La pollution de l'air et le cadre de vie en droit international de l'environnement

DEUXIÈMEPARTIE : LE CADRE DE VIE COMME JUSTIFICATIF DE LA MISE EN oeUVRE DU DROIT INTERNATIONAL DE LA POLLUTION DE L'AIR

L'objet principal de la réglementation que les Etats mettent en place pour la protection de l'environnement et de la pollution de l'air en particulier, est de garantir un cadre de vie propice aux éléments qui composent la biosphère. Le caractère interconnecté des éléments qui constituent cette biosphère ne répond pas à une vision fragmentaire que les différentes législations attendent protéger. Le droit international trouve toute son utilité dans une perspective nécessitant une réponse internationale à un problème créé par les Etats dans leur singularité. L'action du droit international pour régler le problème de la pollution de l'air n'est pas aisée. Son approche basée sur la négociation doit faire face aux différents intérêts des composants de la société internationale dans l'objectif de faire accepter une réglementation contraignante pour la protection du cadre de vie.

Le droit d'une façon générale vient réguler les situations existantes qui affectent négativement l'assentiment générale de la population. La pollution de l'air n'est pas un simple désagrément comme nous l'avons exposé au début de ce travail. L'exposition à un air pollué avait déjà induit à des situations graves sur la santé publique à Donora, Londres ou encore Pékin pour le plus récent. L'impossibilité de jouir des avantages d'un cadre de vie prospère lorsque l'air n'est pas pur n'est plus contestable. L'action internationale dans ce domaine avance d'une manière sérieuse depuis la conférence de Stockholm surl'environnement et le développement mais pèche encore dans sa couverture géographique. Quelques soient le nombre des traités internationaux en vigueur, une implémentation effective (Chapitre 1) est plus que nécessaire dans l'approche visant à une réduction des émissions anthropiques.

Dans un contexte économique mondial dans lequel la compétition entre acteurs atteint son paroxysme, les obstacles à la réglementation en vigueur (Chapitre 2) sont inévitables. Deux processus majeurs sont en constante opposition : d'une part le droit international qui doit justifier son action protectrice du cadre de vie et négocier son adoption par les Etats, et de l'autre, les forces de l'industrie qui font tous ce qui est possible afin de stopper une réglementation sévère et effective. Dans cette bataille, le droit évolue certes doucement mais sûrement. Il profite maintenant d'une conscience écologique qui s'éveille surtout dans les pays développés. Les organisations internationales de développement ont maintenant une influence sur l'adoption de la règle de droit assurant un cadre de vie protégé contre les pollutions. Le défi est que le droit international de l'environnement sur la pollution de l'air risque d'arriver très tard pour éteindre le feu qu'il avait la possibilité d'éviter en amont.

Chapitre I. Une implémentation effective de la réglementation internationale sur la pollution de l'air

Les conventions internationales définissent la vision que les Parties ont négociées afin de régler un problème déterminé qui touche la sphère internationale. Selon les procédures de la réception du droit international dans un pays donné, les mesures y sont prises afin de matérialiser la vision de la convention. Les Parties, n'ayant pas le même niveau de développement ni les mêmes priorités sur les points de droit concerné, font le nécessaire à l'adoption des mesures d'application en fonction de la réalité économique, politique, voire idéologique qui est la leur à ce moment particulier. Concernant les stratégies pour la réduction des émissions anthropiques dans l'air, les politiques et stratégies ont été définies par les Etats afin de lutter contre la pollution atmosphérique qui constitue la base de l'internationalisation de la pollution (dite aussi transfrontière) et les changements climatiques. Les stratégies et politiques mise en place pour le contrôle de la pollution de l'air (Section 1) répondent tant bien que mal à cette problématique.

Les applications jurisprudentielles aux Etats-Unis (Section 2) de cette réglementation démontre sa complexité, technicité et le niveau d'implication du juge dans la sauvegarde d'un environnement qui doit être rester pur pour les générations futures. Il est intéressant de se pencher sur la jurisprudence américaine vue son abondance dans le but de mettre en lumière le mécanisme juridictionnel d'application. Dans la plupart de cas, les décisions de justices sont décevantes du point de vue de la protection de l'environnement mais dans l'ensemble, elles ont aidé à redéfinir les relations qui doivent régir l'environnement comme telle et les forces de l'industrie.

Section 1. Les stratégies et politiques oeuvrant pour le contrôle de la pollution de l'air

Une législation en vigueur en matière de pollution de l'air ne peut être effective que si les actions concrètes sont prises par les Parties aux conventions internationales. Les stratégies que nous analyserons dans les lignes qui suivent proviennent du rapport publié en 2013 par la CEE-ONU^178(*). Il constitue la réponse au questionnaire envoyé aux Parties en 2010 rapportant sur leurs stratégies et politiques publiques visant à réduire la pollution atmosphérique dans le cadre de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. Dans les pages précédentes, nous avons souligné l'amélioration de la qualité de l'air en Europe et dans les pays qui appliquent la Convention de Vienne de 1979 sur la pollution atmosphérique à longue distance. Les politiques publiques (§1) et les stratégies (§2) sont différentes selon les Parties mais participent aux efforts de la Convention de réduire les émissions des polluants atmosphériques des pays membre.

§ 1. Quelques politiques publiques en place pour lutter contre la pollution de l'air dans les pays CEE-ONU

Généralement, la mise en place des politiques publiques dépend de l'organisation de l'Etat signataire. Dans la majorité des cas, le ministère de l'environnement travaille en collaboration avec d'autres ministères comme ceux de l'énergie, de l'agriculture, de transport ou de la santé. Les Parties rapportent que dans la plupart de cas, les politiques publiques sont définies par la haute hiérarchie de l'Etat pendant que le niveau provinciale et local se chargent de l'application et de l'information du public. C'est ainsi que la Croatie a mise en place un plan de gestion des déchets pour la période de 2017-2022. Les municipalités avaient jusqu'au 1^er février 2018 pour s'exécuter.^179(*) L'Agence Croate pour la Protection de l'Environnement est le dépositaire des données relatives à la qualité de l'air.

Pour les Parties membres de l'UE, il s'agit principalement de la transposition des directives 2008/50 CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe et la directive 2004/107/CE du Parlement et du Conseil du 15 décembre 2004 concernant l'arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et les hydrocarbures aromatiques polycycliques dans l'air ambiant. C'est dans ce cadre que la Commission européenne (CE), dans un communiqué du 17 mai 2018, annonça la saisine de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) contre l'Allemagne, la France, la Hongrie, l'Italie, la Roumanie et le Royaume-Uni pour « dépassement des valeurs limites de qualité de l'air fixées et manquement à l'obligation de prendre des mesures appropriées pour écourter le plus possible les périodes de dépassement ».^180(*)

Les Parties rapportent aussi l'application de la réglementation en ce qui concerne les sources multiples. C'est le cas de la Hongrie avec son système d'économie de l'énergie^181(*) ou encore du Pays-Bas dans le domaine de l'élevage et du transport. Les Parties membres de l'UE avaient mentionné l'application de la Directive 2016/2284 du Parlement Européen et du Conseil du 14 décembre 2016 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques, modifiant la directive 2003/35/CE et abrogeant la directive 2001/81/CE. Selon son article 21, les articles 1 et 4 et l'annexe I de la Directive 2001/81/CE continueront à s'appliquer jusqu'au 21 décembre 2019.

Pour ce qui est de l'intégration de la lutte contre le changement climatique dans les politiques de la pollution de l'air, les Parties rapportent que les mesures prises suite à certains accords internationaux ont une efficacité certaine dans la protection de l'environnement et en même tempsdans le domaine de la lutte contre les changements climatiques. C'est l'exemple de la république de Chypre ou encore du Danemark où la pollution de l'air et le changement climatique relèvent de la compétence de structures différentes. Par contre, le Pays-Bas fait des efforts pour l'intégration de ces deux domaines notamment par la création du Dutch Policy Research Programme on Air and Climate. Pour ce qui est de l'Espagne, les deux domaines ont été intégrés seulement dans les secteurs de l'énergie et de transport pendant qu'en Suède, les politiques publiques sur l'environnement traitent les deux domaines d'une manière séparée même s'il existe une sorte de synergie dans l'application.

Cependant, d'autres Etatsrapportent plutôt un renforcement mutuel entre les politiques publiques sur la lutte contre la pollution de l'air et les changements climatiques. C'est le cas de la République Tchèque qui mène le combat contre la pollution de l'air et le changement climatique dans un même programme appelé the National Programme to Abate Climate Change Impacts qui avait connu ses débuts en 2004. A noter que cette structure a été remplacée en mars 2017 par the Climate Protection Policy of the Czech Republic^182(*). Pour le Royaume-Uni, c'est à travers son document Air Pollution : Action in a Changing Climate que les deux problèmes convergent. La reconnaissance que les activités polluantes de l'air sont souvent celles qui ont un impact sur le climat est affirmé. D'où la nécessité de mener les actions coordonnées. L'objectif est de construire une économie à faible impact en carbone à l'horizon 2050^183(*).

Quant à l'UE, l'action est menée à travers le Paquet sur le climat et l'énergie à l'horizon 2020. Le Paquet fixe 3 grands objectifs. « Il s'agit de réduire les émissions de GES de 20% par rapport au niveau de 1990, porter à 20% la part des énergies renouvelables et améliorer l'efficacité énergétique de 20% »^184(*). Dans un communiqué de presse en date du 18 juin 2019, la CE invite les Etats membres « à être plus ambitieux dans leurs plans visant à mettre en oeuvre l'accord de Paris »^185(*) sur le climat. Ce communiqué fait suite à l'évaluation des projets des Etats visant à mettre en oeuvre les objectifs de « l'union de l'énergie » à l'horizon 2030.^186(*)Il s'agit de la réduction des GES à au moins 40%, porter la part des énergies renouvelables à au moins 27% et améliorer l'efficacité énergétique d'au moins 27%.^187(*)L'évaluation effectuée montre que les Etats peuvent faire mieux afin d'atteindre les objectifs de l'UE pour 2030. C'est ainsi qu'ils ont jusqu'à fin 2019 pour relever leurs objectifs notamment en matière des énergies renouvelables et les contributions à l'efficacité énergétique.

* ¹⁷⁸ UNEC, Strategies and Policies for Air Pollution Abatement, 2010 review prepared under the Convention on Long-range Transboundary Air Pollution, New York and Geneva, 2013. [En ligne], [Consulté le 24 août 2019]. http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2013/air/FINAL_version_of_the_publication_as_of_19_Feb_2014.pdf

* ¹⁷⁹ Voir Balkan Green Energy News, Municipal waste management in Croatia - race against time, in Balkan Green and Energy News, février 2018. [En ligne] [Consulté le 24 août 2019] https://balkangreenenergynews.com/municipal-waste-management-croatia-race-time/

* ¹⁸⁰ CE, Qualité de l'air: la Commission prend des mesures pour protéger les citoyens contre la pollution atmosphérique Commission européenne - « Communique de presse » du 17 mai 2018. IP/18/3450.

* ¹⁸¹ B.VARGA, New Energy Efficiency Measures in Hungary, in Ministry of National Development, février 2018. [En ligne] [Consulté le 24 août 2019] https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/006_balint_varga_seif_bucharest_01-02-18.pdf

* ¹⁸² Ministry of the Environment of the Czech Republic, Climate protection policy of the Czech Republic: Executive summary 2017. [En ligne] [Consulté le 24 août 2019] [ https://www.mzp.cz/C125750E003B698B/en/climate_protection_policy/$FILE/OEOK_CPPES_20180105.pdf]

* ¹⁸³ Voir United Kingdom Department for Environment Food and Rural Affairs, Air Pollution: Action in a Changing Climate, March 2010. [En ligne] [Consulté le 24 août 2019] [ https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/69340/pb13378-air-pollution.pdf]

* ¹⁸⁴ Voir CE, Paquet sur le climat et l'énergie à l'horizon 2020. En ligne] [Consulté le 24 août 2019] [ https://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/2020_fr]

* ¹⁸⁵ Voir CE, Union de l'énergie: la Commission invite les États membres à être plus ambitieux dans leurs plans visant à mettre en oeuvre l'accord de Paris, 18 juin 2019. [En ligne] [Consulté le 24 août 2019]

[ https://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-2993_fr.htm?locale=FR]

* ¹⁸⁶ Ibidem.

* ¹⁸⁷ CE, Cadre pour le climat et l'énergie à l'horizon 2030. [En ligne] [Consulté le 24 août 2019]. [ https://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/2030_fr]