Il est difficile actuellement, d'aborder la gestion
budgétaire par objectifs (GBO ci-après) sans évoquer le
thème de la bonne gouvernance financière.
La bonne gouvernance se trouve au coeur de la GBO qui cherche
à accroître la transparence des dispositifs financiers et à
diffuser une culture de performance au sein de l'administration publique.
Autrement dit, la GBO se présente comme une condition inhérente
de la nouvelle gouvernance.
La notion de gouvernance devient, comme le note le professeur
Jacques CHEVALIER « une grille d'analyse pertinente pour
décrire les mutations qui vont affecter les appareils d'Etat
»1. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, nous pouvons
admettre que la réforme budgétaire est une réforme de
l'Etat.
Il importe avant de donner un référentiel
d'analyse, d'exposer la définition des mots qui en représentent
le sujet ;
On entend par gestion, l'« Ensemble de pratiques et
de connaissances théoriques ou techniques relatives à la conduite
des organisations, notamment des entreprises »2.
Selon le témoignage du professeur Ridha JENNAYAH la
gestion budgétaire désigne « à la fois la gestion
des autorisations budgétaires mais aussi, le contrôle de cette
gestion. Cet élargissement du concept de gestion budgétaire (...)
s'explique par le critère désormais, instrumentaliste du droit
foncier : dans la mesure où, les institutions budgétaires
apparaissent de plus en plus, au service de la planification
générale, il est évident que le contrôle de la
gestion des autorisations budgétaires, c'est-à-dire à la
fois la vérification de la régularité des
opérations financières mais, aussi l'appréciation de leur
efficacité, doit être considérée comme un
élément du système de gestion »3.
La GBO est, une nouvelle approche de gestion fondée
sur des résultats mesurables répondant aux objectifs et aux
cibles définis préalablement en fonction des services à
fournir, l'essence de cette approche est le recentrage et l'allègement
des réglementations qui fixent des obligations de moyens au profit
d'outils de pilotage qui définissent des obligations de
résultats.4
1 Chevalier (J), « La gouvernance, un nouveau paradigme
étatique ? », RFAP, vol. 1, no 105-106, 2003, P.211.
2
www.larousse.fr.
3 Jennyah (R), Budget et plan, recherches des instruments
budgétaires d'exécution du plan : une approche du droit
économique. Thèse de droit public, Faculté du droit
et des sciences politiques et économiques de Tunis, Tunisie, 1982.
P.304.
4 Abate (B), « La réforme budgétaire et les
attentes de la nouvelle gestion publique », RFFP, N°77, Mars
2002, p61.
9
La gestion par objectif (GPO) est un processus qui sert
à mieux gérer les deniers publics par la rationalisation des
choix publics, mais pour garantir une bonne gestion des finances publiques, une
information financière et budgétaire fiable et exhaustive doit
être accessible et en temps opportun.
La GPO se base donc, sur deux éléments
fondamentaux de la bonne gouvernance à savoir : la transparence et la
performance de la gestion financière.
Par ailleurs, mise à part la volonté politique
qui cherche à s'aligner aux standards internationaux en matière
de finances publiques, la réforme budgétaire se présente
souvent, comme une nécessité et une solution pour une politique
budgétaire souvent caractérisée par la montée du
déficit public, l'absence de maîtrise des dépenses
publiques et l'inadaptation des cadres juridiques aux exigences
d'efficacité et de performance de l'action publique, etc.
A ce stade, un retour sur l'histoire de l'émergence de
la nouvelle gestion publique doit être évoqué.
En effet, c'est au lendemain de la seconde guerre mondiale,
que s'est développée aux Etats Unis et en Europe, une nouvelle
approche de la gestion publique basée sur trois piliers ;
efficacité, efficience et résultats, avec un souci
d'améliorer la qualité du service public rendu avec un moindre
coût selon une logique managériale et une rationalisation de
l'action publique.
Dans ce sens, l'administration publique était
appelée à améliorer ses performances et à mieux
utiliser les moyens mis à sa disposition. Antérieurement,
l'administration américaine avait utilisé des techniques
rationnelles. Ces techniques furent reprises sous le nom de planning,
programming budgeting system par le ministre de la défense, M. Robert
Mac-Namara en 1961.
En 1965, le président Johnson étendit
l'expérience à tous les départements civils. Ses
successeurs ont perfectionné le système qui prit le nom de
management by objectifs (MBO) sous Nixon et de zéro base budgeting (ZBB)
sous Carter.
La France paraissent dès 1970 a institué la
méthode Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB ci
après) pour effectuer des choix rationnels concernant soit une partie de
ses activités soit la totalité de son budget (budget de
programme).
La méthode RCB s'est imposée en France, suite
aux pressions de plus en plus, fortes résultant de l'ampleur des besoins
et de la limitation des ressources qui ont conduit à se vouer à
l'exigence de rentabilité dont, l'ancien budget inadapté.
Cependant, la détermination des objectifs est une question très
délicate car, les résultats sont qualitatifs et ont des
répercussions multiples, ce qui les rend difficiles à
évaluer.
10
Même si cette méthode incite à la rigueur,
à la précision et la bonne évaluation des
décisions, elle permet une meilleure gestion du budget de l'Etat par une
meilleure allocation des ressources de l'Etat. On passe ainsi, d'une
autorisation de dépenser à une obligation de réaliser des
objectifs assignés et donc à une obligation de résultats.
Et ce n'est qu'avec la réforme budgétaire apportée par la
loi organique relative aux lois de finances du 1er aout 2001 en
France que la GBO prend plus de sens.
La nouvelle gestion publique a trouvé
également, son écho dans les pays maghrébins ; prenons
ainsi l'exemple, du Maroc qui a lancé dès 2001,
une réforme progressive de son cadre budgétaire.
Ladite réforme, s'insère dans un contexte
favorable pour consolider la bonne gouvernance et maintenir la stabilité
du cadre macro-économique par la maîtrise du déficit
budgétaire et de l'inflation afin de, promouvoir la croissance
économique et financière.
Renforcer l'efficacité de l'action publique et
accroître la performance en orientant le budget vers les résultats
telles sont les finalités de la reforme lancée en Maroc.
A cet effet, le gouvernement marocain a institué la
programmation pluriannuelle des dépenses c'est ainsi que, la circulaire
du premier ministre en date du 8 février 2007 a invité l'ensemble
des départements ministériels à procéder à
l'élaboration de Cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) se
rapportent à leur secteurs d'activité et ce, pour les besoins de
préparation des projets de la loi de finances pour l'année 2008
ainsi, 14 départements ministériels ont élaboré
leur CDMT sectoriels5.
En outre, nous marquons également, le renforcement de
la transparence budgétaire à travers l'enrichissement des
documents budgétaires accompagnant la loi de finances, la
réduction du retard dans la préparation des lois de
règlements du budget de 7 à 2 ans, et la publication du
`budget citoyen' qui sert comme son nom l'indique à
présenter une information budgétaire assez simple et
compréhensible destinée aux citoyens (vulgarisation de
l'information budgétaire).
Le Maroc a réalisé des avancées
marquantes au niveau de la réforme budgétaire. Néanmoins,
la diffusion limitée de la culture de performance présente un
point de fragilité et donc, le chantier de réforme reste
inachevé à ce stade.
En Tunisie, La mise en place de la gestion budgétaire
par objectifs remonte en réalité à 1996 avec le
décret N°96-1236 autorisant les ministres à «
instituer des unités de gestion pour réaliser des projets
déterminés».
Ce dispositif a été utilisé pour la
création de différents équipements (construction d'un
barrage, d'un hôpital..), également en 2003 et notamment, avec le
décret du 24 novembre
5 Brahim Arjdal SYMPOSIUM INTERNATIONAL «
L'évolution du rôle des parlements dans le processus
budgétaire: Les expériences des pays UPCI et les États
membres de l'UE » Session trois - Table ronde II 23-25 Septembre 2010
Anemon Hôtel, Afyonkarahisar Maroc.Page7.
11
2003 qui a instauré au sein du ministère des
finances une unité chargée de préparer la GBO6
.
En 2004, le législateur a consacré dans la Loi
Organique du Budget (LOB) les bases de la nouvelle méthode de gestion.
En vertu de l'article 11 (nouveau) de la LOB 2004 qui prévoit que «
La loi de finances peut autoriser l'affectation des crédits selon
des programmes et des missions ».Cependant, cela ne signifie pas que
l'ancienne politique budgétaire tunisienne a été
menée sans objectifs.
L'article 1 de la LOB depuis 1967 est un exemple
édifiant à cet égard, ledit article dispose que : «
La loi des finances prévoit et autorise l'ensemble des charges et
des ressources de l'Etat dans le cadre des objectifs des plans de
développement ».
En 2008, un nouveau décret (Décret du 30
décembre août 2008) est venu renforcer le processus de
réforme avec la création des unités GBO dites
sectorielles7 limitée au début aux cinq
ministères8. Toutefois, la liste des ministères
concernés a été étendue9.
En outre, un comité interministériel pour la
coordination et la conduite du projet de réforme de la GBO a
été crée, il s'agit d'une instance présidée
par le Premier Ministre, en charge de suivre et promouvoir la réforme
dans la durée, et de prendre les décisions de mise en oeuvre.
6 Décret N°2003-2424 du 24 novembre 2003, portant
création d'une unité de gestion par objectifs pour la
réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de
l'Etat et fixant son organisation et les modalités de son
fonctionnement, (JORT N°97/2003, p. 3527).
7 Décret n° 2008-4112 du 30 décembre 2008,
portant création d'une unité de gestion par objectifs pour la
réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de
l'Etat et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement
(JORT N°4 du 13 janvier 2009 page 153).
8 Ministères de la 1 er vague :
Le Ministère de l'Agriculture, le Ministère de la
Santé Publique. le Ministère de l'Enseignement supérieur
et de la Recherche, le Ministère de l'Éducation nationale et le
Ministère de la Formation professionnelle et l'Emploi.
9 Ministères de la 2éme vague :
Ministère des finances. Ministère de l'industrie.
Ministère de
l'équipement.Ministère du transport.
Ministères de la 3éme vague
:
Ministère du domaine de l'état et des affaires
foncières.
Ministère des affaires de la femme.
Ministère du tourisme.
Ministère de la culture et de la conservation du
patrimoine.
Ministère de la planification et de la coopération
internationale.
Ministère du développement régional.
Ministère de l'environnement.
Ministère de la jeunesse et des sports.
Ministère des affaires sociales.
Ministère du commerce
Ministère des technologies de l'information et de la
communication
.
12
Cette instance permet également, de mobiliser les
ministres, les cadres centraux et déconcentrés des
ministères sur la consolidation de la dynamique de changement au sein de
leurs administrations, l'octroi des moyens et appuis techniques, la formation
des acteurs etc.
A la lumière de ce qui procède, nous remarquons
que la Tunisie a mis en place plusieurs dispositifs institutionnels et
opérationnels pour structurer la réforme de sa gestion publique.
Néanmoins, cette réforme a été critiquée en
raison de sa lenteur ;
« La Tunisie a adopté une approche
évolutive de la réforme avec le soutien de la Banque mondiale et
de l'Union européenne afin de, développer une réforme
financière et administrative spécifique à la Tunisie.
Ainsi, les idées analysées et débattues par les
fonctionnaires tunisiens, le sont à la lumière des
expériences internationales. Les modifications convenues sont ensuite
introduites de manière progressive et expérimentale, minimisant
les risques et autorisant les réajustements »10.
La réforme lancée n'a pas été
exclusive. En effet, l'article 11 précité de la LOB 2004 ouvre
seulement, la possibilité d'affecter les crédits autorisant les
dépenses selon des programmes et missions, ledit article n'exclut pas la
classification organique et classique des crédits qui
s'intéressent surtout, à la nature et au montant de la
dépense donc, basée sur une logique de moyens. Il nous semble
clair que, la Tunisie a fait une démarche progressive et lente. Mais,
qui convient aux mieux à ses capacités institutionnelles,
réglementaires et expérimentales de réforme.
L'implantation de la GBO traduit une volonté de la
part des pouvoirs publics de passer d'une gestion de moyens vers une gestion
axée sur les résultats et la performance notamment, de
l'administration publique tunisienne.
Dans ce cadre, plusieurs critiques ont été
souvent adressés au budget de moyens, puisque, ce dernier
n'établit pas un lien clair entre le budget et les politiques publiques,
caractérisées souvent, par une programmation budgétaire
à horizon annuel et un plan triennal limité aux dépenses
d'investissement, ce mode de gestion est lié par une nomenclature
budgétaire par nature des dépenses qui ne donne pas une
information lisible et exhaustive des destinations des crédits et des
objectifs poursuivis.
Par ailleurs, le contrôle à priori des
dépenses et même le contrôle à posteriori est un
contrôle ayant comme ultime but, de s'assurer de la
régularité sans se soucier de l'efficacité et l'efficience
des politiques mises en oeuvre.
Les débats actuels tournent autour du point de savoir
comment la GBO constitue-elle un levier contre ces incohérences du
budget de moyens ?
En effet, la GPO vise un nouveau mode de gestion, ce mode de
gestion nécessite un degré de transparence des dispositifs
financiers de l'Etat, dans le sens où, il permet la mise en place d'un
budget établi par programmes traduisant les politiques publiques avec
des indicateurs de performance permettant de mesurer la réalisation des
objectifs assignées et d'apprécier l'apport
présenté par les responsables des programmes, ces derniers sont
tenus de rendre compte non seulement, de l'emploi des ressources, mais aussi
des résultats de leurs services.
10
www.gbo.tn.
13
La GPO s'insère dans une perspective pluriannuelle
permettant d'assurer le suivi du budget en cours, le budget en
préparation et le budget futur. La programmation pluriannuelle assure
une lisibilité quant à la politique budgétaire
définie à court et à moyen terme.
Dans ce même sens, la nomenclature budgétaire
devait être matricielle et programmatique reprenant non seulement, la
nature mais surtout, la destination des dépenses par une
répartition des crédits par objectifs ainsi, le programme est
désormais, l'unité de spécialisations des
crédits
Actuellement, la GPO est au centre des débats dans le
monde, s'agissant d'un standard international en matière de la gestion
des finances publiques d'autant plus que, la GBO présente pour la
Tunisie une nécessité politique économique, sociale et
démocratique plus qu'un simple modèle international à
suivre. Tenant compte de la spécificité de notre pays qui doit
prendre en considération deux éléments contradictoires
à la fois ; les multiples revendications politiques, sociales et
économique soulevées notamment, après la révolution
tunisienne et les limites au niveau des ressources naturelles ainsi que, le
déficit budgétaire qui demeure toujours en croissance.
L'étude de la GPO a une double importance non
seulement pédagogique, mais aussi pratique liée à la
conjoncture politique, économique et sociale de la Tunisie ;
L'intérêt théorique d'étude de ce
sujet réside à démontrer la conception du cadre
budgétaire par objectifs.
Sur un plan pratique, cette étude met l'accent sur
l'esquisse de la réforme et impose la question de comment
l'améliorer.
De ce qui précède, nous pouvons
considérer que la réforme de la gestion budgétaire des
Etats est un processus à la fois ambitieux et complexe du fait qu'elle
exige un changement à la fois au niveau politique, juridique,
institutionnel et aussi culturel.
Suite à cette réflexion, il parait légitime
de poser la question suivante :
- Quelles sont les axes sur lesquelles
s'appuient les pouvoirs publics pour mettre en oeuvre la GBO?
Pour mettre en oeuvre le projet de la GBO, les pouvoirs
publics ont opté pour un processus de budgétisation axée
sur les résultats (première partie), afin de consacrer une
pratique budgétaire centrée sur la performance (deuxième
partie).
Première Partie. L'option pour un processus de
budgétisation axée sur les résultats :
La Tunisie a cherché à instituer le projet de
GBO, à travers l'amendement de la LOB en 13 mai 2004.
Ce choix de la GPO s'explique par, la volonté de
remédier aux insuffisances du système budgétaire actuel
caractérisé par le fait qu'il s'agit :
« ...d'un budget de moyens : le budget d'un
ministère ou d'un organisme administratif donné n'est pas une
prévision reliant chaque action entreprise à un ensemble de
coûts économiques,
Mais, simplement un recensement, en termes financiers des
divers moyens mise en oeuvre... »11.
En effet, il n'existe aucune définition
universellement reconnue de ce qui constitue exactement la budgétisation
axée sur les résultats (BAR ci-après). Néanmoins,
la BAR peut être définie selon le secrétaire
général des nations unies comme « (...) une
procédure budgétaire dans laquelle : a) la formulation des
programmes s'articule autour d'un ensemble d'objectifs prédéfinis
et de résultats escomptés; b) les ressources nécessaires
seraient déterminées à partir des résultats
escomptés, en fonction des produits requis pour obtenir ceux-ci; c) les
résultats obtenus seraient mesurés à l'aide d'indicateurs
objectifs ».12
Une autre définition utile, plus concise, a
été présentée au cours d'une réunion
d'information du Secrétariat des Nations Unies le 19 juillet 1999 :
« la BAR consiste à élaborer des budgets-programmes sur
la base d'un certain nombre de résultats souhaités qui sont
articulés dès le début du processus budgétaire et
par référence, auxquels les résultats effectivement
obtenus sont mesurés en fin d'exercice »13.
Selon les experts internationaux, un système de
gestion performante repose sur l'existence de six facteurs à savoir :
11 Kessler (Ph) et Texier (Fr), le budget de
programmes. Edition berger-levrault. Paris, 1973. P.19.
12 Rapport du conseil exécutif de l'Organisation des
nations unies pour l'éducation, la science et la culture
« Budgétisation axée sur les
résultats : expériences des organisations des nations unies
» Paris, 10 août 2000. P.10.
14
13 Ibid.
15
- Des objectifs clairs assignés à
l'organisation en cause ;
- Des indicateurs de performance,
associés à ces objectifs
- Un système d'information comptable sur
les résultats de l'action ;
- Des souplesses de gestion accordées
aux responsables de l'action (thème de la fongibilité des
crédits)
- Une procédure d'allocation des moyens
budgétaires fondée sur les résultats obtenus, des
contrôles responsables et adaptés.14
La réforme de la gestion publique est une tâche
ardue et complexe puisque, la notion de la GPO est structurée autour des
différents éléments qui s'imbriquent les uns aux autres,
ce qui nécessite la maîtrise de plusieurs techniques
financières et administratives.
D'ailleurs, la mise en oeuvre de GBO comporte plusieurs
thématiques (la nomenclature budgétaire, les cadres de
dépenses à moyen terme global et sectoriel, la modernisation des
contrôles, la démarche de performance, la réforme du cadre
réglementaire et législatif) complémentaires et plusieurs
étapes.
La GBO ne se résume pas en une simple innovation d'un
mode de gestion, mais, une réforme profonde et globale exigeant une
réadaptation du cadre institutionnel, opérationnel et juridique
pour être conforme à l'esprit de la nouvelle gestion publique
fondée sur une culture de performance.
Tous ces éléments expliquent la
complexité de la GBO sur le plan théorique et pratique.
D'ailleurs, la réforme de la gestion publique développée
un peu partout dans le monde est une réforme qualifiée souvent,
comme une réforme de `longue haleine et en perpétuelle
évolution'15.
Dans ce sens, la Tunisie a adopté une approche
graduelle pour la mise en place du système de gestion budgétaire
par objectifs afin de, mettre en place une réforme répondant aux
standards internationaux avec une adaptation spécifique à la
Tunisie ; à ses besoins et ses capacités.
La mise en place d'un tel système requiert des
préalables au premier rang desquels, on trouve l'introduction de
certaines modifications quant à la présentation,
préparation et exécution du budget, tout en l'adaptant aux
exigences de la GPO. Cela nécessitera par ailleurs, d'instituer une
budgétisation par programmes (chapitre premier) axée sur les
résultats, et de rénover la nomenclature budgétaire
(chapitre deuxième) afin de, garantir la lisibilité des comptes
publics ce, dans l'objectif de respecter les exigences du nouveau
système de gestion et renforcer la bonne gouvernance
budgétaire.
