, qui s'en sont emparé souvent par la force
(coups d'Etat, révolution), l'exerce autoritairement, sans
véritable participation du peuple et sans tolérer l'opposition
»54(*)
Gérard Cornu, lui, considère comme
dictateur, « une personne qui, dans l'Etat, exerce, sous forme
variées, un pouvoir complet et en réalité illimité
»55(*).
La mentalité politique congolaise est
tellement réfractaire au contrôle de l'activité politique
que les opérateurs politiques ont toujours eu en vue de la consolidation
des assises de leurs pouvoirs personnels.
Avec la concentration des pouvoirs entre les
mains d'une personne, le Congo aura ainsi évolué d'une dictature
au départ voilée par des artifices de toutes sortes
jusqu'à une dictature ostentatoire parfaitement consolidée et
même constitutionnalisée comme c'est fût le cas avec
l'institutionnalisée du Mouvement Populaire de la Révolution par
la loi n°70/001 du 23 décembre 1970, la suprématisation du
Parti-Etat en 1974, la concentration, la plénitude du pouvoir entre les
mains d'un seul individu avait finît par être une donnée
constitutionnelle établie).
Au moment où cette concentration est renforcée
par l'absence totale de contrôle, qui puisse ne fut- ce que limiter tant
soit peu l'autoritarisme qui en résulte logiquement préserver les
droits fondamentaux, le règne de l'arbitraire survient.56(*)
C'est dans un tel système que nous
avons pu assister impuissant, durant le règne de la deuxième
République devant une inflation constitutionnelle, légale et
réglementaire qu'aucun pouvoir auparavant n'a pas égalé.
Devant un volume des textes que personne y compris les
détenteurs du pouvoir politique, ne peuvent maitriser, le contrôle
lui-même, s'il avait été réellement exercé
aurait un mal fou à s'effectuer, augmentant à coup sûr
l'arbitraire du chef sur ses sujets. 57(*)
Par voie de conséquence, suite à
l'absence du contrôle qui prône la transparence, la dictature s'est
consolidée et a dénaturé toutes les institutions
politiques du pays et augmenté l'insécurité de tous.
2.2.3 2. La tendance à
l'inféodation de la Cour par le pouvoir en place
L'Etat de droit, nous ne le dirons jamais
assez, implique le contrôle des actes de l'exécutif, du
législatif et de la puissance publique en général, et pose
le principe de la légalité et de la transparence, il devient une
composante nécessaire et indispensable de la démocratie et n'est
possible que dans un régime libéral, celui dans lequel la
séparation des pouvoirs, leur contrôle juridictionnel, la
protection des droits citoyens et l'égalité de tous devant la loi
sont assurés.
Par ailleurs, face aux pouvoirs illimités
de leurs détenteurs, ni la séparation des pouvoirs, ni la
garantie des droits ne peuvent avoir de la place. Il est aussi de
notoriété planétaire que là où aucun pouvoir
n'arrête l'autre, c'est la tyrannie, le totalitarisme, le règne de
la force brutale, au-delà desquels les libertés publiques, la
constitutionnalité, la légalité sont sacrifiés sur
l'autel de pouvoir dictatorial qui ne tolère aucune contestation.
58(*)
La loi n'est évoquée que lorsque
la partie adverse aux détenteurs du pouvoir la viole.
L'absence de contrôle influe donc négativement
sur le caractère démocratique du régime qui aurait pu
associer l'ensemble du peuple à l'exercice du pouvoir grâce aux
mécanismes de participation à celui-ci, ce qui aurait à
coup sûr à assurer à tous et à chacun la
sécurité et la protection de leurs droits.
L'absence de l'Etat de droit est justifiée par le
caractère politique de la Cour constitutionnelle qui résulte non
seulement de son inféodation historique aux autres pouvoirs(pouvoir
exécutif et législatif), mais aussi des conditions mêmes de
recrutement de ses membres.
La Cour apparaît tout simplement comme
l'instrument privilégié des tenants du Pouvoir, confirmant ainsi
le caractère décoratif même du système mis en
place.
L'autorité politique, qui est le chef, est hors du
contrôle ; en ayant permis en fait qu'une certaine tradition autocratique
puisse inhiber les capacités du Pouvoir judiciaire, la protection
juridictionnelle de la Constitution est sérieusement mise à mal
au Congo par un contexte politique et psychologique très hostile et
très peu ouvert à la critique, qu'il résulte des
régimes anciens ou des régimes contemporains. Sans la
métamorphose du système politique global, le contrôle de
constitutionnalité restera pour longtemps un vain mot.59(*)
En effet, comment peut-on parler du
contrôle de constitutionnalité, et partant d'un système de
justice constitutionnelle si, primo, le juge constitutionnel ne sait pas
appliquer, dans son oeuvre, la Constitution ; secundo, si ce juge n'a que des
connaissances embryonnaires de cette Constitution, et partant de très
vagues souvenirs du droit constitutionnel appris à la Faculté et
si, tertio, ce même droit constitutionnel, tel qu'enseigné
à la Faculté en tout cas, n'est pas enraciné dans les
réalités locales
§2 Les perspectives
Nous pensons que pour un meilleur contrôle de
constitutionnalité, il y a lieu de bien organiser la protection du juge
constitutionnel, l'épicentre de ce contrôle et aménager le
cadre pour sa parfaite indépendance.
2.2.4 1. Protection
des juges constitutionnels
Chargé par la société de la mission de
dire le droit, c'est-à-dire de résoudre les différends
selon les règles de la vérité légale, le juge doit
obtenir de la même société les garanties suffisantes le
mettant à l'abri de toute d'atteinte à son
intégrité aussi bien physique, morale que celle relative à
la sécurité de son emploi.
Il faudra que les juges constitutionnels se sentent
protégés institutionnellement, légalement et
judiciairement. Cette protection légale et judiciaire, certes,
consacrée dans différents textes constitutionnel, légaux
et règlementaires, transparaissent dans la jouissance de
privilèges de juridictions et dans les immunités dont ils sont
bénéficiaires, dans la sécurité sociale des juges
constitutionnels et dans leur conviction de se sentir protéger sur le
plan de ses avantages sociaux et sa protection légale et judiciaire
La question centrale de l'Etat de droit passe aussi par la
protection que la société doit procurer au juge pour que de
telles responsabilités lui soient confiées en toute
sécurité. Le juge protecteur est-il lui-même
protégé ? Pour que le juge ait la force de défendre les
autres citoyens, et d'oser par son audace, il doit se sentir lui-même
défendu et protégé.
La mission de trancher les conflits est toujours
délicate et parfois périlleuse. Toutes les parties ne sont pas
toujours d'accord avec le verdict de celui qui s'interpose dans leur conflit et
qui prétend y apporter une solution soi-disant équitable.
La partie dont les intérêts auront
été bousculés au profit de son adversaire en voudrait
certainement à l'auteur de la solution qu'il prendrait pour injuste,
surtout que, dans la plupart des cas, l'exécution de la décision
du juge ne se négocie pas. Aussi faut-il que le juge soit
protégé contre toute atteinte éventuelle, pour
éviter que la partie ne parvienne à se venger. Sur ce plan, le
juge congolais est suffisamment protégé.
Sur le plan de la législation, le code pénal a
prévu tout un catalogue des peines susceptibles de dissuader quiconque
aurait l'intention de se rendre lui-même la justice en blessant un
magistrat. Ce dernier fait souvent appel à cette protection parfois
abusivement, ce qui coûte à certains d'entre eux des poursuites
judiciaires aboutissant à des sanctions.
Pour la protection matérielle, celle-ci est
assurée par les forces dc l'ordre qui veillent, jour et nuit, non
seulement devant leurs bureaux ou dans les salles d'audiences où elles
sont prêtes à répondre à l'appel, mais aussi, en
principe, devant les domiciles de ces derniers.
Les spécialistes qui estiment que ces opinions
renforcent l'autonomie du pouvoir judiciaire contestent aussi l'emploi de
l'argument de l'indépendance" en faveur du secret. Ils rejettent
l'argument selon lequel l'interdiction des opinions permettrait
d'empêcher que les juges soient influencés de manière
indue, dans la mesure où le moyen employé ne serait pas
proportionnel aux objectifs poursuivis.
S'ils reconnaissent que l'indépendance des juges par
rapport aux influences extérieures est essentielle pour garantir leur
légitimité et leur capacité à exercer correctement
leurs fonctions, ils estiment qu' une unanimité de façade est un
moyen disproportionné par rapport à l'objectif poursuivi, lequel
pourrait être atteint par la création de protections
institutionnelles permettant de préserver les juges des influences
extérieures, par exemple : des mandats plus longs et non renouvelables ;
l'élimination du rôle de l'exécutif dans leur nomination ;
et la protection contre toute forme de représailles.
2.2.5 2. L'indépendance du
pouvoir judiciaire
Un premier trait de réformes irait donc, à notre
avis, dans le sens de la vulgarisation de la norme constitutionnelle, aussi
bien à la Faculté qu'au prétoire du juge. Ce qui suppose
une étroite collaboration entre les deux mondes.
Il faudra d'ailleurs un minimum de conditions
matérielles, psychologiques et humaines solides pour que
l'efficacité et la cohérence de la Cour constitutionnelle,
créée à la faveur de la Constitution du 18 février
2006, puissent nourrir, à nouveau, l'espoir d'un meilleur fonctionnement
du cadre institutionnel du contrôle de constitutionnalité.
Le problème de garanties morales du juge est
très sérieux. Il est plus discuté et c'est sur cette
question que l'accord est loin d'être unanime. Ce problème touche
principalement le principe de l'indépendance.
Le principe d'un « pouvoir »
constitué par l'ensemble des Cours et Tribunaux, découle des
enseignements de Montesquieu qui, à la recherche des institutions
politiques pouvant assurer au mieux la liberté des citoyens, d'un
système politique dans lequel les pouvoirs sont séparés et
peuvent, le cas échéant, s'arrêter les uns et les autres, a
découvert cette situation dans le système britannique :
c'est le fameux principe de la séparation des pouvoirs
législatif, exécutif et judiciaire.
En Afrique noire, ce principe constitue l'une des
rançons de la décolonisation politique ; compris ou non, il
est inscrit dans les textes constitutionnels, aux titres consacrés
à l'exercice des pouvoirs
La République démocratique du Congo n'a pas
échappé à cette règle au moment de sa
décolonisation. La Loi fondamentale du 19 mai 1960, la constitution du
1er août 1964 et celle du 24 juin 1967 ont
proclamé avec force que « le pouvoir judiciaire est
indépendant des pouvoirs législatif et
exécutif ».
De son côté, la Constitution actuelle du 18
février 2006 dispose, en son article 156 que "le pouvoir judiciaire est
indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif.
Il est dévolu aux Cours et Tribunaux qui sont : la Cour
Constitutionnelle, la Cour de cassation, le Conseil d'Etat, la Haute Cour
militaire, les Cours et Tribunaux, civils et militaires, ainsi que les parquets
rattachés à ces juridictions". L'article 151 de la même
Constitution " enfonce le clou" :
Le pouvoir exécutif ne peut donner d'injonction au juge
dans l'exercice de sa juridiction, ni statuer sur les différends, ni
entraver le cours de la justice, ni s'opposer à l'exécution d'une
décision de justice" (alinéa1). Le pouvoir législatif ne
peut ni statuer sur des différends juridictionnels, ni modifier une
décision de justice, ni s'opposer à son exécution ..."
(alinéa 2).
L'alinéa 3 conclut de manière
impérative : « Toute loi dont l'objectif est
manifestement de fournir une solution à un procès en cours est
nulle et de nul effet ». Déjà, en son article 150, la
Constitution a, de manière impérative, prescrit que « les
juges ne sont soumis dans l'exercice de leur fonction qu'à
l'autorité de la loi ».
Dans la pratique, ce principe est escamoté par des
tentatives diverses, ne serait-ce que par des instructions précises
données aux magistrats du siège ou par des prises de positions
publiques tendant à influencer la décision du juge.
Le principe de l'indépendance de la magistrature
semble, dans l'entendement de la classe politique, difficile à
appliquer, surtout dans les systèmes politiques de la plupart des pays
sous-développés : la première difficulté est
que les dirigeants de ces pays ne supportent pas la contradiction ; la
deuxième est que le personnel judiciaire qui constituerait un
« pouvoir » n'a pas la même puissance que le
personnel politique.
En effet, étant donné que les magistrats sont
nommés et révoqués par l'exécutif, ils n'ont pas de
support politique suffisant pour tenir tête au jeu des intrigues
politiques qui caractérise les relations de l'exécutif et du
législatif, deux organes issus des modes de désignation presque
identiques.
Comme tout agent de l'Etat, le magistrat est soumis au devoir
de loyalisme et prête d'ailleurs serment avant de prendre ses fonctions.
A partir de ce moment, il est exclu que les magistrats ne soient pas
influencés dans leur intime conviction devant un conflit opposant le
citoyen à l'administration.
A côté des influences ou, plus exactement, des
pressions morales que le juge peut avoir de la part du pouvoir politique, il y
en a d'autres, beaucoup plus sournoises et beaucoup plus redoutables :
c'est, d'un côté, la puissance de l'argent, et de l'autre, ce que
l'on peut appeler les insuffisances professionnelles.
La première, qui se traduit par la faiblesse devant
l'argent et la concussion, peut avoir comme source l'insuffisance de moyens
matériels de subsistance ; mais cela peut être combattu
grâce au relèvement de leur salaire.
A ce sujet, il convient de noter que le magistrat fait partie
de la catégorie des cadres les mieux payés actuellement au
Congo bien que, le plus souvent, les réalités contredisent
les principes.
Quant aux insuffisances dites professionnelles, elles se
constatent par l'attitude du juge qui s'en remet aux conclusions des parties ou
des autres magistrats : le juge fonde son jugement sur les conclusions des
plaideurs sans que lui-même ait « fouillé »
dans les contours de la loi et des règles jurisprudentielles pour y
découvrir la solution adéquate ; ou, pour ce qui concerne le
ministère public, le magistrat déclare seulement qu'il se remet
à la sagesse du tribunal.
L'indépendance de la magistrature doit permettre au
juge d'avoir la capacité de résister aux pressions des autres
pouvoirs, publics ou privés, et à la séduction de
l'argent. Le juge doit donc être indépendant non seulement
vis-à-vis des autres pouvoirs mais aussi devant ses collègues
magistrats, tant du siège que du parquet.
Son indépendance doit s'étendre aussi
vis-à-vis de cette endémie sociale qui sévit dans les
milieux professionnels, où certains cadres, investis de pouvoir de
décision ou de service à rendre, exigent au préalable un
certain nombre de prestations, soit en numéraire, soit en biens.
3 CONCLUSION GENERALE
Dès lors que l'on admet que la Constitution,
puisqu'elle est le pacte fondamental, possède une valeur
supérieure aux lois ordinaires, il est possible d'organiser un
contrôle de la conformité des lois à la constitution. Ce
contrôle est la garantie de la suprématie de la constitution.
C'est à ce titre que nous l'avons considéré dans cette
étude comme l'un des traits caractéristiques de l'Etat de droit.
Le problème du contrôle de
constitutionnalité en République démocratique du Congo, et
de manière générale celui de l'efficience de sa justice
constitutionnelle réside, nous semble-t-il, essentiellement dans ce
divorce permanent entre les principes constitutionnels et les
réalités politiques, entre le cadre et la pratique du
contrôle de constitutionnalité, entre le construit et le
vécu de la justice constitutionnelle.
Si les solutions existent dans le sens de
l'amélioration de l'appareil judiciaire global, en tant que corps et en
tant qu'institution, il ne faudrait cependant pas négliger son
environnement médiat ou immédiat, dont la clé de
voûte est le cadre politique général du fonctionnement de
toutes les institutions. Ceci pose donc, de notre point de vue, le
problème de la nature de l'Etat et du Pouvoir politique qui structure
cet environnement, tout comme celui du statut même de la norme
structurante de l'ensemble de l'édifice, c'est-à-dire la
Constitution.
Pour aller dans cette direction, à
notre avis, deux exigences paraissent s'imposer. Primo, il faut d'abord poser
pour thèse que l'Etat congolais a encore besoin, au vu des
réalités actuelles, d'une certaine conception «
sacrée » de la Constitution, situation qui ne peut
s'améliorer que si l'on reconnaît à la Constitution un
« droit à être connu » et un « droit à
être reconnu. Secundo, il faut aller encore plus loin en posant une
deuxième thèse complémentaire, à savoir que l'Etat
congolais n'a besoin d'aucune forme quelconque d'autocratie, qu'elle soit
traditionnelle ou moderne ; ce dont il a besoin c'est la promotion, à
partir de l'oeuvre du juge constitutionnel, d'une véritable «
démocratie constitutionnelle.
Il s'ensuit que la norme constitutionnelle
est, tout à la fois privilégiée et protégée
: privilégiée en ce sens qu'elle est unique en son genre,
protégée dès lors qu'elle est hors d'atteinte des autres
normes qui, par définition, lui sont inférieures. Elle
relève donc de la super-légalité. Nous pensons ici
à Ronsard qui déclarait à ses disciples de la
Pléiade, « je suis votre fontaine, et vous êtes mes ruisseaux
»60(*).
La mise en place d'un contrôle de
constitutionnalité des lois conforte et préserve la
suprématie de la constitution et l'intangibilité des droits
fondamentaux. Faute de quoi, celle-ci ne serait qu'une barrière de
papier face à l'arbitraire des gouvernants.
Il convient de souligner que des blocages
éventuels à l'exercice du contrôle de
constitutionnalité par le juge constitutionnel existent, le personnel
politique de haut niveau, habitué à l'impunité totale
acceptera-t-il de vivre avec une épée de « Damoclès
» sur la tête brandit par des juges dénués de toute
légitimité populaire ?
INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES
A. OUVRAGES
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constitution du 24 juin 1967 dite la deuxième République,
travail de fin de cycle, G3 Droit public, UNIKIN, 2008-2009, p. 5
C.COURS
1.NKWANDA MUZINGA Simplice, Initiation à la recherche
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D.REVUE ET ARTICLE
1.MUNENE KABAMBA (D.), Le contrôle de
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en RDC, in REVUE DE L'U.KA, Volume 1, n°1, Université
Notre-Dame du Kasayi KANANGA,
E. INTERNET
1. WIKIPEDIA, Méthodologie [en ligne], disponible sur
http://fr.wikipedia.org/wiki/M%C3%A9
methodologie#hyptoch.C3.A8se consulté le 3 mai 2019 à 15h45
TABLE DES MATIERES
EPIGRAPHE
I
IN MEMORIAM
II
DÉDICACE
III
REMERCIEMENT
IV
SIGLES ET ABRÉVIATION
V
INTRODUCTION GENERALE
1
1. L'OBJET DE L'ÉTUDE
1
2. LA REVUE DE LA LITTÉRATURE
2
3. PROBLÉMATIQUE
4
4. HYPOTHÈSE
7
5. INTÉRÊT DU SUJET
8
6. DÉLIMITATION DE L'ÉTUDE
9
7. MÉTHODE ET TECHNIQUE DE RECHERCHE
9
8. CANEVAS DU TRAVAIL
10
CHAPITRE 1ER : LE CONTROLE DE
CONSTITUTIONNALITE
12
SECTION 1. LES FONDEMENTS DU CONTRÔLE
12
§1. La suprématie de la
Constitution
12
1.La suprématie matérielle de la
Constitution
13
2.La suprématie formelle de la
Constitution
14
§2. La protection de la Constitution
15
1.La protection non juridictionnelle
15
2.La protection juridictionnelle
17
SECTION 2. LA MISE EN oeUVRE DU CONTRÔLE
18
§1. Le moment du contrôle
18
1. Le contrôle à priori
18
2.Le contrôle à postériori
21
§ 2. Les techniques du contrôle
23
1. Le contrôle par voie d'action
23
2. Le contrôle par voie d'exception
24
CHAPITRE 2ÈME : LES ETATS
DES LIEUX DU CONTRÔLE
27
SECTION 1 : ANALYSE DES ARRÊTS
27
§1. L'arrêt R. Const. 238/TSR :
appréciation de la constitutionnalité de la loi-organique
modifiant et complétant la loi-organique N°06/020 du 10
octobre 2006 portant statut des magistrats
27
1. Les faits et la position de la Cour
27
2. L'appréciation
29
§2. L'arrêt R. Const. 0015 du 29 mai
2015 : Appréciation de la conformité à la
Constitution du règlement intérieur de la CNDH
31
1. Les faits et la position de la Cour
31
2. L'appréciation
33
SECTION 2 : LES CONTRAINTES ET PERSPECTIVES
D'OPÉRATIONNALISATION DU CONTRÔLE
33
§1. Les contraintes
33
1. La tradition autocratique et le règne de
l'arbitraire
33
2. La tendance à l'inféodation de la
Cour par le pouvoir en place
34
§2 Les perspectives
36
1. Protection des juges constitutionnels
36
2. L'indépendance du pouvoir judiciaire
37
CONCLUSION GENERALE
41
INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES
43
TABLE DES MATIERES
46
* 1NGONDANKOY (P.), Le
contrôle de constitutionnalité en République
Démocratique du CongoEtude critique d'un système justice
constitutionnelle dans un Etat à forte tradition autocratique,
Thèse de doctorat, Université Catholique de Louvain,
Faculté de Droit, 2007-2008, p.1
* 2 AVRIL (P.) et GICQUEL (J.),
Lexique (de) droit constitutionnel, Paris, P.U.F,
8ème édition corrigée, p.35. Voy. Aussi GICQUEL
(J.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris,
Montchrestien, 15ème éd. 1997, p. 184
* 3 EISENMANN (Ch.), La
justice constitutionnelle et la cour constitutionnelle d'Autriche,
Paris-Aix-Marseille, Economica-PUAM, 1986, p.20
* 4 NGONDANKOY (P.), Le
contrôle de constitutionnalité en République
Démocratique du Congo. Etude critique d'un système de justice
constitutionnelle dans un Etat à forte tradition autocratique, op.
cit, p. 535
* 5MAVUNGU MVUMBI (J-P.), La
justice constitutionnelle en République Démocratique du
Congo, EUA, Kinshasa, 2017, p.65
* 6 KALUBA DIBWA, Du contentieux
constitutionnel en RDC, contribution à l'étude des fondements et
des modalités d'exercice de la justice constitutionnelle,
thèse de doctorat, UNIKIN, Faculté de Droit, 2009-2010, p. 335
* 6KALUBA DIBWA, op cit, p.
335
* 7ODIMULA LOFUNGUSO L., La
justice constitutionnelle à l'épreuve de la juridicisation de la
vie politique en droit positif congolais, Thèse de doctorat,
UNIKIN, 2012-2013, p. 401
* 8 MPIENEMAGU VICTOR V. Du
contentieux constitutionnel en RDC, travail de fin de cycle, UNILU,
Faculté de Droit, 2015-2016, P. 32
* 9 NKWANDA MUZINGA Simplice,
Initiation à la recherche scientifique, Cour, G3 Agronomie,
UNIKIN, 2017-2018, p.46
* 10 PACTET (P.),
Institutions politiques Droit constitutionnel, Paris, Armand Colin,
22ème éd., 2003
* 11 FROMONT (M.), La
justice constitutionnelle dans le monde, Paris, Dalloz, 1996, p. 1
* 12 FAVOREU (L.) et al
cité par NGONDANKOY (P.), Le contrôle de
constitutionnalité en République Démocratique du Congo.
Etude critique d'un système justice constitutionnelle dans un Etat
à forte tradition autocratique, op. Cit, p.50
* 13ESAMBO KANGASHE (J-L.),
La Constitution congolaise du 18 février 2006 à
l'épreuve du constitutionnalisme, Academia Bruylant,
Louvain-la-Neuve, 2010, p. 240
* 14 MAVUNGU MVUMBI (J-P.),
La justice constitutionnelle en République Démocratique du
Congo, EUA, Kinshasa, 2017, p. 5
* 15 WIKIPEDIA,
Méthodologie [en ligne], disponible sur
http://fr.wikipedia.org/wiki/M%C3%A9
methodologie#hyptoch.C3.A8se consulté le 3 mai 2019 à 15h45
* 16 KALUBA DIBWA, Du
contentieux constitutionnel en République Démocratique du Congo.
Contribution à l'étude des fondements et des modalités
d'exercice de la justice constitutionnelle, thèse de doctorat,
UNIKIN, Faculté de Droit, op cit 2009-2010, p 50
* 17 MUSITU MABAYA (A.), La
forme de l'Etat sous la constitution du 24 juin 1967 dite la deuxième
République, travail de fin de cycle, G3 Droit public,
UNIKIN, 2008-2009, p. 5
* 18 MUHINDO MALONGA L. et al.,
Méthodologie juridique, le législateur, le juge et le
chercheur, PUG-CRIG, Butembo, 2010, p.210
* 19NGONDANKOY (P.), Le
contrôle de constitutionnalité en République
Démocratique du Congo. Etude critique d'un système justice
constitutionnelle dans un Etat à forte tradition autocratique, op.
Cit, p.19
* 20 GRAWITZ (M),
Méthodes des sciences sociales, Paris, Dalloz,
10ème éd., 1996, pp.317-318
* 21Marc Verdussen cité
par NGONDANKOY (P.), Le contrôle de constitutionnalité en
République Démocratique du Congo. Etude critique d'un
système justice constitutionnelle dans un Etat à forte tradition
autocratique, op. Cit, p.21
* 22Loi portant organisation et
fonctionnement de la cour constitutionnelle, du 15 octobre 2013
* 23DUBOUIS (L.) et PEISER
(G.), Droit
public, 16ème édition, Paris, Dalloz,
2003, p.3.
* 24ARDANT
(P.), Institutions politiques et droit constitutionnel, op.
cit, p.92, n°66.
* 25Ibidem
* 26ALLAND (D.) et RIALS (S.)
(sous la direction de), Dictionnaire de la culture
juridique, Paris, Lamy, Quadrige, PUF, 2003, pp. 257-266.
* 27GICQUEL
(J.), Droit constitutionnel et institutions politiques, op cit, p.
172
* 28ESAMBO KANGASHE (J-L.),
Le Droit constitutionnel, Academia Bruylant, Louvain-la-Neuve, 2010 p.
87
* 29ESAMBO KANGASHE (J-L.),
Le Droit constitutionnel, Op Cit p. 87
* 30ESAMBO KANGASHE (J-L.),
Le Droit constitutionnel, Op Cit. 88
* 31 GICQUEL (j.), op cit p.
180
* 32ESAMBO KANGASHE (J-L),
Le Droit constitutionnel, Op Cit. 88
* 33ESAMBO KANGASHE (J-L),
Le Droit constitutionnel, Op Cit. 89
* 34Idem
* 35 NTUMBA LUABA LUMU (A-D),
Droit constitutionnel général, Kinshasa, EUA, 2005, p.
166
* 36LENOIR (H.) et MOYRAND
(A.), Essentiel de droit constitutionnel et institutions
politiques, Paris, L'Hermès, 1994, p.
* 37Art. 160, al.2 de la
constitution du 18 février 2006
* 38ESAMBO KANGASHE (J-L.),
Le Droit constitutionnel, Academia Bruylant, Louvain-la-Neuve, 2010,
p. 97
* 39KALUBA DIBWA, Du
contentieux constitutionnel en République Démocratique du Congo.
Contribution à l'étude des fondements et des modalités
d'exercice de la justice constitutionnelle, thèse de doctorat,
UNIKIN, Faculté de Droit, op cit 2009-2010 ps.90-96
* 40KALUBA DIBWA, Du
contentieux constitutionnel en République Démocratique du Congo.
Contribution à l'étude des fondements et des modalités
d'exercice de la justice constitutionnelle, thèse de doctorat,
UNIKIN, Faculté de Droit, op cit 2009-2010 p. 97
* 41FROMONT (M.), La
justice constitutionnelle dans le monde, op.cit, p.21
* 42 Article 124 de la
Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à
2011
* 43 Article 145-s de la
Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à
2011
* 44BECKERS
(M.), L'autorité et les effets des arrêts de la Cour
d'arbitrage, Bruxelles, Story Scientia, 1987, p.7.
* 45 DJOLI ES'ENGEKELI (J.),
Droit constitutionnel, t. 1, Principes structuraux, Kinshasa, EUA,
2010, p. 151
* 46ESAMBO KANGASHE (J-L.),
Le Droit constitutionnel, Academia Bruylant, Louvain-la-Neuve, 2010,
op cit p. 85
* 47DJOLI ES'ENGEKELI (J.),
Droit constitutionnel, t. 1, Principes structuraux, Kinshasa, EUA,
2010, op cit, p. 152
* 48ESAMBO KANGASHE (J-L.),
Le Droit constitutionnel, Academia Bruylant, Louvain-la-Neuve, 2010,
op cit p. 88
* 49 Idem p. 89
* 50ESAMBO KANGASHE (J-L.),
Le Droit constitutionnel, Academia Bruylant, Louvain-la-Neuve, 2010,
op cit p.85
* 51Idem p. 90
* 52 Requête en
appréciation de la conformité à la constitution de la
loi-organique modifiant et complétant la loi-organique n°06/020 du
10 octobre 2006 portant statut des magistrats
* 53CC, 10 juin 2015,
Arrêt R. Const. 0014, inédit
* 54RAYMOND (G) et VINCENT (V)
Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz 1988, p. 171
* 55CORNU (V), Vocabulaire
juridique, 1ère éd. « Quadrige » Paris PUF, 2000,
p.289
* 56 NGONDANKOY (P.), Le
contrôle de constitutionnalité en République
Démocratique du Congo. Etude critique d''un système de justice
constitutionnelle dans un Etat à forte tradition autocratique, op
cit p.500
* 57 Idem
* 58 Ibidem
* 59 MUNENE KABAMBA (D.),
Le contrôle de constitutionnalité des normes et la protection
des droits fondamentaux en République Démocratique du Congo,
in REVUE DE L'U.KA, volume 1, Université Notre-Dame du Kasayi KANANGA,
p. 23
* 60 RONSARD, cité par
GICQUEL (J.), op.cit., p.163
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