La protection sociale au Cameroun

ABSTRACT

This study has the aim of analyzing the operation of the social protection system in Cameroon. Using the statistical data and of their rigorous descriptive analysis we show that, since the middle of the years 1980 the Cameroonian social protection system meets dysfunctions related to triple crisis: a financial crisis, a crisis of effectiveness and a crisis of legitimacy.

Taking into consideration these dysfunctions we militate for a reform of the Cameroonian social protection system whose analysis is focused on the rehabilitation of the social security and the institutionalization of a system of social solidarity.

Key words: Social protection, reform.

INTRODUCTION GENERALE

« Les institutions publiques devraient développer des capacités d'intervention efficaces d'un point de vue social. »

Cette proposition de Joseph Stiglitz (1997) prix Nobel d'économie 2001, résume à elle seule une fonction que veut remplir de manière générale les organismes chargés de mettre en oeuvre un ensemble de règles établies en vue de la satisfaction d'intérêts collectifs et plus particulièrement ceux chargés de la protection sociale, c'est-à-dire une protection universelle par la collectivité nationale des conséquences économiques néfastes pour l'individu des risques de l'existence (chômage, vieillesse, maladie, etc.).

La protection sociale désigne tous les mécanismes de prévoyance collective permettant aux individus de faire face aux conséquences financières des risques sociaux c'est-à-dire des situations susceptibles de compromettre la sécurité économique d'un individu ou de sa famille en provoquant une baisse de ses ressources ou une hausse de ses dépenses. Elle a donc à la fois des objectifs matériels (permettre aux individus de survivre quand ils sont malades, ou âgés, ou chargés de familles nombreuses par exemple) et des objectifs sociaux (réduire l'inégalité devant les risques de la vie et assurer aux individus un minimum de revenus leur permettant d'être intégrés dans la société). Pour atteindre ces objectifs, elle peut fonctionner selon trois logiques :

· une logique d'assurance sociale, dont l'objectif est de prémunir contre un risque de perte de revenu (chômage, maladie, accident du travail). Le plus souvent, les prestations sociales sont financées par des cotisations sur les salaires ; elles sont donc réservées à ceux qui cotisent ;

· une logique d'assistance sociale, qui a pour objectif d'instaurer une solidarité entre les individus pour lutter contre les formes de pauvreté. Elle consiste à assurer un revenu minimum versé sous condition de ressources, mais sans cotisations préalables (revenu minimum d'insertion, allocation adulte handicapée) ;

· une logique de protection universelle, qui a pour but de couvrir certaines catégories de dépenses pour tous les individus. Les prestations sont les mêmes pour tous et accordées sans conditions de cotisations ou de ressources (prestations familiales par exemple).

La protection sociale est assurée par les institutions telles que : la sécurité sociale (protection contre la maladie, la vieillesse, etc.), l'État lui-même (bourses scolaires, indemnisations des chômeurs en fin de droits par exemple), les collectivités territoriales (les communes peuvent prendre en charge certaines dépenses des retraités ayant peu de ressources, comme les dépenses de transport) et les administrations privées (les organisations caritatives, comme le secours catholique ou le secours populaire). La plupart des dépenses de la protection sociale sont financées par les prélèvements obligatoires. Les impôts permettent de payer les dépenses inscrites aux budgets de l'État ou les collectivités territoriales. Les cotisations sociales patronales et salariales permettent de financer les dépenses de la sécurité sociale. Les administrations privées sont financées par les dons des particuliers et les subventions éventuellement reçues de l'État, des collectivités territoriales ou même des organismes supranationaux.

Depuis la fin du XIX^e siècle, et surtout après 1945, tous les pays occidentaux ont mis en place un système de protection sociale afin « de répondre à un commun défi, celui de l'industrialisation et des facteurs de dissociation sociale qu'elle entraînait » (Fournier, Questiaux, Delarue, 1988). Cependant, chaque nation a suivi une voie particulière pour élaborer ses propres institutions et à des rythmes différents, en mobilisant ses traditions nationales et en tenant compte des différentes forces en présence dans chaque contexte. Ainsi, les grandes familles de protection sociale en Europe recouvrent en partie la distinction Bismarck/Beveridge et se différencient nettement du modèle libéral américain de protection sociale.

Aux États-Unis, le système de protection sociale développé relève du « modèle résiduel » où le marché est censé fournir aux individus des emplois et des revenus suffisants en fonction de leurs mérites. Si l'individu ne peut se procurer des moyens de subsistance, les solidarités familiales ou celles des réseaux privés doivent y pourvoir. L'État n'intervient qu'en dernier instance. La protection sociale américaine sépare clairement le domaine de la Social Security (créée par la Fédéral Security Act du 14 août 1935 : loi s'intégrant dans la politique du New Deal menée par Roosevelt) qui répond à une logique d'assurance sociale contre les risques chômage et vieillesse (l'assurance-maladie n'en fait pas partie), et celui du Welfare (« bien-être ») qui répond à une logique d'assistance et de lutte contre la misère.

En Allemagne, le système de protection sociale, est marqué par les lois de 1883 (assurance maladie), 1884 (assurance accident) et 1889 (assurance invalidité vieillesse), annoncées dans le discours programme prononcé par Bismarck (1815-1895) au Reichstag le 17 novembre 1881, dont la phrase résume parfaitement la stratégie : « Messieurs les démocrates joueront vainement la flûte lorsque le peuple percevra que les princes se préoccupent de son bien-être ». Le modèle allemand est fondé sur la technique d'assurance, sur le travail, obligatoire pour les seuls salariés et géré par les employeurs et les salariés eux-mêmes.

En Grande-Bretagne, le système de protection sociale est conforme au plan de Beveridge (1879-1963) qui centralise et associe étroitement les politiques d'indemnisation de l'insuffisance de revenu (organisée par le ministère de Sécurité sociale), de lutte contre la maladie (National Health Service géré par le ministère de la santé) et de l'emploi (ministère de l'éducation et de l'emploie). Ce système est généralisé à toute la population quel que soit son statut d'emploi ou son revenu, unifié, simple et versant des prestations uniformes quel que soit le gain des intéressés.

En France, le système de protection sociale initié par le juriste Pierre Laroque (1907-1997) s'est constitué sur un compromis entre une logique assurantielle correspondant au modèle historique bismarckien, et une logique d'assistance héritée du modèle beveridgien (Palier, 2002). Comme le modèle anglais, il adopte le principe de l'universalité de la couverture sociale mais son mode de financement et d'organisation relève plutôt du modèle allemand. Dans chacun de ces États-providence, un équilibre économique et politique a été trouvé autour de la conception commune d'« une bonne société ».

Ces constructions ont cependant été remises en question au milieu des années 1970 par la transformation de l'environnement économique, démographique et sociétal. La crise économique a généré « une crise technique » des systèmes de protection sociale, qui s'est progressivement orientée vers une « crise de légitimité » (Habermas, 1978). Ce phénomène a été accru par la mondialisation de l'économie et la concurrence internationale. Devant ces nouveaux défis, les États-providence ont été sommés de « s'adapter » (Esping-Andersen, 1996). Parallèlement à ce mouvement de remise en cause des systèmes de protection sociale et des propositions de réformes, les réflexions intellectuelles se sont développées, cherchant à étudier ce processus de « crises », qui selon Hannah Arendt, est à la fois synonyme d'éclatement et de construction, passage créateur vers de nouvelles conceptions (Arendt, 1972).

Les travaux se sont ainsi développés sur la « crise de l'État-providence » (OCDE, 1981 ; Rosanvallon, 1981) et nombreuses sont les analyses qui accompagnent le développement du ou des États-providence contemporains (Daniel et Pallier, 2001 ; Rosanvallon, 1995 ; Leibfried, 2001 ; Castel, 1995 ; Esping-Andersen, 1990).

Les premières recherches sur les systèmes de protection sociale ont été lancées en Europe dans les années 1960-1970^1(*), en réponse au rôle nouveau et croissant joué par les États d'après guerre dans la satisfaction des besoins. Celles-ci ont porté sur la comparaison des différents systèmes de protection sociale en Europe. Elles reposent alors presque totalement sur la comparaison des montants des dépenses publiques. Le niveau des dépenses sociales est en effet considéré comme le meilleur indicateur de l'effort des États en faveur du bien-être social, et les pays sont classés sur une échelle de bien-être « faisant ressortir le lien entre le niveau de développement économique et le niveau de développement social ». Ce type d'analyse développementaliste a aujourd'hui été remplacé par l'analyse typologique qui, regroupant les régimes en catégories idéales-typiques, permet de mettre en évidence des modèles de welfare, de mener une réflexion sur les convergences et les divergences et de procéder à la recherche de causes.

Les recherches du sociologue suédois Gösta Esping-Andersen (1990) ont joué un rôle majeur dans cette nouvelle orientation des travaux comparatifs. S'inspirant de la typologie de Richard Titmuss (1958), centrant l'analyse autour du concept de « démarchandisation^2(*) » emprunté à Karl Polanyi (1944), Esping a ainsi identifié trois régimes de protection sociale sans nul doute explicables par les choix sociétaux typiques des pays entrants dans telle ou telle catégorie à savoir : le modèle libéral ou résiduel, le modèle corporatiste-conservateur et le modèle social-démocrate^3(*).

Tout comme dans les pays développés, l'organisation du système de protection sociale est plus que jamais au coeur des préoccupations des pays africains et plus particulièrement le Cameroun. L'actualité économique, sociale et politique de ces derniers temps en apporte une illustration édifiante. Ainsi, par arrêté n°159/PM du 04 novembre 2008, le gouvernement camerounais à travers son Premier Ministre a mis sur pied un comité de réflexion en vue de la modernisation de son système de protection sociale. Au Cameroun, le système développé s'est constitué sur une logique assurantielle correspondant au modèle historique bismarckien^4(*), dans lequel les droits sociaux individuels sont obligatoirement liés à l'exercice d'une activité professionnelle. Depuis le milieu des années 1980, les contraintes institutionnelles, ainsi que celles liées au contexte socioéconomique du Cameroun tendent à fragiliser et à faire évoluer le fonctionnement du système de protection sociale, incidence qui est en elle - même source du niveau actuel de la couverture sociale. En effet, une bonne partie de la population active camerounaise (travailleurs indépendants et ceux de l'économie informelle) ne bénéficie pas de la couverture sociale, soit 82,5%. Seule une minorité de cette population (les actifs salariés) en bénéficie, soit 17,5%^5(*).

En matière de sécurité sociale au Cameroun, seule la caisse nationale de prévoyance sociale (CNPS)^6(*) assure dans le cadre de la politique de protection sociale du gouvernement, le service des prestations aux travailleurs assurés et à leurs ayants droits. Il convient de relever que la CNPS est un établissement public doté de la personnalité juridique et jouissant de l'autonomie financière. Elle est placée sous la tutelle du ministère du travail et de la sécurité sociale et est administrée par un Conseil d'Administration composé de représentants des travailleurs, de représentants des employeurs et des représentants des pouvoirs publics.

A ce titre, elle gère différentes branches de prestations réparties ainsi qu'il suit :

· les prestations familiales : allocations familiales, prise en charge du congé de maternité, frais médicaux liés à la grossesse, allocations prénatales, indemnité journalière ;

· les prestations de vieillesse (vieillesse normale et vieillesse anticipée), d'invalidité et décès : pension ou allocation vieillesse, pension ou allocation de survivant, frais funéraires, majoration pour tierce personne ;

· les prestations d'accident de travail et de maladies professionnelles : prise en charge des frais médicaux, des frais de prothèse et des frais funéraires, rente de survivants et d'incapacité partielle, annuité de rente, rachats d'annuités, allocation d'incapacité, majoration pour tierce personne, indemnité journalière ;

Dans ces différentes branches seulement six des neuf prestations reconnues par l'OIT sont prises en charges par la CNPS^7(*), qui ne dispose ni de branche assurance maladie, ni de branche assurance chômage. Le système de sécurité sociale camerounais est un système par répartition, dans lequel les prestations sont financées par des prélèvements qui leur sont contemporains. Néanmoins jusqu'à ce jour, la part de l'impôt et des transferts publics dans le financement de la sécurité sociale est nulle dans certains régimes (Caisse nationale de prévoyance sociale) et appréciable dans d'autres (Ministère des Finances). Seules les cotisations sociales assurent le financement des différentes branches dans le régime CNPS.

Pour ce qui est de l'assistance sociale aux plus défavorisées, elle est assurée par le ministère en charge des affaires sociales qui s'occupe des populations cibles telles que : les enfants, les handicapés, les personnes âgées, les indigènes et les populations vulnérables. Les chômeurs n'en font pas partie. Il faut cependant reconnaître que jusqu'à ce jour, le Cameroun ne dispose pas d'une véritable politique d'assistance sociale par défaut de financement.

Il existe néanmoins plusieurs mécanismes fondamentaux de protection sociale à savoir : la protection faite par l'administration publique, celle faite par les assurances, celle faite par la famille sous forme d'assistance, celle faite par la caisse nationale de prévoyance sociale (CNPS) et celle faite par les systèmes d'assurance communautaire évoluant encore dans l'informel.

Ces différents mécanismes s'insèrent dans un système sociodémographique, économique et politique qui n'est pas du tout meilleur. Ainsi, les problèmes socioéconomiques à l'instar de la crise économique, de l'évolution du taux d'informalité économique et du chômage que rencontre le Cameroun laissent craindre d'importantes difficultés pour le régime de sécurité sociale. En effet, la CNPS connaît depuis la récession de l'économie camerounaise survenue au milieu des années 1980 de déficits financiers importants dans ses différentes branches. Cet état de chose a suscité auprès des pouvoirs publics et des institutions de Bretton Woods (FMI et BM) l'idée de scinder cet organisme en plusieurs entités ; d'où la transmission de ce dossier, à la commission nationale de réhabilitation des entreprises publiques après publication du décret N° 99/24 du 29 octobre 1999 modifiant et complétant certaines dispositions du décret N° 95/056 du 29 mars 1995 portant réorganisation des entreprises du secteur public et parapublic en vue de trouver une solution opportune à ce problème.

Que retracent ces problèmes socioéconomiques ? Les estimations de l'INS en 2004 montrent que le Cameroun comprend près de 17 millions d'habitants. Son taux de progression annuel avoisine 3%. Cette population est composée de 64% de jeunes âgés de 0 à 14 ans et de 3% d'individus âgés de 60 ans et plus : soit un total d'inactifs de 67%, les 33% autres personnes appartiennent à la tranche d'âge 15 ans-59 ans et représentent les actifs qui constituent la main d'oeuvre du pays. Cependant, 9,6% seulement de cette main d'oeuvre est employé dans l'économie formelle et le taux d'informalité des emplois est fixé à 90,4 % (INS, 2005).

Les difficultés éventuelles que peut rencontrer le système de sécurité sociale dépendent toutefois de la conjoncture dans laquelle il évolue, du taux d'activité dans l'économie formelle et de la gestion des fonds qui alimentent le régime. Si l'on prévoit une hausse des activités dans l'économie informelle chez les individus appartenant à la classe d'âge des actifs, alors cela ne peut que susciter la dégradation du ratio de dépendance du système. Selon les données obtenues au niveau de la CNPS le ratio est resté stable de l'année 2001 à 2003 ; soit 1/8 ; ce qui signifie que 8 bénéficiaires des pensions retraites sont à la charge d'un travailleur actif.

Ces différents facteurs apportent des éléments susceptibles d'expliquer les dysfonctionnements de la protection sociale au Cameroun, remettant ainsi en cause l'organisation du système de protection sociale.

Dans ces conditions, une interrogation émerge.

Au regard des modèles de protection sociale développés dans les pays occidentaux, ne sommes-nous donc pas en droit de penser que le système de protection sociale camerounais fonctionne mal ?

A travers ce questionnement, l'objectif de ce travail est de montrer que le système de protection sociale au Cameroun fonctionne mal. Plus spécifiquement, il s'agit d'identifier les facteurs à la base des fonctionnements défectueux dans le système de protection sociale camerounais.

Plusieurs facteurs de dysfonctionnements ont souvent été identifiés par certains auteurs dans le système camerounais de protection sociale. Pour Ntsama E. (2003), ces facteurs sont d'abord démographiques et macroéconomiques. Il ya l'arrivée à l'âge de la retraite de populations importantes de salariés pris en charge à l'époque de la croissance et bénéficiaires de pensions au moment où le nombre de cotisants à baisser considérablement. A ces facteurs structurels et financiers de la CNPS, s'ajoutent également les évolutions négatives de la gestion interne (gestion financière et gestion administrative).

Face à ces dysfonctionnements, la situation de la CNPS appelle donc des réformes en profondeur. Un effort a été entrepris, au niveau des pays de la Zone Franc, pour aider au redressement de la rationalisation de la gestion des institutions de prévoyance sociale avec la création de la CIPRES. Par ailleurs, un projet de loi instituant la sécurité sociale, a été présentée en juin 1996 à l'assemblée nationale. Son adoption a été différée. Il convient, de façon globale, d'observer que ces initiatives tendent à une réduction du niveau des prestations servies et ne se sont pas encore traduites par des recouvrements substantiels des arriérés, ni même des cotisations courantes.

De plus, le système de protection sociale n'a pas constitué une grande préoccupation dans les politiques d'ajustement structurel, même celles dites de deuxième génération pourtant centrées sur la lutte contre la pauvreté. L'ensemble des disparités relevées est la preuve d'un manque d'études d'impact des réformes qui tendent à corriger certaines erreurs caractéristiques du système de sécurité sociale en place. Si ce système continue à fonctionner ainsi, sa viabilité sera dans un terme proche mise à mal. Il apparaît donc judicieux d'entreprendre la réforme du système camerounais de protection sociale.

La mise en place d'un nouveau modèle de protection sociale va permettre de contribuer à l'extension et à l'amélioration du fonctionnement du système de protection sociale camerounais.

Pour ce faire, nous posons l'hypothèse principale selon laquelle le système de protection sociale camerounais fonctionne mal. De manière spécifique, deux hypothèses sont énoncées :

- Les contraintes institutionnelles, ainsi que celles liées au contexte socioéconomique du Cameroun expliquent les dysfonctionnements de la protection sociale camerounaise.

- La viabilité du système de protection sociale camerounais passe par la réhabilitation de la sécurité sociale et l'institutionnalisation d'un système de solidarité sociale.

Pour parvenir à la vérification de ces hypothèses, nous nous proposons dans un premier temps de faire une analyse descriptive des dysfonctionnements de la protection sociale au Cameroun et dans un second temps, il sera question de mener une analyse des réformes du modèle de protection sociale camerounais.

Suivant l'analyse descriptive des dysfonctionnements de la protection sociale au Cameroun, il s'agit de montrer que le système de protection sociale camerounais fait face à une triple crise : une crise financière, une crise d'efficacité et une crise de légitimité.

Suivant l'analyse des réformes du modèle de protection sociale camerounais, il s'agit de mener une analyse sur la réhabilitation de la sécurité sociale et une autre sur l'institutionnalisation d'un système de solidarité sociale.

Les données nécessaires à notre étude sont tirées des cahiers de charges de la CNPS et de l'annuaire statistique de l'économie camerounaise. Par ailleurs les données relatives aux taux de croissance du PIB, à l'inflation, au salaire réel, au taux de mortalité, au taux de fécondité, à l'espérance de vie et à la population ont été fournies par les tables statistiques de la Banque Mondiale.

En considérant tout ce qui précède, nous subdivisons notre étude en deux parties. Dans une première partie, on se propose de présenter les dysfonctionnements de la protection sociale au Cameroun, et dans une deuxième partie d'analyser les voies de réformes de la protection sociale au Cameroun.

* ¹ On peut néanmoins faire remonter l'idée de comparer les systèmes de protection sociale beaucoup plus loin dans le temps, presque au moment de la naissance des États-Providences (Palier et Daniel, 2001).

* ² La « démarchandisation » désigne le processus de libération ou d'indépendance des individus vis-à-vis des forces du marché du travail. La démarchandisation du travail est une fonction commune à tous les systèmes de protection sociale, mais elle atteint un niveau différent suivant les régimes (Polanyi K, 1944).

* ³ Pour plus d'explication voir chapitre 1.

* ⁴ Modèle mis en place au Cameroun par les ordonnances françaises de 1945.

* ⁵ Données CNPS 2005.

* ⁶ Les assurances sociales gérées par la CNPS sont régies par des textes uniques, présentant plus d'homogénéité et de cohérence interne.

* ⁷ Voir chapitre 2