La Coopération Multilatérale et la Question de l'Eau au Bassin du Nil

c) La Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation de 199778(*)

La Commission du Droit International de l'ONU a soumis à l'Assemblée générale, en avril 1992, un projet sur l'utilisation des voies d'eau internationales en dehors de la navigation. Ce projet, mis en chantier en 1971, la convention des Nations Unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation, a été adoptée le 21 mai 1997 par 104 voix contre 3 et doit déterminer le partage international des eaux douces quand elle aura été ratifiée par 35 pays (ce qui devrait prendre plusieurs années).

Elle vise à formaliser une nouvelle approche du problème qui, d'un point de vue juridique, serait révolutionnaire^79(*). Il s'agirait de promulguer le remplacement de la notion de « souveraineté » que chaque Etat entend exercer sur ses cours d'eau par celle de « Bassin de Drainage International ». L'usage fait par chaque pays concerné par le cours d'eau serait apprécié selon le critère de « l'utilisation raisonnable » des ressources communes. Elle arriverait ainsi à une notion de « souveraineté territoriale limitée » sur des ressources partagées. Quoi de neuf selon cette convention ? Cette définition, proposée en 1997, a été déjà reconnue par les principes d'Helsinki en 1966. Y-a-t-il de nouveaux principes, présentés par cette convention, à l'occasion de la gestion des eaux des bassins fluviaux ?

Selon l'article III, à moins que les Etats du cours d'eau n'aient convenu autrement, la convention-cadre ne modifie en rien les droits ou obligations résultant pour ces Etats d'accords en vigueur à la date à laquelle ils sont devenus parties à la présente Convention. Nonobstant les dispositions précédentes, les parties à des accords visés peuvent envisager de mettre lesdits accords en harmonie avec les principes fondamentaux de la présente Convention. Cet article met en question l'abstention égyptienne envers cette Convention. Nous pouvons expliquer sa situation selon ses principes de ses droits acquis issus de l'accord de 1959, mais la Convention déclare que ces dispositions sont prises toujours en considération. Et la prise de compte des anciennes dispositions interprète pourquoi l'Ethiopie refusait la Convention, elle veut que cette Convention modifie les dispositions précédentes et elle est contre l'article VII qui insiste sur le principe de ne pas nuire à autrui pour ne pas causer de dommages significatifs.

Cet accord a inclus des règles^80(*) très claires sur l'exploitation commune des sources des fleuves ou des cours d'eaux internationaux, entre les Etats du cours d'eau unique :

1. La définition du Bassin de Drainage : « Un bassin de drainage international est une zone géographique s'étendant sur deux ou plusieurs Etats et déterminée par les limites de l'aire d'alimentation du système hydrographique, eaux de surface et eaux souterraines comprises, s'écoulant dans un collecteur commun » ;

2. Tout Etat du bassin a droit sur son territoire à une part raisonnable et équitable à l'utilisation avantageuse des eaux du bassin de drainage international ;

3. Les Etats du cours d'eau^81(*) participent à l'utilisation, à la mise en valeur et à la protection d'un cours d'eau international^82(*) de manière équitable et raisonnable. Cette participation comporte à la fois le droit d'utiliser le cours d'eau et le devoir de coopérer à sa protection et à sa mise en valeur ;

4. La détermination de ce qu'est une utilisation raisonnable et équitable, il faudrait prendre en considération aussi bien les avantages que les inconvénients de l'utilisation considérée. Selon l'article VI, ces deux critères se font à la lumière des données suivantes :

a. Les facteurs géographiques, hydrographiques, hydrologiques, climatiques, écologiques et autres facteurs de caractère naturel ;

b. Les besoins économiques et sociaux des Etats du cours d'eau intéressés ;

c. La population tributaire du cours d'eau dans chaque Etat du cours d'eau ;

d. Les effets de l'utilisation ou des utilisations du cours d'eau dans un Etat du cours d'eau sur d'autres Etats du cours d'eau ;

e. Les utilisations actuelles et potentielles du cours d'eau ;

f. La conservation, la protection, la mise en valeur et l'économie dans l'utilisation des ressources en eau du cours d'eau ainsi que les coûts des mesures prises à cet effet ;

g. L'existence d'autres options, de valeur comparable, susceptibles de remplacer une utilisation particulière, actuelle ou envisagée.

Tous ces facteurs découlent de principes fondamentaux reconnus internationalement dont en particulier :

1. Tout fleuve international ou cours d'eau internationale devient, selon la convention des Nations Unies de 1997, un service public international aux Etats donnant sur son bassin ;

2. Le principe de l'exploitation juste ou équitable par tous les Etats fluviaux est le principe prédominant en vertu duquel tout différend ou litige entre Etats sera tranché ;

3. Le principe de ne pas nuire à autrui pour ne pas causer de dommages significatifs^83(*), des Etats situés dans le bassin du fleuve ou du cours d'eau, est l'un des principes fondamentaux sur lequel se base le droit international relatif aux fleuves ou le nouveau droit international des cours d'eau internationaux, outre qu'il représente une base générale reconnue dans l'ensemble des systèmes juridiques :

Le principe de coopération pour trouver un genre d'organisation commune relativement à l'exploitation des ressources aquatiques, de sorte que cette coopération soit juste et équitable^84(*), doit être le principe prédominant en ce qui concerne la gestion^85(*) des problèmes hydrauliques pouvant naître dans l'avenir. Les Etats du cours d'eau coopèrent sur la base de l'égalité souveraine, de l'intégration territoriale, de l'avantage mutuel et de la bonne foi en vue de parvenir à l'utilisation optimale et à la protection du cours d'eau international. Et la Convention^86(*) insiste sur le fait de, pour encourager la coopération, créer des mécanismes ou commissions mixtes touchant les mesures et procédures compte tenu de l'expérience acquise de la régulation^87(*) à la faveur de la coopération dans le cadre des mécanismes^88(*) et commissions mixtes^89(*) existant dans diverses régions.

4. Pour renforcer la coopération, la Convention^90(*) a déclaré la nécessité des Etats du cours d'eau d'échanger régulièrement les données et les informations disponibles sur l'état du cours d'eau, en particulier celles d'ordre hydrologique, météorologique, hydrogéologique, écologique et concernant la qualité de l'eau, ainsi que les prévisions s'y rapportent, donc elle est contre la politique de tarification de l'eau. Aussi échangent-ils des renseignements, se consultent et, si nécessaire, négocient au sujet des effets éventuels des mesures projetées sur l'état d'un cours d'eau international. Et avant q'un Etat du cours d'eau mette en oeuvre ou permette que soient mises en oeuvre des mesures projetées susceptibles d'avoir des effets négatifs significatifs pour les autres Etats du cours d'eau, il en donne notification à ces derniers en temps utile. Nous pouvons dire que la mise en oeuvre de ces recommandations coopératives a été adoptée à l'Initiative du Bassin du Nil entre les dix pays riverains, ce qui renforce l'idée que les solutions unilatérales ou partielles dans la gestion de l'eau sont toujours inacceptables.

Selon le point de vue juridique de Dr Seemaan Boutrous FARAGALLAH^91(*), la Convention a changé la valeur de la coopération d'un comportement mental facultatif imposée par la réalité de l'interdépendance, vers un atout juridique. La coopération n'est plus un jeu à somme nulle, mais elle vise à réaliser les intérêts communs de tous les pays, en basant sur le fondement d'un compromis entre les intérêts nationaux. Aussi règle-t-elle les tensions selon les moyens pacifiques, renforce l'aspect coopératif de la Convention, voire les bons offices et la médiation ou la conciliation. L'évolution du droit international des bassins fluviaux joue-t-il un rôle catalyseur vers le comportement coopératif hydraulique multilatéral ?. Il ne faut pas oublier que l'Initiative du Bassin du Nil, en 1999, un an après la Convention, a présenté une application de cette régulation coopérative mentionnée par la Convention.

Ainsi, en l'espace de quelques années, le partage des eaux du Nil est passé d'un aménagement hydraulique quelque peu concerté à une entreprise purement nationale à implications internationales. L'aménagement national ne doit pas pour autant priver les autres Etats riverains de l'exercice du même droit, car l'eau d'un cours d'eau international est aussi une ressource naturelle commune - res communis, shared property - dont tous doivent disposer au même titre. Il s'agit donc pour les Etats de concilier les exigences du principe de leur souveraineté et la nature juridique des eaux d'un cours d'eau international, autrement dit, de conjuguer la souveraineté des Etats sur leurs ressources hydrauliques au présent du droit international.

De plus, pour des raisons hydroélectriques, elle n'a cessé d'appuyer sa position sur un principe juridique de droit international. Si pour le Caire, le Nil est un fleuve international puisque navigable, pour l'Ethiopie qui alimente directement le Nil bleu, le Nil blanc et leurs affluents, le Nil n'est pas juridiquement un fleuve international. Car il n'est pas navigable sur d'importantes portions de son cours. Si le Nil n'a pas le statut de fleuve international alors les pays riverains sont tenus de pratiquer une coopération en matière de partage des eaux. En revanche si le Nil devenait un fleuve international, la doctrine et la pratique laisseraient chacun des riverains libres de faire ce qu'il veut. Cette question est compliquée par le fait qu'il n'existe pas, contrairement en Europe, d'instance susceptible de trancher ce problème au niveau régional ou international. Par exemple, l'Egypte et le Soudan s'accordent pour considérer le Nil comme un fleuve international^92(*). Ils ont donc conclu un accord bilatéral pour le partage des eaux en 1959.

Dans ce contexte, tout projet de nouvelles irrigations ou de construction de barrages, qui, à terme, modifierait le débit du Nil pour les pays riverains, peut-être ressenti comme une menace vitale par ces derniers. L'Ethiopie refuse le statut international du Nil pour garder la non-reconnaissance de l'accord de 1959 et son droit de construire des ouvrages sur ses affluents. L'Egypte garde le statut international qui reconnaît ses droits acquis et sa surveillance sur les projets en Ethiopie. L'objectif de l'Ethiopie est de maintenir une pression permanente sur le Soudan et l'Egypte pour les amener à soutenir l'Etat éthiopien dans sa politique locale, régionale et même internationale.

Envers cette Convention, le statut des riverains nilotiques était le suivant : l'Egypte, l'Ethiopie, le Rwanda et la Tanzanie (abstention) ; le Soudan et le Kenya (acceptation) ; le Burundi (contre) ; l'Erythrée, l'Ouganda et la RDC (absence à la session de vote). Pour l'Ethiopie^93(*), le refus était sur l'article VII de ne pas nuire à autrui, ainsi que l'Egypte voit l'existence déjà d'un système juridique (accords de 1929 et de 1959) qui règle le bassin du Nil, et celui-ci ne s'oppose pas avec les moeurs internationales de la distribution équitable^94(*).

Le même dilemme existe au niveau du Tigre et de l'Euphrate, pour Bagdad, ces deux fleuves sont des fleuves internationaux. A cet égard, Ankara considérant que ni l'Euphrate, ni le Tigre ne sont navigables, ils ne peuvent être réputés fleuves internationaux et qu'en conséquences chacun des pays riverains est libre d'utiliser l'eau comme il l'entend. Face à cette position, Damas et Bagdad insistent sur le fait que ces deux fleuves traversent plusieurs Etats et ils sont navigables sur une grande partie de leurs cours. De cette position découle tant pour les Syriens que pour les Irakiens, l'idée d'un partage des eaux du fleuve. Damas à l'instar d'Ankara considère que le Tigre et l'Euphrate constituent les deux branches d'un même système et qu'ils forment un seul bassin. En choisissant la théorie de l'unicité du bassin, ils excluent l'Irak d'une gestion de l'Euphrate pour obliger Bagdad à se contenter de la gestion des eaux du Tigre plus difficilement aménageable.

Depuis la rupture entre les deux pays, Irak et Syrie, rupture ancienne, la question de l'eau a été au coeur de tensions incessantes entre Damas et Bagdad. Bagdad considère d'un point de vue juridico-géographique qu'il y a deux fleuves distincts qui doivent faire l'objet d'un partage spécifique entre les trois pays du bassin. La situation d'Ankara s'explique comme un motif de conserver cette eau pour sa propre utilisation et de proposer à titre de dédommagement de cette situation une sorte d'accord grandiose entre Bagdad et Ankara. La question de l'Euphrate et du Tigre est sur fond de droit international concernant le statut de ces deux fleuves. La discorde porte sur deux points : le statut international ou non des fleuves (qui oppose la Turquie d'une part en Syrie et l'Irak d'autre part) et l'unité ou la dissociation du Tigre et de l'Euphrate (l'Irak et la Syrie s'affrontent sur cette distinction qui implique les pouvoirs des pays sur chaque fleuve).

Le plus grand problème est celui de la souveraineté, la Turquie revendique sa souveraineté absolue sur les eaux issues de son territoire et qualifie le Tigre et l'Euphrate de fleuves « transfrontaliers ». Elle refuse l'idée qui considère les bassins des fleuves comme un tout, en se plaçant au-dessus de la souveraineté des Etats. La position turque n'est acceptée ni par la Syrie, ni par l'Irak, ni par aucune instance juridique internationale^95(*). Le problème fondamental de l'approvisionnement en eau de la région du Tigre et de l'Euphrate, vient de la nature ambitieuse des politiques hydrauliques nationales, qui se concentrent sur des projets d'irrigation à grande échelle. En outre, l'absence de bonne volonté politique entre les Etats ne facilite pas la recherche d'une solution pragmatique aux problèmes, leurs relations politiques étant salies de méfiance mutuelle. Aussi bien pour la Turquie et la Syrie, que pour l'ensemble des pays du bassin du Jourdain, la question de l'eau est un exemple direct de l'instrumentalisation des facteurs géographiques au service de préoccupations géopolitiques.

Tout au long de ce panorama présenté à la première partie de ce travail, nous concluons que le bassin du Nil est aggravé par une crise de surplus et pas de pénurie. Elle a été réglée par une gestion partielle, voire une gestion bilatérale entre deux pays seulement des dix riverains du Bassin, autant que cette crise nécessite une coopération régulatrice multilatérale intégrante tous les partenaires. La politisation de l'eau, par les grandes puissances pendant la période de la Guerre froide, comme carte de jeu, était l'élément révélateur de l'évolution du système coopératif au bassin du Nil. C'est vrai que l'accord de 1959 incarnait la pierre angulaire de la sécurité nationale hydraulique égyptienne, et il a été la conséquence de l'effet de contexte, mais le refus absolu éthiopien de non-adhésion reflète cette politisation. Le type du régime politique jouait un rôle très important dans le déclenchement de ces différends : dans les années 70, nous voyons un régime libéral sadatien en Egypte soutenu par les Etats-Unis et un régime socialiste mingestiuen en Ethiopie soutenu par l'Union soviétique. Ensuite, l'évolution de la législation internationale encourageait les riverains d'un bassin multinational vers un aspect coopératif, afin de régler les tensions. A l'égard de la nécessité de coopération, les défis internes et externes ont joué un rôle catalyseur et révélateur vers cette coopération, c'est ce que nous allons les traiter à la deuxième partie de ce mémoire. Elle s'intéresse aux défis internes touchant les pays riverains et les défis externes aidant à découvrir l'aspect transnational de la question de l'eau.

* 78 Cf. annexe VI : Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau
internationaux à des fins autres que la navigation

* 79
François BOEDEC, Les guerres de l'eau au Moyen-Orient, Etudes, janvier 1995, vol. 382, n° 1, p. 13-14

* 80
Georges MUTIN, op. cit., p. 57-58

* 81
La Convention de 1997, dans l'article II (a) le Cours d'Eau s'entend d'un système d'eaux de surface et d'eaux souterraines constituant, du fait de leurs relations physiques, un ensemble unitaire et aboutissant normalement à un point d'arrivée commun.

* 82
La Convention de 1997, dans l'article II (b) le Cours d'Eau International s'entend d'un cours d'eau dont les parties se trouvent dans des Etats différents.

* 83
La Convention de 1997, article VII § 1

* 84
Ahmed EL RASHIDI, op. cit., p. 6-7

* 85
La Convention de 1997, dans l'article XXIV § 2 (a & b) la Gestion est le fait de planifier la mise en valeur durable d'un cours d'eau international et d'assurer l'exécution des plans qui auront pu être adoptés ; et le fait de promouvoir de toute autre manière l'utilisation, la protection et le contrôle du cours d'eau dans des conditions rationnelles et optimales.

* 86
La Convention de 1997, article VIII § 2

* 87
La Convention de 1997, dans l'article XV § 1, 2 & 3 la Régulation s'entend de l'utilisation d'ouvrages hydrauliques ou de toute autre mesure employée de façon continue pour modifier, faire varier ou contrôler d'une autre manière le débit des eaux d'un cours d'eau international. Les Etats du cours d'eau coopèrent, selon que de besoin, pour répondre à la nécessité ou pour exploiter les possibilités de réguler le débit des eaux d'un cours d'eau international.

* 88
Le cas du Danube en Europe, le Sénégal en Afrique et le Mékong en Asie

* 89
La Commission Technique Permanente Mixte égypto-soudanaise

* 90
La Convention de 1997, article IX § 1 et article XI et XII

* 91
Abd El Malek OUDA, Seemaan Boutrous FARAGALLAH, Salah El Din AMER. op. cit., p. 20-21

* 92
André DULAIT, François THUAL, Le Moyen-Orient et l'eau, Paris : CRESPI, juin 2000, http://www.hcci.gouv.fr/lecture/n-1-72.html (12 novembre 2001)

* 93
Salah Abd El Badei SHALABY, Le problème de l'eau dans la nouvelle convention internationale, Al-Siyassa Al-Dawlya « la Politique internationale », juillet 1999, n° 137, p. 32-35 (en arabe)

* 94
Mahmoud ABU ZED, L'eau, source de tensions au XXI^ème siècle. Le Caire : Al-Ahram, 1998, p. 102-105 (en arabe)

* 95
Natasha BESCHORNER, Le rôle de l'eau dans la politique régionale de la Turquie, Monde arabe / Maghreb - Machrek, octobre - décembre 1992, n° 138, p. 56-62