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MASTER 2 DROIT INTERNATIONAL ET COMPARÉ DE
L'ENVIRONNEMENT Formation à distance,
Campus Numérique «
ENVIDROIT »
La pollution de l'air et le cadre de vie en droit international
de l'environnement
Mémoire présenté par Patrick
BAHATI-NDEZE,
Sous la direction de Madame Séverine NADAUD
Maître de conférences, HDR
Août 2019
MASTER 2 DROIT INTERNATIONAL ET COMPARÉ DE
L'ENVIRONNEMENT Formation à distance,
Campus Numérique «
ENVIDROIT »
La pollution de l'air et le cadre de vie en Droit international
de l'environnement
Mémoire présenté par Patrick
BAHATI-NDEZE,
Sous la direction de Madame Séverine NADAUD
Maître de conférences, HDR
Août 2019
SOMMAIRE
Sommaire
II
Remerciements
V
Résumé
VI
Sigles et abréviations
VIII
Introduction
1
Première partie - la règlementation
internationale de la pollution de l'air comme facteur de cadre de vie
8
Chapitre I. Délimitation de la notion de la
pollution de l'air par la notion de cadre de vie
9
Chapitre II. Appréhension de la pollution de
l'air par le droit international de l'environnement
26
Deuxième partie : Le cadre de vie comme
justificatif de la mise en oeuvre du droit international de la pollution de
l'air
54
Chapitre I. Une implémentation effective de
la réglementation internationale sur la pollution de l'air
55
Chapitre II. Des obstacles à l'application de
la législation internationale dans la pollution de l'air
75
Conclusion
95
Bibliographie
97
Table des matières
117
A Jérôme ZANELLA-ARGANT
REMERCIEMENTS
Il est pratiquement difficile de produire un travail
scientifique sans recourir à l'aide des personnes qui d'une
manière ou une autre, nous aident à clarifier la vision et cerner
l'objet d'étude. C'est dans ce cadre que nous remercions Madame
Séverine NADAUD pour avoir dirigé ce travail. Ses conseils et
suggestions sur la conception du plan et la définition de l'angle
d'attaque ont été précieuses dans sa réalisation.
Nous remercions aussi toutes les personnes qui de près
ou de loin ont contribué à la conception et la réalisation
de ce travail notamment par les discussions élevées, les
corrections et toute autre aide précieuse reçue le long du voyage
qui a produit ce travail. A toutes et à tous, nous disons merci.
RÉSUMÉ
Titre : La pollution de l'air et le cadre de vie
en Droit international de l'environnement
Résumé : L'envergure de la
problématique de la pollution de l'air et ses effets sur le cadre de vie
avait interpellé le droit international depuis l'affaire de la Fonderie
de Trail entre le Canada et les Etats-Unis. Le caractère mondial des
effets des changements climatiques découvert dans un passé
récent a poussé les nations membres de l'ONU à
négocier une réglementation de ce phénomène en
adoptant le CCNUCC. A travers l'étude scientifique des effets de la
pollution de l'air sur les individus et les écosystèmes, et
l'interprétation historique de ces effets dans les décisions de
justice et les traités internationaux, ce travail se propose de mettre
en exergue les évolutions du droit international de l'environnement dans
le domaine de la pollution de l'air, et se penche plus particulièrement
sur l'interprétation de ces fait scientifiques dans le domaine du droit.
La notion de cadre de vie étant au coeur des actions judiciaires qui ont
mis en mouvement l'avènement de ces thèmes sur la scène
internationale, l'étude montre comment cette notion non définie
juridiquement apparaît connexe à la notion juridique de la
nuisance développée dans le système de la Common Law et
particulièrement aux Etats-Unis. Une analyse jurisprudentielle des
décisions aux Etats-Unis est proposée pour comprendre comment les
juges américains attendent protéger le cadre de vie par
l'utilisation de la notion de la nuisance. Le travail expose également
la réglementation internationale en vigueur dans le domaine de la
pollution de l'air en se focalisant sur la Convention sur pollution
atmosphérique transfrontière à longue distance et la
CCNUCC. La mise en oeuvre de la législation en vigueur dans la lutte
contre la pollution de l'air et ses effets sur le cadre de vie est
analysée par les institutions d'implémentation et les obstacles
qu'ils doivent surmonter. Enfin, les obstacles qui s'insurgent dans
l'application des règles qui sont déjà établies en
droit de l'environnement sont discutés.
Mots clés : Pollution de l'air -
Droit international de l'environnement - Cadre de vie - Nuisance - Changements
climatiques - Agence américaine de la protection de l'environnement -
Pollution atmosphérique transfrontière - GES
Title: Air pollution and the living environment in
international environmental law
Abstract: The scope of air pollution and its
effects on the «living environment» has been the subject of
international law since the Trail Smelter case between Canada and the United
States. The global nature of the impacts of climate change discovered in the
recent past has prompted the United Nations (UN) member States to adopt the
United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). Through the
review of scientific studies of the consequences of air pollution on
individuals and ecosystems and their historical interpretation in court
decisions and international treaties, this paper aims to highlight developments
in international environmental law regarding air pollution, and focuses, in
particular, on the interpretation of scientific facts in the law. This study
shows that the notion of «the living environment», which is at the
heart of the legal actions but which is not legally defined, appears to be
related to the legal doctrine of nuisance developed under common law systems
and particularly in the United States. A jurisprudential analysis of decisions
in the United States is proposed to understand how American courts attempt to
protect «the living environment» through the doctrine of nuisance.
The paper also outlines existing international regulations regarding air
pollution, focusing on the Convention on Long-range Transboundary Air Pollution
and the UNFCCC. The implementation of existing legislation in the prevention of
air pollution and its repercussions on «the living environment» is
analyzed by the institution of implementation and the obstacles they have to
overcome. Finally, the obstacles that arise in the application of the
regulations already established in environmental law are discussed.
Keywords: Air pollution - International
environmental law - Climate change - The living environment - Nuisance -
Climate change - US Environmental Protection Agency - Transboundary air
pollution - GHG
SIGLES ET ABRÉVIATIONS
ACEUM : l'Accord Canada - Etats-Unis -
Mexique
AG : Assemblée
générale
ALENA : l'Accord de Libre Echange
Nord-Américain
AME : Accords multilatéraux sur
l'environnement
ANACDE : Accord Nord-Américain de
Coopération dans le Domaine de l'environnement
ASEAN : l'Association des Etats du
Sud-Est Asiatique
CAA : Clean Air Act
CASAC :Clean Air Scientific Advisory
Committee
CCNUCC : Convention-cadre des Nations
unies sur les changements climatiques
CDI : Commission du Droit
International
CE : Commission européenne
CEE : Commission de Coopération
Environnementale
CEE-ONU : Commission Economique des
Nations unies pour l'Europe
CFC : Chlorofluorocarbones
CITES : Convention sur le commerce
international des espèces de faune et flore sauvages menacées
d'extinction
CJUE : Cour de justice de l'Union
européenne
CMI : Commission mixte Internationale
CNUED : Conférence des Nations
unies sur l'environnement et le développement
COP/CP : Conférence des Parties
COP/MOP : Conférence des
Parties/Réunion des Parties
COV : Composés Organiques
Volatils
CWA : Clean Water Act
EMEP : Programme concerté de
surveillance et d'évaluation du transport à longue distance des
polluants atmosphériques en Europe
FEM : Fonds pour l'Environnement
Mondial
GES : Gaz à effet de serre
GIEC : Groupe d'experts
intergouvernementale sur l'évolution du climat
HCFC : hydrochlorofluorocarbones
MAB : Man and the Biosphere
MDP : Mécanismes pour un
Développement Propre
MOC : Mise en OEuvre Conjointe
MOTAPC : Michigan-Ontario Transboundary
Air Pollution Commission
MUDP : Environmental Technology
Development and Demonstration programme
OCDE :Organisation pour la
Coopération et le Développement Economique
OMI : Organisation Maritime
Internationale
OMM : Organisation
Météorologique Mondiale
OMS : Organisation Mondiale de la
Santé
ONU : Organisation des Nations unies
PCDV : Contributions Prévues
Déterminées au niveau National
PCDV : Polluants Climatiques de courte
Durée de Vie
PIC : Programme Internationaux
Concertés
PNUD : Programme des Nations unies pour
le Développement
PNUE : Programme des Nations unies pour
l'Environnement
POPs : Polluants Organiques
Persistants
PSD : Prevention of Significant
Deterioration
REDD : Réduction des Emissions
dues à la Dégradation des Forêts
SADC : Communauté de
développement d'Afrique australe
SEQE-UE : Système
d'échange de quotas d'émission de l'Union Européenne
TVA : Tennessee Valley Autority
UE : Union Européenne
UNESCO :l'Organisation des Nations Unies
pour l'Education, la Science et la Culture
UQA : Unités des Quantités
Attribuées
US GAO : United States General
Accounting Office
US : United States
ZGOT : Zones de la Gestion de l'Ozone
Troposphérique
INTRODUCTION
Au début du siècle dernier, la course à
l'exploitation du cuivre faisait rage aux États-Unis. Dans de grandes
exploitations, le minerai était brûlé pour le
séparer du cuivre. Les bûchers étaient alimentés en
permanence et entraînait la production de grandes quantités de
dioxyde de souffre, lequel tombait sous forme de pluies acides. L'environnement
autour des mines s'est transformé en paysages lunaires laissant donc une
cicatrice énorme, visible jusqu'aujourd'hui. Un siècle
après, ces zones sont toujours stériles. L'affaire s'est
passée à Ducktown dans le Tennessee. Les paysans, voyant leurs
récoltes détruites par l'exploitation du cuivre, saisissent la
justice pour demander une injonction contre l'exploitant au motif de la
nuisance due à la pollution de l'air. Non seulement les récoltes
étaient détruites par les pluies acides, mais le risque pour la
santé des habitants n'était pas négligeable. En 1904, la
Cour Suprême du Tennessee se prononça en faveur de la poursuite de
l'exploitation tout en demandant aux entreprises exploitantes de payer les
plaignants en valeur monétaire les pertes subies par leurs
récoltes.
Cet épisode constitue l'un des premiers cas de recours
contre des intérêts économiques qui avait eu des
répercussions sur la conception de la loi de la nuisance aux Etats-Unis
en matière de pollution de l'air, et il s'est fait sur la base des
conséquences néfastes que l'exploitation des ressources a pu
avoir sur les habitants. Le droit est ici utilisé pour défendre
des intérêts particuliers contre d'autres intérêts
particuliers, base d'une législation qui aura plus tard la
prétention de défendre les intérêts collectifs ou
même les intérêts des ressources elles-mêmes contre
les intérêts individuels au nom du droit de l'environnement. Le
concept de défense d'un environnement propice à la vie, ou du
moins proche de celui dont un citoyen est perçu comme devant pouvoir en
bénéficier, peut être perçu comme la base de la
notion de nuisance, et par là même de la notion de
« cadre de vie ». Le fait que cela se soit
déroulé aux Etats-Unis n'est peut-être pas non plus
étranger aux notions militantes de défense d'un
« living environment » si cher aux continent
Nord-américain et le développement de la doctrine de la
nuisance.
La construction d'un cadre de vie propice ne pourra être
un succès que si la qualité de l'air qui est certainement l'un
des éléments écologiques autour desquels la communication
publique est prégnante, est protégé contre les
différentes émissions polluante. Elle est mesurée,
évaluée et communiquée et fait l'objet de débats
dans les pays développés et au sein de nombreux forums
internationaux dont l'objectif est la mise en place des mesures restrictives
pour la protection de la qualité de l'air. A ce titre, il s'agit d'un
sujet autour duquel la conscience environnementale et écologique
raisonne le plus et pousse les pouvoirs publics au niveau national et
international à agir. La protection du cadre de vie, le droit des
générations futures, la protection de la faune et de la flore...
constituent les quelques bases sur lesquelles la réglementation
internationale de la pollution de l'air est assise.Cette affaire indique que la
problématique liée à la pollution de l'air n'a pas
commencé avec le développement du droit de l'environnement. Il
s'agit avant tout d'une forme de nuisance dont l'homme essaie toujours de se
débarrasser en utilisant les moyens à sa disposition pour la
protection de son cadre de vie.
La pollutiona été définie pour
la première fois dans une recommandation adoptée par le Conseil
de l'Organisation pour la Coopération et le Développement
Economique (OCDE), concernant des principes relatifs à la pollution
transfrontière en 1974. Son annexe définit la pollution comme
« ... l'introduction par l'homme, directement ou indirectement, de
substances ou d'énergie dans l'environnement, qui entrainent des
conséquences préjudiciables de nature à mettre en danger
la santé humaine, à nuire aux ressources biologiques et aux
systèmes écologiques, à porter atteinte aux
agréments ou à gêner les autres utilisations
légitimes de l'environnement »1(*).
Cette définition a été reprise par
différentes conventions pour définir les pollutions sectorielles
et former l'arsenal juridique qui sera mis en oeuvre par la suite pour la
protection des différentes formes de ressources identifiées comme
patrimoine constitutif du droit commun. L'article 1 alinéa 1 de la
Convention de Genève du 13 novembre 1979 sur la pollution
atmosphérique transfrontière à longue distance
définie la pollution atmosphérique comme «
l'introduction dans l'atmosphère par l'homme, directement ou
indirectement, de substances ou d'énergie ayant une action nocive de
nature à mettre en danger la santé de l'homme, à
endommager les ressources biologiques et les écosystèmes,
à détériorer les biens matériels, et à
porter atteinte ou nuire aux valeurs d'agrément et aux autres
utilisations légitimes de l'environnement, l'expression «polluants
atmosphériques» étant entendue dans le même
sens ».
La loi française sur l'air et l'utilisation rationnelle
de l'énergie du 30 décembre 1996 prend le soin d'ajouter qu'il
s'agit de l'introduction par l'homme des substances non seulement dans
l'atmosphère mais aussi dans « «les espaces clos»
ayant une influence sur «les changements climatiques» et à
provoquer les nuisances olfactives ».2(*)Au fil des années, la pollution de l'air,
particulièrement par les gaz à effet de serre (GES), a eu comme
résultat la détérioration de la qualité de l'air
ambiant, atteignant son point culminant dans le changement climatique en
passant par la destruction des habitats naturels des espèces animales et
végétales.
Tous ces éléments sont perturbateur d'un cadre
de vie propice au vivant. Mais le cadre de vie n'est pas toujours facile
à définir. Les auteurs préfèrent lui substituer ses
éléments caractéristiques plutôt qu'une
définition propre. C'est son caractère subjectif qui
préside à cette difficulté définitionnelle. Le
cadre de vie est l'ensemble des composants naturels et artificiels que l'on
trouve dans l'environnement du vivant et qui sont indispensables pour sa
survie. Certains auteurs posent la définition du cadre de vie à
« l'articulation entre l'environnement avéré et
l'environnement vécu. Ainsi, la "qualité de cadre de vie" se
révèle une notion à la fois objective et facile à
identifier en relation avec la dimension naturelle de l'Homme (ex : niveau
de décibels pour la nuisance sonore, concentration en
éléments pathogènes pour la qualité des eaux,
etc.), et à la fois tout à fait subjective en relation avec la
dimension culturelle de l'Homme. »3(*) La notion du cadre de vie apparait dans
différentes législations nationales dans différents
contextes et sens variés.
Au Burkina Faso, le décret du 3 février 2005
portant organisation du Ministère de l'Environnement et du Cadre de
vie institue la Direction générale de
l'amélioration du cadre de vie avec les attributions notamment en
matière de pollution et d'assainissement, des déchets, la
promotion de l'éco-industrie, les évaluations environnementales,
etc. Ces attributions sont reprises par l'article 29 du même
décret. La Direction générale de l'amélioration
du cadre de vie comprend les directions de l'assainissement et de la
prévention des pollutions et nuisances, la réglementation et les
inspections environnementales, des aménagements paysagers et les
évaluations environnementales (article 30).4(*) A la lecture de cet acte
réglementaire, il est clair que le cadre de vie dans l'esprit du
gouvernement du Burkina Faso s'articule autour des éléments
environnementaux qui sont reconnu comme tels par la majorité des
législations sur l'environnement dans le monde.
Le décret du 11 août 2016 portant attributions,
organisation et fonctionnement du Ministère du cadre de vie et du
développement durable du Benin stipule en son article 3 que le
Ministère a pour mission « la définition, le suivi de
la mise en oeuvre et l'évaluation de la politique de l'Etat en
matière d'habitat, de développement urbain, de mobilité
urbaine, de cartographie, de géomatique, de l'aménagement du
territoire, d'assainissement, d'environnement, de gestion des effets des
changements climatiques, de reboisement, de protection des ressources
naturelles et forestières, de préservation des
écosystèmes, de protection des berges et des côtes. II
participe également à la définition et au suivi de la
politique de l'Etat en matière de foncier et de
cadastre... ».5(*)
En France, le Ministère de l'Intérieur
conduit chaque année depuis 2007 un rapport sur « le
cadre de vie et sécurité ». Ce rapport est le
résultat d'une enquête nationale dite de
« victimisation » ayant pour objectif
« d'évaluer et de décrire les infractions (vols ou
tentatives, actes de vandalisme, escroqueries et arnaques, menaces et injures,
violences physiques et sexuelles) dont sont victimes les ménages et les
individus ».6(*)
De ce qui précède, il est clair que le
caractère subjectif de la notion de cadre de vie lui donne une
application large lorsqu'elle est utilisée par les pouvoirs publics.
Certes, dans le contexte des pays Africains, il s'agit avant tout d'un
mimétisme législatif et institutionnel de la métropole.
Mais la notion de cadre de vie va au-delà d'une simple protection de
l'environnement naturel du vivant et implique aussi tout ce qui concourt
à son épanouissement physique, émotionnel et la couverture
de ses besoins. C'est ainsi que le cadre de vie concerne aussi la
préservation des monuments historiques contre les noircissements
dû à la pollution de l'air, la diffusion de microparticules qui
affectent les populations fragiles comme celles souffrante de l'asthme et les
personnes âgées, l'augmentation du monoxyde de carbone en milieu
urbain foncièrement lié à l'activité industrielle
et moderne et l'utilisation de technologie affectant, par son utilisation et la
modification de sa chimie, un équilibre supposé naturel et propre
à la « nature », etc.
Au-delà d'une vision anthropique du concept, il
implique aussi la protection et la préservation de la faune, de la
flore, de la diversité biologique, des sols et tout ce qui concoure
à la vie sur la planète. Dans le cadre de ce travail, nous nous
attèlerons sur la compréhension élargie du concept de
cadre de vie. Le caractère indéfini (du moins juridiquement)
donne aux juges et à l'Administration la possibilité d'une
interprétation et d'une application large. C'est ainsi qu'avant
l'ère du droit de l'environnement (1972), la doctrine de nuisance a
été utilisée aux États-Unis par les victimes de la
pollution afin de faire stopper les activités polluantes de l'air d'une
exploitation du cuivre.7(*)
Le droit international de l'environnement est l'ensemble des
règles juridique établies par les Etats et d'autres sujets de
droit international en vue de la protection de l'environnement et des
ressources naturelles. L'environnement étant entendu comme
« [...] le milieu naturel, urbain, industriel (parfois aussi
économique, social et politique) au sein duquel vivent les
hommes. »8(*) D'un
point de vue anthropocentrique, l'environnement peut également
être présenté comme « [...] ce qui environne les
êtres vivants et détermine les conditions de leur
développement. »9(*)
Le Professeur Jean Pierre BEURIER définit le droit
international de l'environnement comme « un domaine spécial du
droit international au même titre que le droit de la mer ou de l'espace
extra atmosphérique, [qui] a pour objet de protéger la
biosphère contre les détériorations majeures et les
déséquilibres qui pourraient en perturber le fonctionnement
normal ».10(*)Il
utilise le terme biosphère pour designer « la totalité
de notre environnement » et qu'il s'agit de « la partie de
notre univers où, selon nos connaissances actuelles, se concentre toute
forme de vie ».11(*) le terme biosphère est en accord avec le
programme de l'Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science et
la Culture (UNESCO), Man and the Biosphere (M.A.B).
Le cadre juridique constituera le garde-fou dans l'analyse de
ce sujet. Nous nous intéresserons aux sciences de l'environnement que
lorsque cela sera nécessaire pour clarifier notre propos. En ce qui
concerne les applications de cette législation au concept de cadre
de vie, il s'agira avant tout de se pencher sur la jurisprudence qui
permettra de bien cerner la notion et son utilisation dans des contextes
différents, et en particulier dans l'élaboration des concepts
liés au Droit international de l'environnement. La pollution de l'air
est particulièrement propice à cette étude, en tant que
cette pollution particulière est invasive par nature, et affecte
directement la santé, y compris des personnes les plus fragiles, et
qu'il est particulièrement difficile de déterminer des liens
clairs de cause à effet. L'utilisation d'un terme juridiquement peu
précis peut donc se prêter davantage à la justification
d'une potentielle mise en danger des personnes qui reste difficile à
prouver. Par ailleurs, la notion de nuisance sera abordée pour
démontrer la façon dont les plaignants, que ce soient les
individus ou les Etats, entendent protéger ce qu'ils nomment leur
cadre de vie.
La jurisprudence outre-Atlantique a été choisie
dans le cadre de ce travail pour illustrer comment, les juges américains
appliquent les règles sur la pollution de l'air et la doctrine de
nuisance développée au niveau fédéral, ils
prétendent le plus souvent le faire pour défendre les
intérêts liés au cadre de vie. Ce choix
jurisprudentiel est aussi justifié par la décision de la Cour
Suprême des Etats-Unis dans l'affaire de l'Etat de Georgia contre
Tennessee Copper Co. dans laquelle la Cour s'est prononcée sur la
fermeture de l'usine de production du cuivre pour cause des fumées
toxiques produites par l'exploitation basée dans le Tennessee vers
l'Etat de la Géorgie.
Il a été jugé qu' « il s'agit
d'une action intentée par un Etat en réparation d'un
préjudice qu'il a subi en sa qualité de quasi-souverain. En cette
qualité, l'Etat a un intérêt indépendant des titres
de ses citoyens et sous-jacent à ceux-ci, dans toute la terre et dans
l'air de son domaine. Elle a le dernier mot quant à savoir si ses
montagnes seront dépouillées de leurs forêts et si ses
habitants respireront de l'air pur12(*)». Cette décision a été
reprise par la sentence arbitrale dans l'affaire de la Fonderie de Trail entre
le Canada et les Etats-Unis. La jurisprudence abondante en matière de
pollution de l'air aux Etats-Unis a été un élément
crucial dans notre choix des exemples donnés dans ce travail.
Problématique et intérêt de la
recherche
Depuis le début de la révolution industrielle,
les effets de l'activité humaine sur l'environnement ne sont plus
contestables. La pollution de l'air, comme tous les problèmes qui
concernent l'environnement, touche au cadre de vie. Ce dernier est directement
concerné par la qualité de l'air ambiant que l'homme pollue
à travers ses activités. Ce sont d'abord les plus fragiles qui
subissent les conséquences avant que la situation ne devienne grave,
comme dans le cas de changement climatique considéré aujourd'hui
comme l'un des plus grands problèmes auquel l'humanité
entière doit faire face. Il est vrai qu'avant le développement de
la notion par les scientifiques et sa médiatisation, le problème
de pluies acides était la résultante la plus visible de la
pollution de l'air, notamment en ce qui concerne les effets directs que ce
phénomène produisait dans les environs de la location de ces
activités.
Les scientifiques affirment de plus en plus qu'il est
incontestable que la pollution de l'air et ses conséquences
détruisent la diversité biologique sur terre13(*). Il est aussi admis qu'ils ne
sont pas encore en mesure de répertorier toutes les espèces
végétales ou animales que constituent la planète. Nous ne
savons pas combien sont détruites à cause de la pollution de
l'air et ses nombreuses conséquences, notamment le changement
climatique.
Si les problèmes liés à la pollution de
l'air se manifestent d'abord dans les endroits où la pollution est
produite, comme c'est le cas des smogs dans les grandes villes, le grand
problème touche les zones plus large lorsque l'envergure d'une pollution
répétitive à grande échelle, connait un impact sur
le climat. Dans ce contexte, le problème n'est plus local, national ou
même régional, il s'agit d'un problème qui touche la
planète toute entière. Son corollaire, les réfugiés
climatiques, la désertification et la disparition des
écosystèmes tout entiers.
Partant du principe que le cadre de vie est avant tout
l'environnement immédiat du vivant, le droit international de
l'environnement s'efforce à réglementer cette relation
tumultueuse entre l'homme et la nature en mettant en place des règles
pour sa protection. Mais le droit ne peut pas agir seul ; les autres
disciplines qui concourent à la protection de l'environnement sont
appelées à y jouer un grand rôle. Le droit, par son
rôle de la réglementationdes relations sociales est venu avec un
retard conséquent pour la protection de l'environnement comme telle.
Cette relation qui ne se justifie pas seulement par le fait d'une appropriation
de la nature par l'homme mais par son respect d'exister comme telle.
L'air considéré comme res nullius,
connait les mêmes problèmes que connaissent les biens communs.
Devant l'impossibilité manifeste de son appropriation, l'être
humain par ses activités le pollue avec différents produits et
énergies qui ont pour conséquences, la destruction du cadre de
vie des générations présentes et futures. Le droit de
l'environnement a permis de mettre en place les règles et principes pour
la protection de la biosphère mais cette protection ne sera efficace que
si les institutions d'application sont effectives et efficientes dans leur
manière de sanctionner les comportements polluants. L'implication de la
participation du publique n'est pas négligeable et pousse le politique
à l'instauration de la règle de droit pour la protection de
l'environnement, faisant de la communication et de la publicisation de notions
juridiquement vagues, mais intuitivement appréhendable comme le
cadre de vie cruciale dans la construction d'un droit contraignant
applicable.
Pour cerner cette construction et tenter de distinguer les
forces à l'oeuvre dansl'architecture de ce droit,l'intérêt
de ce sujet est d'étudier l'articulation conceptuelle et empirique entre
le droit international de l'environnement sur la pollution de l'air et la
perception juridique du concept decadre de vie développé
dans les sciences sociales et reprise par l'opinion publique comme ce qui
semble être entendu dans les termes d'un droit universel, sans jamais
être défini ou clairement explicité. Or, une étude
juridique ayant pour objet les questions relatives à la
subjectivité de la notion de cadre de vie doit tendre
inéluctablement vers la démonstration théorique et
pratique de l'existence d'une protection accordée au cadre de vie par
les pouvoirs publics.
Pour apporter notre contribution à ce sujet, une
question, à laquelle il convient d'apporter des réponses claires
doit être posée :
- Peut-on envisager, dans l'état actuel de
l'évolution du droit international de l'environnement et de la
réglementation sur la pollution de l'air, une protection efficace et
efficiente du cadre de vie ?
Depuis 1972, la mobilisation internationale pour la protection
de l'environnement a pris un tournant majeur. Alors que se met en place une
réglementation internationale sur la pollution de l'air dans l'objectif
de la conservation d'une ressource commune à l'humanité, nous
verrons comment le cadre de vie, concept aux contours flous et qui laissent une
grande place à l'interprétation, constitue le socle d'une
construction réglementaire internationale aux différentes
applications locales.
D'abord, il s'agira de se pencher sur la réglementation
internationale de la pollution de l'air comme facteur de cadre de vie
(Ière partie) en exposant la législation
internationale mise en place dans ce domaine.En fin, nous démontrerons
qu'en dépit de l'abondance de textes en la matière ces derniers
sont encore loin de répondre aux besoins réels de protection du
cadre de vie (IIème partie).
PREMIÈRE PARTIE - LA RÈGLEMENTATION INTERNATIONALE DE LA
POLLUTION DE L'AIR COMME FACTEUR DE CADRE DE VIE
Le concept de la vie n'est pas toujours facile à
définir. Différentes conceptions ont vu le jour afin de cerner la
notion. Le Professeur J.P. BEURIER définit le vivant
comme « toutes formes de vie qui ne dépend pas
directement de l'homme : les cinq règnes sont
concernés et tout particulièrement le règne animal et le
règne végétal ».14(*) Selon le Larousse « les êtres
vivants se caractérisent par des activités
spécifiques : le métabolisme, qui consiste à puiser
dans l'environnement les substances nécessaires à leur
fonctionnement et à rejeter des déchets ou
la reproduction, qui leur permet de se multiplier ».15(*) L'air étant un des
éléments de base de la vie, il est nécessaire que le
vivant puise un air adapté à ses besoins et libre de toute
pollution dans son environnement. Un air pollué entraine avec lui des
maladies et dans des cas extrêmes la mort pure et simple de
l'équilibre fragile des êtres qui caractérisent cet
environnement.
En biologie, « La cellule est
l'unité de base du vivant : tous les êtres vivants sont
constitués d'au moins une d'elle. Elle est le niveau fondamental
d'organisation du vivant, dont la biosphère constitue le
niveau ultime et le plus complexe (l'exobiologie n'ayant pas encore
établi d'existence de vie au-delà de
celle-ci) ».16(*) Or, il est maintenant reconnu que
« l'appauvrissement de la biosphère a des conséquences
biologiques du fait de l'interdépendance des espèces, de la
chaine du vivant et des équilibres écologiques,
éléments qui ne sont toujours pas totalement
maitrisés ».17(*)
C'est dans ce contexte particulier que le droit et plus
récemment le droit de l'environnement met en place des règles
nécessaires pour la protection de l'air. Considéré comme
un bien commun et ne pouvant faire l'objet d'une appropriation privée,
il semblait nécessaire de mettre en place des règles du droit
international de l'environnement pour la protection du cadre de vie contre la
pollution par les différentes substances qui sont le fait de
l'homme et qui participent à la dégradation de la qualité
de l'atmosphère.
La pollution de l'air comme une entrave au cadre de vie
(Chapitre I) sera analysée dans une démarche analytique des
concepts pendant que l'appréhension de la pollution de l'air par le
droit international de l'environnement (Chapitre 2) consistera en une
exposition de la réglementation qui a été mise en place
par les États et les organisations internationales afin de pallier
à ce problème qui touche une des bases du cadre de vie.
Chapitre I. Délimitation de la notion de la pollution
de l'air par la notion de cadre de vie
La pollution de l'air et son corollaire, le
réchauffement du climat constituent une menace grave et non
négligeable pour le cadre vie (Section I). Comme nous le verrons dans
lignes qui suivent, les effets de la pollution de l'air et plus
récemment le réchauffement climatique ont été
démontrés et documentés par les scientifiques.
L'exposition des effets néfastes de la pollution de l'air sur les
êtres humains, les espèces végétales et animales et
sur les écosystèmes ne fait plus aucun doute. De ce fait, la
notion de nuisance a été utilisé par des victimes d'actes
de pollution pour la protection de leur cadre de vie (Section 2). C'est
principalement aux États-Unis que la jurisprudence autour de la notion
de nuisance a été développée pour
appréhender juridiquement une notion avant tout subjective et qui
demande aux juges de décider au cas par cas s'il y a bien eu nuisance ou
non. Cette notion trouve ainsi également son expression en
matière de pollution de l'air.
Section 1. La pollution de l'air et le
réchauffement climatique : Une menace sur le cadre de vie de
l'homme et des espèces
Les substances rejetées dans l'atmosphère
renferment en leur sein des composés chimiques qui modifient de
manière importante et souvent pérenne l'équilibre chimique
de l'air ambiant. Les vapeurs produites par la combustion industrielle, le
charbon, les modes de transport produisent des particules fines qui restent
suspendues dans l'air et causent des maladies et parfois la mort. Les effets
sanitaires de la pollution atmosphérique (§1) ne sont plus
discutables dans le monde scientifique. Au-delà de cette pollution qui
peut s'avérer à première vue minime, il existe des effets
sur le climat sur le long terme. En réalité, les
conséquences du réchauffement climatique sur la biosphère
(§2) ont été mis en avant depuis longtemps mais l'effet de
serre a été exposé par les scientifiques beaucoup plus
récemment et ceux-ci démontrent comment les GES influent sur le
climat.
§ 1. Les effets sanitaires de la pollution de l'air
La prise de conscience des effets sanitaires de la pollution
de l'air et sa perturbation du cadre de vie n'a pas commencé avec
l'émergence du droit de l'environnement. Des incidents de pollution
mortelle ont déjà été démontrés dans
l'histoire de l'humanité. De l'utilisation accrue du charbon par les
industries et les ménages, couplée à de mauvaises
conditions météorologiques, résulte la création des
smogs. Il s'agit d'un mélange de brouillard et de fumées pouvant
donner la mort à des individus souffrant des maladies respiratoires ou
aux populations vulnérables et sensibles. En effet, « au cours
de leur ascension dans l'atmosphère, les polluants peuvent rencontrer
à une altitude donnée, une couche d'air dont la
température est plus élevée. Il se forme alors un
couvercle thermique sous lequel les polluants stagnent. Ceux-ci finissent par
retomber au sol à une distance d'autant plus faible du point
d'émission que la couche d'inversion se situe à basse
altitude ».18(*)
Un des premiers épisodes mortels bien documenté
de la pollution de l'air au dioxyde de souffre eu lieu en Belgique dans la
vallée de la Meuse entre le 1er et le 5 décembre 1930.
Un brouillard épais causa de nombreux problèmes respiratoires et
soixante décès ont été enregistrés entre le
troisième et le cinquième jour de l'incident.19(*) La commission d'enquête
judiciaire mise en place avait conclu que le phénomène mortel
n'était pas le résultat d'une fatalité. Ce rapport
prédisait que si un phénomène similaire se produisait
à Londres « on aurait à déplorer 3,179 morts
immédiates ».20(*)
Aux États-Unis, c'est en Pennsylvanie dans la petite
ville de Donora, qu'un excès de mortalité est enregistré
en Octobre 1948. La ville connaissait déjà une pollution accrue
à cause de son usine de traitement de zinc et sa fonderie. Mais du 27 au
30 Octobre 1948, la pollution causée par les émissions provenant
de son industrie et une inversion anticyclonique, était si épais
que beaucoup des résidents avaient dû évacuer la ville.
Vingt personnes auraient été asphyxiés et plus de sept
mille hospitalisées à cause de cette pollution.21(*)22(*) Cette tragédie bien documentée avait
éveillé la conscience des américains sur les dangers de la
pollution de l'air et a conduit à des reformes législatives ayant
aboutie à la mise en place de la loi sur la qualité de l'air
(CAA) en 1970.
Le Smog le plus tristement célèbre est celui de
Londres en 1952. Plus de 4000 personnes y auraient perdu la vie, pour une
population exposée de huit millions de personnes23(*), confirmant ainsi les
prédictions faites par les rédacteurs du rapport judiciaire sur
le smog de la vallée de la Meuse en Belgique. Le smog de 1952 n'est pas
le seul événement ayant frappé le coeur de Londres et
causa la mort de nombreuses personnes. En Janvier 1956, plus de mille morts
supplémentaires auraient été enregistrées. En
décembre 1957, plus de 700 personnes auraient perdu la vie à la
suite d'un autre smog et durant l'hiver 1958-1959, 200 à 250 personnes
auraient également perdue la vie. Et encore, en 1962, plus de 300
décès furent enregistré.24(*)
Comme ce fût démontré dans l'histoire, les
épisodes de smog sont un véritable danger pour les populations.
Dans toutes les grandes villes où ils apparaissent, ils sont à
l'origine de morts prématurées et de graves problèmes
respiratoires pour une part de la population. Les images récentes de la
Chine, montrant la population obligée de vaquer à ses occupations
avec un masque anti-pollution pour éviter la contamination rappelle le
caractère dangereux des smogs. Il est indéniable que le cadre de
vie est sérieusement perturbé et mis à l'épreuve
dans des telles conditions.
Plusieurs études relativement récentes mettent
en évidence les risques de la pollution atmosphérique sur la
santé des individus. En 1990, une étude conduite dans le cadre du
projet Européen Agency for Public Health Education Accreditation
(APHEA)25(*) avait
été lancée. Les premiers résultats ont
été publiés en 1995. Ils faisaient apparaitre,
à court terme, l'impact de la pollution acido-particulaire, à
Paris et à Lyon, sur les mortalités cardio-vasculaire et
respiratoire prématurées. Cette étude estimait alors que
« la mortalité cardio-vasculaire est évaluée
[de] 30 à 50 cas de décès prématurés par an
à Lyon. La mortalité respiratoire attribuable à la
pollution était moins importante : entre 5 et 8 cas annuels. A
Paris, ces chiffres étaient respectivement de 260 à 350
(mortalité cardio-vasculaire) et entre 50 et 80 (mortalité
respiratoire) ».26(*) Il est aussi à noter qu'« en 1998,
l'étude Erpurs a révélé une hausse de la
mortalité en Ile-de-France associée, l'été,
à l'ozone troposphérique27(*) (+ 4,8% toutes causes confondues) et, l'hiver, au
dioxyde d'azote (8 à 20% de décès d'origine respiratoire)
et de soufre (2 à 7,6% de décès d'origine cardio
-vasculaire)28(*) ».29(*)
L'institut national de veille sanitaire avait conduit une
étude établissant la relation entre la pollution de l'air en
milieu urbain et la mortalité anticipée. En 1999 le rapport
conclu qu'il existe un excès de la mortalité respiratoire et
cardiovasculaire dans les agglomérations urbaines
étudiées. Il s'agissait de Paris, Strasbourg, Lille, Le Havre,
Bordeaux, Rouen, Marseille, Lyon et Toulouse.30(*) La toxicité aigüe de la pollution
atmosphérique n'épargne pas aujourd'hui les pays émergents
et les pays en développement.31(*)
Selon une étude de l'OCDE, entre 1990 et 2013,
« le nombre total de décès annuels dus à la
pollution de l'air extérieur - la pollution par les particules
ambiantes, surtout causée par le transport routier, la production
d'électricité ou l'industrie - ont augmenté de 36% pour
atteindre environ 250 000. Au cours de la même période de temps,
les décès dus à la pollution de l'air par les
ménages - causés par l'utilisation des formes d'énergie
domestique polluantes - ont augmenté de 18%, à partir d'une base
plus élevée, dépassant le nombre de 450
000 ».32(*) Pour
ce qui est de l'Asie du Sud-Est, la situation est particulièrement
critique quand on considère l'existence des particules fines. En 2015,
pour la première fois, Pékin déclenchait l'alerte rouge
imposant ainsi un nombre des restrictions pour les habitants. Parmi elles, les
cours furent suspendus pour les écoliers et les collégiens
à la suite d'un épisode de pollution de l'air.33(*)
L'impact des conséquences de la pollution
atmosphérique sur la santé ne se résume pas seulement sur
l'exposition à court terme comme nous venons de le voir. En
effet,« à long terme, l'exposition à des niveaux de
pollution couramment observés en environnements urbain et
péri-urbain, semble induire des cancers34(*) et se traduire, chezdes personnes en bonne
santé, par un excès de mortalité35(*) et une diminution de
l'espérance de vie de 1 à 1,5 an36(*). Par ailleurs, certains types d'hydrocarbures
(benzène37(*),
hydrocarbures aromatiques polycycliques38(*), aldéhydes39(*)...), de particules (comme celles émises par
les moteurs diesel40(*))
ou de polluants organiques persistants41(*)(dioxines42(*), D.D.T., P.C.B.43(*)...) peuvent provoquer, même à
faibles doses, des troubles de gravité diverse, allant de la
gêne respiratoire ou oculaire aux leucémies et autres cancers, en
passant par des altérations du système nerveux, hormonal ou
immunitaire et du patrimoine génétique. »44(*)
Outre les pertes humaines dénombrables et
dénombrées occasionnées par des cas identifiés de
pollution de l'air, les éléments polluants perturbent le plus
souvent l'équilibre environnemental naturel de vie, souvent
résumé sous l'appellation de cadre de vie. On note ainsi
des affections médicales plus discrètes et insidieuses (car
indirectes) chez les habitants voisins des zones pollués. Ces
conséquences peuvent cependant être tout aussi graves et violente
pour les victimes. Les masques, le niveau de visibilité réduite,
les maladies respiratoires sont autant des conséquences qu'une
exposition à une pollution peuvent engendrer. Thierry de LOPPINOT,
affirme d'autre part que dans certaines régions, la réduction de
l'ensoleillement est très prononcée « qu'elle provoque
des cas de rachitisme chez les enfants dont la peau, insuffisamment
exposée aux ultraviolets solaires, ne parvient pas à
synthétiser la vitamine D ».45(*)
§ 2. Les effets de la pollution de l'air et du changement
climatique sur la biosphère
Nous avons analysé dans les pages
précédentes les effets de la pollution atmosphérique sur
la santé des personnes que l'exposition soit à court ou à
long terme. Malheureusement, ces effets catastrophiques sont aussi
enregistrés sur la biosphère dans son ensemble et notamment sur
les espèces végétales et animales (A) que l'exposition
soit temporaire ou permanente. Comme nous l'avons déjà
mentionné, le réchauffement du climat et l'effet de serre,
corollaire de la pollution atmosphérique constituent une menace non
négligeable sur les espèces et les espaces (B) et perturbant
ainsi leur cadre de vie.
A. Les effets de la pollution
atmosphérique sur la faune et la flore
Il est maintenant connu que la pollution de l'air a des effets
dévastateurs sur la faune et la flore. L'usage de combustibles fossiles
riches en souffre, ainsi que les oxydes d'azote (émis par les voitures
diesel) qui se forment lors de leur combustion, produisent de l'acide nitrique
et notamment des pluies acides qui sont à leur tour dévastatrices
pour les écosystèmes.
Les lacs scandinaves et les forêts de l'Europe centrale
ont été victime de l'acidification et de l'eutrophisation produit
par les émissions de dioxyde de soufre et d'oxydes d'azote. La forte
teneur en acide des eaux des lacs et des cours d'eau a eu comme
conséquence la disparition des poissons dans les milieux les plus
touchés de la Scandinavie. L'Angleterre, l'Allemagne et la Pologne
étaient responsables de ces phénomènes d'autant puisqu'ils
émettaient une grande quantité des fumées sulfureuses
provenant de leurs industries. Les pays scandinaves n'ayant pas un grand nombre
d'industries productrices de fumées, les effets transfrontaliers de la
pollution était un problème qui méritait une attention
particulière.
Marianne MOLINER-DUBOST rapporte que « Ces
substances lessivent par ailleurs les éléments nutritifs du sol,
conduisant à une carence des plantes en calcium et magnésium et
provoquant la libération de composés (aluminium et
manganèse) qui, au-delà d'une certaine concentration, nuisent aux
racines. Principal élément nutritif
desvégétaux,l'azote,reçuenexcèspardépôtsd'origineatmosphérique,génèreundéséquilibrenutritionnel
(eutrophisation),gravementdommageablepourlesécosystèmessensibles(forêts,marais,prairies) ».46(*)
Il y a une carence de la documentation relative aux effets de
la pollution atmosphérique sur la faune. Concernant les périodes
des smogs, la majorité des études se focalisent uniquement sur
les effets de la pollution sur les êtres humains. Par exemple, lors les
smogs de Londres ou encore de Donora aux États-Unis, des animaux
domestiques sont morts ou tombés malades. Principalement via
« la bronchiolite aiguë et
d'emphysème ».47(*) En outre « les émissions
considérables de fluor produites par lesunités
d'électrochimie de l'alumine ont intoxiqué les animaux
d'élevage (bovins et ovins) pâturant dans les vallées
alpines, qui furent atteints de décalcification et de lésions
rénales ou intestinales ».48(*)
Il s'avère aussi que le caractère insecticide de
la plupart des produits dérivés (minéraux) du fluor ont
des conséquences ravageuses sur la faune entomologique et en particulier
les vers à soie et les abeilles. Considérant le rôle
primordial que jouent les abeilles dans la pollinisation, la perte de ces
espèces a des effets périlleux sur les écosystèmes
entiers. La pollution atmosphérique et son impact sur les insectes et
leur cadre de vie est aussi mal connu en général. E. NAIM-GESBERT
rapporte que « le groupe des invertébrés
représentant dans la réalité la majorité des
espèces du règne animal, reste scientifiquement et juridiquement
sous-représenté dans le champ des
connaissances ».49(*)
MOLINER-DUBOST rapporte également qu' « un
grand nombre de polluants atmosphériques (SO2, NOx, O3, fluor...) sont
phytotoxiques et peuvent, même à de faibles concentrations,
provoquer des nécroses foliaires, perturber la photosynthèse et
inhiber la croissance des plantes en cas d'exposition
prolongée ».50(*)
B. Les effets du changement climatique sur
la diversité biologique
Un des effets à long terme lié à la
pollution de l'air est le réchauffement du climat et l'appauvrissement
de la couche d'ozone. L'émission de chlorofluorocarbones (CFC) et la
concentration des GES dans la tropopause à créer d'autres
problèmes environnementaux découvert dans un passé
récent. Il s'agit de la diminution des molécules d'ozone dans la
stratosphère et la modification du climat. Depuis le début de la
révolution industrielle, les émissions des GES tels que le
dioxyde de carbone et le méthane ont fortement augmenté.
La science nous dit aujourd'hui que l'atmosphère a une
capacité d'auto épuration et que les substances émises en
son sein disparaissent par les précipitations ou sont détruites
par divers processus chimiques. Mais certains gaz comme les composés
halocarbonés, le CFC et les halons résistent à ces
modalités d'élimination. L'intensité du rayonnement
solaire dans la haute atmosphère est le seul phénomène qui
parvient à le dissocier.51(*) « Malheureusement, cette réaction
génère la libération d'atomes de chlore ou de brome dans
la stratosphère, lesquels dissocient à leur tour les
molécules d'ozone52(*). Ce phénomène, mis en évidence
au milieu des années 197053(*), est à l'origine du "trou" dans la couche
d'ozone ».54(*)
La capacité de l'atmosphère ayant
été atteinte dans sa fonction de protection de la
biosphère, les conséquences sur la vie sur Terre peuvent
être graves notamment sur les humains (cancer de la peau), l'inhibition
du processus de croissance de certains végétaux ou encore la
productivité des certaines cultures. Le risque du changement climatique
avait été révèle au public en 197955(*), mais la théorie de
l'effet de serre a une histoire récente. Joseph FOURIER (1786-1830)
prédisait que « l'établissement et le progrès
des sociétés humaines, l'action des forces naturelles, peuvent
changer notablement et dans de vastes contrées, l'état de la
surface du sol, la distribution des eaux et les grands mouvements de l'air. De
tels effets sont propres à faire varier, dans le cours de plusieurs
siècles, le degré de la chaleur moyenne ».56(*)
Dans son rapport spécial sur les scenarios
d'émissions publié en 2000, le Groupe d'Experts
Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat (GIEC) avait
modélisé l'amplification de l'effet de serre en fonction de
différents scénarios.57(*) Dans son dernier rapport, les scientifiques du GIEC
exposent les conséquences d'un réchauffement des
températures au-delà de 1,5°C par rapport à la
période d'avant la révolution industrielle.
En effet, le cadre de vie sera gravement perturbé
notamment par la montée des océans, l'extinction des
espèces, les vagues de chaleurs... Les effets du réchauffement
sur les écosystèmes vont aussi dépendre des
régions. Il est important de souligner
qu'« indépendamment de la diversité de leur expression
locale, ces changements se traduiront par une modification irréversible
de la biosphère dans son ensemble. Ils ne sauraient de ce fait
être regardés comme une "simple" conséquence de la
pollution atmosphérique. Les écosystèmes étant
dynamiques et sensibles aux variations climatiques, l'évolution du
climat peut modifier leur emplacement géographique ainsi que la
variété des espèces qu'ils abritent58(*). Les écosystèmes
terrestres pourraient être modifiés et altérés en
particulier dans les zones semi-arides et les savanes. Dans certaines
régions, des types entiers d'espèces végétales
pourraient disparaître et être remplacés par une nouvelle
diversité d'essences et donc par de nouveaux
écosystèmes59(*). Le réchauffement de la température de
l'eau pourrait également induire des perturbations des
écosystèmes marins, aquatiques60(*) et côtiers (mangroves, marécages
côtiers, récifs et atolls coralliens61(*), deltas fluviaux62(*)) ».63(*)
Section 2. La notion de nuisance comme
élément de protection de cadre de vie
Le recours au Common Law pour résoudre les litiges
environnementaux aux États-Unis datent de plusieurs siècles.
Avant 1970, même dans les cas où tous les éléments
du litige pouvaient être considérés comme relevant du droit
de l'environnement, que cela soit de la part des juges ou des parties, aucune
référence n'était faite dans ce contexte. En l'occurrence,
il y avait des cas où la partie défenderesse causait dommage soit
à la qualité de l'air ou de l'eau du plaignant ou même
à son droit de propriété. En dehors de toute conscience
environnementale ou écologique, les juges trouvaient la réunion
de tous les éléments nécessaires pour demander que la
partie défenderesse arrête l'activité dommageable et dans
la plupart de cas, octroie des dommages et intérêts.
Les différents principes et notions de la Common Law
que les juges utilisent dans les litiges ayant trait au droit de
l'environnement sont par exemple la théorie de la nuisance,
l'effraction, la négligence et la responsabilité sans faute. Dans
le cadre de la section sous étude, nous nous focaliserons sur la notion
de la nuisance comme un élément de la protection du cadre de vie.
Parce qu'il s'agit de la pratique, nous verrons comment le cadre de vie qu'il
soit public ou privé est protégé par les victimes de la
pollution de l'air en l'évoquant devant les juges en requête d'une
injonction ou le paiement de dommages et intérêts.
La notion de la « nuisance » fait partie
du droit du délit dans le Common Law. Elle peut être
définie comme « l'utilisation déraisonnable,
injustifiée et/ou illégale de biens, qui cause des
inconvénients ou des dommages à autrui, que ce soit à des
particuliers ou au grand public. Les nuisances peuvent inclure les odeurs
nauséabondes, le bruit, le bûcher, la désaffectation de
l'eau sur d'autres propriétés, le jeu illégal, la collecte
non autorisée... ».64(*) La loi sur la nuisance n'est pas toujours facile
à interpréter et les juges ont la tâche, dans plusieurs
instances, de décider si les actes de la partie défenderesse
constituent une nuisance.
Le code civil de la Californie la considère
comme : « Tout ce qui est préjudiciable à la
santé, y compris, mais sans s'y limiter, [à] la vente
illégale de substances dont la vente est réglementée ou
qui est indécent ou choquant pour les sens, ou qui entrave le libre
usage des biens, de façon à nuire au confort et à la
qualité de vie, ou qui empêche le libre passage et l'usage, de
façon habituelle, de tout lac, rivière, baie, cours, canal,
bassin ou tout parc public, place, rue ou autoroute est une
nuisance »65(*).
William PROSSER rapporte que le terme « a
été malheureusementune sorte de poubelle légale...
utilisée pour designer [n'importe quoi] d'une publicité alarmante
à un cafard cuit au four dans une tarte ».66(*) D'autres auteurs
caractérisent la loi de la nuisance comme « une poubelle
légale ; une corbeille légale [utilisée] comme une
alternative à l'analyse chaque fois que [les tribunaux le souhaitent]
pour réparer un préjudice »67(*) ou encore comme « un
mot caméléon [au sens] technique ou dans sa
généralité, selon qui l'utilise et [qui dépend] de
quand et où il est utilisé68(*) ». D'autres auteurs considèrent la
loi de nuisance comme une jungle impénétrable.
Le caractère vague de la notion de nuisance dans le
Common Law en a fait un instrument majeur dans la protection de
l'environnement. Parce que la notion a été construite par la
jurisprudence, il est beaucoup plus facile aux juges de décider de son
application chaque fois qu'une situation nouvelle se présente.
« le droit de la nuisance est «une intersection importante entre
[le droit de] propriété et les délits»69(*) et comprend deux causes
d'action distinctes en Common Law : la nuisance privée (§1) et
la nuisance publique70(*)
(§2) ». Nous allons voir comment les deux notions ont
été utilisées en matière de pollution l'air en vue
de la protection de cadre de vie.
§ 1. La doctrine de la nuisance privée comme
instrument de protection du cadre de vie
La doctrine de nuisance privée est directement
lié à la notion du droit de propriété. Comme le
propriétaire possède l'usus, l'abusus et le
fructus sur son bien, les perturbations de ses avantages peuvent avoir
comme résultat un conflit judicaire sur la base de la nuisance
privée. Dans le droit privé des biens, il y a nuisance lorsqu'il
y a une entrave importante qui affecte les attributs du droit de
propriété du demandeur. C'est pour cette raison qu'« en
tant que sujet d'étude, le droit de la nuisance est à la fois un
délit civil et un délit matériel parce que la
responsabilité pour nuisance découle d'une activité
négligente ou autrement préjudiciable, et parce que la
responsabilité porte sur l'entrave à l'utilisation et à la
jouissance des biens-fonds ».71(*)
En matière de pollution de l'air, Julian JUERGENSMEYER
rapporte que « dès 1611, la Cour d'Appel de King's Bench
[avait] accordé des dommages et intérêts et une injonction
aux plaignants dont l'air avait été «infecté et
corrompu»72(*) par
les odeurs [d'une porcherie appartenant à
l'accusé] »73(*). Pour parvenir à faire qualifier la pollution
de l'air comme une nuisance privée, le plaignant doit démontrer
qu'elle constitue une entrave substantielle dans l'usage de son bien et
perturbe ainsi son cadre de vie.
Dans la plupart des cas, les juridictions mettent en balance
les intérêts des plaignants pour enfin prendre une décision
basée sur l'équité. C'est l'exemple du litige opposant
Madison à Ducktown Sulphur, Copper and Iron Compagnies en 1904.
Les plaignants, propriétaires des terres agricoles près de
l'usine de transformation du cuivre avaient porter plainte contre l'usine
à cause des émissions de dioxyde de soufre dans
l'atmosphère, qui causaient des pluies acides décimant les
récoltes et la végétation sur les terres des plaignants.
La Cour suprême de Tennessee, tout en admettant qu'il y
a eu nuisance et reconnaissant les pertes subies ainsi que le risque sanitaire
sur les plaignants, ne pouvait pas prononcer une injonction contre
l'exploitation en disant qu' « afin de protéger par
injonction plusieurs petites parcelles de terre d'une valeur totale de moins de
1 000$, on nous demande de détruire d'autres biens d'une valeur de
près de 2 000 000$ et de détruire deux grandes
entreprises minières et manufacturières, qui sont engagées
dans les travaux très importants, non seulement pour leurs
propriétaires, mais aussi pour l'Etat et pour tout le pays... Il en
résulterait pratiquement une confiscation des biens des
défendeurs au profit des plaignants sans aucune
compensation ».74(*)
Il est clair qu'en 1904 la conscience écologique
n'était pas présente dans le chef des plaignants ou même
des juges. L'utilisation de la nuisance privée dans les affaires de la
pollution de l'air ne pouvait pas participer à la protection de
l'environnement dans le cas où les juges décidaient de ne pas
ordonner d'injonction contre l'activité polluante. Dans l'affaire sous
examen, les juges octroient seulement les dommages et intérêts et
permet ainsi à l'exploitation de continuer à polluer.
Wright contre MasoniteCorporation est une autre
affaire dont le plaignant invoque une nuisance privée en matière
de pollution de l'air causée par des gaz toxiques. Le plaignant, un
habitant de Davidson County dans la Caroline du Nord possédait une
petite épicerie à environ 70 mètres de l'usine de carton
Masonite, le défendeur et ce, depuis 17 ans avant 1963. En
été 1962, l'usine décide de relocaliser ses
activités de finissage à environ 18 mètres de
l'épicerie.
Au sein de l'usine, une phase de production finale consistait
à pulvériser des panneaux avec un vernis contenant une
résine urée-formaldéhyde. « Une résine
urée-formaldéhyde est produite en combinant l'urée et le
formaldéhyde. Cette combinaison est ensuite mélangée
à d'autres produits chimiques et composés dans diverses
quantités et des proportions pour produire ce que l'on appelle dans le
commerce un produit synthétique. Dans le processus de fabrication,
l'urée et le formaldéhyde n'aboutissent pas toujours à une
combinaison parfaite de deux produits chimiques, et le résultat dans le
produit fini dans ce cas est un très faible pourcentage du
formaldéhyde "libre". »75(*)
Les fumées résultant de la pulvérisation
sortaient de l'usine à l'aide de deux grands ventilateurs
d'échappement. Avant que l'usine ne déplace son activité
de finissage dans le voisinage de l'épicerie, il n'y avait aucune odeur
enregistrée. Vers la fin de l'année 1962, l'odeur devenait de
plus en plus évidente, non seulement en dehors de l'épicerie,
mais aussi à l'intérieur et déjà au début de
1963, les clients commençaient à se plaindre de ces odeurs.
Certains clients commençaient à retourner la marchandise
achetée prétextant que les produits avaient un goût
étrange, et seraient infectés par les odeurs. C'était en
priorité les oeufs et la viande qui semblait être exposés.
Le plaignant fut obligé de fermer d'abord la section des oeufs et de la
viande avant de fermer complètement vers la fin de janvier 1963.
Il était très difficile de localiser la source
des odeurs. Les agents sanitaires de la ville n'ont pas été
capables d'identifier la source. Il aura fallu une investigation conduite par
le Professeur George DAVIS, un expert chimiste, pour arriver à
détecter la source des odeurs. La Cour a fini par déclarer un
non-lieu (dismissal with prejudice). Même si la Cour admet que
le plaignant aurait perdu un montant estimé à 12 000 USD,
elle n'octroie pas pour autant les dommages et intérêts parce que
le plaignant n'a pas réussi à prouver le caractère
intentionnel du défendeur à nuire.76(*) La responsabilité sans
faute pourrait bien trouver application dans ce cas particulier et ainsi
protéger ce qui en reste du cadre de vie du plaignant.
Benedict SCHUCK rapporte qu'il y a un nombre de principes
légaux que les juges prennent en compte quand ils mettent en balance les
prétentions des parties en matière de pollution de l'air :
- « Toute personne a le droit à ce que l'air
qui circule sur sa propriété soit exempt de toute
impureté ;
- L'air est exempt d'impuretés s'il s'agit d'un air
d'une qualité compatible avec le lieu et le caractère de la
collectivité ;
- La pollution de l'air, dans la mesure où elle est
raisonnablement justifiable pour la jouissance de la vie et le progrès
de la société, n'est pas susceptible de poursuites
judiciaires ;
- Le droit de jouissance de la propriété ne doit
pas être exercée de manière déraisonnable
ou causer un préjudice inutile à
autrui ».77(*)
Contrairement à Madison v. Ducktown, il arrive
des cas où les juges refusent d'utiliser le principe de contrebalancer
les prétentions de parties pour prendre une décision même
si cette décision va causer des pertes économiques. C'est le cas
de Hubert v. California Portland Cement Company dans laquelle, la
cimenterie polluait l'air de la propriété appartenant à
Hulbert. Dans son opinion la cour avaitsoutenuque « bien sûr,
les grands intérêts ne devraient pas être renversés
pour des raisons futiles ou frivoles, comme lorsque la maxime de minimis
non curat lex est applicable ; mais tout droit substantiel et
matériel de la personne ou de la propriété a droit
à une protection contre le monde entier. C'est en protégeant les
plus humbles de son petit domaine contre les empiétements des grands
capitaux et des grands intérêts que le pauvre homme finit par
devenir lui-même capitaliste. Si le moindre intérêt doit
céder aux droits de propriété plus grands, tous les petits
droits de propriété et toutes les petites entreprises seraient
tôt ou tard absorbés par les quelques grands et plus
puissants ; et leur développement à une condition d'avoir
une grande valeur, tant pour l'individu que pour le public, serait
arrêté dans son état embryonnaire »78(*).
§ 2. La notion de la nuisance publique comme
élément de la protection du cadre de vie
Contrairement à la doctrine de la nuisance
privée, la nuisance est dite publique dès lors que le
délit est commis contre la société. Selon William PROSSER,
« les deux n'ont rien en commun, sauf que chacun d'eux est cause de
désagrément, à quelqu'un et qu'il est regrettable qu'on
les appelle par le même nom ». La nuisance publique constitue
un trouble à l'ordre public. Emily SANGI renchérie en disant que
« la nuisance publique [...] découle d'une perturbation
excessive de l'ordre publique et n'implique pas nécessairement une
perturbation de la jouissance et de l'utilisation de la
propriété. Les origines de la nuisance publique se trouvent dans
le droit pénal ; une nuisance publique était une infraction
contre la Couronne poursuivie comme un crime ».79(*)C'est le procureur qui met
l'action publique en marche représentant ainsi toute la
société dans le cadre d'une nuisance publique à moins
qu'un individu prouve avoir subis des dommages exceptionnels du fait de
l'accusé.
L'affaire de l'État de Géorgie contre
Tennessee Copper Co est une illustration de la nuisance publique. Une
action en nuisance privée était déjà portée
contre les mêmes usines de la production du cuivre à la Cour
Suprême du Tennessee. Pour rappel, l'arrêt, tout en admettant qu'il
y a eu bel et bien nuisance causée par les fumées, établit
qu'il n'était pas opportun de donner une injonction à cause des
difficultés économiques qu'une telle décision aurait sur
l'économie.
Dans l'affaire de la Géorgie contre. Tennessee
Cooper, la cause fut portée devant la Cour Suprême des
États-Unis, car le litige s'étendait entre deux États.
C'est le procureur général de l'État de Géorgie qui
intente une action en justice prétendant que la pollution est une
nuisance publique. La Cour suprême des États-Unis, comme
d'ailleurs la Cour d'appel du Tennessee n'hésite pas à trouver
qu'il y a bien eu nuisance. Mais cette fois, la Cour suprême des
États-Unis tout en ordonnant aux compagnies de cuivre de réduire
la pollution afin que les forêts de la Géorgie ne soient pas
affectées, admet aussi que « si l'Etat de la Géorgie
s'en tient à sa décision, il n'y a pas d'autres solutions que
d'ordonner une injonction... ».80(*) Comme l'avait dit la Cour, il ne s'agit pas d'une
dispute entre deux parties privées ayant les mêmes droits.
L'État, dans sa capacité de quasi souverain a le droit de
décider si sa population doit respirer de l'air pur ou que ses
forêts ne soient pas détruites par la pollution du
défendeur.
Cette affaire a eu une grande influence sur le droit de
l'environnement. En 1941, lors d'un différend opposant la Fonderie de
Trail en Colombie Britanique, dont les fumées traversaient les
frontières des États-Unis et touchaient les terres agricoles dans
l'État de Washington, contre le gouvernement des États-Unis, le
tribunal d'arbitrage, citant Georgia v. Tennessee Copper, avait
soutenu que le Fonderie de Trail était responsable des dommages
causés de l'autre côté de la frontière
américaine tout comme les exploitations de cuivre dans le Tennessee
étaient responsables de la détérioration de
l'environnement dans l'État de la Géorgie.81(*) Ce principe selon lequel un
État, tout en ayant le droit d'exploiter les ressources relevant de sa
juridiction, ne devrait pas causer de dommages en dehors de ses
frontières, a été affirmé plus tard lors de la
conférence des Nations Unies en 1972, à Stockholm dans le
principe 21.
Il s'avère que « de nos jours, les actions
pour nuisance publique sont intentées en tant qu'actions civiles en
vertu du droit commun fédéral ou étatique ou d'une loi
étatique qui a codifié les principes de nuisance de
l'État ».82(*) En 2006, la Caroline du Nord avait intentée
une action en justice contre la Tennessee Valley Autority
(TVA)83(*) devant le
US District Court for the Western District de la Caroline du Nord,
alléguant que la pollution de l'air provenant de onze centrales de
charbon dans l'Alabama, le Tennessee et la Kentucky dépassaient les
frontières de la Caroline du Nord créant ainsi une nuisance
publique en violation de la loi sur la nuisance en vigueur dans les
États cités. Il est à noter que « les actions en
nuisance de droit commun visant à réduire la pollution
interétatique sont régies par la loi de l'Etat où se
trouve la source de la pollution plutôt que par la loi de l'État
touché par la pollution ».84(*)
La Caroline du Nord allègue que les fumées de
centrales de charbon constituent une menace sérieuse sur la santé
publique, les ressources naturelles et l'économie de sa région.
Il est aussi à noter que l'Alabama, le Kentucky, le Tennessee, la
National Parks Conservation Association, le Sierra Club ainsi
que Our Children's Health Foundation se sont aussi joint au
procès. Dans sa requête, la Caroline du Nord demande une
injonction ordonnant la TVA de mettre à jour ou d'installer les nouveaux
équipements pour le contrôle de la pollution sur ses centrales
à charbon. La Caroline du Nord n'avait pas demandé des dommages
et intérêts mais voulait juste que TVA puisse mettre à jour
les instruments nécessaires afin de mettre fin à la pollution de
l'air et à la nuisance.
Après avoir rejetée la motion en
irrecevabilité introduite par la TVA, le tribunal a analysé les
lois de la nuisance dans l'Alabama, le Kentucky et le Tennessee et conclu que
les émissions provenant de quatre centrales à charbon dans
l'Alabama et le Tennessee localisées dans une distance de 100 miles (160
km) de la Caroline du Nord était bel et bien la source d'une nuisance
publique en Caroline du Nord et ordonnant que la nuisance cesse. Le Tribunal a
aussi rejeté les prétentions sur les autres sept centrales
à charbon pour la raison qu'il n'y a pas eu de preuve prouvant que ces
centrales constituent un danger pour la santé publique en Caroline du
Nord ou même une source de nuisance. Le Tribunal avait ordonné
à TVA de mettre à jour ou d'installer de nouveaux
équipements de contrôle de la pollution de l'air sur les quatre
centrales à charbon. Le montant des opérations ayant
été estimés à un milliard de dollars
américains.85(*)
La TVA avait fait appel contre la décision du tribunal
et en 2010, la Cour d'Appel (United States Court Of Appeals For The Fourth
Circuit) avait infirmé à l'unanimité de 3 juges la
décision du tribunal. Dans son opinion, le Juge WILKINSON disait que
« si l'injonction est maintenue, elle encouragerait les tribunaux
à utiliser de notions aussi vagues que celles de nuisance publique pour
saborder le système national soigneusement créé pour
répondre aux besoins en matière de production d'énergie et
d'air pur. Il en résulterait une balkanisation de la
réglementation sur la qualité de l'air et un dédoublement
des normes, au détriment de l'industrie comme de
l'environnement. »86(*)
L'argument de taille pour infirmer la décision du
tribunal de première instance a été d'assurer une
sécurité juridique que donne les lois américaines et
notamment le CAA en matière de pollution de l'air. Selon le Juge
WILKINSON, une entreprise qui respecte les standards de L'EPA ne peut pas
commettre une nuisance. Il estime que « ...la Caroline du Nord a un
certain nombre de voies potentielles à suivre dans sa quête tout
à fait louable pour garantir un air pur à ses citoyens.
Cependant, demander des injonctions pour nuisance publique contre TVA n'est pas
une solution appropriée. »87(*)
Mais la bataille juridique n'a pas pris fin avec la
décision de la Cour d'Appel. Le Procureur général de la
Caroline du Nord, Roy COOPER s'était pourvu en cassation devant la Cour
Suprême des Etats-Unis pour la révision de l'arrêt de la
Cour d'Appel. Dans la requête déposée à la Cour
Suprême, le Procureur de la Caroline du Nord estimait
que « la décision [...] a un impact considérable
sur l'environnement et la santé publique. La question est de savoir si
les gens en Caroline du Nord continueront de mourir des conséquences des
émissions excessives de la TVA - même si ces décès
pourraient être facilement éviter en installant et en utilisant un
équipement moderne de contrôle de la
pollution ».88(*)
En avril 2011, deux mois après l'introduction de la
requête à la Cour Suprême, un jugement par consentement est
intervenu pour mettre fin à la bataille juridique. L'EPA avait
annoncé un accord avec TVA dans lequel l'entreprise consentait à
investir trois à cinq milliards de dollars pour l'installation des
équipements modernes sur ses centrales de charbon et la fermeture de
certaines d'entre elles. La TVA s'engage aussi à investir dans les
énergies propres. L'entreprise paiera aussi les dommages et
intérêts aux Etats qui s'étaient joint au procès aux
cotés de la Caroline du Nord et que les centrales de charbon proches de
la Caroline du Nord seront parmi les premières à être
contrôlées ou à fermer, selon le procureur
général de la Caroline du Nord.89(*)
Malgré une bataille juridique aussi féroce et le
rejet de la nuisance publique pour régler le problème de la
pollution de l'air aux Etats-Unis, il s'avère que l'action en justice de
la Caroline du Nord a été un élément important pour
forcer la TVA à diminuer les émissions de ces centrales de
charbon et à investir dans les énergies renouvelables. Le seul
regret pour les environnementalistes est le fait que la loi de la nuisance
publique au niveau des Etats fédérés aura de plus en plus
du mal à s'affirmer si on doit imposer de toujours passer par la
législation fédérale qui la plupart de fois est aussi
critiquée dans son rôle de la protection de l'environnement et du
cadre de vie.
Chapitre II. Appréhension de la pollution de l'air par
le droit international de l'environnement
La réglementation des rapports entre les sujets du
droit d'une part et ceux entre sujets et objets du droit de l'autre est
essentiel pour l'harmonie dans la société. Dans la
majorité des cas, le droit agit en aval d'un comportement qui n'est plus
en harmonie avec l'assentiment général. La règle de droit
dans le système romano-germanique, a une provenance législative
et la sanction est de la compétence des pouvoirs publics. Le droit
international en général et sa branche qui traite des questions
environnementales n'échappe pas à la procédure de la
création de la norme. Si les accords internationaux viennent
réglementer unesituation qui demande la participation de la
communauté internationale, les autres règles viennent des
coutumes et des pratiques qui sont acceptées comme telles. C'est ainsi
qu'en matière de pollution de l'air, le droit international de
l'environnement gagnerait en effectivité, en suivant l'évolution
scientifique et la nature spéciale de la pollution atmosphérique,
pour la mise en oeuvre d'une réglementation propice et conforme à
son époque.
Un cadre international (Section 1) est mis en place
progressivement afin de circonscrire différentes sortes de pollution et
polluants qui constituent un danger majeur dans des phénomènes
comme ceux liés à la survenance des pluies acides, à
l'appauvrissement de la couche d'ozone ou encore ceux qui participent à
l'effet de serre artificiel et la modification du climat. Lorsque les
règles sont prises au niveau internationale, la couverture et
l'application des celles-ci n'est pas toujours uniformes vue les
différents niveaux de développement des Partieset les
priorités que ces dernières définissent dans leurs
politiques environnementales.
Par conséquent, un cadre régional s'avère
nécessaire pour rapprocher autant que possible des Etats partageant plus
ou moins les mêmes conditions géographiques, économiques et
parfois historiques autour de la réglementation sur la pollution de
l'air. Dans le cadre de ce travail, nous nous focaliserons sur la
réglementation régionale en Amérique du Nord (Section 2)
afin d'exposer l'évolution des pays nord-américains et leurs
contributions sur le droit international de l'environnement d'une
manière générale et la lutte contre la pollution
atmosphérique transfrontière en particulier.
Section 1. Le cadre international mise en
place en matière de pollution de l'air
La lutte contre la pollution de l'air est complexe en droit
international de l'environnement. Dans certaines mesures, il existe les normes
d'émission et également les normes de qualité de l'air qui
sont mise en place par les pouvoirs publics. En effet, l'établissement
des normes n'est pas suffisant dans la protection contre la pollution, le droit
doit aussi agir sur les combustibles plus au moins riche en soufre et le gaz
méthane produit de l'industrie agro-pastorale. La protection de l'air
concerne aussi des produits chimiques, la radioactivité, les
déchets dangereux même s'ils sont considérés comme
une pollution transversale. La protection de l'atmosphère contre la
pollution (§1) a un impact non négligeable sur la protection de la
couche d'ozone stratosphérique (§2) et leschangements climatiques
(§3). En tout, il s'agit de la protection de cadre de vie à travers
l'application des règles sectorielles sur l'environnement.
§ 1. La protection de l'atmosphère contre la
pollution
Au niveau international, quelques principes
généraux (A) ont émergé en vue de la protection de
l'atmosphère. Il s'agit surtout de la mise en oeuvre du droit
international coutumier. C'est au niveau régional (B) que les
règles relatives à la pollution atmosphérique se sont
développées, émergeant, on peut le supposer, de la
difficulté de trouver un cadre réglementaire capable de trouver
un consensus répondant aux besoins de pays confrontés à
des réalités diverses.
A. Les principes généraux
du droit international dans la lutte contre la pollution
atmosphérique
C'est en matière de la pollution de l'air que les
premières règles internationales de la protection de
l'environnement ont été produite pour la première fois en
1941. C'est dans l'affaire de la fonderie du Trail que le principe de ne pas
causer de dommages à l'environnement d'un autre État a
été affirmé. Les arbitres, citant la jurisprudence de la
Cour Suprême des États-Unis dans l'affaire de l'État de la
Géorgie contre Tennessee Copper, avaient fait le parallèle en
droit international, de la règle que cette jurisprudence avait
adoptée pour mettre fin à une situation de nuisance publique
entretenue par les usines de traitement du cuivre dans le Tennessee voisin.
Il a fallu attendre la résolution (68) 4 adoptée
par le Conseil de l'Europe90(*) portant approbation de la Déclaration des
principes sur la lutte contre la pollution de l'air pour voir d'autres
principes se mettre en place au début de l'ère écologique,
27 ans après la sentence arbitrale dans l'affaire de la Fonderie de
Trail. Dans son préambule, la Déclaration commence par stipuler
que « L'air étant indispensable à la vie, sa
qualité naturelle doit être maintenue afin de préserver la
santé et le bien-être de l'homme et de protéger son
environnement ».91(*)
La responsabilité de l'auteur de la pollution à
la réduire au minimum, « nonobstant l'absence de dommages
prouvés », est aussi affirmée dans la
Déclaration, ainsi que le principe de prévention dans la
législation sur la pollution de l'air. En ce qui concerne le principe de
prévention, trois méthodes sont décrites selon la nature
de la pollution. Ces méthodes ont été
résumés par le Professeur Jean Pierre BEURIER comme suit :
- « Les installation fixes susceptibles de causer
une augmentation sensible de la pollution de l'air devraient être
subordonnées à l'octroi d'une autorisation individuelle
spécifiant les conditions d'implantation, de construction et
d'exploitation, afin de limiter les émissions ;
- Les installations qui, considérées
isolément, ne sont pas susceptibles d'augmenter sensiblement la
pollution de l'air, pourraient néanmoins faire l'objet de
spécifications générales d'exploitations, si à
cause de leur densité d'implantation, ou pour d'autres raisons, elles
peuvent provoquer une concentration notable des polluants.
- Enfin, les véhicules à moteur et les appareils
fabriqués en série utilisant des combustibles fossiles devraient
faire l'objet de prescriptions générales ».92(*)
Le principe du pollueur payeur est aussi affirmé dans
la Déclaration sous examen tout en en exhortant les États
à prendre en compte la pollution de l'air dans leurs politiques sur
l'urbanisme et l'aménagement du territoire.
La Conférence des Nations unies sur l'environnement et
le développement (CNUED) de Stockholm envisageait la pollution de l'air
parmi les autres formes de pollution. Dans sa déclaration93(*), le principe 6 stipule que
« les rejets de matière toxiques ou d'autres matière et
les dégagement de chaleur en qualités ou sous des concentrations
telles que l'environnement ne puisse plus en neutraliser les effets doivent
être interrompus de façon à éviter que les
écosystèmes ne subissent des dommages graves ou
irréversibles. La lutte légitime des peuples de tous les pays
contre la pollution doit être encouragée ». Il s'agit
avant tout de la pollution dans sa généralité.
Une autre règle de portée générale
se trouve dans la Convention de Montego Bay94(*) sur le droit de la mer de 1982. Son article 2012
stipule que « les États, afin de prévenir,
réduire ou maîtriser la pollution du milieu marin d'origine
atmosphérique ou transatmosphérique, adoptent des lois et
règlements applicables à l'espace aérien où
s'exerce leur souveraineté et aux navires battant leur pavillon ou aux
navires ou aéronefs immatriculés par eux, en tenant compte des
règles et des normes, ainsi que des pratiques et procédures
recommandées, internationalement convenues, et de la
sécurité de la navigation aérienne ». Son
alinéa 2 responsabilise les Etats à faire tout ce qui est
possible pour lutter contre la pollution atmosphérique, pendant que son
alinéa 3 reconnaît le rôles des organisations
internationales dans ce domaine.
B. La construction de la
réglementation régionale dans la lutte contre la pollution
atmosphérique
C'est surtout au niveau régional et spécialement
en Europe que les règles concernant la pollution atmosphérique
ont vu le jour dans le cadre de la Commission Économique des Nations
Unies pour l'Europe (CEE-ONU).Elle réunit tous les pays européens
ainsi que le Canada et les Etats-Unis.Elle adopta à Genève le 13
novembre 1979 la Convention sur la pollution atmosphérique
transfrontière à longue distance qui entre en vigueur le 16 mars
1983. Selon le Professeur Alexandre KISS, il s'agit du « ...premier
grand traité international consacré à la lutte contre la
pollution de l'air [qui venait de voir le jour] »95(*). La Convention a pour objectif
de « protéger l'homme et l'environnement contre la pollution
atmosphérique en s'efforçant de limiter et autant que possible de
réduire graduellement et de prévenir la pollution de
l'air ».96(*)
Son article 1 alinéa b stipule que cela « désigne la
pollution atmosphérique dont la source physique est comprise totalement
ou en partie dans une zone soumise à la juridiction nationale d'un Etat
et qui exerce des effets dommageables dans une zone soumise à la
juridiction d'un autre Etat à une distance telle qu'il n'est
généralement pas possible de distinguer les apports des sources
individuelles ou groupes de sources d'émission ». Il s'agit
bien d'une Convention-cadre à caractère programmatoire qui se
focalise particulièrement sur la coopération des parties.
Les Parties s'engagent à élaborer les politiques
et stratégies de lutte contre la pollution notamment par l'usage des
meilleures technologies disponible. Les Parties contractantes «...
élaboreront sans trop tarder, au moyen d'échanges d'informations,
de consultations et d'activités de recherche et de surveillance, des
politiques et stratégies qui leur serviront à combattre les
rejets de polluants atmosphériques... »97(*). L'échange
d'information sur les politiques, les activités scientifiques et les
mesures techniques nécessaire dans la lutte contre la pollution
constituent les engagements supplémentaires souscrit dans le cadre de la
Convention par les Parties.
Aux termes de l'article 5, les consultations à bref
délai seront tenues chaque fois qu'une Partie est effectivement
affectée par une pollution transfrontière à longue
distance ou se trouve en risque d'en être affectée, et la ou les
Parties sur le territoire ou la juridiction desquelles la pollution provient ou
pourrait provenir.
Un mécanisme de coopération très
important est aussi mis en place dans le cadre de la Convention. Aux termes de
l'article 9, les Parties mettent en oeuvre le « Programme
concerté de surveillance et d'évaluation du transport à
longue distance des polluants atmosphériques en Europe (EMEP)
». Le programme aura pour mission « la surveillance continue du
dioxyde de soufre et des substances apparentées ; l'utilisation des
méthodes de surveillance comparable ou normalisées,
l'établissement des stations de surveillance continue et la collecte de
données sur les émissions98(*).
L'organe exécutif réunissant les
représentants de Parties se réunit au moins une fois par an pour
passer en revue la mise en oeuvre de la Convention et d'adopter le programme de
travail à venir. Son secrétariat est assuré par le
Secrétaire exécutif de la CEE-ONU. « Les travaux de
l'Organe exécutif reposent sur ceux qui sont menés dans les
quatre organes subsidiaires. Il s'agit de l'organe directeur du programme
commun de mesure et d'évaluation du transport à longue distances
des polluants atmosphériques en Europe (avec deux domaines la chimie et
la météorologie), du groupe de travail des effets qui fonctionne
en s'appuyant sur cinq programmes internationaux concertés (PIC),
(forets, eau de surface, matériaux, cultures, surveillance
intégrée des écosystèmes) et du groupe de travail
des stratégies et du groupe de travail des
technologies ».99(*)
La coopération des Parties à la Convention
continue son cours normal. Au total, huit protocoles additionnels se sont
ajoutés pour la réglementation des différents polluants.
Le premier protocole sur le financement à long terme du programme EMEP a
été adopté à Genève en Septembre 1984. Le
deuxième protocole adopté en 1985 à Helsinki est relatif
à la réduction des émissions de soufre ou de leurs flux
transfrontière d'au moins 30%100(*), fait suite à la conférence
ministérielle d'Ottawa de 1984. Aux termes de son article 2, les parties
s'engagent à réduire leurs émissions annuelles de soufre
ou de leurs flux transfrontières d'au moins 30 % par rapport au niveau
de 1980, et ce, d'ici 1993. La mise en oeuvre du protocole est assurée
par l'EMEP. Le troisième protocole a été adopté
à Sofia en 1988 et concerne la lutte contre les émissions
d'oxydes d'azote ou leurs flux transfrontières. Les Etats s'engagent
à ne pas dépasser les émissions de 1987 au 31
décembre 1994. Il s'agit en fait d'un gel d'émission dont
l'année de départ est fixé en 1987.101(*)
Le quatrième protocole a été
adoptée à Genève en 1991 relatif à la lutte contre
les émissions des Composés Organiques Volatils (COV) ou leurs
flux transfrontières102(*). L'article 1 alinéa 9 les définit
comme « ...tous les composés organiques artificiels, autres
que le méthane, qui peuvent produire des oxydants photochimiques par
réaction avec les oxydes d'azote en présence de lumière
solaire ». Les COV sont responsable de la formation de l'ozone
à l'échelle du sol. Les Etats s'engagent à réduire
leurs émissions annuelles d'au moins 30% en ayant comme
référence l'année 1988 ou tout autre niveau annuel dans la
période entre 1984 et 1990. Parmi les méthodes à utiliser
pour arriver aux objectifs fixés par les Parties, ces dernières
sont appelé à « inciter la population à
participer aux programmes de lutte contre les émissions grâce
à des annonces publiques, en encourageant la meilleure utilisation de
tous les modes de transport et en lançant des programmes de gestion de
circulation ».103(*)
Le protocole sur les COV dans son annexe 1 désigne la
vallée inferieure du Fraser dans la province de la Colombie Britannique,
le corridor Windsor-Québec dans les provinces de l'Ontario et du
Québec et la Norvège comme les zones de la gestion de l'ozone
troposphérique (ZGOT). D'autres annexes au protocole définissent
d'une manière détaillée la réglementation par
secteur. Il s'agit du secteur de la chimie organique, de l'agriculture, la
manutention et le traitement des déchets, le pétrole, la
sidérurgie... mais aussi l'industrie du transport par véhicule
routiers à moteur.
La coopération des Parties dans la réduction des
émissions de soufre a donné lieu au cinquième
protocole104(*)
adopté à Oslo en juin 1994 et signés par 26 parties. Ce
protocole concerne une « nouvelle réduction des
émissions de soufre basée sur un pourcentage et sur la valeur de
dioxyde de soufre par Etat partie... ».105(*) L'obligation fondamentale
définie par l'article 2 du protocole sous examen consiste en ce que
« les Parties maitrisent et réduisent leurs émissions
de soufre afin de protéger la santé et l'environnement de tout
effet nocif, en particulier de l'acidification, et de veiller, dans toute la
mesure possible, sans que cela n'entraine des coûts excessifs, à
ce que les dépôts des composés oxydés du soufre ne
dépassent pas à long terme les charges critiques
exprimées, à l'annexe I, compte tenu des connaissances
scientifiques actuelles ».
L'alinéa 4 du même article indique aussi les
mesures efficaces de réduction des émissions de soufre. Il s'agit
notamment « des mesures visant à accroitre
l'efficacité énergétique ; [...] l'exploitation des
énergies renouvelables ; [la réduction de] la teneur en
soufre de certains combustibles et encourager l'emploi de ceux à faible
teneur en soufre, y compris ceux ne contenant pas de soufre ; [et
permettre l'utilisation,] pour lutter contre les émissions, des
meilleurs technologies disponibles n'entrainant pas de coûts
excessifs tout en s'inspirant des principes directeurs
énoncés à l'annexe IV ».106(*) L'article 7 du protocole
sous examen crée un Comité d'application chargé d'examiner
l'application des obligations des Parties et soumettra son rapport et
recommandations à l'Organe exécutif de la Convention.
Deux autres protocoles ont été adoptés
à Aarhus le 24 juin 1998. Le premier est relatif aux métaux
lourds107(*)
(sixième) et le second est relatif aux Polluants Organiques Persistants
(POPs)108(*). En ce qui
concerne les métaux lourds, l'objectif est de lutter contre leurs
émissions d'origine anthropiques qui sont transportés à
longue distance et susceptible des effets nocifs sur la santé et
l'environnement.109(*)
Chaque partie doit réduire ses émissions annuelles par rapport
à l'année de référence fixée dans l'annexe
I.110(*) Il s'agit
notamment des métaux lourds comme le calcium (Cd), du plomb (Pb) et du
mercure (Hg) dont l'année de référence est fixée
à 1990, ou toute autre année entre 1985 et 1995.111(*)
En ce qui concerne les POPs, ils sont définis par
l'article 1 (alinéa 7) comme « des substances organiques
qui : possèdent des caractéristiques toxiques ; sont
persistantes ; sont susceptibles de bioaccumulation ; peuvent
aisément être transportées dans l'atmosphère
au-delà des frontières sur de longues distances et se
déposer loin du lieu d'émission ; risquent d'avoir des
effets nocifs importants sur la santé et l'environnement aussi bien
à proximité qu'à une grande distance de leur
source ; ». L'objectif est de lutter contre leurs rejets,
émissions, fuites, de le réduire et d'y mettre fin.112(*) L'obligation fondamentale
des Parties, sauf dérogation, est de mettre fin à la production
et à l'application113(*) de ses substances. Il s'agit notamment de tous les
POPs cités dans l'annexe I. Le 18 décembre 2009, des
amendements114(*) sont
adoptés par les Parties afin d'y ajouter 7 nouveaux polluants
toxiques.
Enfin le dernier protocole a été adopte à
Göteborg en 1999115(*). Ce protocole est relatif à la
réduction de l'acidification, de l'eutrophisation et de l'ozone
troposphérique. Il a été modifié le 4 mai 2012.
L'objectif de ce protocole tel que défini par son article 2 est de
« ... maîtriser et réduire les émissions de
soufre, d'oxydes d'azote, d'ammoniac, de composés organiques volatils et
de particules qui sont causées par des activités anthropiques et
qui sont susceptibles d'avoir des effets nocifs sur la santé et
l'environnement, les écosystèmes naturels, les matériaux,
les cultures et le climat à court et à long terme du fait de
l'acidification, de l'eutrophisation et de la présence de particules ou
de la formation d'ozone troposphérique consécutives à un
transport atmosphérique transfrontière à longue distance
et de faire en sorte, autant que possible, qu'à long terme et en
procédant par étapes, compte tenu des progrès des
connaissances scientifiques, les dépôts d'origine
atmosphérique et les concentrations dans l'atmosphère ne
dépassent pas ... » un certain seuil tel que défini par
la suite de l'article 2. L'engagement de réduction de ces substances et
la maitrise de leurs émissions annuelles tel que défini dans
l'annexe II constitue entre autre l'obligation des Partie.
Comme le rapporte le Professeur Jean Pierre BEURIER,
« en 37 ans la convention et ses protocoles tous en vigueur, ont
considérablement amélioré la qualité de l'air dans
49 Etats parties (Europe et Amérique du Nord) par rapport à 1980,
année de référence. L'effort portes ces dernières
années sur les pays d'Europe de l'Est et d'Asie centrale. Les nouveaux
objectifs devraient être atteint en 2020 ».116(*) Malheureusement, si la
situation de la qualité de l'air s'est améliorée dans les
pays appliquant les règles de Genève, la situation s'aggrave dans
les pays du Sud-Est asiatique. Il s'avère que depuis presque deux
décennies « ... un nuage brun est apparu au-dessus de l'Inde,
de la péninsule indo-malaise et de la Chine d'un épaisseur de
3km ».117(*)
On sait que ce nuage a des conséquences dramatiques sur l'homme et les
écosystème. La fonte de glaciers de l'Himalaya en est, on peut le
supposer, la conséquence directe.
§ 2. La protection de l'ozone stratosphérique
Le cadre juridique de la protection de l'air envisage d'une
manière sectorielle la protection de la couche d'ozone. L'impact des
émissions anthropiques sur la couche d'ozone ont été
découvert dans une période relativement récente. L'ozone
est une forme d'oxygène dont les molécules contiennent trois
atomes contrairement à l'oxygène que nous respirons qui n'en
contient que deux. Lorsque ce gaz se trouve à basse altitude, il a des
effets dévastateurs sur l'homme et surtout sur les plantes mais dans la
haute altitude, il protège la terre contre les rayons ultraviolets.
C'est à partir de 1970 que les inquiétudes dans le monde
scientifique et dans une partie de l'opinion publique ont commencées
à émerger sur la diminution de la couche d'ozone à cause
des activités humaines.118(*) Il s'agit du trou dans la couche d'ozone due
à la pollution. « Le phénomène a
été observé en hiver dans l'antarctique depuis 1985, puis
dans l'arctique depuis 2000. La concentration moyenne normale de ce gaz rare
est de 440 Dobson, par grand froid au-dessus de l'Antarctique la concentration
chute à 200 (sur une échelle allant de 100 à 550). En
2008, l'étendue du trou a culminé à 27 millions de
km2 et atteint maintenant le sud de l'Amérique du Sud et de
l'Australie »119(*).
A cause des effets ravageurs des émissions anthropiques
sur la couche d'ozone, les réglementations mises en place au niveau
national ou régional ont été jugées insuffisante
pour une protection efficace. Sous l'égide du Programme des Nations
Unies pour l'environnement (PNUE), des travaux initiés ont aboutis
après huit ans à l'adoption de la Convention pour la protection
de la couche d'ozone (A) à Vienne le 22 mars 1985. La Convention a
été renforcée par le protocole relatif à des
substances qui appauvrissent la couche d'ozone ainsi que plusieurs amendements
(B).
A. La Convention pour la protection de
la couche d'ozone120(*)
Il s'agit avant tout d'un premier accord international sur la
protection de la couche d'ozone. C'est une convention-cadre jetant les bases
d'une coopération continue entre les Parties à l'exemple de la
Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à
longue distance. Son article 1er définit la couche d'ozone
comme étant « la couche [...] atmosphérique
présente au-dessus de la couche limite de la planète ».
L'obligation consiste à prendre « des mesures
appropriées conformément aux dispositions de la présente
Convention et des protocoles en vigueur auxquels elles sont Parties pour
protéger la santé humaine et l'environnement contre les effets
néfastes résultant ou susceptibles de résulter des
activités humaines qui modifient ou sont susceptibles de modifier la
couche d'ozone. ».121(*)
La coopération, notamment dans le domaine de la
recherche et d'évaluation scientifiques constitue la pierre angulaire
des engagements. Elle se fera pour mettre en lumière les
différents effets de rayonnement ultraviolet d'origine solaire ayant une
action sur les éléments qui touche au cadre de vie, les
incidences sur le climat, et plusieurs autres domaines cités à
l'article 3 de la Convention. La coopération se fera aussi dans les
domaines juridique, scientifique et techniques selon les termes de l'article
4.
Parmi les organes crées, la Conférence des
Parties (COP) est instituée par l'article 6 et aura la charge parmi tant
d'autres d'adopter les protocoles et les amendements à la convention. Un
Secrétariat est mis en place par l'article 7 avec comme mission
d'organiser les réunions des Parties, d'établir les rapports sur
les activités de la convention, d'assurer la coordination avec les
autres organismes internationaux et d'autres fonctions qui sont définies
à l'article 7. Deux annexes sont jointes à la Convention. Il
s'agit de la recherche et l'observation systématique et l'échange
de renseignements. La coopération se fera en matière de recherche
en physique et chimie de l'atmosphère, pour déterminer les effets
sanitaire, biologiques,de la photodégradationet sur le climat.Elle
prévoit des observations systématiques notamment sur
l'état de la couche d'ozone, les concentrations dans la
troposphère et la stratosphère des gaz donnant naissance aux
radicaux, sur la température depuis le sol jusqu'à la
mésosphère ou sur leflux solaire...122(*)
Les Parties prennent en compte le besoin des pays en
développement afin de promouvoir la formation scientifique et technique
appropriée. L'annexe I cite les substances d'origine naturelle ou
anthropogène ayant l'effet de modifier les propriétés
chimiques de la couche d'ozone. Il s'agit des dérivés du carbone
comme le Monoxyde de carbone (CO), le dioxyde de carbone (CO2), le
méthane (CH4) et les hydrocarbures autres que le
méthane. Les dérivés d'azote comme le protoxyde d'azote
(N2O), le peroxyde d'azote (NOx). Les dérivés de chlore, du brome
et les substances hydrogénées. L'annexe 2 se base sur
l'échange de renseignements notamment scientifiques, techniques,
socio-économiques et commerciaux et juridiques.
B. Le protocole de Montréal
relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone et ses
amendements
Le protocole de Montréal a été
adopté le 16 septembre 1987 par 24 pays. Il a pour objet principal
l'élimination graduelle au niveau mondial des substances qui
appauvrissent la couche d'ozone. Ces substances sont notamment utilisées
dans la climatisation, les aérosols, la réfrigération et
bien d'autres applications. Les obligations de Parties consistaient notamment
à geler la production de substances qui appauvrissent la couche d'ozone
par rapport à leur niveau de 1986, la réduction de la
consommation de CFC de 20% toujours par rapport à 1986 et une
réduction de leur consommation de 50% à l'horizon de
1999. La consommation de halon a été gelé en 1994. Le
protocole de Montréal avait aussi créé un nouvel organe,
la Réunion des Parties en charge notamment de l'adoption des amendements
au protocole.
Le premier amendement a été adopte à
Londres en 1990 à la suite d'une alerte lancée par le
scientifique sur l'aggravation du trou dans la couche d'ozone. Les Etats
avaient décidés d'aller plus loin que les objectifs initialement
définis dans le protocole de Montréal. C'est ainsi que la
production et la consommation de CFC, dehalon et d'autres produits devraient
cesser complétement en 2000. Un Fonds a aussi été
créé avec le concours du PNUE, Le Programme des Nations unies
pour le Développement (PNUD) et la Banque Mondiale par les entreprises
des pays occidentaux afin d'aider les pays sous-développés pour
opérer le transfert de technologie mais aussi pour favoriser la
production des produits en remplacement des substances qui appauvrissent la
couche d'ozone.
Ensuite, sont venus les amendements de Copenhague (1992), de
Vienne (1995), de Montréal (1997) et de Beijing (1999). Des nouvelles
réductions et cessations de la production et de la consommation des
substances qui appauvrissent la couche d'ozone ont été
décidées. En règle générale, la situation se
présente comme suit : « cessation complète de la
production et de la consommation des halons au 1er janvier 1994, des
CFC au 1er janvier 1996, du tétrachlorure de carbone au
1er janvier 1996, du méthyle chloroforme au 1er
janvier 1996, du bromure de méthyle au 1er janvier 2005 et
des hydrochlorofluorocarbones (HCFC) au 1er janvier 2030,
après une réduction progressive atteignant 90% le 1er
janvier 2015 par rapport au niveau de 1989 ».123(*)
Les règles relatives à la production et au
commerce de HCFC sont fixés par l'amendement de Beijing mais aussi une
interdiction de la production et de la consommation de
bromochlorométhane à partir de janvier 2002. Lors de la
conférence de Montréal en 2007, la décision était
prise selon laquelle pays industrialisés arrêteront toute
utilisation du HCFC à l'horizon 2020 pendant que les pays en
développement auront jusqu'en 2040 pour faire de même. Mais lors
de la 26e réunion tenue au siège de l'UNESCO à
Paris en 2014, l'Union Européenne (UE) avait décidée de
ramener son objectif à la baisse et de continuer dans la
réduction de l'utilisation du HCFC à 80% à l'horizon
2030.124(*)
Un amendement relatif à la suppression progressive de
l'utilisation des HFC dans le domaine de la climatisation et de la chaine de
froid comme substitut des CFC a été adopté lors de la
28e COP tenue à Kigali en Octobre 2016. Selon le Professeur
Jean Pierre BEURIER « la suppression de ces puissants GES doit en
conséquence non seulement contribuer à protéger l'ozone
stratosphérique, mais aussi [...] éviter un réchauffement
de 0,5°C du climat mondial (soit un quart des objectifs de l'accord de
Paris de 2015 sur le climat) ».125(*)La dynamique de la convention de Vienne et du
protocole de Montréal est un élément à saluer dans
l'évolution de la réglementation mais aussi des engagements qui
sont pris par les Parties. Le 197 signataires ont décidé la
réduction jusqu'à 87% de l'usage de CFC en 2047 pour les Etats
développés et vont tendre vers une suppression totale en
2050.126(*)
Un élément positif à mettre à
l'actif du protocole de Montréal est son système de surveillance.
En effet, un État peut saisir de son propre chef le Comité
d'application lorsqu'il estime qu'il n'est pas en mesure de mettre en oeuvre
son obligation par rapport à la Convention. De la même
façon, une Partie qui soupçonne que son homologue transgresse les
termes de la Convention peut saisir à l'écrit le Comité
d'application avec preuves à l'appui. Celui-ci transmet le
résultat de son enquête à la Réunion des Parties.
Cette dernière peut adresser des recommandations à l'Etat
accusé et ce dernier doit faire un rapport annuel à
Réunion des Parties, rapportant sur les mesures mises en place pour se
conformer aux recommandations. La sanction la plus importante prévue
pour un Etat qui ne respecte pas ses obligations, après un second
avertissement, est la suspension des droits et privilèges qu'octroient
le protocole, notamment l'assistance financière, la coopération
industrielle et le transfert de technologie.127(*)
La force du protocole de Montréal est surement qu'il
facilite la coopération internationale dans le domaine de la protection
de l'environnement, notamment par l'assistance financière
accordée aux Parties pour se débarrasser des substances qui
appauvrissent la couche d'ozone, mais aussi le mécanisme de suivi de
l'application du protocole.
Des résultats positifs ont été obtenus
suite à l'application de la Convention et de son protocole. D'abord
« c'est la première fois qu'une convention à vocation
universelle fixait un calendrier de réductions des émissions
polluantes. Ensuite, la convention, son protocole (désormais 191 Etats
ayant ratifié le protocole) et les amendements, sont globalement
appliqués. Les CFC ont été abandonnés dans la plus
part des pays ».128(*) il s'avère aussi que « depuis 2005,
on constate que l'augmentation régulière de chlore dans la
stratosphère jusqu'en 1995 diminue lentement et qu'en parallèle
la couche d'ozone se reconstitue très lentement mais
régulièrement depuis 1997 (21 millions de km en 2013 au lieu de
28 en 2006) ».129(*)
§ 3. La réglementation internationale sur les
changements climatiques
Pour mieux comprendre la problématique du
réchauffement climatique, il est impérieux de
d'appréhender le phénomène de l'effet de serre. C'est
d'abord le chimiste Suédois Svante ARRHENIUS (1859-1927) qui a
été le premier à théoriser sur l'effet de serre.
Selon ce scientifique, la combustion de combustibles fossiles aurait des
conséquences sur l'augmentation de la température globale de la
planète. La température moyenne de la terre est de 15°C
grâce notamment à l'effet de serre naturel mais les
émissions anthropiques dans l'atmosphère pourraient, selon cette
théorie, faire augmenter la température de 5°C130(*).
La façon dont l'effet de serre fonctionne est que, la
terre absorbe l'énergie solaire qui est transformée en chaleur et
une partie de cette chaleur est renvoyée vers l'atmosphère sous
forme des rayons infrarouge. Ce rayonnement est ensuite capté par
certains gaz de l'atmosphère, appelés GES, qui chauffent
au contact de ce rayonnement et en laisse s'échapper une partie,
maintenant une certaine température à la surface du globe. Le
pourcentage de ces gaz dans l'atmosphère est très faible, mais
leur effet permet de garder la température de la planète à
15°C. Sans cet effet de serre, la terre aurait une température
glaciale. L'effet de serre est donc un processus naturel et nécessaire
à l'équilibre de la biosphère. C'est en quelque sorte le
même rôle que joue la vitre d'une serre. Le problème avec
l'effet de serre anthropique est que, plus les GES sont concentrés dans
l'atmosphère, plus la couche des fumées devient grande et donc le
réchauffement augmente pour la simple raison que la chaleur émise
de la terre ne peut pas transpercer une couche aussi épaisse
formée par les GES. Et comme cette partie de la chaleur renvoyée
dans l'atmosphère ne peut pas passer au travers, elle est
renvoyée sur terre augmentant ainsi la température qui modifie le
climat. C'est un équilibre qui doit être maintenu.
Les principaux GES sont connus. Il s'agit du dioxyde de
carbone (CO2), le méthane (NH4), les HFC, le protoxyde
d'azote (N20). Le Professeur Jean Pierre BEURIER rapporte que « la
concentration de CO2 dans l'atmosphère a évolué
pendant 800.000 ans entre 180 et 300 parties par million (ppm) puis elle est
passée de 260 ppm en -8000 à 280 ppm en 1950,a atteint 360 ppm en
2000 et 400 ppm en 2013 ».131(*) Il est clair que depuis le 20e
siècle, les actions humaines ont été un facteur majeur
dans l'augmentation de ces gaz dans l'atmosphère. Il est aujourd'hui
admis que pour stopper le processus du réchauffement, pour que la
température ne dépasse pas 2°C, ce qui signifie que la
concentration de CO2 dans l'atmosphère ne doit pas
dépasser 450 ppm. Nous savons que « le seuil de danger est
fixé à 550 ppm ce qui entrainerait une hausse des
températures de 5°C et une modification irréversible du
climat ».132(*)
Il se peut que « depuis 2006, 29 milliards de tonnes
de GES étaient émises chaque année dans
l'atmosphère, en 2015 32 milliards de tonnes ont été
émises (alors que le sol ne peut en absorber que 13 milliards par an, le
surplus étant dissous dans l'océan). Si rien n'est fait pour les
réduire, ces émissions vont dépasser 40 milliards avant
2030 du fait de la conjugaison des émissions des Etats
développés et en développement, dépassant ainsi le
seuil de danger ».133(*)
C'est ainsi que, au vu de l'urgence de la situation, la
communauté internationale s'est intéressée à la
problématique du réchauffement climatique. En 1992, la convention
sur le changement climatique (A) a été adoptée et plus
tard, le protocole de Kyoto (B) et aujourd'hui l'Accord de Paris comme
deuxième protocole à la Convention-cadre sur les changements
climatiques (C).
A. La Convention-cadre des Nations unies
sur les changements climatiques de Rio 1992 (CCNUCC)134(*)
La convention sous examen est le résultat de la
Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le
Développement (CNUED) tenue à Rio de Janeiro 20 ans après
la Conférence de Stockholm en 1972.Elle est l'aboutissement d'un
processus qui avait commencé par la résolution 43/53 de
l'Assemblée générale (AG) de l'Organisation des Nations
Unies (ONU) sur la « protection du climat mondial pour les
générations présentes et futures » sur
proposition de Malte. C'est dans ce cadre que le PNUE en collaboration avec
l'Organisation Météorologique Mondiale (OMM) avait mis en place
le Groupe d'experts intergouvernementale sur l'évolution du climat
(GIEC). C'est sur base de leurs travaux et les résultats de la
2e conférence mondial sur le climat de Genève que l'AG
de l'ONU avait pris la décision de l'élaboration de la convention
sous examen.135(*)La
Convention sur la Diversité Biologique (CDB) est un autre texte
très important qui avait été adopté à
l'issue de la CNUED.
Son article 1 alinéa 2 de la CNUCC définit les
changements climatiques comme « des changements de climat qui sont
attribués directement ou indirectement à une activité
humaine altérant la composition de l'atmosphère mondiale et qui
viennent s'ajouter à la variabilité naturelle du climat
observée au cours de périodes comparables ». Comme en
matière de la pollution atmosphérique, dont la définition
est basée sur le fait de l'homme, la même logique est
appliquée dans le cadre des changements climatiques.
L'objectif de la Convention est de « stabiliser les
concentrations de GES dans l'atmosphère à un niveau qui
empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système
climatique... ». 136(*) Les obligations des Parties consistent selon
l'article 3 alinéa 1 à « préserver le
système climatique dans l'intérêt des
générations présentes et futures, sur la base de
l'équité et en fonction de leurs responsabilités communes
mais différenciées et de leurs capacités
respectives... ». L'article 3 continu sur les termes de la
responsabilité des pays développés, des besoins
spécifiques de pays en développement vulnérables des
effets néfastes des changements climatiques, la prise de mesures de
précaution pour « prévoir, prévenir ou
atténuer les causes des changements climatiques et en limiter les effets
néfastes ».
Plus concrètement, les Parties s'engagent aux termes
del'article 4,à la mise à jour périodique, la publication
et la mise à la disposition de la COP des inventaires nationaux des
émissions anthropiques par leurs sources et de l'absorption par leurs
puits de tous les GES... l'établissement, la mise en oeuvre, la
publication et la mise à jour régulière des programmes
nationaux ou régionaux qui contiennent les mesures mise en place afin
d'atténuer les changements climatiques... d'autres obligations se
trouvent dans le champ de la recherche et de l'observation systématique,
l'éducation, la formation et la sensibilisation du public.
Différents organes sont créés par la
Convention. Il s'agit de la COP (article 7), le Secrétariat (article 8),
l'Organe subsidiaire de conseil scientifique et technique (art 9) et celui de
la mise en oeuvre et un Mécanisme financier. La COP est l'organe
suprême de la convention. Elle a pour mission parmi tant d'autres de
veiller sur l'application de la convention et fait le point sur les autres
instruments connexes qu'elle pourrait adopter. Ses attributions sont
définies à long et à large à l'article 7
alinéa 2. Le Secrétariat a pour rôle l'organisation des
COP, la compilation et la diffusion des rapports et bien d'autres attributions
définies à l'article 8. Enfin, l'Organe subsidiaire de conseil
scientifique et technique est chargé de fournir à la COP et
éventuellement aux autres organes les renseignements et avis sur les
aspects scientifiques et technologiques de la Convention et d'autres
attributions tels que définies à l'article 9. Aux termes de
l'article 10, l'Organe subsidiaire est chargée d'aider la COP à
assurer l'application et le suivi de la mise en oeuvre de la Convention pendant
que le Mécanisme financier est chargé de fournir des ressources
financières sous formes de dons ou à des conditions de faveur,
notamment pour le transfert de technologie. Ce mécanisme relève
de la COP comme le précise l'article 11.
En application du principe des responsabilités communes
mais différenciées, la Convention repartie les Etats en trois
groupes. Le premier groupe est constitué de 41 Etats
industrialisés. Il s'agit notamment des pays membres de l'OCDE et de
l'UE, des exceptions étant prévues pour les Etats
désignés comme étant en transition vers une
économie de marché. Ces pays ne figurent pas sur la liste II
à l'annexe II de la Convention. Tous les autres pays, en particulier les
pays en voie de développement, font partie du troisième groupe.
Les pays du premier groupe, individuellement ou collectivement, doivent ramener
leurs émissions des GES à leurs niveaux de 1990. Tous les autres
pays peuvent volontaire souscrire à cet objectif. Aux termes de
l'article 4 alinéa 3, les pays qui sont mentionné dans l'annexe
II, considérés comme riches et industrialisés, doivent
fournir les ressources financières nouvelles et additionnelles pour
couvrir la totalité des coûts encouru par les pays en
développement du fait de l'exécution de leurs obligations. Les
autres pays de l'annexe I doivent aussi aider financièrement les pays en
développement et les pays risquant de subir les effets néfastes
des changements climatiques. Il s'agit notamment des petits pays insulaires,
les pays ayant des zones côtières à faible
élévation et tant d'autres énumérés à
l'alinéa 8 de l'article 4.
L'application effective de la Convention par les pays en
développement dépendra de l'application des obligations des pays
développés notamment en ce qui concerne l'aide financière
et le transfert des technologies comme le précise l'article 4
alinéa 7. Les obligations générales qui ont
été établie dans le Convention ne pouvaient pas être
mis en pratique sans un protocole. C'est dans ce cadre que le protocole de
Kyoto a été adoptée.
B. Le protocole de Kyoto à la
CCNUCC (1997)137(*)
La première COP de la CCNUCC s'est tenue à
Genève en 1994 pendant que la deuxième était à
Berlin en 1995. Mais ces deux n'avaient pas donné des résultats
escomptés à cause de l'opposition de certains Etats dont les
économies sontbasées sur le pétrole. Le GIEC avait
déjà publié un rapport intérimaire138(*) dont les Parties avaient
connaissance lors de la réunion de Berlin. Même si les
émissions étaient gelées à leur niveau de
l'époque, la température de la planète allait toujours
augmenter. Donc il fallait faire mieux et vite. La réunion de Berlin
s'est soldé par l'adoption d'un mandat qui pourra déclencher sur
l'adoption d'un protocole. Mais il aura fallu la troisième session de la
COP à Kyoto pour voir des avancées dans l'adoption du protocole.
Le protocole de Kyoto est considéré comme
« un texte d'une complexité déroutante : il
constitue la juxtaposition de tendances opposées, plutôt que la
résolution claire et nette, ne serait-ce que temporaire et partielle, de
l'immense problème de l'effet de serre. Ses principales
caractéristiques sont :
- L'énumération des GES à l'annexe
A ;
- L'acceptation par des pays industrialisés d'objectifs
de réductions des émissions sans contrepartie de la part des pays
en développement ;
- La reconnaissance du rôle des puits et des
réservoirs de gaz à effet de serre et leur inclusion dans les
objectifs ;
- La possibilité de totaliser les émissions des
pays industrialisés figurant à l'annexe I de la convention
principale lorsqu'il s'agit de réduire les émissions et la
possibilité de céder des «droits d'émissions''
entre Etats Parties ou entre un Etat et une personne
privée ».139(*)
D'autres caractéristiques du protocole de Kyoto sont
notamment l'inventaire annuel par les pays développés, les
Mécanismes pour un Développement Propre (MDP) définit
à l'article 12 du protocole et l'échange des droits
d'émission qui constitue le troisième mécanisme de
flexibilité. La COP de Kyoto fut la troisième conférence
de parties ayant adoptée le protocole, après cette
réunion, plusieurs autres COP se sont succédées. Nous
tenterons d'en faire une analyse brève.
La 4e COP s'est tenue en Argentine en novembre
1998. Elle s'est caractérisée par un jeu de ping-pong entre, les
pays en développement qui attendaient que les pays
développés réduisent leurs émissions tout en
demandant aussi le fonds et le transfert de technologie d'une part, et d'autre
part les Etats-Unis qui refusaient de s'engager dans une démarche de
réductions des émissions tout en privilégiant le
marché des émissions. Il faut aussi signaler que les pays en
développement refusaient de réduire leurs émissions pour
des raisons économiques.
La 5e COP s'est tenue à Bonn en Allemagne en
novembre 1999. Les inventaires nationaux de GES constituent sans doute le seul
progrès de cette conférence. La première partie de la
6e COP tenue à La Haye fut un échec sur plusieurs
points, notamment sur le puit de carbone, le recours au marché de GES et
la nature de sanctions qui pourraient accompagner le manquement aux
obligations. La seconde partie s'est tenue à Bonn en 2001. Non seulement
les points de blocage de La Haye ont été résolus, mais
aussi le fonds d'adaptation est créé pour aider les pays en
développement et la voie sur le marché des émissions est
ouverte.
Deux fonds sont créés lors de la 7e
COP à Marrakech en novembre 2001. Il s'agit du fonds pour les pays
les moins avancés et le fonds spécial pour les
changements climatiques. Un progrès sur les mécanismes
financiers et le transfert de technologies vers les pays les moins
avancés sont réalisés lors de la 8e COP
à New Dehli en novembre 2002. Les efforts fournis par l'Europe pour
ramener la Russie sur la table des négociations est un succès non
négligeable réalisé dans la 9e COP qui s'est
tenue à Milan en décembre 2003. Il faut aussi noter que les
Etats-Unis continuent à s'opposer à une réduction des
émissions des GES.
L'entrée en vigueur du protocole de Kyoto était
conditionnée par la ratification de 55 Etats représentant 55% des
émissions des CO2. A la 10e COP à Buenos Aires, les
engagements étaient de 44,2%. Il fallait donc attendre la Russie avec
ses 17% pour permettre l'entrée en vigueur du protocole en
février 2005. Ainsi commença la phase des COP de la Convention et
les COP exerçant les fonctions de Réunions des Parties du
protocole (COP/MOP).
La 11e COP et la 1ere COP/MOP s'est
tenue à Montréal en décembre 2005. Dans cette
conférence, le MDP est appelé à se renforcer. La
12e COP et la 2e COP/MOP s'est tenue à Nairobi en
2006. Les Parties doivent déjà penser à l'après
Kyoto en 2012 et le renforcement de fonds d'adaptation pour aider les pays
pauvres à faire face aux aléas du changement climatique. La
13e COP et la 3e COP/MOP s'est tenue à Bali en
Indonésie en décembre 2007. Deux points majeurs sont à
retenir. D'abord le fonds d'adaptation sera géré par le Fonds
pour l'Environnement Mondial (FEM). Un objectif de 215 millions d'euros pour
2012 est défini mais parait insuffisant. Ensuite, pour lutter contre la
déforestation, le principe d'une prime à la
«déforestation évitée» est acquis. La bataille
entre les Etats-Unis soutenue par le Canada et l'Australie conte l'UE continue
notamment sur le pourcentage de réductions de GES.
Une avancée sur le financement de la lutte contre les
changements climatiques est un élément à mettre à
l'actif de la 14e COP et la 4e COP/MOP tenue à
Poznañ en Pologne en décembre 2008. Ce fonds vient aussi du
prélèvement de 2% sur celui généré par le
MDP et les pays en développement y auront un accès direct.
L'accord de Copenhague, résultat de la 15e COP et la
5e COP/MOP tenue à Copenhague en décembre 2009 n'est
qu'un accord politique en douze points et n'est pas contraignant. C'est vrai
que la Conférence de Copenhague a été
décriée mais elle a permis de ramener les Etats-Unis et la Chine
sur la table des négociations.
Les Etats reconnaissent qu'il ne faut pas dépasser le
2°C de température de la terre à la 16e COP et la
6e COP/MOP tenue à Cancun au Mexique en décembre 2010.
Un fonds vert pour le climat est officiellement créé après
avoir été repoussé à plusieurs reprises. Le
protocole de Kyoto se voit prolongé pour une seconde fois jusqu'en 2013
lors de la 17e COP et la 7e COP/MOP tenue à Durban
en Afrique du Sud en décembre 2011. C'était la première
fois que les grands émetteurs de CO2 (les USA, l'Inde et la Chine)
acceptent de se soumettre à un accord contraignant. Depuis janvier 2013,
la deuxième phase d'engagement du protocole de Kyoto avait
commencé et doit prendre fin en 2020. La 18e COP et la
8e COP/MOP tenue à Doha au Qatar avait la charge d'assurer la
transition vers l'adoption d'un nouvel accord contraignant. C'est aussi pendant
cette deuxième phase du protocole de Kyoto que les pays comme la
Nouvelle-Zélande, le Canada140(*), la Russie141(*) et le Japon142(*) se sont aussi retiré du processus.
A la 19e COP et la 9e COP/MOP tenue
à Varsovie en décembre 2013, les réflexions
s'accélèrent sur l'après Kyoto qui devrait prendre sa
retraite en 2015 et l'adoption d'un nouvel accord. Il faut noter que le
problème de fonds vert pour le climat et celui d'adaptation continue de
créer problème dans plusieurs dimensions. C'est dans ce contexte
que les Parties se sont dirigés vers Lima pour la 20e COP et
la 10e COP/MOC en décembre 2014. Un compromis a
été trouvé pendant cette conférence mais plusieurs
questions restent sans réponses. Il s'agit de la disponibilité
des fonds mais aussi des engagements de réduction des GES.
C. L'Accord de Paris sur le climat143(*) et après
Comme pour le protocole de Kyoto, l'accord de Paris144(*) est un protocole additionnel
à la CCNUCC de 1992. C'est un accord annexé à la
décision de la 21e COP et de la 11e COP/MOP qui
s'était tenue à Paris en décembre 2015. La décision
de la 21e COP traite de la période allant de 2015 à
2020 pendant que l'accord de Paris est censé entré en vigueur en
2020 une fois ratifié par un minimum de cinquante-cinq Etats
représentant 55% des émissions de GES. L'accord est entré
en vigueur le 4 novembre 2016, un record pour un accord international mais son
application va commencer en 2020.
L'accord de Paris est un accord international au sens de la
Convention de Vienne sur le droit des traités. Il revêt donc un
caractère obligatoire pour les Parties mais les sanctions n'ont pas
été définies. Son article 2 pose l'objectif de l'accord.
Il s'agit « de renforcer la riposte mondiale à la menace des
changements climatiques, dans le contexte du développement durable et de
la lutte contre la pauvreté notamment en contenant
l'élévation de la température moyenne en dessous de
2°C par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant
l'action menée pour limiter l'élévation de la
température à 1,5°C... ».Le principe des
responsabilités communes mais différenciées continue avec
l'accord de Paris mais il n'y a pas d'objectifs de réduction des
émissions comme c'était le cas avec le protocole de Kyoto. Les
contributions des Etats officialisées par l'accord seront tenu dans un
registre public tenu par le Secrétariat.
L'accord de Paris c'est aussi la création par l'article
13 « d'un cadre de transparence renforcé des mesures et de
l'appui, assorti d'une certaine flexibilité, qui tient compte des
capacités différentes des Parties et qui s'appuie sur
l'expérience collective ». Le manque des objectifs
chiffrés, les moyens financiers qui n'ont pas été
déterminés comme tel et son caractère mou (manque de
sanction) sont parmi les critiques portées à l'encontre de
l'accord de Paris.
La COP 22 (12e COP/MOP et première COP sur
l'accord de Paris) s'est tenue à Marrakech en novembre 2016. La
conférence s'est focalisée sur la mise en oeuvre de l'accord de
Paris. Parce que l'accord de Paris est entré en vigueur, les Etats
devraient présenter leurs plans pour la réduction des
émissions à la COP 24. La COP 23 a eu lieu à Bonn en
novembre 2017 sous la présidence d'un petit Etat insulaire, le Fidji. A
cause des difficultés logistiques, la conférence ne pourrait pas
se tenir dans ce pays. C'était l'occasion de faire un bilan mondial des
objectifs et des stratégies que les Etats comptent mettre en place afin
de diminuer leurs émissions. La COP 24 a eu lieu à Katowice en
Pologne en 2018. L'adoption d'un manuel d'application de l'accord de Paris a
couronné les débats.
Section 2. Le cadre régional mis en place contre la
pollution de l'air en Amérique du Nord
Contrairement à l'Europe où l'intégration
est plus poussée que dans d'autres régions du monde,
l'Amérique du Nord traite les problèmes liés à
l'environnement et plus spécialement la pollution de l'air dans les
accords bilatéraux (§1). Au niveau régional (§2), c'est
surtout dans le cadre de l'Accord de Libre Echange Nord-Américain
(ALENA) transformé sous le nom de l'Accord Canada - Etats-Unis - Mexique
(ACEUM) que des normes relatives à la pollution de l'air ont
été élaborées.
§ 1. Les accords bilatéraux en Amérique du
Nord
L'ALENA est entré vigueur en 1994 pour les Etats
nord-américain. Avant que cette tentative d'intégration
régionale ne soit mis en place, les problèmes liés
à l'environnement et plus particulièrement à la pollution
de l'air étaient traités dans les accords bilatéraux. Ceux
entre les Etats-Unis et le Canada (A) d'une part et entre les Etats-Unis et le
Mexique (B) de l'autrepart feront l'objet d'une analyse dans les lignes qui
suivent.
A. Les accords bilatéraux entre
les Etats-Unis et le Canada
La pollution atmosphérique transfrontière
matérialisée par l'occurrence des pluies acides a
été à la base de conflits entre les Etats-Unis et le
Canada tout en posant les bases de la coopération. C'est en 1909 lors de
la création de la Commission mixte Internationale (CMI) que les deux
Etats ont commencé à se pencher sur la pollution
atmosphérique transfrontière. La Commission était
créée par le traité sur les eaux frontalières (The
Boundary Waters Treaty). Nonobstant son caractère
réglementaire des problèmes liés à ces eaux,
celle-ci fut appelé à enquêter et puis à donner ses
recommandations lors de l'affaire de la Fonderie de Trail.145(*)
Dans son rapport d'enquête du 28 février 1931, la
Commission avait donné ses recommandations et une estimation des
dommages et intérêts pour les victimes américaines de
l'Etat de Washington.146(*) Le rapport tel que produit par la Commission n'avait
pas mis fin au différend et la recommandation que « les deux
gouvernements se consultent au sujet du règlement de futures
réclamations n'a sans doute pas paru satisfaisante puisque l'on n'a fait
aucune réclamation par la suite ».147(*)
La Commission n'était pas le seul moyen de
règlement des différends entre ces deux pays. Parce que les
plaintes américaines se multiplièrent, les deux Parties
signèrent un compromis d'arbitrage en 1935 nommé :
« Accord visant le règlement définitif des
difficultés dans L'État de Washington par des fumées
provenant de la fonderie Consolidated Mining and Smelting Company
située à Trail, en Colombie Britannique »148(*). La sentence arbitrale de la
Fonderie est largement connue dans le domaine du droit international de
l'environnement et nous en avons mentionné le contenu et les
implications sur le droit international en général. La
règle établissant que les Etats dans l'exploitation de leurs
ressources ne devraient pas causer préjudice sur le territoire d'un
autre Etat a été reprise dans la déclaration de Stockholm
dans son principe 21, le principe 2 de la Déclaration de Rio mais aussi
dans le préambule de la CCNUCC.
Même si le problème de la Fonderie de Trail avait
trouvé une réponse satisfaisante grâce à la
Commission d'arbitrage mise en place par les deux Etats, ses recommandations
n'étaient pas restées pour autant lettre morte. En effet, le
Premier ministre de l'Ontario et le Gouverneur du Michigan ont signé un
protocole d'accord en 1974 établissant la Commission pour la Pollution
Atmosphérique transfrontière du Michigan-Ontario
(Michigan-Ontario Transboundary Air Pollution Commission - MOTAPC). Un
Conseil International de la pollution de l'air du Michigan-Ontario était
aussi créé pour faire le suivi du travail de la Commission et
devrait soumettre son rapport à la CMI et ainsi qu'au gouvernement
fédéral.149(*)
La pollution de l'air apparaît également comme un
élément important de l'accord bilatéral entre le Canada et
les Etats-Unis de 1978 relatif à la qualité des eaux dans les
Grands Lacs signé à Ottawa le 22 novembre 1978150(*). Son article 6 alinéa
1 qui traite des programmes et autres mesures sur les différentes
sources de pollution, n'a pas oublié la lutte contre la pollution
atmosphérique. Toujours en 1978, le Congrès américain
avait manifesté son souhait de voir le problème de la pollution
de l'air résolu entre les Etats-Unis et le Canada quelles qu'en soient
leurs sources.151(*) En
réponse au souhait du Congrès, les deux pays ont mis en place un
« Groupe consultatif de recherche canado-américain
chargé d'étudier le problème du transport des polluants
atmosphérique sur de grandes distances »152(*) connu de son titre en
Anglais the Bilateral Research Consultation Group on Long-Range Transport
of Air Pollutants.
Une déclaration sur la qualité de l'air
transfrontière fut signée par les deux pays en juillet
1979153(*). Les Parties
y déclarent leur détermination commune de combattre la pollution
atmosphérique transfrontière qui cause dommage à la
santé et aux biens.154(*) En 1980, un protocole d'accord fut signé pour
formaliser la déclaration de 1979. Contrairement au Gouvernement Carter
qui montra la volonté de négocier un traité avec le Canada
sur la pollution atmosphérique, l'administration Reagan a tenu un double
discours pendant toute la durée de son mandat. Le conflit entre les deux
Etats concernait l'urgence de la problématique des pluies acides.
Pendant que le gouvernement du Canada voulait avancer vite sur le dossier, le
Président Reagan voyait les implications financières d'une
réglementation solide. Ainsi, « en 1982, le Canada proposa de
réduire ses émissions de dioxyde de soufre dans l'Est de la
frontière Katchewan/Manitoba à 50% en 1990, si le gouvernement
des Etats-Unis faisait de même dans l'Est du
Mississipi. »155(*) L'accord fut rejeté par les Etats-Unis qui le
qualifièrent de « scientifiquement prématurée et
très couteux pour l'économie ».156(*)
Malgré la pression du Canada, de l'opinion publique aux
Etats-Unis, et de la frustration de certains Etats fédérés
et quelques concessions de l'administration Reagan, il a fallu attendre le 13
mars 1991 pour que l'administration de Bush conclut un accord avec le Canada
sur la qualité de l'air. Cet accord bilatéral fut qualifié
« [d']instrument pratique et efficace pour chercher à
résoudre les sujets de préoccupation commune en ce qui a trait
à la pollution atmosphérique
transfrontière. »157(*) Dans son article 8, l'accord prévoit un
Comité bilatéral sur la pollution de l'air. La CMI jouera le
rôle de consultation et de surveillance aux termes de l'article 9 de
l'accord, et un rôle d'arbitrage pour le règlement des
différends.158(*)
L'accord contient aussi trois annexes sur les pluies acides
ainsi que des objectifs précis sur la réduction des substances
à l'origine de ce phénomène. Il s'agit notamment du
dioxyde de soufre (SO2) et d'oxydes d'azote (NOx). La deuxième annexe
est relative à la coopération scientifique et technique alors que
la dernière est relative aux substances qui appauvrissent la couche
d'ozone comme les oxydes d'azote et les COV. Il faut préciser que
l'annexe sur l'ozone a été ajouté en 2000. Le
Comité bilatéral sur la pollution se réunie chaque
année et un rapport d'étape est produit tous les deux ans. Le
dernier a été publié en 2016.159(*)
La coopération entre ces deux pays est un atout majeur
de lutte contre la pollution atmosphérique transfrontière. Le
rôle de la CMI n'est pas du moins négligeable en la
matière. Même si elle avait été originellement mise
en place pour la gestion des eaux transfrontalières, cette
dernière se voit de temps en temps appelée à jouer un
rôle dans les sujets connexes à la pollution de l'air. Comme nous
l'avons dit précédemment, l'affaire de la Fonderie de Trail lui
avait été d'abord attribuée avant la constitution des
arbitres. En 1988, les deux Etats lui confièrent une autre affaire
relative à la pollution atmosphérique dans la région de
Detroit-Windsor/Port Huron-Sarnia.160(*)
B. Les accords bilatéraux entre
les Etats-Unis et le Mexique
Contrairement aux relations entre les Etats-Unis et le Canada
en matière d'environnement, celles entre les Etats-Unis avec le Mexique
ont une histoire relativement récente. Et comme avec le Canada, la
gestion des eaux frontalières est l'élément
déclencheur de la coopération en matière de la pollution
atmosphérique transfrontière. Les deux Etats avaient
décidé de régler leur problème sur l'environnement
par un acte juridique intitulé « Accord entre les Etats-Unis
d'Amérique et les Etats-Unis du Mexique sur la coopération pour
la protection et l'amélioration de l'environnement dans la région
frontalière ».161(*) Ce dernier a été signé à
La Paz (Mexique) le 14 août 1983. Aux termes de l'article 4, la
région frontalière est la zone située à 100km de
part et d'autre de la frontière terrestre et maritime.
L'article 3 donne la possibilité aux Parties d`adopter
des arrangements spéciaux pour régler les problèmes
environnementaux qui peuvent survenir et ces arrangements peuvent être
annexé à l'accord de La Paz. C'est dans ce cadre que l'annexe IV
relative à la pollution atmosphérique transfrontière
causée par les fonderies de cuivre le long de la frontière
commune a été adoptée le 29 janvier 1987. En
matière de pollution atmosphérique, le contentieux les plus
important était celui impliquant les fonderies de cuivre de Douglas en
Arizona (The Phelps Dodge copper smelter), de Nacozari au Mexique (Mexicana de
Cobre La Caridad copper smelter) et du Canada au Mexique162(*).
Le préambule commence par reconnaitre le
problème de santé publique et de la destruction de
l'environnement entraîné par émissions des fonderies de
cuivre le long de la frontière.Il cite la décision des Etats-Unis
de fermer la fonderie de Douglas en Arizona avant le 15 janvier 1987 qui va
contribuer à la qualité de l'air ambiant, et d'autres mesures
d'émissions prises par les Parties et auxquelles les autres usines
doivent se conformer. L'accord rappel aussi le principe 21 de la
déclaration de Stockholm déjà évoquée. La
norme d'émission de dioxyde de souffre stipule que ces émissions
ne doivent pas dépasser 0,065% par volume pendant une période de
six heures. Cette norme est instituée par l'article 1 de l'annexe IV
à l'accord.
Pour ce qui est des Etats-Unis d'Amérique, en plus de
la fermeture de l'usine d'Arizona, l'Etat s'engage à ce que les autres
fonderies de cuivre qui seront éventuellement créer dans l'avenir
respectent la norme d'émission de dioxyde de soufre établie dans
l'accord sous examen (0.65%). Pour le Mexique, la fonderie de Nacozari en
Sonora devra respecter la norme à partir du 1er juin 1988 et
toutes les autres fonderies créées dans l'avenir sur son
territoire devront aussi s'y soumettre (article 1).
L'article 2 prévoit un mécanisme de
surveillance, de suivi et de déclaration des émissions. Le groupe
de travail d'experts qui avait été institué par l'article
11 de l'Accord de La Paz est reconduit dans le cadre de cette annexe. Ce groupe
rapportera aux coordonnateurs nationaux.Aux termes de l'Article 4, le groupe
devra se rencontrer régulièrementet, aux termes de l'article 9,
les Parties devront se rencontrer au moins tous les deux ans pour
vérifier l'efficacité de la mise en oeuvre de l'accord et les
mesures qui peuvent être prises pour le renforcer.
Pour répondre au problème de la pollution
atmosphérique urbaine dans les villes frontalières des Parties,
l'annexe V a été adoptée en 1989. Les Parties mettent en
place une Commission consultative mixte pour l'amélioration de la
qualité de l'air dans les agglomérations urbaines
frontalières de Juarez, Chihuahua/El-Paso, Texas/Doña Ana County
et le Bassin aérien du Nouveau-Mexique.
A noter que la coopération des Parties dans le cadre de
l'Accord de La Paz poursuit belle et bien son chemin. Actuellement, il existe
des objectifs clairs à atteindre en matière de réduction
de la pollution de l'air. Ces objectifs sont définis dans un programme
nommé Frontière 2020 (Border 2020). C'est une mise
à jour de son prédécesseur Border 2012. Cinq
objectifs sont mentionnés pour lutter contre la pollution
transfrontière :
- « D'ici 2020, conformément à
l'ALENA, promouvoir la réduction du nombre de véhicules circulant
dans la région frontalière qui ne respectent pas les normes
d'émissions respectives et réduire les émissions des
véhicules aux points d'entrée par des mesures anti-ralenti et
autres mesures de réduction réalisables.
- D'ici 2020, réduire les émissions de polluants
afin de se rapprocher des normes nationales respectives de qualité de
l'air ambiant dans les bassins atmosphériques de San Diego/Tijuana,
Imperial County/Mexicali, Ambos Nogales, et Paso del Norte (El
Paso/Juarez/Sunland Park).
- D'ici 2018, maintenir des réseaux de surveillance de
l'air efficaces et fournir un accès en temps réel aux
données sur la qualité de l'air en Californie/Baja, Californie,
Arizona/Sonora, et Paso Del Norte.
- D'ici 2015, appuyer la réalisation de plans d'action
climatiques dans chacun des six États frontaliers du nord du Mexique (le
cas échéant) et renforcer les capacités nécessaires
pour garantir une mise en oeuvre durable.
- D'ici 2020, réduire les émissions et les
impacts connexes grâce à des projets d'efficacité
énergétique et/ou d'énergies
alternatives/renouvelables ».163(*)
§ 2. Le cadre régional de la pollution de l'air
en Amérique du Nord
Bien que l'intégration régionale soit plus
poussée en Europe, les autres régions du monde tentent tant bien
que mal une intégration, notamment par la mise en place d'une zone de
libre échange qui constitue en quelque sorte la forme de base de toute
intégration régionale. L'Amérique du Nord n'échappe
pas à cette forme de coopération internationale. C'est au sein de
l'ALENA (A) que le processus d'intégration régionale en
Amérique du Nord avait commencé. En août 2017 la
renégociation de l'ALENA avait commencée et a aboutie à un
nouvel accord entre les trois pays de l'Amérique du Nord. L'accord n'a
pas un nom spécifique mais le Canada lui donne la dénomination de
l'Accord Canada - Etats-Unis - Mexique(B). Nous analyserons les dispositions en
matière de la pollution de l'air au sein de ces deux accords.
A. La réglementation sur la
pollution de l'air dans le cadre de l'ALENA
Dans le cadre de l'ALENA, les Parties avaient
décidé de conclure un accord séparé sur
l'environnement. L'Accord Nord-Américain de Coopération dans le
Domaine de l'environnement (ANACDE)164(*) est entré en vigueur en même temps que
l'ALENA en 1994. C'est d'une façon indirecte que l'ANACDE mentionne le
problème de la pollution de l'air. Après avoir réaffirmer
l'obligation de ne pas causer dommage sur l'Etat voisin dans son
préambule ainsi que la déclaration de Stockholm, son article 1
alinéa 10 mentionne que l'un des objectifs de l'accord est de
« promouvoir la mise en place de politiques et de pratiques pour la
prévention de la pollution ». Il s'agit de la pollution en
générale.
L'accord met en place une Commission de Coopération
Environnementale (CEE). Cette Commission institue un Conseil qui a entre autres
la tâche d'étudier les questions et de formuler des
recommandations sur « les techniques et stratégies de
prévention de la pollution » et ce, aux termes de l'article 10
alinéa 2.2. La compétence du Conseil est reconnue pour mener les
études et donner des suggestions sur « les questions
environnementales transfrontières et frontalières, telles que le
transport à grande distance de polluants atmosphériques et
marins ». Outre le Conseil, la Commission est aussi composée
d'un Secrétariat et d'un Comité consultatif public mixte.
L'absence des dispositions spécifiques en
matière de pollution de l'air dans l'ANACDE peut être
expliquée par les accords bilatéraux qui ont été
conclus entre le Canada et les Etats-Unis ou encore les Etats-Unis et le
Mexique pour la réglementation de cette pollution. Sans oublier que les
deux grands Etats de l'Amérique du Nord font aussi partie de la CEE-ONU,
organe ayant mis en place la Convention sur la pollution atmosphérique
transfrontière à longue distance. L'absence des dispositions
sectorielles dans l'accord constitue un avantage pour les organes en place,
permettant d'adopter des plans pour l'environnement et d'avoir une marge de
manoeuvre tout en évitant les négociations par les hautes
instances des Parties.
B. La réglementation sur la
pollution de l'air dans le cadre de l'ACEUM
Depuis l'arrivée du Président Trump à la
magistrature suprême, les accords commerciaux conclus ou en cours de
négociation par les Etats-Unis se voient affectés par des mesures
qu'il estime les meilleures pour son pays. L'ALENA n'a pas fait exception. Cet
accord en vigueur depuis 1994 sera remplacé par l'ACEUM. Le 30 novembre
2018, le protocole visant à remplacer l'ALENA a été
signé à Buenos Aires. Selon son article 1, « dès
l'entrée en vigueur du présent protocole, l'ACEUM, ci-joint en
annexe, remplace l'ALENA, sous réserve des dispositions établies
dans l'ACEUM qui renvoient aux dispositions de l'ALENA165(*) ».
Contrairement à son prédécesseur, le
nouvel accord traite des questions environnementales directement dans le texte
principal par le biais de l'article 24. D'entrée de jeu, la
définition de la loi de l'environnement est comprise comme toute loi ou
règlement notamment sur « la prévention, la
réduction ou le contrôle du rejet, de l'écoulement ou de
l'émission de polluants ou de contaminants de
l'environnement » (article 24.1). La protection de la couche d'ozone
est garantie aux termes de l'accord par l'article 24.9. Les Parties s'engagent
à « contrôler la production, l'utilisation et le
commerce des substances » qui appauvrissent la couche d'ozone. Ils
s'engagent aussi à associer la participation du public dans les actions
prises pour la protection de la couche d'ozone etdans une coopération
environnementale afin de trouver les solutions aux questions de
l'appauvrissement de la couche d'ozone.
L'alinéa 11 de l'article 24 se focalise sur la
qualité de l'air. Les Parties s'engagent ainsi à
« réduire la pollution atmosphérique tant à
l'échelle nationale qu'au-delà des
frontières... » tout en reconnaissant le rôle que la
coopération peut jouer dans cette matière spécifique. Ils
s'engagent en outre à donner, à titre informatif, un accès
public aux données associées à la qualité de l'air.
L'harmonisation des méthodes de surveillance de la qualité de
l'air est un domaine de l'engagement des Parties.
La coopération en matière de la pollution de
l'air peut se faire par l'échange des informations dans les domaines de
« la planification de la qualité de l'air ambiant, la
modélisation et la surveillance, y compris la répartition
spatiale des principales sources de leurs émissions, les méthodes
de mesure et d'inventaire de la qualité de l'air et les mesures d'
émissions, et les technologies et pratiques de réduction, de
contrôle et de prévention ».166(*) Le nouvel accord aura le
mérite de n'avoir pas sous-traité les sujets liées
à l'environnement. L'article 24 est aussi clair sur les
différents domaines de l'environnement et pour ce qui nous concerne, la
pollution de l'air. Peut-être pourra-t-on noter qu'il ne mentionne pas
les changements climatiques dans ses dispositions.
§ 3. La réception du cadre international et
régional de la réglementation sur la pollution de l'air aux
Etats-Unis
La réception du droit international et en particulier
celui de l'environnement aux Etats-Unis est complexe. Mais la complexité
ne veut pas nécessairement dire qu'il n'est pas incorporé dans le
système judiciaire américain. Pierre Elliot TRUDEAU, alors
Premier Ministre du Canada s'adressait à la National Press Club
à Washington DC sur les relations de son pays avec des Etats-Unis. Dans
son allocution, il soutenait qu' « être votre voisin [des
Etats-Unis], c'est comme dormir avec un éléphant ; quelque
douce et placide que soit la bête, on subit chacun de ses mouvements et
de ses grognements ».167(*)Il est vrai que l'impact des
Etats-Unis sur l'environnement est beaucoup plus grand que la plus part de
nations. Ceci est vrai en matière de la consommation des ressources
naturelles en comparaison de sa population. En effet, avec 4,6% de la
population mondiale en 1999, les américains ont consommé 24% de
l'énergie en 1995, 18% des produits forestiers en 1996, 28% des
matériaux en 1995 et 13% de la ressource en eau en 1990.168(*)
C'est pour cette raison qu'il est logique que les autres pays
attendent une participation active des Etats-Unis en matière de
protection de l'environnement. Les Etats-Unis constituent une source non
négligeable des émissions de GES169(*) et la décision de
retrait du protocole de Kyoto n'a pas été vu d'un bon oeil par
ses partenaires. Et pourtant, ils étaient actifs dans les
négociations qui avaient abouties à la Conférence de Rio
en 1992. De fois,l'incorporation du droit international dans le système
américain pose des problèmes sérieux au niveau de la
ratification.Mais Conclure sur la base d'un fait comme celui du retrait du
protocole de Kyoto ou de la récente décision du Président
Trump sur l'accord de Paris, serait injuste dans le cadre de l'activité
internationale des Etats-Unis particulièrement en matière de
protection de l'environnement.
Dans une évaluation publiée en 1998 par Michael
GLENNON et Alison STEWART, les auteurs concluent que les Etats-Unis avaient
participés activement aux négociations des Accords
multilatéraux sur l'environnement (AME) et qu'ils les avaient bien
appliqués après ratification. L'évaluation concernait
l'Accord international sur les bois tropicaux de 1983, la Convention de Londres
de 1972 sur la prévention de la pollution des mers résultant de
l'immersion de déchets, la Convention sur le commerce international des
espèces de faune et flore sauvages menacées d'extinction (CITES)
de 1973, la Convention sur la protection du patrimoine culturel et naturel de
1972 et le Protocole de Montréal relatif à des substances qui
appauvrissent la couche d'ozone. Selon les auteurs, les Etats-Unis avaient
joué un rôle majeur non seulement dans les négociations qui
avaient permis l'adoption de ces conventions mais aussi ils les avaient
ratifiées dans un délais record, tout en prenant les mesures
nécessaires à leur mise en oeuvre.170(*)
Une conclusion similaire est présentée dans une
évaluation publiée en 2002 par US General Accounting Office
(GAO). Elle portait sur les mêmes AME cités plus haut, la
CCNUCC de 1992 et la Convention de 1994 sur la lutte contre la
désertification. La non-conformité à ces AME était
mise en évidence uniquement dans le domaine des obligations
financières et le respect du délai de soumission des
rapports.171(*)
Malgré ces deux rapports sur la situation des AME aux
Etats-Unis, l'observation montre une certaine résistance sur la
signature et la ratification des AME qui ont été conclu dans les
années 1990.C'est le cas du protocole de Kyoto qui a connu une
résistance malgré la participation active des Etats-Unis dans les
négociations et son idée surla notion d'échange de droits
d'émissions et les mécanismes de conformité.172(*)Le protocole avait
été rejeté par une résolution du Sénat
à l'unanimité en 1997.173(*)La raison de ce rejet était le refus d'engager
les Etats-Unis dans une réduction obligatoire des émissions, sans
que d'autres pays comme la Chine et l'Inde n'aient à subir les
mêmes règles. Même si le Président Clinton avait
signé le protocole en 1998, il avait déclaré qu'il ne
demanderait pas sa ratification avant que les préoccupations des
Etats-Unis ne soient résolues.174(*)En 2001, l'administration Bush a rejeté le
protocole de Kyoto le qualifiant de
« défectueux ».175(*)Malgré une résistance au niveau
fédéral, les initiatives Étatiques et locales montrent une
position différente de la réception du Droit international
notamment sur les changements climatiques.176(*)
La résistance face aux conventions adoptées
après 1990 est aussi visible par la signature, puis le refus de ratifier
la Convention de Stockholm sur les POP du 22 mai 2001. Concernant la pollution
atmosphérique transfrontière, les Etats-Unis montrent une
attitude sélective sur les conventions adoptées. Rappelons ici
les négociations difficiles avec le Canada sous l'administration Reagan
sur les pluies acides analysées dans les pages
précédentes. Les Etats-Unis font partis de la Convention sur la
pollution atmosphérique transfrontière à longue distance
de 1979.Ils ont également ratifié tous les protocoles
ajoutés plus tard, à l'exception de ceux relatifs aux
émissions de soufre. Il s'agit notamment du protocole de Helsinki
relatif à la réduction des émissions de soufre ou de leurs
flux transfrontières d'au moins 30% et le protocole d'Oslo relatif
à une nouvelle réduction des émissions de soufre de 1994.
A noter aussi l'opposition des Etats-Unis dans le développement du droit
international coutumier notamment les principes de précaution et des
responsabilités communes mais différenciées.
Le dernier épisode de résistance contre les AME
est l'annonce par le Président actuel du retrait des Etats-Unis de
l'accord de Paris. Il s'agit d'une manifestation de volonté de la part
de son administration qui ne peut pas encore produire les effets juridiques.
Selon l'article 28 de l'accord de Paris, il faut trois ans à compter de
la signature de l'accord pour qu'une partie puisse la dénoncer et la
dénonciation prend effet une année à compter de la date de
réception de la dénonciation par le Secrétaire
général de l'ONU. C'est-à-dire qu'il va falloir attendre
après 2020 pour que le retrait soit effectif.
Entre-temps, en avril 2019, le Congrès américain
a passé un acte dénommé Climat Action Now
Act.177(*) Cette
législation demande au Président d'élaborer un plan pour
que le pays s'acquitte de ses obligations souscrites en marge de l'accord de
Paris sur le climat. La législation interdit le Président
d'utiliser les fonds publics pour sortir de l'accord de Paris. Aucun élu
républicain n'a soutenu cette législation. La résolution
reste cependant symbolique vue la majorité républicaine au
Sénat et un probable veto de la Maison blanche.
DEUXIÈMEPARTIE : LE CADRE DE VIE COMME JUSTIFICATIF DE LA MISE EN
oeUVRE DU DROIT INTERNATIONAL DE LA POLLUTION DE L'AIR
L'objet principal de la réglementation que les Etats
mettent en place pour la protection de l'environnement et de la pollution de
l'air en particulier, est de garantir un cadre de vie propice aux
éléments qui composent la biosphère. Le caractère
interconnecté des éléments qui constituent cette
biosphère ne répond pas à une vision fragmentaire que les
différentes législations attendent protéger. Le droit
international trouve toute son utilité dans une perspective
nécessitant une réponse internationale à un
problème créé par les Etats dans leur singularité.
L'action du droit international pour régler le problème de la
pollution de l'air n'est pas aisée. Son approche basée sur la
négociation doit faire face aux différents intérêts
des composants de la société internationale dans l'objectif de
faire accepter une réglementation contraignante pour la protection du
cadre de vie.
Le droit d'une façon générale vient
réguler les situations existantes qui affectent négativement
l'assentiment générale de la population. La pollution de l'air
n'est pas un simple désagrément comme nous l'avons exposé
au début de ce travail. L'exposition à un air pollué avait
déjà induit à des situations graves sur la santé
publique à Donora, Londres ou encore Pékin pour le plus
récent. L'impossibilité de jouir des avantages d'un cadre de vie
prospère lorsque l'air n'est pas pur n'est plus contestable. L'action
internationale dans ce domaine avance d'une manière sérieuse
depuis la conférence de Stockholm surl'environnement et le
développement mais pèche encore dans sa couverture
géographique. Quelques soient le nombre des traités
internationaux en vigueur, une implémentation effective (Chapitre 1) est
plus que nécessaire dans l'approche visant à une réduction
des émissions anthropiques.
Dans un contexte économique mondial dans lequel la
compétition entre acteurs atteint son paroxysme, les obstacles à
la réglementation en vigueur (Chapitre 2) sont inévitables. Deux
processus majeurs sont en constante opposition : d'une part le droit
international qui doit justifier son action protectrice du cadre de vie et
négocier son adoption par les Etats, et de l'autre, les forces de
l'industrie qui font tous ce qui est possible afin de stopper une
réglementation sévère et effective. Dans cette bataille,
le droit évolue certes doucement mais sûrement. Il profite
maintenant d'une conscience écologique qui s'éveille surtout dans
les pays développés. Les organisations internationales de
développement ont maintenant une influence sur l'adoption de la
règle de droit assurant un cadre de vie protégé contre les
pollutions. Le défi est que le droit international de l'environnement
sur la pollution de l'air risque d'arriver très tard pour
éteindre le feu qu'il avait la possibilité d'éviter en
amont.
Chapitre I. Une
implémentation effective de la réglementation internationale sur
la pollution de l'air
Les conventions internationales définissent la vision
que les Parties ont négociées afin de régler un
problème déterminé qui touche la sphère
internationale. Selon les procédures de la réception du droit
international dans un pays donné, les mesures y sont prises afin de
matérialiser la vision de la convention. Les Parties, n'ayant pas le
même niveau de développement ni les mêmes priorités
sur les points de droit concerné, font le nécessaire à
l'adoption des mesures d'application en fonction de la réalité
économique, politique, voire idéologique qui est la leur à
ce moment particulier. Concernant les stratégies pour la
réduction des émissions anthropiques dans l'air, les politiques
et stratégies ont été définies par les Etats afin
de lutter contre la pollution atmosphérique qui constitue la base de
l'internationalisation de la pollution (dite aussi transfrontière) et
les changements climatiques. Les stratégies et politiques mise en place
pour le contrôle de la pollution de l'air (Section 1) répondent
tant bien que mal à cette problématique.
Les applications jurisprudentielles aux Etats-Unis (Section 2)
de cette réglementation démontre sa complexité,
technicité et le niveau d'implication du juge dans la sauvegarde d'un
environnement qui doit être rester pur pour les générations
futures. Il est intéressant de se pencher sur la jurisprudence
américaine vue son abondance dans le but de mettre en lumière le
mécanisme juridictionnel d'application. Dans la plupart de cas, les
décisions de justices sont décevantes du point de vue de la
protection de l'environnement mais dans l'ensemble, elles ont aidé
à redéfinir les relations qui doivent régir
l'environnement comme telle et les forces de l'industrie.
Section 1. Les stratégies et politiques oeuvrant pour
le contrôle de la pollution de l'air
Une législation en vigueur en matière de
pollution de l'air ne peut être effective que si les actions
concrètes sont prises par les Parties aux conventions internationales.
Les stratégies que nous analyserons dans les lignes qui suivent
proviennent du rapport publié en 2013 par la CEE-ONU178(*). Il constitue la
réponse au questionnaire envoyé aux Parties en 2010 rapportant
sur leurs stratégies et politiques publiques visant à
réduire la pollution atmosphérique dans le cadre de la Convention
sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue
distance. Dans les pages précédentes, nous avons souligné
l'amélioration de la qualité de l'air en Europe et dans les pays
qui appliquent la Convention de Vienne de 1979 sur la pollution
atmosphérique à longue distance. Les politiques publiques
(§1) et les stratégies (§2) sont différentes selon les
Parties mais participent aux efforts de la Convention de réduire les
émissions des polluants atmosphériques des pays membre.
§ 1. Quelques politiques publiques en place pour lutter
contre la pollution de l'air dans les pays CEE-ONU
Généralement, la mise en place des
politiques publiques dépend de l'organisation de l'Etat signataire. Dans
la majorité des cas, le ministère de l'environnement travaille en
collaboration avec d'autres ministères comme ceux de l'énergie,
de l'agriculture, de transport ou de la santé. Les Parties rapportent
que dans la plupart de cas, les politiques publiques sont définies par
la haute hiérarchie de l'Etat pendant que le niveau provinciale et local
se chargent de l'application et de l'information du public. C'est ainsi que la
Croatie a mise en place un plan de gestion des déchets pour la
période de 2017-2022. Les municipalités avaient jusqu'au
1er février 2018 pour s'exécuter.179(*) L'Agence Croate pour la
Protection de l'Environnement est le dépositaire des données
relatives à la qualité de l'air.
Pour les Parties membres de l'UE, il s'agit principalement de
la transposition des directives 2008/50 CE du Parlement européen et du
Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air
pur pour l'Europe et la directive 2004/107/CE du Parlement et du Conseil du 15
décembre 2004 concernant l'arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et
les hydrocarbures aromatiques polycycliques dans l'air ambiant. C'est dans ce
cadre que la Commission européenne (CE), dans un communiqué du 17
mai 2018, annonça la saisine de la Cour de justice de l'Union
européenne (CJUE) contre l'Allemagne, la France, la Hongrie, l'Italie,
la Roumanie et le Royaume-Uni pour « dépassement des valeurs
limites de qualité de l'air fixées et manquement à
l'obligation de prendre des mesures appropriées pour écourter le
plus possible les périodes de dépassement ».180(*)
Les Parties rapportent aussi l'application de la
réglementation en ce qui concerne les sources multiples. C'est le cas de
la Hongrie avec son système d'économie de
l'énergie181(*)
ou encore du Pays-Bas dans le domaine de l'élevage et du transport. Les
Parties membres de l'UE avaient mentionné l'application de la Directive
2016/2284 du Parlement Européen et du Conseil du 14 décembre 2016
concernant la réduction des émissions nationales de certains
polluants atmosphériques, modifiant la directive 2003/35/CE et abrogeant
la directive 2001/81/CE. Selon son article 21, les articles 1 et 4 et l'annexe
I de la Directive 2001/81/CE continueront à s'appliquer jusqu'au 21
décembre 2019.
Pour ce qui est de l'intégration de la lutte contre le
changement climatique dans les politiques de la pollution de l'air, les Parties
rapportent que les mesures prises suite à certains accords
internationaux ont une efficacité certaine dans la protection de
l'environnement et en même tempsdans le domaine de la lutte contre les
changements climatiques. C'est l'exemple de la république de Chypre ou
encore du Danemark où la pollution de l'air et le changement climatique
relèvent de la compétence de structures différentes. Par
contre, le Pays-Bas fait des efforts pour l'intégration de ces deux
domaines notamment par la création du Dutch Policy Research
Programme on Air and Climate. Pour ce qui est de l'Espagne, les deux
domaines ont été intégrés seulement dans les
secteurs de l'énergie et de transport pendant qu'en Suède, les
politiques publiques sur l'environnement traitent les deux domaines d'une
manière séparée même s'il existe une sorte de
synergie dans l'application.
Cependant, d'autres Etatsrapportent plutôt un
renforcement mutuel entre les politiques publiques sur la lutte contre la
pollution de l'air et les changements climatiques. C'est le cas de la
République Tchèque qui mène le combat contre la pollution
de l'air et le changement climatique dans un même programme appelé
the National Programme to Abate Climate Change Impacts qui avait connu
ses débuts en 2004. A noter que cette structure a été
remplacée en mars 2017 par the Climate Protection Policy of the
Czech Republic182(*). Pour le Royaume-Uni, c'est à travers
son document Air Pollution : Action in a Changing Climate que les
deux problèmes convergent. La reconnaissance que les activités
polluantes de l'air sont souvent celles qui ont un impact sur le climat est
affirmé. D'où la nécessité de mener les actions
coordonnées. L'objectif est de construire une économie à
faible impact en carbone à l'horizon 2050183(*).
Quant à l'UE, l'action est menée à
travers le Paquet sur le climat et l'énergie à l'horizon
2020. Le Paquet fixe 3 grands objectifs. « Il s'agit de
réduire les émissions de GES de 20% par rapport au niveau de
1990, porter à 20% la part des énergies renouvelables et
améliorer l'efficacité énergétique de
20% »184(*).
Dans un communiqué de presse en date du 18 juin 2019, la CE invite les
Etats membres « à être plus ambitieux dans leurs plans
visant à mettre en oeuvre l'accord de Paris »185(*) sur le climat. Ce
communiqué fait suite à l'évaluation des projets des Etats
visant à mettre en oeuvre les objectifs de « l'union de
l'énergie » à l'horizon 2030.186(*)Il s'agit de la
réduction des GES à au moins 40%, porter la part des
énergies renouvelables à au moins 27% et améliorer
l'efficacité énergétique d'au moins 27%.187(*)L'évaluation
effectuée montre que les Etats peuvent faire mieux afin d'atteindre les
objectifs de l'UE pour 2030. C'est ainsi qu'ils ont jusqu'à fin 2019
pour relever leurs objectifs notamment en matière des énergies
renouvelables et les contributions à l'efficacité
énergétique.
§ 2. Les stratégies mise en place contre la
pollution de l'air par les pays CEE-ONU : Une réglementation par
secteur
L'application des politiques publiques de lutte contre la
pollution de l'air et le réchauffement climatique induit le recours
à des stratégies concrètes différenciées par
secteurs d'activités. Au sein de l'UE, il s'agit de l'application de la
Directive 2008/1/CE remplacée par la Directive 2010/75/UE du Parlement
européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions
industrielles (prévention et réduction intégrées de
la pollution). On peut également citer The Danish Eco-Innovation
Program, le programme phare au Danemark regroupant la lutte contre la
pollution de l'air, de l'eau et la gestion des déchets pour tous les
secteurs d'activités. Ce programme a commencé en 2007. En 2015,
le Parlement danois a adopté une nouvelle loi établissant un
cadre pour the Environmental Technology Development and Demonstration
programme (MUDP) pour la période de 2015-2018188(*).
Dans d'autres pays comme la Norvège, les études
d'impact sur l'environnement ont été utilisées avant
d'octroyerle permis d'opération d'une nouvelle entreprise. Ainsi,
à travers un système intégré, la protection de la
qualité de l'air est garantie en même temps que d'autres secteurs
comme celui de la protection des eaux et des sols. Les stratégies en
place au sein des pays membres de la CEE-ONU, s'appliquent aux secteurs de
l'industrie (A), le transport (B), l'énergie (C), et l'agriculture
(D).
A. Les stratégies de lutte contre
la pollution atmosphérique applicable au secteur industriel
Le secteur industriel participe d'une manière
significative à la pollution atmosphérique. Les Etats ont recours
à des subventions, des taxes, des permis ainsi que le régime
volontaire afin de contrôler les émissions industrielles. C'est le
cas du Belarus qui lança l'implémentation du plan national
sur l'utilisation rationnelle des ressources naturelles et de
l'environnement qui avait introduit, pendant la période de
2006-2010 un système de surveillance automatique des émissions
sur les différents sites industriels. Les mécanismes
économiques de dissuasion et d'incitation sont utilisés, en
particulier les taxes et les autorisations.
C'est ainsi qu'un allègement fiscal de 10% était
accordé aux entreprises ayant un système de gestion
environnementale au Belarus.189(*) La République Tchèque, en application
du principe de pollueur-payeur, possède un système de taxation
des entreprises selon leur grandeur et leurs bénéfices. Les fonds
générés sont utilisés pour soutenir les projets
environnementaux. La Norvège, quant à elle, met des fonds
à la disposition de la recherche dans l'innovation de la technologie
environnementale, dans les domaines des énergies renouvelables ou encore
la capture et le dépôt carbone.190(*)
Les subventions sont accordées aux entreprises afin de
réduire la pollution et promouvoir les énergies renouvelables
dans les pays comme la république de Chypre. Dans le même ordre
d'idées, la Slovénie octroie des prêts à des
entreprises pour les activités relatives à la protection de
l'environnement comme la pollution de l'air ou des subventions pour la
promotion des énergies renouvelables191(*). En plus d'autres mesures économiques, le
Danemark a mis en place un bureau afin d'assister les entreprises souhaitant
souscrire à son programme d'innovation afin d'utiliser des technologies
propres. Au Pays-Bas, c'est le Small Business Innovation Research
(SBIR) qui vient en aide aux projets dans le domaine de la
bio-économie, l'énergie et les projets soutenant la promotion
d'une société sûre et sécurisée192(*).
D'autres stratégies consistent à définir
le seuil limite de pollution dans les entreprises (en Russie) pendant qu`au
sein de l'UE, le Système d'échange de quotas d'émission
(SEQE-UE) est une pièce maitresse des systèmes de lutte contre
les changements climatiques et de la pollution de l'air. Il s'agit ici de
réduire d'une manière économiquement avantageuse les
émissions des GES. Il repose sur le principe de plafonnement et
d'échange des droits d'émission. Depuis sa création en
2005, il participe largement au développement du marché carbone.
Il est prévu qu'en 2020, les émissions seront inférieures
à 21% par rapport au niveau de 2005 et elles devront avoir
diminué de 43% en 2030.193(*)
B. Les stratégies de lutte contre
la pollution atmosphérique applicable au secteur des transports
Les Etats ont également pris des mesures pour limiter
les émissions provenant des transports en utilisant plusieurs
stratégies. Il s'agit notamment de réduire l'utilisation des
voitures par la promotion du transport en commun ou des vélos,
l'élimination des vieilles voitures polluantes et la promotion de la
voiture propre par l'amélioration de la consommation du carburant et en
investissant dans les projets de recherche et de développement. C'est
ainsi que l'Allemagne a créé the National Cycling
Planentre 2002-2012, renouvelé pour la période
2013-2020.194(*) La
Pologne et l'Italie encouragent, par le biais de campagnes publiques,
l'utilisation des vélos. L'Italie avait créé un fonds pour
la mobilité de 90 millions d'euros par an pour la période de
2007-2010 afin de réduire les émissions notamment par la
promotion de transport en commun. La CE avait annoncé l'adoption de son
programme opératoire 2014-2020 pour les infrastructures et le
réseau de transport en Italie avec un budget de 1,8 milliards d'Euros.
La Croatie a rapporté ses efforts sur la création des pistes
cyclable et l'amélioration du transport en commun.195(*)
Le Portugal améliora le rendement écologique de
Lisbonne et Oporto par l'expansion de son système de métro tout
en élargissant le nombre de véhicules qui fonctionnent au gaz
naturel. En Suède, dans certaines municipalités, les bus sont
gratuits à des heures spécifiques pour une certaines
catégories d'usagers pour encourager l'usage du transport public.
L'incitation financière est une autre stratégie
utilisée par les Etats notamment pour renouveler les véhicules
plus anciens et donc ne bénéficiant pas des dernières
technologies anti-pollution. Dans la majorité de cas, il s'agit des
véhicules qui ont déjà plus de 15 ans de service. Aux
Pays-Bas, les citoyens avaient reçu entre 750 et 1000 euros pour l'achat
d'un véhicule moins polluant. Le Belarus a majoré la taxe
à l'importation sur les vieux véhicules (plus de 14 ans) et a
ainsi encouragé l'importation des véhicules neufs. La même
stratégie a été adopté en augmentant la taxe
à l'importation sur les véhicules à gros moteurs ou encore
sur les voitures diesel sans filtre à particules.
Les Parties octroient aussi une prime à la conversion
pour l'achat de voitures électriques, hybrides ou à propulsion au
gaz naturel. La Belgique octroie jusqu'à 4000€ pour ceux qui
achètent une voiture électrique dans la province flamande pendant
qu'en France le montant peut aller jusqu'à 10.000€ pour les
voitures 100% électrique.196(*) Les Parties tentent également d'agir sur le
carburant. Les incitations concernent la promotion des carburants bio. C'est le
cas de la Slovaquie qui a remplacé une partie de sa flotte de bus
publics par des modèles qui utilisent le gaz naturel. En Suède,
toutes les grandes stations de carburant ont été forcées
d'avoir une pompe de bio-carburant. Le financement des opérations a
été fait par le gouvernement.
Londres adopta également une taxe d'embouteillage comme
stratégie d'incitation, applicable entre 7:00 et 18:00 du lundi à
vendredi dans certaines zones de la ville. La taxe d'embouteillage a permis de
réduire les embouteillages dans les zones où elle s'applique
jusqu'à 20% selon Transport for London. Une taxe additionnelle
fut introduite en avril 2019 ciblant les véhicules polluants. Les
véhicules à essence construits avant 2006 et les voitures diesel
d'avant 2015 doivent désormais payer une taxe journalière de
12,50£, alors que les camions vont s'acquitter d'un montant de 100£
pour pouvoir entrer dans la zone dite Ultra Low Emission Zone (ULEZ).
Contrairement à la taxe sur l'embouteillage, cette nouvelle taxe
s'applique 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7.197(*) La même stratégie est utilisée
dans la ville de Stockholm avec quelques variations.198(*)
Les Etats montrent une certaine volonté de
développer le domaine de la recherche et de développement pour la
diminution de l'impact du transport sur l'environnement. C'est ainsi que les
Pays-Bas avaient lancé des appels d'offre dans le domaine de
l'innovation pour réduire la distance nécessaire dans le
transport des produits agricoles. Ce pays occupait la deuxième place de
l'Indice mondial de l'innovation en 2018.199(*) Au Royaume-Uni, des essais ont été
fait pour évaluer et améliorer l'efficacité des
matériaux photocatalytiques, central dans la lutte contre la pollution
atmosphérique.200(*)
C. Les stratégies de lutte contre
la pollution atmosphérique applicable au secteur
énergétique
Les stratégies en place auront un impact sur la
pollution de l'air et les émissions des GES. Comme plusieurs Parties, le
Belarus promeut les énergie renouvelables, l'usage de la technologie
afin de limiter les émissions des oxydes d'azote, avec l'incitation
à moderniser des appareils ménagers comme les chauffe-eaux et
autres mesures pour accroître l'efficacité
énergétique des appareils de grande consommation.201(*) Le Canada utilise des
subventions, des incitations financières ou encore une aide technique
pour les actions volontaires, l'information du public et bien d'autres
stratégies décrites dans le
document « Stratégie Canadienne de
l'énergie »202(*). En Croatie, le plan pour l'efficacité
énergétique allant de la période de 2017 à 2019
utilise des stratégies comme la transformation des déchets
municipaux biodégradable pour alimenter le chauffage urbain, l'octroi
des crédits pour les projets favorisant des énergies renouvelable
ou l'efficacité énergétique dans les
bâtiments.203(*)
Dans l'esprit de l'application de la Directive 2009/125/CE du
Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour la
fixation d'exigences en matière d'écoconception applicables aux
produits liés à l'énergie, les Parties membres de l'UE
appliquent également un système d'étiquetage obligatoire
pour les appareils électroménagers indiquant leur
efficacité énergétique. Dans le même ordre
d'idée, en application de la Directive 2010/31/UE du Parlement
européen et du Conseil sur la performance énergétique des
bâtiments, ceux-ci sont évalués et classés en
fonction de leur consommation énergétique. L'Autriche utilise par
exemple ces subvention pour la promotion de l'efficacité
énergétique dans les bâtiments et les énergies
renouvelables, alors que les Pays-Bas s'étaient donné comme
objectif d'atteindre une économie d'énergie de plus de 50% entre
2005 et 2017 dans les nouveaux bâtiments.204(*)
En Italie, des déductions fiscales pouvant aller
jusqu'à 55% furent octroyées pour les bâtiments qui
utilisent les énergies renouvelables. La même stratégie est
utilisée aux Pays-Bas depuis 2009. Les propriétaires de tels
bâtiments peuvent recevoir d'autres subventions pour améliorer
l'efficacité énergétique de leurs bâtiments. Des
stratégies novatrices comme InovGrid au Portugal utilisent une
technologie de pointe afin d'installer de compteurs d'énergie
intelligents dans les foyers ou encore Energy Smart en Suède
qui mène campagne sur le recyclage de l'énergie
Plusieurs Etats utilisent des subventions pour la promotion et
le développement des énergies renouvelables. C'est ainsi qu'en
République Tchèque, à l'horizon 2020 l'objectif
général est d'atteindre un seuil de 13.5% d'énergie
consommé issue des énergies renouvelables. 14% de la demande en
climatisation et chauffage se fera par les énergies renouvelables, de
même que 14% de l'électricité produite, pendant que le
transport utilisera 11% des énergies renouvelables.205(*) Le Danemark prévoit
que 50% de l'énergie utilisée provienne des sources
d'énergies renouvelables d'ici 2030. Pour atteindre cet objectif, le
gouvernement prévoit la construction de trois grands sites
éoliens offshore, et l'octroi des subventions pour l'énergie
éolienne et solaire terrestre. C'est dans ce cadre que le gouvernement
financera l'installation des systèmes solaires photovoltaïques,
l'énergie houlomotrice et des piles à combustibles fonctionnant
avec des énergies renouvelables.206(*)
En mai 2017, les Suisses ont accepté par 58% une loi
sur la Stratégie énergétique 2050. Elle vise,
entre autres, une transition vers les énergies renouvelables et la
sortie du nucléaire. La Suisse rapporte que « la production
d'électricité à partir d'énergies renouvelables,
sans l'hydraulique, est en hausse. Elle était de 3653 gigawattheures
(GWh) en 2017, ce qui représente 6,4% de la production totale.
L'objectif est de 4400 GWh en 2020. La production d'électricité
hydraulique est montée à 35878 GWh en 2017. Plus d'un quart de
l'objectif prévu pour 2035 a été atteint. Le
photovoltaïque a fortement progressé depuis 2010. La consommation
de mazout s'est réduite, au profit de plus en plus du gaz naturel, des
réseaux de chauffage à distance ou du bois »207(*).
D. Les stratégies de lutte contre
la pollution atmosphérique applicable au secteur agricole
Les stratégies utilisées dans ce secteur passent
par une réglementation sur l'alimentation du bétail, une
amélioration dans les pratiques d'entreposage et d'épandage du
fumier, l'utilisation d'engrais minéraux ainsi qu'un élevage
à faible émissions.L'utilisation du biogaz est encouragée
pour réduire les émissions des déchets du secteur agricole
sans en réduire le rendement. C'est ainsi que le Royaume-Uni avait mis
en place the Anaerobic Digestion Strategy and Action plan par lequel
le gouvernement encourage l'utilisation de l'énergie produite par
broyage des déchets agricoles. Le projet est financé à
valeur de 12 million €.208(*) Dans la République de Chypre, 11 centrales
à biogaz sont fonctionnel produisant jusqu'à 9,77 MW.209(*)
Les instruments économiques sont aussi utilisés
pour réduire les émissions du secteur agricole. Il s'agit
notamment des subventions, les allègements fiscaux ou encore des
prêts à faible intérêt. C'est ainsi que les
agriculteurs utilisant les techniques qui réduisent les émissions
d'ammoniac ou des GES reçoivent des allègement fiscaux au
Pays-Bas alors que la Norvège augmente les taxes sur l'utilisation des
pesticides210(*).
Les Parties font aussi la promotion de l'agriculture
biologique par les différents financements. En Slovénie,
l'agriculture biologique représente 4,8% comparé à 0.5% en
1999.211(*) Les Parties
financent aussi les campagnes de sensibilisation sur l'agriculture biologique
pour stimuler la demande. Le Royaume Uni a mis en place the Organic
Conversion Information Service afin d'aider les agriculteurs qui
aimeraient faire la conversion dans l'agriculture biologique. L'UE annonce
déjà une nouvelle législation sur l'agriculture biologique
qui va entrer en vigueur le 1er janvier 2021212(*). La législation
prévoit un renforcement du système de contrôle pour assurer
les consommateurs, des règles qui vont permettre aux petits agriculteurs
de faire une rapide conversion, et des règles applicables aux produits
biologiques importés.
Section 2. Des applications jurisprudentielles aux
États-Unis
La protection de l'environnement, et plus spécialement
celle de la pollution de l'air, implique la participation des plusieurs acteurs
à différents niveaux de la structure de l'Etat, des ONGD ou
encore des cours et tribunaux. Cette tendance est manifeste aux Etats-Unis dans
le domaine de la pollution de l'air. Il faut rappeler que, jusqu'en 1970, il
n'y avait pas une réglementation sur la pollution de l'air aux
Etats-Unis. Ce domaine était réservé depuis longtemps aux
Etats fédérés pour légiférer. Le
problème était que ces Etats ne voulaient pas prendre des
règles plus strictes contre les pollueurs par peur de subir la migration
des entreprises vers un Etat où la législation est plus souple,
contribuant ainsi à ce qu'on appelle aux Etats-Unis la course vers le
bas (the race to the bottom). Dans la majorité des cas, les
cours et tribunaux décidaient que les pollueurs devraient payer les
dommages et intérêts aux victimes pendant que la pollution se
poursuivait, ou même, dans le pire de cas, les plaignants étaient
simplement déboutés.
Cette tendance s'observe dans l'affaire Waschak v.
Moffat devant la Cour suprême de Pennsylvanie en 1954. La partie
demanderesse se plaignait d'une nuisance du fait des fumées provenant
d'une usine d'aciers à Pittsburgh. En effet, dans son arrêt, la
Cour avait déclaré que « [la recherche du] pain
[était] plus importante que [la qualité] de paysage ou d'un ciel
clair. [Et que] sans fumée [la ville de] Pittsburgh serait resté
un très joli village ».213(*) L'ironie est que, cette décision était
tombée quelques années après la catastrophe du smog de
Donora(1948) en Pensylvanie. Et pourtant, c'est à cause de cet
évènement que les consciences s'étaient
réveillée sur le danger de la pollution de l'air entraînant
la réaction du Congrès et l'adoption du Clean Air Act
(CAA) en 1970. Contrairement au Clean Water Act (CWA) qui se base
sur les eaux de surface, le CAA considère la qualité de l'air
ambiant comme une référence sur la qualité de
l'air.214(*)C'est aussi
cette loi qui avait créé l'EPA. Sa réglementation est
fondée sur la qualité de l'air ambiant contrairement au CWA dont
l'approche est basée sur les moyens technologiques disponibles pour
nettoyer les eaux de surface.
Avant toute réglementation, le CAA pose des questions
de savoir : comment se porte l'air ambiant ? Est-il bon pour la
santé ? Son article 109 donne compétence à l'EPA
d'établir les normes de la qualité de l'air. Il s'agit des
primary standards qui concerne la protection de la santé
humaine et dessecondary standards sur la protection du bien-être
social notamment les plantes, les animaux, les écosystèmes, etc.
Peut-être le point le plus important est que la loi enjoint l'agence de
définir ces normes sans pour autant prendre en compte le coût sur
l'économie américaine.
Mississipi v. EPA (§1) est une affaire qui a
commencé en 2008 lorsque l'agence cherchait à réviser les
normes sur la qualité de l'air ambiant, en particulier sur la
concentration de l'ozone. L'administration Bush manifestait un certain
scepticisme sur l'idée que les activités humaines pouvaient
provoquer un important changement climatique. Pendant que les groupes de
pression et certains Etats voulaient que l'Agence réglemente les GES,
celle-ci décida que la réglementation de ces substances
n'était pas de sa compétence telle que défini par le CAA.
C'est ainsi qu'est née l'affaire Massachusetts v. EPA (§2)
devant la Cour suprême des Etats-Unis afin de répondre à la
question de savoir si les GES sont des polluants aux termes du CAA.
§ 1. L'Affaire Mississipi v. EPA et la
réglementation sur l'ozone aux Etats-Unis
En décembre 2008, l'EPA avait annoncé la
finalisation des nouvelles normes concernant la concentration de l'ozone dans
l'air. La réglementation jusque-là en oeuvre tolérait le
seuil de 0.80 parties par million (ppm) et l'agence voulait le ramener à
0.75 ppm. Dans ses attributions, l'agence doit réviser les normes de la
qualité de l'air pour la protection de la santé humaine et du
bien-être social. La norme de 0.80 ppm était en vigueur depuis
1997. Les scientifiques de l'agence ainsi que le Clean Air Scientific
Advisory Committee (CASAC), une organisation mise en place pour donner les
avis scientifiques à l'agence concernant la pollution de l'air, avaient
proposé que pour la protection efficace de la santé publique et
du bien-être sociale, la norme doit aller aussi bas entre 0.60 et 0.70
ppm pendant que la recommandation de l'Organisation Mondial de la Santé
(OMS) fixait le seuil de 0.51 ppm.215(*)
Atteindre et respecter la norme proposée par les
scientifiques était difficile et couteux à cause des mesure
d'adaptation qui doivent être prise par des industriels et ce, même
si la loi oblige l'agence à ne pas tenir compte du coût financier
sur l'économie américaine. Seuls « quelques
comtés dans les Etats comme l'Alaska, le Dakota du Nord et du Sud, le
Montana, Washington, l'Oregon et le Nord de la Californie seraient susceptibles
de respecter une norme de 0.60 ppm »216(*). Le seul endroit qui
respecte la norme établie par l'OMS de 0.51ppm était
peut-être Hawaii. L'administrateur de l'époque, Stephen JONSHON
avait décidé que la nouvelle norme serait de 0.75ppm. C'est ainsi
que les voix se sont levées de tous coté. Les industriels
alléguaient qu'il n'était pas nécessaire de baisser la
norme, en particulier au vu des coûts engendrés pour s'y
conformer, pendant que d'autres groupes de protection de l'environnement
alléguaient que la norme était toujours trop élevée
et qu'il faudrait la rabaisser jusqu'à 0.60ppm.
L'Etat du Mississippi avait déposé une
requête en révision devant the US Court of Appeals, District
of Columbia (DC) Circuit. D'autres organisations, notamment le
Département des ressources naturelles du Missouri et certains
industriels se sont joint à la cause comme intervenant. Des groupes
environnementaux avec l'American Lung Association, the Appalachian
Mountain Club et le Natural Resources Defense Coucil avaient
aussi déposer une requête devant la même juridiction afin de
forcer l'agence à aller encore plus bas dans la norme proposée.
Les deux actions ont été consolidées sous Mississipi
V. EPA. L'affaire était suspendue au début de l'année
2009 quand le Président Obama est arrivé au pouvoir. Son
administration a rejeté la nouvelle norme proposée par l'agence
en 2011 tout en demandant à l'agence de proposer une autre.
La procédure avait repris en 2012 et le jugement est
tombé en 2013, dans lequel la norme proposée par l'agence (0.75
ppm) comme primary standards fut confirmée par la Cour. En
effet, la Cour avait rejeté les prétentions de deux parties
engagés contre l'agence en déclarant que ce n'est pas son travail
de juger sur les preuves scientifiques produites par les deux parties. Son
travail est d'assurer que l'agence a procédé à une
évaluation rationnelle avant de définir la norme. C'est pour
cette raison que la Cour demande à l'agence de réviser la
deuxième norme (secondary standards) qui concerne les biens,
plantes et animaux et les écosystèmes : parce que l'agence
n'avait jamais expliqué pourquoi elle avait gardé les deux normes
au même niveau (0.75ppm). En proposant le deuxième standard, la
loi exige que l'air soit pur pour les écosystèmes.217(*)
Une fois la norme est décidée, l'agence
supervise un plan de mise en oeuvre développé par les Etats
fédérés et dans lesquels ils vont élaborer leurs
stratégies pour purifier l'air qui ne respecte pas la norme qui vient
d'être décidée. L'agence a publié en juin 2013 dans
le registre fédéral les différentes orientations
permettant aux Etats d'être en conformité par rapport à
cette réglementation.
En ce qui concerne la norme primaire pour la protection de la
santé humaine, le repère de 0.80ppm avait été
établie en 1997. En 2008, le repère sous examen (0.75ppm) fut mis
en application pendant que la bataille juridique poursuivait son cours. En
2014, l'agence a proposé une nouvelle norme de 0.70 ppm afin
d'être dans la fourchette de 65 à 70 ppm proposé par son
comité consultatif. Encore une fois, les industriels comme les
activistes de l'environnement ont déposé une autre requête
à la Cour d'appel de DC circuit pour garder le standard de 0.75
ppm. En juillet 2017, le Congrès a passé une loi sur
l'application de la nouvelle norme de 0.70 ppm définie par
l'agence.218(*)
A chaque fois qu'une nouvelle réglementation sur la
qualité de l'air ambiant est mise en place par l'agence, les
controverses surgissent de toute part afin, soit de garder le statu
quo, soit pour aller encore plus loin. Dans la plupart de cas, les forces
de l'industrie ne sont pas prêtes à effectuer les dépenses
nécessaires pour se conformer à la nouvelle norme. C'est le cas
en 1997 avec la norme de 0.80ppm où une action en justice contre
l'agence avait été intentée par American trucker.
En 2008, nous avons vu que c'était le tour de l'Etat du Mississipi et en
2015 la chambre de Commerce avait pris le devant pour contrecarrer la norme de
0.70ppm. Les Etats-Unis sont encore loin d'atteindre la norme établie
par l'OMS en 2005 qui est en dessous de 0.51ppm pour l'ozone.
Dans ce débat, l'application des principes du droit
administratif est souvent évoquée pour justifier la
décision prise par l'agence. Les cours et tribunaux n'étant pas
des experts en matière de pollution de l'air, ils essaient de voir si la
décision de l'agence a été prise après des
sérieuses considérations concernant les implications de la
nouvelle norme. Ainsi les cours et tribunaux donnent souvent raison à
l'agence quand elle donne des explications sur les éléments qui
ont motivé la poursuite d'une ligne d'action plutôt qu'une autre.
Pour rappel, la loi sur la qualité de l'air aux
Etats-Unis exige de l'agence à ne pas évaluer la protection de la
qualité de l'air avec l'éventuel coût financier que
subirait l'économie américaine. Mais le débat reste
houleux et l'agence doit malgré tout prouver les avantages financiers de
certaines de ses décisions, telles que la réglementation des
émissions des véhicules à moteur pour citer un exemple. Le
CAA considère la qualité de l'air ambiant comme base de toute
réglementation mais aussi empreinte la base technologique du CWA dans
certaines circonstances. C'est ainsi qu'elle pose une autre question :
quelle technologie disponible avons-nous pour purifier et contrôler l'air
ambiant ? Cette approche a été bénéfique
notamment dans la réglementation sur les véhicules à
moteur.
§ 2. Massachussetts v. EPA : la
réglementation sur les changements climatiques aux Etats-Unis
Le CAA ordonne régulièrement le gouvernement
fédéral de réglementer la pollution de l'air venant des
sources fixes (les industries) et mobiles (les véhicules à
moteur). Le texte adopté en 1963, avec ses amendements de 1970, 1977 et
1990, ne mentionne en aucun cas le changement climatique ou les GES. Mais ce
qui parait à première vue comme un vide juridique important dans
une loi sur la qualité de l'air est comblé par l'article 202 (a)
qui enjoint à l'EPA d'établir une réglementation relative
aux émissions de n'importe quel polluant de l'air provenant des
véhicules à moteur. En effet, l'article 202 (a), (1) stipule que
« l'Administrateur doit, par règlement, prescrire (et
réviser de temps en temps) conformément aux dispositions du
présent article, les normes applicables aux émissions de tout
polluant atmosphérique provenant de toute classe ou catégorie de
véhicules automobiles neufs ou de nouveaux moteurs [...]qui, à
son avis, cause ou contribue à la pollution atmosphérique dont on
peut raisonnablement présumer qu'elle risque de compromettre la
santé publique ou le bien-être... ».
C'est dans ce contexte que l'Etat du Massachussetts, rejoint
par les Etats de la Californie, le Connecticut, l'Illinois, le Maine, New
Jersey, New Mexico, New York, Oregon, Rhode Island, Vermont et Washington et
d'autres organisations pour la protection de l'environnement comme the
Center for Biological diversity, Greenpeace, Sierra Club et le Natural
Resources DefenseCouncil ont déposé une requête
à l'EPA lui demandant de réglementer les émissions de
dioxyde de carbone comme un polluant de l'air. Les requérants estimaient
que le dioxyde de carbone comme d'autres GES et leurs effets sur le climat
constituaient un danger pour la santé publique et devait être
réglementé comme polluant de l'air au sens du CAA.
En 2003, l'agence a répondue par la négative
à la requête qui lui avait été soumise. Dans sa
réponse, elle affirme qu'elle n'a pas autorité pour
règlementer les GES et leurs effets sur le climat au sens du CAA. Elle
estimait que, si le Congrès en avait eu l'intention, il l'aurait
explicitement exprimé dans la loi. Pour cette raison, les GES ne sont
pas des polluants au sens de l'article 202 du CAA. L'agence estimait aussi que
même si elle avait l'autorité de réglementer, elle ne le
ferait pas en 2003 compte tenu des incertitudes scientifiques quant aux effets
des GES sur le réchauffement du climat. Elle indique aussi que cette
voie serait contraire à la vision du Président Bush qui voulait
traiter les questions climatiques au niveau international.219(*) C'est ainsi que la bataille
juridique commença. D'abord devant la Cour d'appel de DC Circuit (A) et
ensuite devant la Cour suprême des Etats-Unis (B). Une autre action
judiciaire contre les mesures réglementaires que l'agence avait mise en
place était initiée par Coalition for Responsible
regulation (C), cette fois pour essayer de stopper les
réglementations contre les GES mise en place en 2012.
A. Massachusetts v. EPA, la decision de US Court of
Appeals for the DC Circuit.
Après le rejet par l'agence de la requête lui
demandant de réglementer les GES, les requérants ont saisi la
justice pour la révision de la décision. La Cour confirma la
décision de l'agence en admettant qu'elle n'avait pas autorité
pour réglementer les GES sous le CAA et quand bien même
aurait-elle cette autorité, elle ne pouvait pas le faire à ce
moment-là.220(*)
Avant de répondre sur le fond, la cour essaya de résoudre le
problème de la qualité des requérants à intenter
une action en justice contre l'agence. Selon l'agence, les requérants
devaient prouver que l'absence d'une réglementation sur les GES leur
causait dommage et que la réglementation constitue une solution au
dommage subi.221(*) Les
requérants ont donc produit un grand nombre des documents, dont les
rapports de GIEC sur les scenarios du climat. La Cour avait rejeté les
prétentions des requérants estimant que l'absence de
réglementation sur les gaz à effet de serre n'a pas d'impact sur
eux.
La Cour avait aussi analysé la prétention de
l'agence à ne pas réglementer les GES. Pour ce faire, elle avait
analysée le rapport produit par le National Resources Council
qui avait estimé qu'il n'y avait aucune certitude sur les effets
des émissions de GES sur le réchauffement climatique.222(*) La cour a aussi
déterminé que, dans l'esprit de l'article 202 du CAA,
l'administrateur de l'agence a un pouvoir discrétionnaire de
réglementation. La Cour a donc décidé, que, sur base de
ces preuves, l'action de l'agence était justifiée et
débouta les requérants en 2005.
B. Massachusetts v. EPA, la décision de la Cour
suprême des Etats-Unis
Après l'échec devant la Cour d'Appel, les
requérants saisirent la haute juridiction du pays. La cour devrait
répondre à deux questions : d'abord l'habilité de
l'agence à réglementer les dioxydes de carbone comme polluant de
l'air au sens du CAA, et ensuite établir si l'agence avait un pouvoir
discrétionnaire à ne pas réglementer pour des raisons
qu'elle évoque du CAA.
A la première question, la Cour répondit par
l'affirmative : l'agence peut bel et bien réglementer le dioxyde de
carbone comme un polluant de l'air étant donné que la
définition donnée par la loi inclue « n'importe quel
polluant ». A la seconde question, la Cour établit que
l'agence ne peut pas citer de raisons de politique stratégique pour
justifier son refus de la réglementation des émissions de
véhicules automobiles en vertu du CAA.223(*)
Une autre question posée à la Cour était
de savoir si les requérants avaient qualité pour contester le
refus de l'agence à réglementer sur les GES. A cette question, la
cour avait estimé que les requérants ont qualité pour
contester la décision de l'agence. En effet, les requérants n'ont
pas à remplir toutes les conditions pour voir leur qualité
confirmée par une juridiction. Elle ajoute que l'Etat du Massachussetts
n'est pas une partie civile mais plutôt une entité souveraine.
Pour cette raison, elle a le droit de protéger ses habitants contre les
effets du changement climatique. La cour a affirmé à ce point que
« les prérogatives souveraines de forcer la réduction
des émissions des GES, de négocier des traités ou
même de réduire les émissions des véhicules sont de
la compétence du gouvernement
fédéral »224(*), le Congrès a ordonné à
l'agence de protéger Massachussetts ainsi que d'autres Etats en mettant
en place les règles d'émissions. Et parce que l'agence ne fait
pas son travail, les parties ont le plein droit de contester sa
décision.
La prétention de l'agence selon laquelle, la
réglementation serait contraire aux priorités de l'administration
Bush sur le climat est qualifié d' « arbitraire,
capricieuse, comme un abus du pouvoir de discrétion, ou encore contraire
à la loi »225(*). La cour estime enfin que l'agence peut refuser de
réglementer que si elle prouve que les GES ne participent pas aux
changements climatiques ou si elle arrive à donner une explication
raisonnable motivant son refus. La majorité des juges (5-4) ont donc
estimé que l'agence n'avait aucune raison à ne pas
réglementer sur les GES.
Dans son opinion dissidente, le juge John ROBERTS avait
estimé que les parties n'ont pas qualité pour contester la
décision de l'agence notamment parce que les prétendus
préjudices que pourrait subir l'Etat du Massachussetts, comme
l'élévation du niveau de la mer ou la perte ses terres
côtières, n'étaient pas assez concret pour justifier une
action en justice. Il estime donc que « le lien entre le
préjudice que pourrait subir l'Etat du Massachussetts et la
décision de réglementation de la part de l'agence n'étant
que le résultat d'une spéculation »226(*). Il estimait aussi que cette
affaire dépassait la compétence judiciaire proprement dite et
était utilisée pour résoudre un débat politique
plutôt qu'un litige juridique. « le rôle constitutionnel
des cours et tribunaux [...] est de statuer sur des cas concrets et non de
servir de tribune commode pour des débats d'orientation
politique »227(*) avait-il conclu.
Dans une autre opinion dissidente, le juge Antonin SCALIA
estimait aussi que les requérants n'avaient pas qualité dans
cette action. Il renchérit en disant que le CAA ne dit rien de
spécifique quant aux raisons qui peuvent pousser l'agence à ne
pas réglementer les nouveaux polluants. « Les raisons
invoquées par l'agence sont certainement des considérations que
les agences exécutives prennent régulièrement en compte
(et devraient prendre en compte) lorsqu'elles décident d'envisager
d'entrer dans un nouveau domaine »228(*).
Il est intéressant de voir l'évolution de la
jurisprudence environnementale aux Etats-Unis. Il y avait déjà eu
des cas très décevants liés à la pollution de l'air
mais aussi dans le domaine de la protection de la diversité biologique.
On trouve aussi dans la jurisprudence du début du 20e
siècle, l'affaire de Madison v. Ducktown Sulfur qui a encore
des effets sur l'environnement dans lesquels les exploitations de cuivre
opéraient. Jusqu'à présent, rien n'y pousse et, vu du
ciel, on contemple un paysage lunaire et dénudé de toute
végétation.
Dans l'affaire cité au début de cette section
(Waschak v. Moffat), les juges avaient dit que l'odeur de la
fumée dans la ville de Pittsburgh était celle de la
prospérité. Mais ce type d'odeur, si elle génère de
la prospérité pour un temps, génère des paysages
désolés sur un temps plus long. Dans un passé plus
récent, l'affaire de la Caroline du Nord contre la TVA montre les
difficultés auxquelles les intérêts pour la protection de
l'environnement doivent faire face chaque fois que les forces de l'industrie
prévalent. En ce qui concerne les changements climatiques, l'attitude
des Etats-Unis sur les solutions internationales négociées
étant décevante à l'époque, il était
nécessaire que la plus haute juridiction du pays prenne une position
ferme afin de forcer l'agence à prendre des mesures
réglementaires.
C. Coalition for Responsible Regulation v. EPA, les
mesures réglementaires des GES
L'agence avait répondue à la demande de la Cour
suprême des Etats-Unis sur la question de la réglementation des
GES. Avant de mettre en oeuvre une quelconque réglementation, elle
devrait prouver que les GES sont nocifs pour la santé au sens du CAA.
Elle devrait donc publier un constat de mise en danger (endangerment
finding) qui vise à démontrer comment les émissions
d'une substance physique ou chimique particulière causent ou contribuent
à la pollution de l'air et son impact sur la santé publique et le
bien-être social. En 2009, sous la présidence de Barak OBAMA,
l'agence a publié son constat de mise en danger229(*) dans lequel le dioxyde de
carbone, le méthane et les oxydes d'azote contribuent au
réchauffement du climat. Dans son deuxième constat, l'agence
affirma que ces derniers constituaient un danger pour la santé publique
et le bien-être social. Ces deux conclusions étaient les
préalables juridique à la réglementation des
émissions des GES au sens du CAA.230(*)
C'est ainsi que l'action règlementaire de l'agence sur
les émissions de GES s'est heurtée sur les intérêts
industriels et d'autres Etats fédérés qui estimaient que
l'agence n'avait pas autorité à réglementer les GES comme
polluant de l'air. Dans l'affaire sous examen, la Cour d'appel de DC Circuit
affirme l'agence dans les mesures prises pour la réglementation des
GES231(*).En
réponse aux contestations des requérants, la cour conclu que
« le constat de mise en danger et la réglementation concernant
les tuyaux d'échappement ne sont ni arbitraires, ni
capricieux (1) ; [que] l'interprétation par l'agence des
dispositions du CAA en vigueur est sans ambiguïté (2) ; [et
qu']aucun requérant n'a qualité pour contester les règles
de chronométrage et de personnalisation (pour les grandes entreprises
émettrices de CO2) (3.) »232(*).
1. Le constat de mise en danger et la
réglementation concernant les tuyaux d'échappement ne sont ni
arbitraires, ni capricieux
La Cour rejette les prétentions des requérants
en estimant que l'analyse faite par l'agence sur les effets des GES sur le
climat justifie son action.233(*) Les requérants avaient estimé que
l'agence avait mal interprété l'article 202 (a) du CAA en
produisant son constat de mise en danger sans prendre en compte les
préoccupations de politiques stratégiques.234(*) La cour, citant
Massachussetts v. EPA confirme que les questions de la santé
publique exige un « jugement scientifique » sur les
risques potentiels liés aux émissions de GES , et non des
discussions sur les programmes politiques.235(*)
Deuxièmement, les requérants estimaient que
« les preuves scientifiques ne corroborent pas suffisamment la
constatation de mise en danger »236(*). La réponse de la cour était que
« la Cour suprême des Etats-Unis [avait] confirmé que
l'agence pourrait conclure à une mise en danger malgré une
incertitude scientifique persistante ».237(*) Toujours selon la Cour,
l'agence a réussi à prouver une forte probabilité que les
GES participent au changement climatique et par conséquent, la
réglementation est justifiée.
Troisièmement, les requérants soutiennent que le
constat de mise en danger est arbitraire et capricieux parce que l'agence n'a
pas « définie »,
« mesurée » ou
« quantifiée » la concentration atmosphérique
à laquelle les GES menacent la santé publique ou le
bien-être social...238(*). La cour, citant sa jurisprudence dans l'affaire
Ethyl Corp v. EPA soutient « qu'il n'est pas
nécessaire que l'agence établisse un seuil minimal de risque ou
de dommage avant de déterminer si un polluant atmosphérique est
dangereux »239(*).
2. L'interprétation par l'agence des
dispositions du CAA en vigueur est sans ambiguïté
Au sujet du bien-fondé de l'interprétation de
l'article 202 du CAA par l'agence que la cour n'avait pas trouvé
ambiguë, elle répond à la prétention selon laquelle
« l'agence s'était fondée sur une interprétation
incorrecte de l'article 202 (a) du CAA et s'est montrée arbitraire et
capricieuse en omettant de considérer les répercussions
financières de ses réglementations »240(*).
Pour répondre à cette prétention, Francis
CHOI rapporte que « la Cour avait appliqué le critère
[d'interprétation] en deux étapes de l'arrêt Chevron c.
NDRCpour ce qui est de l'interprétation des lois, qui exigeait que
la cour examine d'abord l'interprétation express de la loi et puis, si
l'intention du législateur dans le cas sous examen n'est pas claire,
examine si la décision de l'agence repose sur une interprétation
de l'esprit de la loi ».241(*)
C'est ainsi que la cour affirme que dans l'affaire
Massachussetts v. EPA, la Cour suprême avait forcé
l'agence à l'interprétation de l'article 202 (a) du
CAA.242(*) Dans cette
affaire, la Cour suprême ordonne à l'agence de réglementer
les émissions de GES des nouveaux véhicules si son constat de
mise en danger est établi.
3. Aucun requérant n'a qualité pour
contester les règles de chronométrage et de personnalisation
(pour les grandes entreprises émettrices de CO2)
Quant à la capacité juridique des
requérants à contester les règles de chronométrage
et de personnalisation (pour les grandes entreprises émettrices de CO2)
la Cour affirme que les requérants n'ont pas qualité pour
contester la règle dite Prevention of Significant Deterioration
(PSD). L'agence avait maintenu que « la contestation des
requérants sur la réglementation des sources fixes est trop
tardive parce que son interprétation déclencheur de la PSD avait
été annoncée dans les règles de 1978, 1980 et
2002 »243(*).
Pour cette question particulière, la cour trouve que les parties ont
qualité pour contester cette réglementation parce que les
industries touchées n'étaient pas concernées par les
règles précédemment promulguées par
l'agence.244(*)
Ensuite, la Cour s'est penchée sur l'allégation
des requérants selon laquelle la loi (CAA) n'exigeait pas de permis pour
les grands émetteurs des sources fixes. Elle analysa d'abord les
dispositions régissant la PSD et conclu que selon le langage du
législateur, de la lecture de l'article 169, l'expression polluant
atmosphérique englobe aussi les GES.
Avec le précédent établi par la Cour
Suprême des Etats-Unis sur la réglementation des GES, toutes les
juridictions du pays sont maintenant liées d'une manière ou d'une
autre à Massachussetts v. EPA. Il s'agit aussi d'une
sécurité juridique accordé aux citoyens qui ne risquent
pas de voir les juges d'appel prendre la position de l'agence sur base des
principes du droit administratif. Mais le problème n'est pas
définitivement réglé. La juridiction suprême du pays
a déjà montré sa position sur la question des changements
climatiques. L'avenir de la jurisprudence environnementale n'est pas encore
écrit et seul l'avenir nous dira plus sur ce sujet qui divise
démocrates et républicains. Au niveau international, il faut
attendre l'occurrence d'un litige entre les Etats qui déciderons de
porter leur différend au niveau de la Cour internationale de Justice
(CIJ) ou dans une autre instance internationale d'arbitrage. La CJUE a
déjà pris quelques décisions contre les Etats qui ne
respectent pas les normes de la qualité de l'air établies en
Europe. La participation des instances judiciaires à tous le niveau dans
la protection du cadre de vie contre la pollution de l'air est un
élément crucial de l'application de la réglementation mise
en place.
Chapitre II. Des obstacles à l'application de la
législation internationale dans la pollution de l'air
Le droit international d'une manière
générale est gouverné par la volonté des Etats
à appliquer les règles qu'ils ont adoptées. Le principe du
droit civil des obligations pacta sunt servanda, transposé en
droit international par l'article 26 de la Convention de Vienne sur le droit
des traités, stipule que « tout traité en vigueur lie
les parties et doit être exécuté par elles de bonne
foi ».Cet article constitue la base juridique sur laquelle le respect
du droit international par les Etats est attendue. Mais, le respect des
obligations internationales relève le plus souvent d'une attitude
opportuniste dans le cadre des relations internationales dont le
« parlementarisme de couloir » semble être la norme.
L'absence d'un organe supra-étatique ayant un vrai
pouvoir de coercition sur les Etats et le recours au parapluie dite de la
souveraineté pour se soustraire des obligations souscrites constituent
un handicap dans le respect du droit international. Dans d'autres parties du
monde où l'intégration régionale est très
poussée, les institutions communautaires comme celles de l'UE font la
différence ; mais le non-respect du droit communautaire par les
Etats membres reste un défi à surmonter même dans un groupe
relativement homogène comme celui de l'UE où la conscience
écologique est une réalité vécue par la population
dans la protection de son cadre de vie.
Le droit international de l'environnement et ses règles
relatives à la protection de l'atmosphère se frayent encore un
chemin dans une société internationale où le gain
économique est considéré comme plus important que la
protection du cadre de vie d'une part, et de l'autre, la production des Accords
multilatéraux sur l'environnement (AME) surtout depuis les années
1990 a été très importante. Cette réglementation
est appelée à être appliquée par les
différentes institutions d'implémentation (Section 1) qui servent
d'une manière générale dans la mise en oeuvre de la
règle du droit. Mais ces institutions ne sont pas parfaites et leurs
imperfections comme leurs avantages seront brièvement analysés
dans le contexte de la protection du cadre de vie.
En revanche, la réglementation mise en place par les
Etats n'est pas encore à la mesure de la protection requise pour un
cadre de vie optimum. Ce droit hautement négocié est
parsemé d'embuches depuis sa conception jusqu'à son
implémentation. Les limites liées à cette
réglementation (Section 2) sont de l'ordre du droit international
coutumier applicable en matière de pollution de l'air d'une part, et de
celles qui concerne les règles du droit positif international de
l'autre. Le caractère fragmentaire du régime de la protection de
l'air et des changements climatiques est décrié par les
spécialistes du droit de l'environnement et ce, à cause de la
relation qui existe entre ces deux domaines. Mais la fragmentation
réglementaire n'est pas seulement l'apanage du droit de la pollution de
l'air et se retrouve dans presque tous les domaines de l'environnement
où il est connu que les écosystèmes font un tout
cohérent. Les acteurs oeuvrant dans le domaine du droit de
l'environnement sont donc appelés à approfondir leurs
connaissances dans ce domaine pour une protection effective et efficace d'un
cadre de vie international souvent entre l'enclume et le marteau à la
suite des atteintes à son environnement.
Section 1. Les limites relatives aux institutions
d'implémentation
Le droit n'est pas seulement un ensemble de règles et
préceptes. Il lui faut un mécanisme complémentaire
d'application pour lui donner sa valeur normative. Ce mécanisme a son
origine dans le contrat social et joue un rôle de premier plan dans
l'application du droit. En matière du droit civil, le jugement doit
être accompagné d'une grosse qui lui donne sa force
exécutoire. Lorsqu'il faut exécuter les règles ayant leur
origine dans les conventions internationales, les Etats décident sur un
mécanisme d'application dans leur droit interne. Le pouvoir de police de
l'administration (§1) trouve son expression dans ce cas d'espèce et
constitue donc une de ces institutions.Ce cas est illustréaux Etats-Unis
où la loi sur la qualité de l'air avait établi l'EPA qui
au début, était chargée de la mise en oeuvre des nomes sur
la qualité de l'air seulement. Plus tard, elle est devenue un
mécanisme pour la mise en oeuvre des autres lois fédérales
pour la protection de l'environnement et par conséquent le cadre de vie
des américains.
Les cours et tribunaux (§2) jouent aussi un rôle
traditionnel dans l'application de la loi et constitue donc une deuxième
institution d'implémentation. Les juges décident sur les mesures
de réparation, celles relatives à la répression ou encore
un rôle consultatif quand ils donnent leurs avis sur une
interprétation juridique applicable à une question du droit,
à l'exemple de la CIJ. Dans le cadre des entités privées
et publiques, les décisions de justices sont prises dans le sens de la
réparation ou en forçant la main d'une entité quelconque
à l'action.
Le marché peut être considéré comme
une troisième institution d'implémentation (§3) et ce,
même s'il n'est pas naturellement considéré comme tel aux
côtés de l'administration et des cours et tribunaux. La pratique
internationale en a fait un instrument sur lequel les Etats s'appuient pour la
mise en oeuvre des règles relatives à la protection de
l'environnement. Dans les lignes qui suivent, il sera question de
démontrer les avantages et les inconvénients de l'utilisation de
chaque institution dans les efforts de la résolution de la
problématique lié à la dégradation de
l'environnement, et de la pollution de l'air d'une manière
particulière.
L'un des défis majeurs qui affecte toutes les
institutions d'implémentation est celui du parasitisme appelé
free riding dans le système anglophone. La notion a
été définie pour la première fois par Yves
SAINT-GAL comme un comportement par lequel « [...] un tiers [vit] en
parasite dans le sillage d'un autre en profitant des efforts qu'il a
réalisés et de la réputation de son nom et de ses
produits »245(*). Ensuite la jurisprudence française s'est
saisie de la notion dans les litiges commerciaux. Dans son arrêt du 7
octobre 1996, la Cour d'appel de Bourges avait définit le parasitisme
économique comme « ...l'ensemble des comportements par
lesquels un agent économique s'immisce dans le sillage d'un autre afin
de tirer profit, sans rien dépenser, de ses efforts et de son
savoir-faire... ». Cette définition fut reprise par la Cour de
cassation française en 1999.246(*) Dans cette analyse, nous utiliserons le terme
« parasitisme environnemental » comme le fait par lequel la
majorité de la population profite des biens environnementaux sans avoir
à consentir un effort quelconque. Nous verrons comment ce prisme permet
d'interpréter certaines des raisons qui empêchent les personnes
privées ou encore les entités étatiques à prendre
les mesures nécessaires pour la protection du cadre de vie.
L'idée de base est qu'une personne normale hésitera avant de
prendre une action protectrice de l'environnement d'autant que le
bénéfice ira à tout le monde.
§ 1. Le pouvoir de police de l'Administration comme
institution d'implémentation des règles du droit international de
l'environnement
Dans son rôle de mise en oeuvre de la
réglementation environnementale, l'Administration
présente quelques avantages (A) mais aussi certaines limites (B)
dans les procédures administratives qui donnent corps à la
règle de droit d'une manière générale et la
pollution de l'air en particulier. Lorsqu'il s'agit des biens communs, le
problème du parasitisme environnemental se pose dans le fait que la
population ne voit pas d'intérêt particulier à s'engager
dans la protection de l'environnement si le bénéfice est
d'intérêt général, produisant ainsi une
externalité positive. C'est aussi dans ce cadre que se produit la
« tragédie des biens communs » tel qu'exposé
Garrett HARDIN en 1968.247(*)
A. Les avantages du pouvoir de police administrative
dans la lutte contre la pollution de l'air
Dans la majorité des pays ayant un régime dit
« démocratique », il existe une séparation
des pouvoirs au sein de l'appareil de l'Etat. Selon le régime juridique
que l'Etat décide de mettre en place, un rapport de collaboration entre
les trois pouvoirs traditionnels d'un Etat est facteur d'un fonctionnement
optimal de ses institutions. Si le pouvoir législatif
légifère dans les matières relevant de sa
compétence, il appartient au pouvoir exécutif de prendre des
mesures d'exécutions dans le domaine réglementaire ; pendant
que le pouvoir judiciaire contrôle l'application de la loi et sanctionne
les comportements qui y sont contraires.
Le pouvoir administratif des entités territoriales et
techniques est nécessaire pour la mise en oeuvre des règles sur
le droit de l'environnement et la promotion d'un cadre de vie propice. Les
différents ministères de l'environnement qui sont mis en place
dans la majorité des pays constituent une réponse à la
nécessité grandissante de la dégradation de
l'environnement et de l'éveil de la conscience écologique ou de
l'opportunisme politique de l'exécutif qui surfe sur des structures
existantes pour paraître se préoccuper d'un sujet à la
mode, exister sur la scène internationale et récupérer
quelques fonds au passage. Selon le mode d'organisation d'un Etat, la politique
gouvernementale en matière de l'environnement est souvent l'apanage du
ministère de l'environnement ou des autres ministères ayant un
élément de l'environnement dans ses compétences comme
l'énergie ou le transport. Ces structures auront la tâche
primordiale d'administrer le secteur environnemental et d'assurer sa protection
contre les dégradations qui affectent le cadre de vie des usagers.
En plus de cette forme d'organisation traditionnelle, le
constat de l'émergence des agences de protection de l'environnement dans
les pays développés, établissement public, avec une
mission spéciale, des ressources, une autonomie et dotées des
pouvoirs réglementaires est un atout nécessaire pour assurer
l'application de la réglementation internationale et la protection du
cadre de vie. L'EPA fut créée aux Etats-Unis en 1970 avec comme
mission dédié la mise en oeuvre de la loi sur la qualité
de l'air. Autrement dit, d'assurer que les américains ont de l'air, des
sols et des eaux propres ; que les efforts pour réduire les risques
liés à l'environnement sont basés sur les meilleures
informations scientifiques ; que l'information du public permet sa
participation active dans le processus ; que les sites contaminés
sont nettoyés par leurs potentiels pollueurs, etc.
C'est ainsi que plusieurs actions en justice sont
intentées contre cette agence chaque fois que les citoyens et d'autres
entités estiment qu'elle ne remplit pas les obligations liées
à son statut. Lorsque le Congrès adopte une loi sur
l'environnement, il appartient à l'agence d'assurer sa mise en oeuvre
par l'adoption d'une mesure réglementaire. Les normes qu'elle
établit forment le standard minimal que doivent assurer les Etats
fédérés sur la qualité de l'air pour la protection
du cadre de vie au niveau fédéral. Elle a également un
rôle d'assistance aux entités territoriales qui n'arrivent pas
à mettre en oeuvre les règles mise en place.
C'est ainsi que le pouvoir de l'administration est
indispensable pour assurer l'application de la réglementation sur la
protection du cadre de vie notamment parce qu'il s'agit d'un domaine
d'intérêt général. Sur base du contrat social que la
population conclue avec son gouvernement, il lui appartient de protéger
ce qui est le bien commun, domaine public de l'Etat. Il est regrettable que les
pays en voie de développement n'ont pas encore établi ces
organismes et dépendent d'une organisation classique à
caractère ministérielle dont l'efficacité est discutable.
Plusieurs raisons peuvent être évoquées, notamment une
conscience écologique qui n'est pas encore bien prononcée et qui
trouve du mal à s'exprimer contrairement aux mécanismes en place
dans les pays développés. Assurer la protection de
l'environnement par les organismes spécialisés est une ligne
d'action qui semble marché et permet l'application du principe
specialia generalibus derogant dans la protection de l'environnement
au plus bas niveau de l'administration de l'Etatet assurer un cadre de vie
adéquat.
B. Les limites du pouvoir de police de
l'Administration dans la lutte contre la pollution de l'air
La participation citoyenne dans les pays
démocratiques se matérialise dans le processus électoral.
Les élus ont un pouvoir conséquent de la représentation de
la population et prennent les décisions dans la sphère de la
protection de l'environnement et la protection du cadre de vie. A cause du
parasitisme environnemental, nombreux ne semblent pas s'intéresser au
processus électoral ou à voter pour des raisons d'orientation
politique parce que le bénéfice de l'action qui était au
départ individuelle produira une externalité positive. Par
contre, un nombre relativement restreint des personnes qui participent à
la pollution ont un intérêt particulier dans la mise en oeuvre des
règles et seront ainsi motivé à participer dans l'action
politicienne pour faire pencher la balance et ne pas voir des règles
très strictes se mettre en place empêchant ainsi la floraison de
leurs activités polluantes du cadre de vie de l'ensemble de la
population.
L'observation en fait état chaque fois que les
règles protectrices de l'environnement doivent être mise en place
aux Etats-Unis ou en Europe. Les affaires sont portées auprès des
tribunaux après une résistance des administrations. Cette
situation donne lieu à l'émergence d'une inquiétude selon
laquelle la politique est le reflet des groupes d'intérêts
particuliers plutôt que de servir l'intérêt
général. Toute une école des sciences économiques,
connues sous le nom « d'économie des choix publics »
est particulièrement méfiante à l'égard des
institutions publiques. Cette école a comme objet d'étude la
scène politique par l'analyse des facteurs économiques. Le
professeur Steven PRESSMAN résume la théorie des choix publics
par une explication donnée par SCHUMPETER et WICKSELL qui estiment que
« les politiciens se disputent les voix des électeurs comme
les entreprises commerciales se disputent les dollars des
consommateurs ».248(*)
Dans son premier rapport sur « la primauté du
droit en matière de l'environnement (Environmental rule of
law) »249(*), le PNUE, par le biais de ses auteurs estime que par
peur de perdre leur pouvoir ou leur contrôle, les responsables des
questions environnementales hésitent souvent à inclure d'autres
institutions dans la mise oeuvre et l'application de la législation
environnementale. Le rapport cite une étude en Chine qui
révèle que « les responsables des collectivités
locales sont souvent extrêmement sensibles à l'intervention
potentielle du gouvernement central qui est perçu comme n'intervenant
que lorsqu'il y eu un échec ».250(*)
Il s'agit d'un handicap de l'administration public qui
pourrait capitaliser par la collaboration avec le pouvoir central et faire en
sorte que les pollueurs ne puissent pas bénéficier des querelles
administratives qui se révèlent contre productives sur la
protection du cadre de vie. Une étude menée en Europe par Kate
IVANOVA rapporte que les pays ayant un cadre réglementaire et d'audit
faible sous-déclaraient la pollution251(*) pendant que les Etats ayant un cadre
réglementaire fort font état d'une pollution élevée
qui s'agit en fait d'une réflexion honnête par rapport aux Etats
à faible système.252(*)
Il a aussi été observé que « la
faiblesse des institutions environnementales favorise la non-observation des
règles. Si les institutions ne sont pas en mesure d'inspecter, de
poursuivre et de juger efficacement les infractions environnementales, la
population peut raisonnablement croire que les infractions ne seront pas
punies ». 253(*) Dans son étude de 2015, Daniel KAUFMANN
affirme « qu'un système de faiblesse institutionnel plus large
peut aboutir à la corruption »254(*) et ainsi les
résultats peuvent être décevant. En fait, les obstacles qui
minent le fonctionnement de l'appareil administratif d'un Etat s'appliquent
aussi dans le domaine de l'environnement et par conséquent affecte le
cadre de vie.
§ 2. Les Cours et tribunaux
Les recours aux cours et tribunaux pour la protection de
l'environnement dans le domaine de la pollution de l'air est un moyen par
lequel la mise en oeuvre des règles trouve son expression. Le recours
à cette institution d'implémentation présente certains
avantages (A) mais n'est pas exempt à certaines limites (B) dans le
fonctionnement et l'accès à la justice. Dans un système
démocratique où l'Etat de droit est respecté, le pouvoir
judiciaire a un rôle de régulateur de l'équilibre du
pouvoir et de la sauvegarde des droits des citoyens protégeant ainsi le
cadre de vie.
A. Les avantages des cours et tribunaux dans la mise
en oeuvre de la réglementation sur la pollution de l'air
La fonction judiciaire nationale et internationale est
cruciale dans la protection des droits et libertés. La connaissance de
la règle de droit et le recours à l'équité
constituent les armes à la portée des juges pour la prise des
décisions concordantes en vue de la protection de cadre de vie. C'est
d'ailleurs en matière de pollution de l'air que le principe phare du
droit international de l'environnement a vu le jour dans l'affaire de la
fonderie de Trail. Dans les sociétés qui respectent l'Etat de
droit, les cours et tribunaux jouent un grand rôle non seulement pour
punir les comportements polluants mais aussi forcer les autorités
compétentes à l'action.
Dans la jurisprudence américaine analysée dans
les pages précédentes, il était clair que les
décisions de cours et tribunaux, nonobstant certaines décisions
qui sont décevantes pour la protection de l'environnement, constituent
aussi une force non négligeable pour sa protection. Dans le domaine des
changements climatiques, la décision de la Cour suprême des
Etats-Unis dans l'affaire Massachussetts vs. EPA a permis une fois
pour toute de clore le débat sur la réglementation des GES comme
polluants de l'air. Cette décision de la haute instance judiciaire du
pays avait été un élément clé pour forcer
l'exécutif à sortir de ses manoeuvres dilatoires.
Au sein de l'UE, les juges jouent un rôle très
important dans la mise en oeuvre de la réglementation adoptée par
l'Union. Dans son arrêt de novembre 2014, la CJUE saisit à titre
préjudiciel par le haute juridiction anglaise à la demande de
ClientHearth, avait soutenue qu' « il appartient à la
juridiction nationale compétente, éventuellement saisie, de
prendre, à l'égard de l'autorité nationale, toute mesure
nécessaire, telle une injonction, afin que l'autorité
établisse un plan exigé »255(*) par la directive de 2008 sur
la qualité de l'air. C'est ainsi qu'en février 2018, la Haute
Cour a enjoint au Royaume-Uni de compléter le plan sur la qualité
de l'air pris en 2017 après l'avoir déclaré
d'illégal dans ses conclusions.256(*)
L'arrêt de la CJUE avait provoqué des
réactions en cascade contre les Etats Européens. D'abord devant
la Cour d'appel de la Hague, l'association Urgenda avait réussi à
faire condamner l'Etat hollandais pour insuffisance des mesures prises pour la
réduction des GES à 25% comme initialement prévu.
L'affaire fut initialement introduite devant le tribunal de district de la
Hague puis, le gouvernement ayant fait appel de la décision
défavorable, l'affaire a été portée, toujours sans
succès, devant la Cour d'appel. En janvier 2019, l'Etat s'est pourvu en
cassation devant la Cour suprême des Pays-Bas.257(*)
En France, le Conseil d'Etat s'est prononcé sur une
requête introduite par l'association Les Amis de Terre en juillet 2017.
Dans sa décision la cour « enjoint au Premier ministre et au
ministre chargé de l'environnement de prendre toutes les mesures
nécessaires pour que soit élaboré et mis en oeuvre, pour
chacune des zones énumérées au point 9[...], un plan
relatif à la qualité de l'air permettant de ramener les
concentrations en dioxyde d'azote et en particules fines PM10 sous les valeurs
limites fixées par l'article R. 221-1 du code de l'environnement dans le
délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission
européenne avant le 31 mars 2018 ».258(*)Rappelons que dans cette
décision, la cour s'est « prononcée sur la
qualité des mesures ayant vocation à mettre en oeuvre
l'obligation d'élaborer un plan relatif à la qualité de
l'air, et non simplement sur l'existence d'un tel plan ».259(*)
D'autres avantages du recours aux cours et tribunaux surtout
dans les pays qui respectent l'Etat de droit sont que, les instances ne sont
pas souvent corrompues et qu'on peut s'attendre à ce qu'elles disent
réellement le droit. Le PNUE estime que « tout comme les
différends mal gérés peuvent alimenter les conflits, des
différends environnementaux bien gérés peuvent aider
à établir les bases d'un règlement significatif des
différends dans un pays et devenir la base d'une règle de droit
plus large ».260(*)
B. Les limites des cours et tribunaux dans
l'implémentation des règles en matière de pollution de
l'air
La problématique liée au parasitisme
environnemental s'exprime aussi en matière de procédure
judiciaire et d'accès à la justice. Selon la théorie de la
tragédie des biens communs les gens se demandent pourquoi ils doivent
saisir la justice pour stopper une pollution pendant que la solution sera
bénéfique pour tout le monde.Une procédure devant les
cours et tribunaux n'est pas toujours une chose facile et implique des fonds. A
cause de cette problématique, les cours et tribunaux ne verront
même pas beaucoup des litiges.
L'accès à l'information est une autre
facette problème. Il arrive de cas où les victimes d'une
pollution peuvent identifier facilement le pollueur mais dans certaines
circonstances, les problèmes environnementaux sont plus insidieux et
parfois difficiles à détecter. Les victimes sont exposées
aux produits chimiques dont elles ne savent pas encore l'ampleur et pourraient
en mourir avant d'en être au courant. Et lorsqu'il s'agit de plusieurs
pollueurs ? Le comble est que même si les victimes sont
motivées, si elles ne sont pas au courant de ce qui se passe, ils ne
vont pas porter plainte et ainsi protéger leur cadre de vie.
L'accès à la justice constitue une autre limite
de qui entrave le pouvoir judiciaire. Le PNUE établi quatre
éléments qui constituent une barrière à
l'accès à la justice. Il s'agit de « la qualité
pour agir en justice, les ressources financières, la distance
géographique et le manque des connaissances
spécialisées ».261(*) Au sujet de la qualité juridique, les parties
doivent remplir ce critère primordial pour avoir le droit d'être
entendu. Les exigences en matière de la qualité d'agir en droit
varient d'un système judiciaire à un autre. Certains
systèmes sont très strictes et exigent que la victime
démontre une relation directe entre le dommage subi et la faute du
pollueur, et ceux qui sont généralement ouvert qui permette que
les individus ou les associations défendent la nature comme
telle.262(*) L'interprétation stricte des
règles liées à la qualité d'agir en droit peut
être un obstacle majeur comme précédemment analysé
dans l'affaire Massachussetts v. EPA. C'est ainsi qu'il existe
maintenant des systèmes légaux qui élargissent les
règles relatives à la qualité juridique jusqu'à les
rendre universelles pour faciliter l'accès à la justice. C'est le
cas de l'Inde et des Philippines qui ont élargis la qualité
juridique aux individus et organisation de la protection de l'environnement et
même aux enfants à naître.263(*)
L'aspect financier constitue un autre obstacle non
négligeable d'accès à la justice environnementale. Les
frais des avocats et des experts, et le frais judiciaire peuvent constituer un
obstacle majeur d'accès à la justice dans les Etas qui sont de la
famille romano-germanique. Dans le système de la Common Law, les
exigences procédurales peuvent aussi constituer un obstacle. C'est
l'exemple d'une partie qui demande une ordonnance d'un tribunal pour
arrêter temporairement une action polluante pendant que sa
légalité est révisée devant la cour, est requis de
déposer une caution. La solution pourrait être la baisse du
montant de la caution et permettre que les justiciables qui n'ont pas des
moyens financiers soient représenté à titre gratuit
(prodeo) par des avocats qualifiés. Les cliniques juridiques
qui utilisent les étudiants supervisés par un avocat
professionnel est aussi une solution proposée par le PNUE dans son
rapport précité.
D'une manière générale, cours et
tribunaux sont localisés dans les agglomérations urbaines. Cela
ne permet pas aux populations rurales un accès rapide à la
juridiction de leur choix. Les frais de déplacement constituent un
obstacle majeur dans ce cas. Des solutions doivent être imaginés
pour permettre un accès à la justice environnementale.
L'utilisation de la technologie et les audiences foraines sont autant des
moyens qui peuvent être explorés.
Les dossiers environnementaux nécessitent une expertise
scientifique adéquate. Il a fallu longtemps pour que la science arrive
à prouver que le réchauffement du climat est réel. Nous
avons vu qu'aux Etats-Unis, c'est l'intervention de la Cour suprême qui
est venue forcer EPA à établir une constatation de mise en danger
permettant ainsi la réglementation des GES dans ce pays. Il est donc
difficile de prouver devant un tribunal que les fumées d'une usine ont
causé des dommages au niveau des poumons ou des effets nocifs d'une
exposition à long terme d'un certain polluant. Les informations
techniques sur l'environnement doivent être mise à la disposition
de tous afin que les décisions prises soient bien informées.
D'autres limites parsemées dans le système
judiciaire comme la possibilité d'avoir un procès juste et les
difficultés qui se manifestent dans l'exécution des
décisions judiciaires ne sont pas négligeable. Etre titulaire
d'une décision de justice ne signifie pas nécessairement qu'elle
sera exécutée. C'est le cas dans des nombreux pays du tiers monde
et de l'Afrique en particulier. Tous les obstacles que nous avons
mentionnés ici haut sont amplifiées à une magnitude plus
grande dans les pays moins développés où l'Etat de droit
relève de la fiction.
§ 3. Le marché comme institution
d'implémentation de la réglementation sur la pollution de
l'air
La protection de l'environnement contre la pollution de l'air
a besoin de tous les moyens possibles pour lutter contre les émissions
de tous les polluants qui asphyxie le cadre de vie. Traditionnellement, les
institutions d'implémentation ont été les administrations
et les cours et tribunaux. Le marché comme institution
complémentaire s'impose dans les relations étatiques pour
l'améliorationde la qualité de l'air. Quand on y pense, les
inconvénients (A) d'un tel mécanisme viennent directement
à l'esprit. Mais lorsqu'on observe le monde juridique dans lequel baigne
la protection de l'environnement, on peut aussi détecter les avantages
(B) qu'un tel système peut nous apporter.
A. Les inconvénients d'utilisation du
marché comme institution d'implémentation
L'air fait partie des biens communs et de ce fait, il est hors
du commerce. Aux termes de l'article 714 du code civil français,
« il est des choses qui n'appartiennent à personne et dont
l'usage est commun à tous. Des lois de police règlent la
manière d'en jouir ». Il est clair que l'air fait partie de
ces choses qui n'appartiennent à personne et dont l'usage appartient
à tous. Comme corolaire, il ne devrait pas non plus être
pollué par des activités qui ne profitent qu'à un groupe
de personnes. En droit international, c'est surtout le concept du patrimoine
commun de l'humanité qui s'affirme. L'air ne pas être
évaluable pécuniairement.
Hypothétiquement, dans l'exemple de Madison vs.
Ducktown Sulfur, les pollueurs auraient pu proposer une somme d'argent aux
plaignants pour le dommage futur. Les deux parties auraient été
en droit de conclure un accord basé sur la valeur estimée des
dommages que les fermiers pourraient subir. Si les fermiers acceptaient un tel
accord, on pourrait dire que le marché nous a aidé à
résoudre un conflit potentiel. Une autre hypothèse est que les
fermiers refusent la proposition avec un argumentaire qui peut aller dans le
sens que sa santé ou celle de sa famille n'était pas à
vendre.
Au-delà des victimes directes, les émissions
produites par les usines de production de cuivre détruisaient
l'environnement au-delà des zones où ils étaient
installés. Nous savons que le problème des pluies acides qui
avaient affectés les forêts et les lacs de la Scandinavie venaient
des autres pays comme l'Allemagne ou encore l'Angleterre. Pour que la solution
des dommages et intérêts proposé dans l'affaire Madison
vs. Ducktown sulfur soit effectif, toutes les victimes devraient
être représentées et dédommagées. Or, il
était connu que cette pollution touchait l'Etat de la Géorgie,
qui plus tard avait réussi à obtenir la fermeture de ces usines
dans le Tennessee par injonction de la Cour suprême des Etats-Unis. Les
effets ont sûrement été ressentis au-delà des
Etats-Unis mais les victimes ne pouvaient pas poursuivre devant les
juridictions américaines, si tant est qu'ils aient fait le lien avec
l'origine de la pollution. Il est impossible que la solution des dommages et
intérêts soient effective sans la prise en compte du dommage
écologique. Et les générations futures qui doivent faire
face aux conséquences ? C'est ainsi que la résolution d'un
problème environnemental par le recours au marché est très
limitée de nature.
Une autre dimension du problème est le parasitisme
environnemental. D'une manière générale, les gens ne
paient pas pour les biens environnementaux parce qu'ils ne seront pas les seuls
bénéficiaires. Lorsqu'une action produit une externalité
positive, l'homme raisonnable pense avant d'agir.
B. Les avantages de l'utilisation du marché
comme institution d'implémentation
Le marché peut contribuer à la mise oeuvre des
règles sur la pollution de l'air dans certaines circonstances. Dans les
négociations sur les changements climatiques, plusieurs
mécanismes financiers ont été introduit afin de lutter
contre les émissions des GES. Le protocole de Kyoto avait introduit
trois mécanismes :
- Les Unités des Quantités Attribuées
(UQA) par lesquelles, « les États qui ont des
difficultés à atteindre leurs objectifs peuvent acheter des
permis auprès de ceux qui ont déjà dépassé
leur objectif ».264(*)
- Le Mécanisme de Développement Propre (MDP) qui
permet « directement aux entreprises (et non aux États) qui
réalisent des projets de réduction d'émissions dans des
pays en développement (non engagés dans le protocole) d'obtenir
des crédits d'un montant équivalent aux émissions
évitées (ces crédits sont appelés des unités
de, « réduction certifiée
d'émissions »). ».265(*)
- Enfin, un autre mécanisme de flexibilité
nommé, la Mise en OEuvre Conjointe (MOC) qui permet la réduction
des émissions des GES des pays développés par des
échanges de quotas de carbone.
Toujours dans le cadre des négociations sur le climat,
un mécanisme a été développé dans le cadre
de CNUCC afin que les pays développés versent une compensation
financière aux pays en voies en développement dans le but de
préserver leurs forets qui constituent de puit de carbone mais aussi un
habitat pour la biodiversité terrestre. Le mécanisme de
Réduction des Emissions dues à la Dégradation des
Forêts( REDD) fut créé en 2005, les réflexions ont
poussées à inclure l'accroissement des stocks de carbone
forestier, la gestion durable des forêts et la conservation des
réserves de carbone forestier (REDD+).266(*)
Le monde entier tire profit de la préservation des
forets tropicaux dans leur rôle de puit carbone. La captation du carbone
participe de l'équilibre et la réduction des GES dans
l'atmosphère, permettant de limiter les effets du changement climatique
à l'échelle mondiale, mais aussi pour atteindre les objectifs de
réduction., Le système REDD a été imaginé
par certains pays en voie de développement. Il est clair que les
forêts constituent aussi une source de survie pour les populations
locales et leurs demander de ne pas s'en servir sans une compensation ne pas un
moyen effectif de persuasion. C'est dans ce cadre que le marché est
venue au secours des négociations. Reste à savoir si dans les
pays aussi corrompus, ces fonds arrivera à remplir son objectif.
Section 2. Les limites liées à la mise en
oeuvre de la législation internationale en matière de pollution
de l'air
Le caractère volontariste, caractéristique du
droit international, affecte d'une manière significative la
réglementation proposée sur la protection de l'environnement et
du cadre de vie. Et cet état de fait n'est pas sans conséquences.
Pendant que les Etats négocient la réduction de leurs
émissions, les maladies respiratoires, la destruction des espèces
et de leurs habitats naturels continue son cours normal. On arrive à
penser qu'une meilleure solution serait l'adoption du modèle
Européen dans lequel les Etats transfèrent une partie de leur
souveraineté à une organisation supranationale dotée de
pouvoirs coercitifs. En outre, même si les règles relatives
à la pollution de l'air ne sont pas aussi bien appliqué par les
Parties membre de l'UE, la pression exercée par les institutions
communautaires produisent des solutions encourageantes.
Cette observation est complétement absente dans la
communauté internationale en général, puisque les
règles de l'Etat souverain tel que défini dans le traité
de Westphalie reste applicable, rendant toute coercition illégitime, y
compris dans le suivi des obligations qu'un Etat a pourtant accepté de
suivre sans contrainte. Seules les pressions diplomatiques et les leviers
commerciaux, aujourd'hui au coeur de l'actualité internationale, peuvent
permettre de mettre une pression quelconque sur un Etat souverain. Selon les
intérêts tirés de l'application d'une législation
particulière, certains Etats choisissent d'une manière
sélective de suivre leurs engagements.
Les principes du droit international coutumier applicable dans
la lutte contre la pollution de l'air (§1) participent au renforcement de
l'arsenal juridique international bien que dépourvue de la force
obligatoire sur les Etats ; à moins d'être repris dans une
convention internationale. En outre, l'observation montre que l'application des
conventions internationales en vigueur (§2) est un autre défi qui
requiert une attention particulière de la communauté
internationale. Mais le fait que la plupart de ces accords ne prévoient
pas de sanctions spécifiques contre les contrevenants, est un handicap
important pour une protection solide de l'environnement et du cadre de vie.
§ 1. Les limites liées à l'application des
principes du droit international coutumier dans la lutte contre la pollution de
l'air
Les principes du droit international coutumier applicable
à l'environnement sont nécessaires même s'ils n'en
constituent pas la source primaire. Lorsqu'ils sont reproduits dans les
traités internationaux, ils jouent un rôle de premier rang comme
toutes les autres dispositions. Ces principes, même s'ils ne
reflètent pas une certaine « régularité dans le
comportement des Etats267(*) », manifestent leur importance dans la
« régularité d'attitude entre les Etats et les autres
acteurs internationaux 268(*)». C'est dans ce sens qu'ils reflètent
des « aspirations collectives qui façonnent l'évolution
du droit et servent à encadrer le débat ».269(*)L'absence d'un instrument
juridique de portée mondiale en matière de pollution de l'air,
permet une interprétation détaillée et spécifiques
des principes du droit international de l'environnement mais pose aussi une
limitation à leur application dans le cadre de la lutte contre la
pollution atmosphérique.270(*)
Dans le cadre de son travail sur la codification des principes
relatifs à la protection de l'atmosphère, la Commission du Droit
International (CDI) cherche à codifier les principes suivants :
l'obligation pour les Etats de protéger l'atmosphère,
l'évaluation de l'impact sur l'environnement, l'utilisation durable de
l'atmosphère, l'utilisation équitable et raisonnable de
l'atmosphère, la modification intentionnelle à grande
échelle de l'atmosphère, la coopération internationale et
la relation entre les règles pertinentes.
En outre, la Commission exclue de son champ de codification
d'autres principes à cause de leur caractère controversé
dans les relations entre les Etats. Sa directive 2.1 stipule que « Le
présent projet de directives ne traite pas de questions relatives au
principe « pollueur-payeur , au principe de précaution, aux
responsabilités communes mais différenciées, à la
responsabilité de l'État et de ses ressortissants et au transfert
de fonds et de technologie, y compris des droits de propriété
intellectuelle, vers les pays en développement, mais est sans
préjudice de ces questions ».271(*)
Le principe des responsabilités communes mais
différenciées a du mal à s'appliquer dans la protection de
l'air. Il est basé sur la responsabilité historique des pays
développés dans émissions des polluants de l'air et la
perturbation du cadre de vie international. Et pourtant, il s'agit d'un
principe qui aurait pu prouver son efficacité s'il était mis en
place, en particulier quand des pays comme la Chine et l'Inde se placent en
premières positions de la liste des pays qui ont émis le plus des
polluants climatiques de courte durée de vie (PCDV) qui sont le carbone
noir, le méthane, l'ozone troposphérique et les HFC.
Selon un rapport publié en 2015 par la
PNUE, « La contribution de la Chine aux émissions
mondiales de carbone noir a varié de 20% à 24% entre 1990 et
2007, tandis que sa contribution aux émissions de méthane
représentait environ 13% des émissions mondiales totales en 2010.
Cela signifie que l'atténuation des émissions de carbone noir et
de méthane en Chine peut contribuer à la fois à
résoudre le problème de la pollution atmosphérique du pays
et à atténuer le réchauffement régional et
mondial ».272(*)
L'Inde vient en deuxième position avec les
émissions de carbone noir estimé à 10% du taux
mondial.273(*) C'est
ainsi qu'il faut trouver un moyen de concilier la notion des
responsabilités communes pour la protection de l'atmosphère avec
la question de développement que posent les pays émergents et la
réduction de leurs émissions. Dans son préambule, le
projet d'article de la CDI se dit consciente de la « situation et des
besoins particuliers des pays en développement » mais exclut
du champ de ses travaux le principe des responsabilités communes mais
différenciées et la question d'assistance financière y
afférente.
De ce qui précède, il est clair que le principe
qui prône des responsabilités communes mais
différenciées est encore dans sa période embryonnaire en
droit international de la pollution de l'air. Dans le cadre de la
réglementation sur le climat et la protection de la couche d'ozone les
discussions avancent, bien qu'une résolution nette de cette question
n'est pas encore en vue. Dans le cadre des discussions sur le climat, ce
principe a évolué en passant d'une approche stricte vers un
approche souple qui se reflète dans l'architecture de l'Accord de
Paris.274(*)
Au sujet de la réglementation sur la protection de la
couche d'ozone, ce principe y joue un rôle de premier plan, y compris
dans l'amendement au protocole de Montréal adopté à Kigali
en 2016275(*). De la
lecture de l'amendement de Kigali, il est clair que le protocole enjoint aux
pays développés de prendre déjà les mesures de
réduction des substances le plus tôt possible, tout en accordant
plus de temps aux pays en développement. L'article 5 du protocole de
Montréal traite de la « situation particulière des pays
en développement » et de la réduction graduelle des
substances qui appauvrissent la couche d'ozone ainsi que de l'obligation pour
les pays développés de transférer des fonds et des
technologies pour les aider à atteindre leurs objectifs de
réduction.
Le principe de la responsabilité pour le dommage
transfrontière dû la pollution de l'air a aussi du mal à
être appliqué par les Etats. Il a été posé
par la sentence arbitrale de la fonderie de Trail et repris dans le principe 21
de la déclaration de Stockholm. Mais il n'a pas un caractère
d'application direct lorsqu'une pollution se produit. Dans son projet
d'articles sur la responsabilité de l'Etat pour fait internationalement
illicite adopté en 2001, la CDI établit dans son article 2 les
éléments du fait internationalement illicite. Aux termes de cet
article, on peut lire « il y a fait internationalement illicite de
l'Etat lorsqu'un comportement consistant en une action ou une omission est
attribuable à l'Etat en vertu du droit international ; et constitue
une violation d'une obligation internationale de l'Etat ».276(*)
Dans le cadre de la pollution atmosphérique
transfrontière, il est possible d'identifier l'Etat sur lequel les
activités polluantes prennent place et ainsi engager sa
responsabilité. C'est l'exemple de « l'agriculture sur
brûlis et la production d'huile de palme en Indonésie qui ont
causé du smog affectant le cadre de vie jusqu'en Malaisie et à
Singapour ».277(*) Dans le cadre de la Convention international sur la
pollution atmosphérique transfrontière à longue distance,
il est spécifiquement mentionné à son article 8 (f) que
« la [...] convention ne contient pas de disposition concernant la
responsabilité des Etats en matière de dommages ». Et
si la responsabilité n'est pas établie, il est difficile voire
même impossible d'appliquer une sanction. D'où l'exemple du
caractère « mou » des certaines conventions.
La question de responsabilité en droit international
reste difficile à cerner dans le cadre des changements climatiques. En
effet, il est presque impossible d'identifier le pays responsable d'un ouragan
aux Philippines ou la montée des eaux aux Fiji. Et l'accord de Paris sur
le climat a barré la route à une possible responsabilité
des Parties en cas d'une action ayant un effet sur le climat. En effet,
l'article 8 sur les pertes et préjudices a été
démuni de sa force juridique par le paragraphe 51 de la décision
de la conférence Paris qui stipule que « [...] l'article 8 de
l'Accord ne peut donner lieu ni servir de fondement à aucune
responsabilité ni indemnisation ».278(*)
Il s'agit pour les pays développés,
d'éviter que l'article 8 soit interprété comme un aveu de
responsabilité sur les effets des changements climatiques par les pays
en développement.279(*) En outre, l'accord de Paris a opté pour les
termes mou de la « coopération et la facilitation visant
à améliorer la compréhension » dans le domaine
relatifs au « système d'alerte précoce, la
préparation aux situations d'urgence, les phénomènes qui
se manifestent lentement et ceux susceptibles de causer des pertes et
préjudices irréversibles et permanents, l'évaluation et la
gestion complètes des risques, les dispositifs d'assurance dommages, la
mutualisation des risques climatiques et les autres solutions en matière
d'assurance, les pertes autres qu'économiques et la résilience
des communautés, des moyens de subsistance et des
écosystèmes ».280(*)
C'est pour palier à la difficulté d'imputation
de la responsabilité individuelle dans le domaine de la
dégradation mondiale de l'atmosphère et des changements
climatiques, que les auteurs parlent plutôt de la
« responsabilité collective ». La CDI précise
que la question de la responsabilité individuelle des Etats
« ...n'est pas encore établie dans le droit international et
la pratique internationale. La notion de « responsabilités »
(au pluriel) dans « responsabilités communes mais
différenciées » peut renvoyer à une certaine «
charge » que les États développés devraient assumer,
mais il ne s'agit pas de la « responsabilité » (au singulier)
au sens de « responsabilité des États »281(*).
Elle conclut sur ce sujet en soutenant que ses travaux
« visent à établir un cadre de coopération pour
la protection de l'atmosphère plutôt qu'à instaurer un
régime d'imputation et de condamnation. La coopération
internationale est au coeur du projet actuel. De ce point de vue, il est
peut-être préférable de remédier aux manquements aux
obligations autrement qu'en sanctionnant l'État en cause. De fait,
faciliter le respect des normes en aidant les États défaillants
servirait sans doute mieux l'objectif du présent projet de directives
sur la protection de l'atmosphère »282(*).
§ 2. Les limites liées à l'existence et
à l'application de la réglementation de la pollution de l'air en
Droit international de l'environnement
L'absence d'une convention internationale de portée
mondiale sur la protection de l'atmosphère est une grande faiblesse de
l'ossature réglementaire en vigueur pour la protection du cadre de vie
international. La pollution atmosphérique transfrontière est
régie d'une manière plutôt fragmentaire par les instruments
régionaux. Au sein de l'UE la pollution atmosphérique est
règlementée par les directives de 2008 et de 2016 sur la
qualité de l'air. Dans d'autres régions du monde comme en
Amérique latine, un « plan d'action régional pour la
coopération intergouvernementale en matière de pollution
atmosphérique en Amérique latine et aux Caraïbes »
a été adopté en 2014283(*).
En Afrique, des mesures ont été adoptées
au niveau sous régional afin de lutter contre la pollution de l'air. Les
principaux accords sont ceux de la Communauté de développement
d'Afrique australe (SADC) (cadre de politique régional sur la pollution
atmosphérique) de 2008, l'Accord-cadre régional sur la pollution
atmosphérique de l'Afrique orientale signé à Nairobi en
2008, l'accord-cadre régional sur la pollution atmosphérique de
l'Afrique occidentale et centrale (accord d'Abidjan 2009) et l'accord-cadre
nord-africain sur la pollution atmosphérique.284(*)Dans le continent asiatique,
la Déclaration de Malé sur la lutte et l'action préventive
contre la pollution atmosphérique et ses effets transfrontières
probables pour l'Asie du Sud a été signée entre le
Bangladesh, le Bhoutan, l'Inde, les Maldives, le Népal, le Pakistan et
le Sri Lanka en 1988.285(*)
En outre, pour prévenir et Contrôler la pollution
transfrontière par la brume résultant des feux forestiers,
l'accord sur les nuages de pollution transfrontière a été
adopté dans le cadre institutionnel de l'Association des Etats du
Sud-Est Asiatique (ASEAN).286(*) Les limites liées à l'application de
la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière
à longue distance (A) et celles liées à la
réglementation sur la pollution de l'air et les changements climatiques
(B) feront l'objet de notre analyse.
A. Les limites liées à l'application de
la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière
à longue distance et ses protocoles additionnels
Nous avons exposé une analyse détaillée
de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière
à longue distance dans la première partie de ce travail.
L'évaluation de la Convention et ses protocoles en vigueur avaient
permis d'avoir un nettoyage de l'air dans les pays où ils sont en
vigueur. La Convention a évolué dans ses objectifs de combattre
les émissions de dioxyde soufre qui causaient les pluies acides,
à une convention qui s'applique sur plusieurs substances grâce
à ses protocoles additionnels. La couverture géographique a
toujours été un défi du régime pour de la
Convention. Elle abrite « abrite 20% de la population mondiale. Elle
comprend certains des pays les plus riches du monde, ainsi que des pays ayant
un niveau de développement relativement faible. Cette diversité
dans les niveaux de développement représente un défi pour
la CEE-ONU, puisqu'elle doit répondre aux attentes de ses
différents membres».287(*)
Adam BYRNE soutient que la participation des tous les Etats
est un domaine dans lequel la Convention est appelée à
progresser. Les Etats de l'ex-bloc de l'Union Soviétique ont
décidé de ne pas participer aux protocoles adoptés
après la guerre froide. Un groupe de travail fut formé en 2011
pour la promotion des actions dans les pays de l'Europe de l'Est, du Caucase et
de l'Asie centrale. Huit ans après, on devrait déjà voir
quelques résultats.288(*)Les efforts d'extension de la Convention aux pays non
membre de la CEE-ONU n'ont pas encore connu de succès. Dans son rapport
de 2006, l'organe exécutif de la CEE-ONU s'est penché sur la
question et a conclu à l'impossibilité juridique et pratique de
l'extension de la Convention et ses protocoles aux pays non membre de la
région. Quelques propositions ont été faites dans l'angle
de la coopération et de l'assistance ainsi que les efforts des Etats
à négocier une autre convention de portée
mondiale.289(*)
Dans le même ordre d'idée, le Forum mondial sur
la pollution atmosphérique avait conclu en 2010 que « bien
qu'un cadre interrégional et mondial plus efficace de gestion de la
pollution atmosphérique soit donc nécessaire de toute urgence, il
n'y a aucune perspective réaliste d'y parvenir par la négociation
d'un nouveau traité mondial sur la pollution atmosphérique, ni
par l'élargissement de la portée des conventions existantes,
telles que l'intégration de la pollution atmosphérique dans le
champ d'application des négociations sur le climat ou
l'élargissement global du champ d'application d'un traité
existant sur la pollution atmosphérique ».290(*)
B. La pollution de l'air et le changement
climatique : une zone grise du droit international de
l'environnement
La pollution de l'air et les changements climatiques sont deux
notions intimement liées quant à la source de leurs
émissions et des effets qu'ils produisent sur les êtres humains et
les écosystèmes affectant ainsi profondément le cadre de
vie.291(*)
Malheureusement, au niveau international, une approche fragmentée est
adoptée. Les PCDV reçoivent une attention internationale parce
que certains d'entre eux participent à la pollution de l'air et aux
changements climatiques. La réduction des émissions de
méthane et de carbone noir est crucial dans le cadre des PCDV et ce,
malgré l'absence d'une réponse claire du droit international
positif.
D'une manière générale, les
émissions de méthane ont toujours été
traitées dans le cadre de la CCNUCC et les Parties doivent l'inclure
dans leurs rapports nationaux des autres GES. Le protocole de Kyoto avait
inclus le méthane parmi les six autres GES mais, à cause de sa
portée géographique, notamment suite à la non ratification
des Etats-Unis, les mesures d'atténuation avaient une portée
limitée. Il est regrettable d'observer que l'Accord de Paris, qui a une
grande couverture géographique, ne précise pas quels GES sont
couverts par son régime.
Cet accord est basé sur un système de
réduction des émissions partant de l'idée selon laquelle
les Parties font rapport de leurs réductions des émissions des
GES dans leurs contributions prévues déterminées au niveau
national (CPDN). 292(*)
Il s'agit d'un registre dont le maintien est réservé au
Secrétariat de la Convention, dans lequel n'importe quel gaz ou
substance produisant l'effet de serre peut être inclus.293(*) Dans son rapport de
synthèse sur l'effet global des CPDN294(*), certains pays ont fait part de leur volonté
de la réduction des émissions du méthane pendant que
d'autres pays comme le Chili, le Nigeria ou encore le Mexique rapportent de
leurs efforts pour réduire les émissions des PCDV.295(*)
En outre, la réglementation sur les changements
climatiques était concentrée sur la réduction des dioxydes
de carbone principalement, pendant que le méthane et le carbone noir,
considéré plutôt comme un aérosol qu'un GES ne
reçoit pas tant d'attention. La réduction des émissions de
carbone noir a toujours été règlementé dans le
cadre de la convention sur la pollution atmosphérique à longue
distance. L'amendement de 2012 au protocole de Gothenburg de 1999 relatif
à la réduction de l'acidification, de l'eutrophisation et de
l'ozone troposphérique inclut la réduction des émissions
des particules fine (PM 2.5) dont le carbone noir est un composant. Bien que le
carbone noir n'est pas spécifiquement mentionné dans le
protocole, les Parties sont encouragées à rendre compte de leurs
émissions actuelles et leurs projections sur les émissions
futures.296(*)
D'autres actions synergétiques sont prises par
différentes organisations internationales dans le but d'atténuer
les changements climatiques et la pollution de l'air par la réduction
des PCDV. c'est le cas du Conseil de l'Arctique qui, dans son cadre d'action se
base sur une forte réduction de carbone noir et du
méthane.297(*) A
noter que les décisions du Conseil ne sont pas juridiquement
contraignant. Des négociations lentes se font dans le cadre de
l'organisation maritime internationale (OMI) et un rapport a été
produit sur la réduction des émissions de carbone noir provenant
des cargaisons internationales. 298(*) En règle générale, on peut
mettre en évidence un vide juridique sur la réglementation
internationale des émissions de carbone noir d'autant qu'il n'y a pas
d'accord de portée mondiale qui couvre ce polluant.
Pour combler ce vide, les initiatives comme celle de la
Coalition pour le climat et l'air pur émergent avec pour but une
réduction des émissions des PCDV. Ses actions relatives au
carbone noir consiste à « réduire ces émissions
par le biais de carburants diesel et de véhicules propres et de
développer des bilans et projections relatifs à ses
émissions.299(*)
La coalition a comme objectif notamment ; la sensibilisation aux impacts
à court terme des polluants climatiques et aux stratégies
d'atténuation.300(*)
CONCLUSION
Attendu que le cadre de vie est défini en relation avec
l'environnement dans lequel évolue les individus et les
écosystèmes, la pollution de l'air vient en perturber
l'équilibre normal. Les preuves scientifiques abondantes exposé
dans la première partie de ce travail manifestent cet état de
chose. Si la pollution de l'air a été définie par le droit
international, il n'en est pas ainsi du concept de cadre de vie qui
relève d'une réalité sociologique que juridique. Pour
l'appréhender juridiquement, nous l'avons analysé par l'entremise
de la notion juridique connexe de nuisance. La doctrine de la nuisance
a été développé dans le système de la Common
Law pour appréhender les faits sociaux qui ne sont pas définis
d'une manière directe par la loi. Le modèle américain de
la loi de la nuisance explique d'une manière implicite la manière
dont la population cherche à protéger son cadre de vie contre la
pollution de l'air.
Si la pollution atmosphérique, créatrice du
phénomène exacerbé de pluies acides, a été
la base sur laquelle les premières règles du droit international
de l'environnement furent posées, ses effets sur les changements
climatiques ont su mobiliser la communauté internationale dans un
passé plus récent et provoquer l'adoption d'une convention qui
couvre tous les pays du monde, contrairement aux règles qui
régissent la pollution atmosphérique transfrontière dont
la couverture reste fragmentaire. Selon l'EPA, les GES « restent
assez longtemps dans l'atmosphère pour bien se mélanger, ce qui
signifie que la quantité mesurée dans l'atmosphère est
à peu près la même partout dans le monde, quelle que soit
la source des émissions ».301(*) Raison pour laquelle l'implication du monde entier
et surtout des pays qui émettent le plus de ces gaz est crucial dans la
réglementation sur les changements climatiques. Le cadre de vie
international est affecté d'une manière égale par les
émissions d'un seul pays constituant ainsi une « nuisance
internationale302(*) » et ce, même si les effets sont
différents d'une région à une autre.
Une réglementation internationale sur la pollution de
l'air ne sera efficace que si les institutions d'implémentation imposent
davantage leur travail sur la scène juridique internationale. Nous avons
analysé les avantages et les inconvénients du pouvoir de police
de l'Administration, les cours et tribunaux et le marché dans ce
contexte. Plusieurs facteurs sont à considérer quand on cherche
à mettre en exergue l'efficacité des institutions
d'implémentation. Le respect de l'Etat de droit dans un pays est crucial
pour faciliter le travail de ces institutions sans interférence avec des
groupes d'intérêts divers qui, d'une manière ou d'une
autre, pourraient influencer les modalités d'exécution de la
réglementation sur la pollution de l'air. Les cours et tribunaux, ainsi
que le pouvoir de police de l'Administration participent à la protection
du cadre de vie. C'est ainsi que pour avoir une réglementation
internationale solide, elle doit non seulement être
négociée par les Etats sans interférence des forces de
l'industrie et des intérêts partisans mais son application doit
être assurée après ratification. La conception du droit
international reste un mécanisme du haut vers le bas rendant difficile
la transformation d'initiatives locales en politiques que le gouvernement
national pourrait amener sur la table d'une négociation internationale.
Le corpus du droit international mis en place par les
différents AME connait aussi des limites qui sont relatives à
leur conception et leur application par les Parties. Si les différentes
conventions sur la pollution atmosphérique restent inégalitaires
dans leur couverture géographique, les règles les plus
importantes du droit international coutumier applicables en matière de
pollution de l'air restent combattues par les Etats qui ne veulent pas
être tenus pour responsable des effets liés aux changements
climatiques, pour ne citer qu'un exemple. La technique de la négociation
des conventions-cadre semble être un moyen efficace pour la protection du
cadre de vie international contre la pollution de l'air. Les protocoles
additionnels qui viennent ajouter de la substance à une convention-cadre
constituent les différentes briques servant à la construction
d'un édifice législatif international dont la fondation a
déjà été établie par la convention cadre.
Si l'on voulait faire évoluer le droit international
pour le rendre plus efficient dans la lutte contre les pollutions de l'air et
la protection du cadre de vie, on pourrait proposer deux axes d'actions qui,
ensemble, seraient à même de faire évoluer le cadre
international dans ce sens. Premièrement il s'agirait de négocier
une convention internationale à l'image de la CCNUCC vue que l'extension
de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière
à longue distance n'est pas une option au-delà des pays membres
de la CEE-ONU. Une telle convention et son application effective serait
instrumentale pour couvrir les insuffisances des simples déclarations
sur la pollution de l'air que nous avons citées et qui sont mises en
place dans d'autres parties du monde notamment en Afrique, en Amérique
latine et en Asie. Deuxièmement, il s'agirait d'assurer une application
effective des conventions par les différents mécanismes qui sont
déjà imaginé par les Parties à la CCNUCC. Le but
est de faire en sorte que les pays en développement accèdent aux
conditions nécessaires pour permettre l'application effective des
conventions internationale sans avoir un impact sur leur développement
économique.
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TABLE DES MATIÈRES
Sommaire
III
Remerciements
V
Résumé
VI
Sigles et abréviations
VIII
Introduction
1
Première partie - la règlementation
internationale de la pollution de l'air comme facteur de cadre de vie
8
Chapitre I. Délimitation de la notion de la
pollution de l'air par la notion de cadre de vie
9
Section 1. La pollution de l'air et le
réchauffement climatique : Une menace sur le cadre de vie de
l'homme et des espèces
9
§ 1. Les effets sanitaires de la pollution de
l'air
9
§ 2. Les effets de la pollution de l'air et du
changement climatique sur la biosphère
14
A. Les effets de la pollution atmosphérique
sur la faune et la flore
14
B. Les effets du changement climatique sur la
diversité biologique
15
Section 2. La notion de nuisance comme
élément de protection de cadre de vie
17
§ 1. La doctrine de la nuisance privée
comme instrument de protection du cadre de vie
19
§ 2. La notion de la nuisance publique comme
élément de la protection du cadre de vie
22
Chapitre II. Appréhension de la pollution de
l'air par le droit international de l'environnement
26
Section 1. Le cadre international mise en place en
matière de pollution de l'air
26
§ 1. La protection de l'atmosphère
contre la pollution
27
A. Les principes généraux du droit
international dans la lutte contre la pollution atmosphérique
27
B. La construction de la réglementation
régionale dans la lutte contre la pollution atmosphérique
28
§ 2. La protection de l'ozone
stratosphérique
33
A. La Convention pour la protection de la couche
d'ozone
34
B. Le protocole de Montréal relatif à
des substances qui appauvrissent la couche d'ozone et ses amendements
35
§ 3. La réglementation internationale
sur les changements climatiques
37
A. La Convention-cadre des Nations unies sur les
changements climatiques de Rio 1992 (CCNUCC)
38
B. Le protocole de Kyoto à la CCNUCC
(1997)
40
C. L'Accord de Paris sur le climat et
après
43
Section 2. Le cadre régional mis en place
contre la pollution de l'air en Amérique du Nord
44
§ 1. Les accords bilatéraux en
Amérique du Nord
44
A. Les accords bilatéraux entre les
Etats-Unis et le Canada
44
B. Les accords bilatéraux entre les
Etats-Unis et le Mexique
47
§ 2. Le cadre régional de la pollution
de l'air en Amérique du Nord
49
A. La réglementation sur la pollution de
l'air dans le cadre de l'ALENA
49
B. La réglementation sur la pollution de
l'air dans le cadre de l'ACEUM
50
§ 3. La réception du cadre international
et régional de la réglementation sur la pollution de l'air aux
Etats-Unis
51
Deuxième partie : Le cadre de vie comme
justificatif de la mise en oeuvre du droit international de la pollution de
l'air
54
Chapitre I. Une implémentation effective de
la réglementation internationale sur la pollution de l'air
55
Section 1. Les stratégies et politiques
oeuvrant pour le contrôle de la pollution de l'air
55
§ 1. Quelques politiques publiques en place
pour lutter contre la pollution de l'air dans les pays CEE-ONU
56
§ 2. Les stratégies mise en place contre
la pollution de l'air par les pays CEE-ONU : Une réglementation par
secteur
58
A. Les stratégies de lutte contre la
pollution atmosphérique applicable au secteur industriel
58
B. Les stratégies de lutte contre la
pollution atmosphérique applicable au secteur des transports
59
C. Les stratégies de lutte contre la
pollution atmosphérique applicable au secteur
énergétique
61
D. Les stratégies de lutte contre la
pollution atmosphérique applicable au secteur agricole
63
Section 2. Des applications jurisprudentielles aux
États-Unis
64
§ 1. L'Affaire Mississipi v. EPA et la
réglementation sur l'ozone aux Etats-Unis
65
§ 2. Massachussetts v. EPA : la
réglementation sur les changements climatiques aux Etats-Unis
68
Chapitre II. Des obstacles à l'application de
la législation internationale dans la pollution de l'air
75
Section 1. Les limites relatives aux institutions
d'implémentation
76
§ 1. Le pouvoir de police de l'Administration
comme institution d'implémentation des règles du droit
international de l'environnement
77
§ 2. Les Cours et tribunaux
80
§ 3. Le marché comme institution
d'implémentation de la réglementation sur la pollution de
l'air
84
Section 2. Les limites liées à la mise
en oeuvre de la législation internationale en matière de
pollution de l'air
86
§ 1. Les limites liées à
l'application des principes du droit international coutumier dans la lutte
contre la pollution de l'air
87
§ 2. Les limites liées à
l'existence et à l'application de la réglementation de la
pollution de l'air en Droit international de l'environnement
90
Conclusion
95
Bibliographie
97
Table des matières
117
* 1 OCDE, Recommandation du
Conseil concernant des Principes relatifs à la pollution
transfrontière, in Instruments juridiques de l'OCDE, 14 novembre
1974, [en ligne], [consulté 20 août 2019].
https://legalinstruments.oecd.org/public/doc/12/12.fr.pdf
* 2 France, article L220-2
du code de l'environnement modifié par Loi n° 2010 portant
engagement national pour l'environnement du 12 juillet 2010 - Art. 179,
NOR: DEVX0822225L.
* 3 S. MANUSSET et al., Pour
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[consulté le 20 août 2019, Dossier 9/2007, p.2.
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* 4 Burkina Faso,
Décret n° 2005-040/PRES/PM/MECV du 03 février 2005
portant organisation du Ministère de l'Environnement et du Cadre de
Vie.
* 5 Benin, Décret
n° 2016-501 du 11 août 2016 portant attributions, organisation et
fonctionnement du Ministère du Cadre de Vie et du Développement
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* 6 France, Ministère de
l'intérieur, Rapport d'enquête « cadre de vie et
sécurité » 2018. [En ligne], [Consulté le
20 août 2019].
https://www.interieur.gouv.fr/Interstats/L-enquete-Cadre-de-vie-et-securite-CVS/Rapport-d-enquete-cadre-de-vie-et-securite-2018
* 7 The Supreme Court of
Tennessee, Madison V. Ducktown Sulphur Companies, 113 Tenn. 331.
* 8 S. GUINCHARD et T. DEBARD
(dir.), Lexique des termes juridiques, Dalloz, 22ème
édition, 2014, p. 425.
* 9 F. BIORETet al.,
Dictionnaire de la protection de la nature, Presses universitaires de
Rennes, coll. Espaces et territoires, 2009, p. 174-175.
* 10 J.P. BEURIER, Droit
international de l'environnement, Editions A. Pédone, Paris 2017,
p.25.
* 11 Ibidem.
* 12 US Supreme Court,
Georgia vs. Tennessee Copper Co. 206 U.S. 230, 237 (1907).
* 13 A. GRUB et al.,
Pollution atmosphérique et biodiversité floristique, in
Revue suisse d'agriculture, N°162, 1999. [En ligne], [Consulté le
20 août 2019].
http://lodel.irevues.inist.fr/pollution-atmospherique/index.php?id=3295&format=print
* 14 J.P. BEURIER,
Op.cit., p.327.
* 15 LAROUSSE, vie [en
ligne], [consulté le 21 août 2019.
https://www.larousse.fr/encyclopedie/divers/vie/184813
* 16 Ibidem.
* 17 J.P. BEURIER,
Op.cit., p. 327
* 18 M. MOLINER-DUBOST, Le
droit face à la pollution atmosphérique et aux changements
climatiques, Thèse de Doctorat, Droit. Université
Jean-Moulin, Lyon 3, 2001, p. 22.
* 19 Voir V. MACQUET,
Rôle de la pollution atmosphérique sur l'appareil
respiratoire, Air pur, n. 37, juillet 1989, pp. 21-37.
* 20 A. NEMMAR et al., Les
épisodes de pollution atmosphérique et leurs effets sur la
santé, Revue des Maladies Respiratoires, Vol 20, N°3-C1, 2003,
pp.327-330, p.2. [En ligne], [Consulté le 21 août 2019].
https://www.em-consulte.com/rmr/article/143541
* 21 Voir DL. DAVIS, Air
pollution risks to children: a global environmental health problem, In
Environ Manager 2000 ; 31-7.
* 22 Voir SCHRENK HH, et al.
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October 1948, Preliminary Report. Public Health Bulletin No 306.
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[consulté le 20 août 2019. (
https://collections.nlm.nih.gov/ext/dw/31320170R/PDF/31320170R.pdf)
* 23 Réseau National de
Santé Publique. Pics de pollution atmosphérique et
santé publique : place de l'épidémiologie. RNSP,
Saint-Maurice, mars 1998, p.16
* 24 Ibidem.
* 25 K. KATSOUYANNI et al.,
Short Term Effect of Air Pollution and Health: a European approach using
epidemiologic time series data. The APHEA Project: Background, objectives,
design, in European respiratory journal, 1995 [En ligne],
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* 26 Voir P. QUENEL et al.
Impact de la pollution atmosphérique urbaine de type
acido-particulaire sur la mortalité quotidienne à Lyon et dans
l'agglomération parisienne, in Santé publique, n. 4, 1995,
pp. 363-376. [En ligne], [Consulté le 21 août 2019].
https://www.researchgate.net/publication/230708694_Impact_de_la_pollution_atmospherique_urbaine_de_type_acido-particulaire_sur_la_mortalite_quotidienne_a_Lyon_et_dans_l'agglomeration_Parisienne
* 27 « Contrairement
à l'ozone stratosphérique qui se forme uniquement à partir
des atomes d'oxygène dans la haute atmosphère, l'ozone
troposphérique est produit au niveau du sol à partir du dioxyde
d'azote dont les molécules dissociées par les ultraviolets
solaires libèrent un atome d'oxygène qui se combine avec
l'oxygène moléculaire de l'air (NO2+UV --> O + NO et O + O2
--> O3). Cette réaction est catalysée en présence de
composés organiques volatils (C.O.V.). » M. MOLINER-DUBOST,
Op.cit. p. 23.
* 28 Voir L. FOLLEA et S.
ZAPPI, Mme Voynet réclame une mission interministérielle
santé-environnement. L'enquête Erpurs confirme l'impact sanitaire
de la pollution atmosphérique en Ile-de-France, Le Monde, 8 janvier
1998, p. 30 et L. FOLLEA, Des conséquences sanitaires mieux
cernées, Le Monde, 11 août 1998, p. 6. Cité par M.
MOLINER-DUBOST, ibid., p.23.
* 29 Ibidem.
* 30 Voir P. QUENEL et al.,
Surveillance des effets sur la santé liée à la
pollution atmosphérique en milieu urbain, Rapport de
l'étude, mars 1999, 148 pages. [En ligne], [Consulté le 21
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https://www.santepubliquefrance.fr/determinants-de-sante/pollution-et-sante/air/documents/rapport-synthese/surveillance-des-effets-sur-la-sante-lies-a-la-pollution-atmospherique-en-milieu-urbain
* 31 R. BOUSCAREN, Pays en
développement et pollution atmosphérique, Pollution
atmosphérique, N° 202, 2009, pp. 133-133.
* 32 Voir R. ROY, The cost
of air pollution in Africa, InOECD Development Centre Working Papers, [En
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https://doi.org/10.1787/5jlqzq77x6f8-en.
* 33 P. SAINT-PAUL,
Pékin déclenche « l'alerte rouge » face au «
smog » : LeFigaro.fr, 8 déc. 2015 ; Pollution :
Pékin en alerte maximale à la pollution : LeFigaro.fr 7
déc. 2015 ; Pékin bat des records de pollution pour
l'ouverture de la COP21 : Le Figaro.fr 20 nov. 2015)
* 34 « Une
étude californienne a montré un excès de risque de cancer
bronchique associé à l'exposition au dioxyde de soufre chez la
femme et à l'exposition cumulée à l'ozone et aux
particules chez l'homme ».
v. D. ZMIROU, Effets d'une exposition chronique à la
pollution atmosphérique, Extrapol n. XIX, suppl. au n. 164
de Pollution atmosphérique, octobre - décembre 1999, pp.
1-3, spéc. p. 3). Cité par M. MOLINER-DUBOST, Op.cit.,
p.24
* 35 Ibidem.
* 36 Voir B. FESTY, La
santé des Français : un constat sans concession,
Pollution atmosphérique n. 165, janvier-mars 2000, pp. 59-62,
spéc. p. 61. Cité par M. MOLINER-DUBOST, op.cit., p.
24
* 37 « Le
benzène peut avoir des effets sur le système nerveux et sur les
plaquettes et globules sanguins avec risque de leucémie ». (v.
M. CHIRON, P. QUENEL, D. ZMIROU, La pollution atmosphérique
d'origine automobile et la santé publique, in Pollution
atmosphérique, janvier - mars 1997, pp. 41-53, spéc. p. 44 et
Environmental Health Information Service, 9th Report on Carcinogens
2000, U.S. Department of Health and Human Services, Public Health Service,
National Toxicology Program, Benzene, Cas n. 71-43-2 [
https://ntp.niehs.nih.gov/ntp/newhomeroc/roc10/tce.pdf]).
Cité par M. MOLINER-DUBOST, Ibid.
* 38 « Les
hydrocarbures aromatiques polycycliques (H.A.P.) sont classés comme
cancérogènes probables pour l'homme (benzo(a)pyrène [BaP],
3-nitrobenzanthrone...) ou comme cancérigènes possibles pour
l'homme. v. NinthReport on Carcinogens 2000, préc.,
Polycyclic Aromatic Hydrocarbons (15 listings) [
https://ntp.niehs.nih.gov/ntp/roc/content/profiles//polycyclicaromatichydrocarbons.pdf.
Le 3-nitrobenzanthrone pourrait de plus, selon un article paru en 1997 dans New
Scientist, avoir des propriétés mutagènes (cité par
J. BLOKLAND, Q.E. n. P-3837/97 du 21 novembre 1997 [J.O.C.E. n. C 158 du 25 mai
1998, p. 193]). » Cité par MOLINER-DUBOST, Op.cit. p.
24
* 39 « Les
aldéhydes provoquent des effets irritants intenses pour les yeux ou les
voies respiratoires. Ils ont été classés par le Centre
international de recherche contre le cancer (C.I.R.C.), l'Organisation mondiale
de la santé (O.M.S.) et l'Agence américaine pour la protection de
l'environnement (E.P.A.) comme "probablement cancérogènes pour
l'homme" (formaldéhyde, acroléine) et "potentiellement
cancérogènes pour l'homme" (acétaldéhyde). (v. M.
CHIRON, P. QUENEL et D. ZMIROU, préc., p. 44). v. M. CHIRON, P. QUENEL
et D. ZMIROU, op. cit., p. 44. V. également, Ninth Report on Carcinogens
2000, préc., formaldehyde (gas), Cas n. 50-00-0 : "Formaldehyde
(gas) is reasonably anticipated to be a human carcinogen based on limited
evidence of carcinogenicity in humans and sufficient evidence of
carcinogenicity in experimental animals" (
http://ehis.niehs.nih.gov/roc/ninth/rahc/formaldehyde.pdf).»
Cité par M. MOLINER-DUBOST, Ibid.
* 40 [« Les
particules favoriseraient les inflammations pulmonaires chroniques et
pourraient provoquer un mécanisme de cancérisation » S.
TISSOT, Toxicité des particules émises par la circulation
automobile : Suivi et synthèse bibliographique, Rapport final,
décembre 1999, p. 7.
https://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/014000550.pdf.
Certains composés (H.A.P., nitro-H.A.P. et résidus
benzèniques) expliqueraient en grande partie ce pouvoir
carcinogène (ibid., p. 10). V. également, Ninth Report on
Carcinogens 2000, préc., Diesel Exhaust Particulates : "Exposure to
diesel exhaust particulates is reasonably anticipated to be a human carcinogen,
based on findings of elevated lung cancer rates in occupational groups exposed
to diesel exhaust and supporting animal and mechanistic studies. An increased
risk of lung cancer is found in the majority of human studies" (
http://ehis.niehs.nih.gov/roc/ninth/rahc/diesel.pdf).»]
Cité par M. MOLINER-DUBOST, Op.cit., p.25
* 41 « Ces
composés sont ainsi dénommés car insusceptibles de
dégradation photolytique, biologique ou chimique ». Ibidem.
* 42 « Le terme
"dioxines" regroupe dix-sept isomères (également
dénommés "congénères") dont les plus nocifs sont
classés cancérigènes par le C.I.R.C. (2,3,7,8
tétrachlorodibenzodioxine) ou sont associés à des
altérations immunologiques, métaboliques et hormonales ainsi que
des fonctions reproductrices. L'exposition des enfants inutéro
et/ou par allaitement maternel à ces substances pourrait induire
des perturbations de la fonction thyroïdienne et des troubles du
développement psychomoteur (Comité de la Prévention et la
Précaution (C.P.P.), Annexe technique aux recommandations sur les
dioxines, 1998, p. 5
[http://www.environnement.gouv.fr/TELCH/annexe.doc]) ». Cité
par M. MOLINER-DUBOST, Op.cit., p.25
* 43 « Le D.D.T. et
les P.C.B. (polychlorobiphényles) présentent des
propriétés toxiques sensiblement analogues aux dioxines (v.
Risques pour la santé liés aux métaux lourds et aux
polluants organiques persistants, résumé de l'évaluation
préliminaire établi par l'Équipe spéciale mixte du
Centre européen de l'environnement et de la santé de l'O.M.S. et
de l'Organe exécutif de la Convention sur la pollution
atmosphérique transfrontière à longue distance,
§§ 46 à 48 [EB.AIR/WG.1/2000/12, 9 juin 2000, p.
9]) ». Ibidem.
* 44Ibidem.
* 45 T. de LOPPINOT, Les
moyens juridiques de lutte contre la pollution atmosphérique,
thèse, Toulouse, 1970, p. 5. Cité par M. MOLINER-DUBOST,
Ibidem.
* 46 M. MOLINER-DUBOST, Air
et Climat. Approche qualitative de la protection de l'air. Protection
intégrée de l'air et du climat, Juirsclasseur, Fasc. 3320,
2019, p. 4
* 47 J.-P. DETRIE, La
pollution atmosphérique, (I. Les industries, leurs productions, leurs
nuisances), Dunod, 1969, p. 385. Ibid, pp., 386-387 cité par M.
MOLINER-DUBOST, op.cit. P. 25
* 48Ibid, pp.
386-387
* 49 E. NAIM -GESBERT, Les
dimensions scientifiques du droit de l'environnement. Contribution à
l'étude des rapports de la science et du droit, Bruylant, 1999, p.
205
* 50 M. MOLINER-DUBOST,
Op.cit, p. 26
* 51 Voir G. MEGIE et J.-P.
POMMEREAU, Bilan scientifique sur les implications des C.F.C. dans la
dégradation de la couche d'ozone et l'effet de serre, service
d'aéronomie du C.N.R.S., p. 366 (annexé au rapport de R. GALLEY
et L. PERREIN concernant les effets des chlorofluorocarbones sur
l'environnement et les moyens de supprimer ou de limiter leurs
émissions, Office parlementaire d'évaluation des choix
scientifiques et technologiques, A.N. n. 1573, Sénat n. 462, 29 juin
1990). Cité par MOLINER-DUBOST, Op.cit. P. 28
* 52 « Un seul atome
de chlore peut détruire de la sorte jusqu'à 100 000
molécules d'ozone avant d'être incorporé dans une
molécule inerte ("molécule réservoir") de nitrate de
chlore ou d'acide chlorhydrique » (ibid., p. 32).
* 53 Voir M. MOLINA et S.
ROWLAND, Stratospheric sink for chlorofluoromethanes : chlorine atom
catalyzed destruction of ozone, Nature, n. 5460, 1974, p. 810 et S. WOLFSY
et al., Freon consumption: implications for stratospheric ozone, Science, n.
4176, 1975, p. 535.
* 54 M. MOLINER-DUBOST,
Opcit, p.28
* 55 Voir Organisation
Météorologique Mondiale The World Climate Conference : A
Conference of Experts on Climate and Mankind, Geneva, Switzerland,
February 1979. [En ligne], [Consulté le 21 août 2019].
https://library.wmo.int/pmb_ged/wmo_537_en.pdf
* 56 J. FOURIER, Remarques
générales sur les températures du globe terrestre et des
espaces planétaires, Annales de Chimie et de Physique, 1824, 27,
pp. 136-167 (art. réédité sous le titre
"Mémoire sur les températures du globe terrestre et des
espaces planétaires", in G. DARBOUX (éd.), Oeuvres de
Fourier, Gauthier-Villars, t. 2, Paris, 1890).
* 57 v. Scénarios
d'émissions, Rapport spécial du Groupe de travail III du
Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat,
Résumé à l'intention des décideurs, 2000.
* 58 Voir J.R. MALCOLM et A.
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* 59 R. T. WATSON et al.,
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évaluation de la vulnérabilité, rapport préc.,
point 4.1. Cité par MOLINER-DUBOST, Op.cit, p. 29.
* 60 G.I.E.C., Bilan 2001
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vulnérabilité, résumé à l'intention des
décideurs, préc., point 3.3., p. 11. [En ligne]
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* 63 M. MOLINER-DUBOST,
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* 65 US State of California,
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* 74 Voir Madison v.
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* 79 Emily SANGI,
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* 80 Supreme Court of the
United States, Georgia v. Tennessee Copper Company, 206 U.S.
230 ; 27 S. Ct. 618, May 13, 1907.
* 81 Voir Receuil des sentences
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* 82 Robert ABRAMS &Val
WASHINGTON, The Misunderstood Law of Public Nuisance: A Comparison with
Private Nuisance Twenty Years after Boomer, 54 ALB. L. REv. 359, 361
(1989). Cité par Emily SANGI, Op.cit., p. 7
* 83 La TVA est une entreprise
publique américaine qui fournie de l'électricité dans
certaines parties des Etats du Sud-est des Etats-Unis.
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* 84 E. SANGI, Opcit,
p.7. Voir aussi International Paper CO v. Ouellete, 479 US, 481, 487
(1987).
* 85 Voir G. NELSON, TVA's
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* 87 Ibid, p.34
* 88 R. COOPER, On Petition
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* 89 Voir H. ABDULLAH et M.
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* 91 Ibid., p.9
* 92 Jean Pierre BEURIER,
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* 93Déclaration
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* 94Convention des Nations
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* 96 J.M. LAVIEILLE et al.,
Droit International de l'Environnement, 4e Edition,
Ellipses, 2018, p. 200. Voir aussi l'article 2 de la Convention sous
étude.
* 97 Article 3
* 98 Article 9 de la Convention
sous examen
* 99 J.M. LAVIEILLE et al.,
Op.cit., p.201
* 100Protocole à la
Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à
longue distance, de 1979, relatif à la réduction des
émissions de soufre ou de leurs flux transfrontières d'au moins
30% du 8 juillet 1985, in Ecolex. [
http://www2.ecolex.org/server2neu.php/libcat/docs/TRE/Full/Fr/TRE-000850.pdf]
* 101 Article 1er
du troisième protocole à la Convention sur la pollution
atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979
relatif à la lutte contre les émissions d'oxyde d'azote ou leurs
flux transfrontières in UNECE, [
http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/lrtap/full%20text/1988.NOX.f_01.pdf]
* 102Protocole à la
Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à
longue distance, de 1979, relatif à la lutte contre les émissions
des composés organiques volatils ou leurs flux
transfrontièresin UN treates, 18 novembre 1991.
https://treaties.un.org/doc/Treaties/1998/02/19980202%2005-54%20PM/Ch_XXVII_01_dp.pdf
* 103Ibid., Article
2, alinéa 3, IV.
* 104 Protocole
à la Convention sur la pollution atmosphérique
transfrontière à longue distance, de 1979, relatif à une
nouvelle réduction des émissions de soufre. In UN treaties,
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* 105 J.M. LAVIEILLE et al.,
Op.cit., p.201
* 106 Article 2, alinéa
4 du protocole de 1994 sur une nouvelle réduction des émissions
de soufre
* 107Protocole à la
Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à
longue distance, de 1979, relatif aux métaux lourds du 24 juin
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* 108Protocole à la
Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à
longue distance, de 1979, relatif aux polluants organiques persistants du 24
juin 1998, in UNECE. [En ligne] [Consulté le 25 août 2019] [
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* 109 Ibid., Article 2
* 110 Ibid., Article 3
* 111 Ibid., Annexe I
* 112 Ibid., Article 2 sur du
protocole sur le POP.
* 113 Ibid., Article 3 du
protocole sur le POP.
* 114Le Protocole de 1998
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* 115Protocole de 1999
à la Convention sur la pollution atmosphérique
transfrontière à longue distance, relatif à la
réduction de l'acidification, de l'eutrophisation et de l'ozone
troposphérique, tel que modifié le 4 mai 2012, in UNECE. En
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* 116 J.P. BEURIER,
Op.cit., p.303
* 117 Ibidem.
* 118 Voir A. KISS, Du
nouveau dans l'air: des « pluies acides » à la
couche d'ozone, in Annuaire Français du Droit International, No 31,
1985, pp. 812-822
* 119 J.P BEURIER,
Op.cit., p.307
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* 121 Ibid., article 1
* 122 Ibid., Annexe I
* 123 J.P. BEURIER,
Op.cit., p.308
* 124 J.M. LAVIEILLE et al.,
Op.cit., p.204
* 125 J.P. BEURIER,
Op.cit., p.309
* 126 Ibidem.
* 127 Ibidem.
* 128 J.M. LAVIEILLE et al.,
Op.cit., p.204
* 129 J.P. BEURIER,
Op.cit., p.309
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* 131 Ibíd., p.310
* 132 Ibidem
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* 237 Ibid. p. 32
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