Analyse du mécanisme de mobilisation des ressources par les municipalités : cas de la commune d'Abomey-Calavi

SECTION III : REVUE DE LITTERATURE

La politique de décentralisation, amorcée depuis plus d'un siècle dans beaucoup de pays du monde surtout en Europe, est devenue un moyen efficace pour l'Etat de conférer une partie de ses pouvoirs à des entités locales le plus souvent dénommées collectivités locales ou collectivités territoriales.

La banque mondiale (2004) dans l'ouvrage « Autonomisation et réduction de la pauvreté » indique que de nombreux pays ont entrepris des efforts de décentralisation en confiant des responsabilités fiscales, politiques et administratives à des niveaux inférieurs du gouvernement.

Les motifs de la mise en oeuvre de la politique de décentralisation diffèrent d'un pays à l'autre. La banque mondiale dans l'ouvrage précité soutient que les efforts de décentralisation sont liés à la démocratisation dans certains pays, alors que dans d'autres, elle est le résultat de l'échec de l'Administration centrale incapable de fournir des services sociaux de base.

Quelques soient les motifs de la mise en oeuvre de la décentralisation, cette dernière répond aux exigences démocratiques et au développement local. C'est à cet effet, que l'organisation des Nations Unies (ONU) (1964), dans une étude publique intitulée « décentralisation en vue du développement national et local » indique que : « les gouvernants doivent décentraliser le plus rapidement possible, les pouvoirs de décision pour accélérer leur développement économique et social et pour donner aux programmes un effet durable. La décentralisation revêt une importance particulière pour les pays en voie de développement où l'expansion rapide des services publics accroît considérablement le nombre des interventions administratives et multiplie, en conséquence, les gaspillages des efforts inhérents à une centralisation trop poussée ».

La décentralisation doit donc favoriser le développement local surtout dans les zones les plus défavorisées. Le développement local, selon REQUIER-DESJARDINS, renvoie lui-même à la dimension locale des phénomènes de développement économique et notamment à l'existence des systèmes productifs locaux dynamiques par de nombreux travaux.

Les collectivités locales ont des difficultés majeures pour accomplir la mission de développement qui leur est assignée. Les principales difficultés résident dans la faiblesse de la fiscalité locale et dans la forte urbanisation.

C'est dans cette optique que NDIAYE et SAVANE (2002) dans l'ouvrage « financement du développement municipal en Afrique » indiquent que le redressement récent des pays de l'Afrique de l'ouest s'est accompagné d'une forte urbanisation qui nécessite la fourniture de services urbains, d'infrastructures et d'équipements que les modes de financement habituels à savoir les transferts financiers de l'Etat, la fiscalité locale, les projets et programmes ne peuvent combler.

La question du financement du développement local devient donc cruciale et mérite des réponses appropriées. D'aucuns soutiennent que le recours régulier à l'emprunt est la seule option pour renforcer sensiblement les capacités d'investissement des collectivités locales.

PARAGRAPHE I : CONTEXE DE DEVELOPPEMENT LOCAL

Le développement local est une démarche volontaire d'acteurs se réunissant sur un territoire à taille humaine pour envisager l'avenir de leur territoire. Cela en perspective avec d'autres niveaux d'administration et d'autres échelons politiques de la nation. Le développement local est donc la contribution qu'un petit territoire apporte au mouvement général du développement, en terme de plus value économique, sociale, culturelle, spatiale. Les travaux sur le développement local identifient les dynamiques sociales comme vecteurs d'évolution des territoires.

Le développement local est l'un des objectifs majeurs poursuivis par la décentralisation.

Le constat est que la qualité des partenariats locaux conditionne la capacité des agents à s'étendre et à s'organiser bref, à se coordonner pour atteindre des objectifs de long terme. On souligne ainsi le poids des expériences d'apprentissage collectif et de coopération dans le développement des territoires (Greffe, 2002).

Le paradigme du développement local repose sur la capacité d'acteurs locaux à s'organiser autour d'un projet c'est-à-dire à se fédérer autour d'un objectif de développement commun en mobilisant les potentialités et les ressources existant sur un territoire. Cette définition revêt trois dimensions :

Elle souligne le caractère localisé, territorialisé des activités et des actions.

Elle invite à considérer la précarité de ces actions. En effet, les actes finalisés rendent compte de la faculté des agents à concevoir un avenir commun. Dans le cadre du développement territorial, cet objectif commun repose sur la valorisation des ressources.

Enfin, elle aspire que le territoire résulte des interactions entre acteurs impliquées dans une démarche collective.

L'approche macroéconomique explique le développement local par une autre forme de développement, une forme d'économie qui soit plus près des populations locales et dont la définition et la maîtrise relève largement d'eux. Un développement qui s'insère dans les interstices de l'économie dominante et qui procède de la volonté et de la capacité des collectivités à devenir maître d'oeuvre de leur destinée.

Depuis les années 70, nous assistons à l'émergence d'une sensibilisation nouvelle, au développement des communautés et des quartiers défavorisés, marquée par le développement « local » et « micro régional ». C'est dans ce contexte qu'interviennent les théories du développement endogène et de toutes celles identifiées sous le vocable du développement par le bas.

Nombre de responsables et de théoriciens du développement régional et local estiment qu'il convient désormais de promouvoir la mise en valeur systématique des atouts que possède déjà le milieu pour le développement d'entreprises locales.

Denis Maillat, professeur de l'université de Neuchâtel en suisse, résume bien ce transfert de la dynamique territoriale aux acteurs du milieu : la constatation a été faite qu'il fallait placer les ressorts du développement à l'intérieur même des communautés locales et régionales. Il importe donc de s'interroger sur la capacité qu'ont les acteurs au niveau territorial de susciter et de nourrir le développement. La notion de « milieu » permet de comprendre ces phénomènes et de les formaliser. En effet, par rapport au paradigme du développement impulsé de l'extérieur et qui débouche sur une problématique de déplacement des activités, la notion de milieu indique qu'il existe une autre logique de développement, une logique qui part des territoires, ou plutôt des systèmes socio territoriaux. On peut ainsi montrer qu'il existe des dynamiques territoriales spécifiques qui fonctionnent de telle manière que le développement d'une région ou d'un secteur urbain n'est pas subordonné à sa seule capacité d'attraction d'établissements ou de filiales de grandes entreprises, mais qu'il dépend de son aptitude à susciter des initiatives locales, à générer un tissu de nouvelles entreprises et à mettre en oeuvre une dynamique territoriale de l'innovation

PARAGRAPHE II : LA DECENTRALISATION

Le point de départ idéal d'un débat sur la centralisation-décentralisation est la structure du gouvernement. Dans une structure centraliste, le pouvoir décisionnel est concentré entre les mains des fonctionnaires du gouvernement central, tandis que dans un régime décentralisé, les gouvernements infranationaux peuvent décider des questions qui ont une incidence sur la vie de leurs citoyens. Même si la décentralisation revêt différentes formes, les aspects politiques et économiques du débat centralisation-décentralisation sont inexorablement liés entre eux. Pour que la décentralisation produise des gains économiques, il faut décentraliser le pouvoir décisionnel politique. Cette logique laisse supposer que plus le nombre d'unités politiques visé par la décentralisation du pouvoir décisionnel est élevé, plus il est possible de maximiser les gains économiques. Cela s'explique par le fait que, s'il existe un grand nombre d'unités politiques, les citoyens ont plus de chances de trouver une collectivité assurant le niveau de services qui répond le mieux à leurs préférences (Tiebout, 1956).

En conséquence, la décentralisation d'un système de gestion publique comporte deux aspects : économique et politique. Les éléments économiques standards d'une politique financière publique sont la stabilité macroéconomique, l'équité et l'efficacité.

Le terme de décentralisation englobe une variété de concepts. Généralement c'est le transfert d'autorité et de responsabilité de fonctions publiques, de l'administration centrale vers les organisations gouvernementales subordonnées ou quasi autonomes et ou vers le secteur privé.

Il y a différents types de décentralisation qui peuvent revêtir plusieurs aspects dans différents pays ou au sein d'un même pays ou d'un même secteur. Il est donc nécessaire d'analyser soigneusement la portée de la décentralisation avant d'entreprendre la réorganisation des services financiers ; administratifs ou de prestation de service.

On distingue la décentralisation administrative, la décentralisation politique, la décentralisation financière, la décentralisation économique ou décentralisation des marchés, la décentralisation spatiale ...

A- DECENTRALISATION ADMINISTRATIVE

La décentralisation administrative vise à faire la répartition, à différents échelons de gouvernement, de responsabilité et de ressources financières, pour assurer la fourniture de services publics. C'est le transfert de responsabilités, de la planification, du financement de la gestion liée à certaines fonctions du gouvernement central et de ses organes vers des unités d'administration sur un terrain, des cellules ou niveaux subalternes de l'administration, des autorités publiques semi autonomes, des municipalités ou des régions.

Il existe trois principales formes de décentralisations administratives : la déconcentration, la délégation et la dévolution qui ont chacune des caractéristiques différentes.

a- La déconcentration

La déconcentration, souvent considérée comme la forme la plus faible de la décentralisation et plus fréquemment utilisée dans les pays à gouvernement unitaire, refait une répartition du pouvoir de décision, de responsabilité financière et de gestion entre les différents échelons du gouvernement central. Elle peut être simplement le transfert de responsabilités du gouvernement central à des fonctionnaires qui travaillent dans les régions, provinces ou districts, ou bien elle peut être la création d'une administration sur le terrain, dotée d'un pouvoir fort , ou encore une entité administrative locale sous la supervision des ministères.

b- La délégation

C'est une forme plus poussée de la décentralisation. Par la délégation les gouvernements centraux transfèrent le processus de prise de décision et d'administration vers les organisations semi autonomes qui, en dernier ressort, doivent lui rendent des comptes. Les gouvernements délèguent des responsabilités lorsqu'ils créent des entreprises ou sociétés publiques, des services chargés du logement, des transports, des districts et services spéciaux, des secteurs scolaires semi autonomes, des sociétés de développement régional ou des unités spéciales chargées de l'exécution de projets. Généralement, ces organisations ont beaucoup de pouvoirs discrétionnaires quant aux prises de décisions. Elles peuvent être exemptées des contraintes auxquelles sont soumis les fonctionnaires ordinaires et peuvent se faire payer directement par les usagés de services. La délégation est le fait de remettre la responsabilité d'une tâche à une autre personne, généralement un subordonné.

c- La dévolution

La dévolution du pouvoir est un transfert ou une délégation de pouvoir politique d'une entité à une autre ou d'une personne à une autre. Elle se produit en général d'une entité supérieure vers une entité inférieure, on parle de subsidiarité descendante.

La dévolution est une forme de décentralisation dans laquelle le gouvernement se décharge de certaines fonctions ou transfère les pouvoirs de décision, les moyens financiers et les responsabilités administratives à des services plus autonomes d'une administration locale jouissant d'un statut de société. C'est le cas par exemple au BENIN dans les années 80 des sociétés de transport telles que STPA ; SOTRAZ...

La dévolution comporte le transfert de la responsabilité de certains services à des municipalités qui réunissent leur propre fonds et disposent des pouvoirs indépendants pour prendre des décisions en matière d'investissement

B- LA DECENTRALISATION POLITIQUE

La décentralisation politique vise à conférer aux citoyens ou à leurs élus, des pouvoirs de décision. Elle est souvent liée au pluralisme politique et au gouvernement représentatif mais elle peut soutenir la démocratisation en donnant aux citoyens ou à leurs élus plus d'influence dans la formulation et l'exécution de la politique d'une administration. Les partisans de la décentralisation politique se basent sur l'hypothèse que les décisions prises avec une plus grande participation des administrés, sont bien fondées et répondent mieux aux besoins des intérêts divers de la société que celles prises uniquement par les autorités politiques au niveau central. En plus, on suppose que la décentralisation politique permet aux citoyens de mieux comprendre les élus locaux et permet aux élus de mieux connaître les besoins et les aspirations des électeurs.

La décentralisation politique nécessite souvent des réformes constitutionnelles ou statutaires, la création d'un système politique pluraliste, le renforcement de la législature et l'encouragement des groupes d'intérêt public.

C- LA DECENTRALISATION ECONOMIQUE OU DECENTRALISATION DU MARCHE

Les formes de décentralisation les plus complètes, du point de vue de gouvernement, sont la privatisation et la dérégulation car elles transfèrent les responsabilités des fonctions administratives du secteur public au secteur privé. La privatisation et la dérégulation sont généralement, mais pas toujours, accompagnées de libéralisation économique et de politique de développement du marché. Elles permettent que des fonctions qui relevaient primordialement ou exclusivement du gouvernement soient exercées par le secteur privé, la communauté, les coopératives, les associations volontaires privées et d'autres Organisations Non Gouvernementales.

La privatisation et la dérégulation consistent à demander à des entreprises, à des groupements communautaires, à des coopératives, à des associations de bénévoles et à des Organisations Non Gouvernementales, de fournir des services.

L'exercice de cette modalité dans le contexte béninois trouve son fondement dans l'article 108 de la loi N° 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, qui stipule : « la commune exerce ses compétences en conformité avec les stratégies sectorielles, les réglementations et normes nationales en vigueur. Elle peut dans ce cadre solliciter en cas de besoin, le concours des services techniques de l'Etat. La Commune peut créer ses propres services techniques. En outre, dans l'exécution des opérations qui en découle et sous sa maîtrise d'ouvrage, elle peut déléguer, se faire assister, concéder, affermer, sous-traiter ou passer contrat. A cet effet, elle a recours notamment aux services de l'Etat, aux établissements publics, aux Organisations Non Gouvernementales, aux associations de droit béninois habilitées, aux sociétés privées, conformément à la réglementation en vigueur. »